Комментарий к статье 29.1. Ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

1. Настоящая статья регулирует вопросы ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ.

Вместе с тем, статья практически полностью посвящена ответственности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ), за исключением п.1, которым устанавливается общая норма о том, что должностные лица органов исполнительной власти субъекта РФ несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта РФ. Данная норма конкретизируется установлением ответственности за недостижение запланированных результатов социально-экономического развития субъекта РФ, включая установленные государственными программами субъекта РФ показатели эффективности их реализации. Такая конкретизация, с одной стороны, устанавливает ориентиры деятельности для высших должностных лиц субъектов РФ, а с другой стороны, позволит обеспечить установление реалистичных показателей социально-экономического развития региона.

Вместе с тем, норма не содержит порядок выявления указанных нарушений и наложения ответственности, что ставит под сомнения возможность ее реализации на практике.

Ранее норма об ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ была закреплена в ст.28 комментируемого Закона.

Следует отметить, что на основании п."к" ч.1 ст.72 Конституции РФ законами субъектов РФ может устанавливаться исключительно административная ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ.

Уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная ответственность устанавливается федеральным законодательством.

Что касается конституционно-правовой ответственности, то, полагаем, в связи с отсутствием законодательного разграничения полномочий в данной сфере, данный вид ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ может устанавливаться как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов РФ. Данный вывод косвенно подтверждается тем, что в соответствии с п."а" ч.1 ст.72 Конституции РФ вопросы обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам относятся к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи установлен порядок и случаи вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в случае:

а) издания высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. В данном случае признание судом акта, изданного высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, противоречащим Конституции РФ и федеральным законам является обязательным элементом процедуры вынесения предупреждения. Таким образом, обоснованность отрешения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ от должности гарантируется судебной властью, разрешающей спор между РФ и ее субъектом (постановление КС РФ от 4 апреля 2002 года N 8-П);

б) уклонения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Президент РФ вправе реализовать данное полномочие лишь в пределах установленного шестимесячного срока со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ при условии, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

3. Юридические последствия вынесения вышеуказанного предупреждения установлены п.3 комментируемой статьи.

Так, если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности.

По мнению КС РФ, выраженному им в постановлении от 4 апреля 2002 года N 8-П досрочное прекращение полномочий (отрешение от должности) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в качестве применяемой в целях защиты Конституции РФ меры федерального воздействия, как следует из п.2 и 3 комментируемой статьи, реализуется на основе взаимосвязанных нормативных и правоприменительных решений высших федеральных органов государственной власти, а именно федерального парламента, определившего в рассматриваемом Законе основания применения данной меры; органов судебной власти, правомочных вынести решение о признании нормативного акта, изданного высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам; Президента РФ, издающего указ об отрешении названного лица от должности как завершающий акт процедуры в целом.

Фактически, комментируемым Законом установлены три случая отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) Президентом РФ по собственной инициативе - по основаниям, установленным комментируемой статьей и в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей в соответствии с подпунктом "г" п.1 ст.19 комментируемого Закона, п.3.1 комментируемой статьи, а также в случае, установленном п.3.2 комментируемой статьи.

По мнению ряда авторов, указанные основания отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) логически не согласуются между собой . В частности, возникает сомнение в необходимости применять многослойную процедуру отрешения от должности высшего должного лица субъекта РФ в порядке, установленном п.2 и 3 комментируемой статьи, если это должностное лицо можно без лишних условностей лишить должности по основанию утраты доверия, которое поглощает любое правонарушение.

________________

Дзидзоев Р.М. Некоторые вопросы федеративной ответственности субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 11.

4. На основании п.3.1 комментируемой статьи Президент РФ вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности также в связи с:

а) выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Порядок принятия данного решения установлен ст.19 комментируемого Закона;

б) с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных комментируемым Законом. В данном случае процессуальные моменты практически не урегулированы. В частности, не установлены критерии утраты доверия Президента РФ, его основания. Фактически Президент РФ наделяется полной свободой в решении вопроса отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и не связан никакими правовыми ограничениями.

С одной стороны, это позволяет существенно усилить ответственность данных субъектов перед Президентом и придать гибкость его кадровой политике, но, с другой стороны, это неоправданно сильно снижает гарантии и стабильность правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) .

________________

Усенко Ю.Н. Юридическая ответственность исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в условиях административной реформы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 8.

5. С 1 июня 2012 года комментируемая статья была дополнена новым основанием отрешения от должности высшего должностное лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В частности, Президент РФ был наделен правом отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в случае неисполнения им решения КС РФ, принятого в отношении нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), если указанное решение не исполнено в течение одного месяца со дня его вступления в силу или в иной указанный в решении срок.

Данное основание позволяет усилить ответственность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) за исполнение решений КС РФ.

6. В соответствии с п.4 комментируемой статьи Президент РФ вправе по представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления. Решение о временном отстранении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от исполнения обязанностей принимается в форме указа.

Порядок временного отстранения высшего должностного лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) установлен ч.5 ст.114 УПК РФ, согласно которой в случае привлечения в качестве обвиняемого высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления Генеральный прокурор РФ направляет Президенту РФ представление о временном отстранении от должности указанного лица. Президент РФ в течение 48 часов с момента поступления представления принимает решение о временном отстранении указанного лица от должности либо об отказе в этом.

Оценивая конституционность комментируемой нормы КС РФ в своем постановлении от 4 апреля 2002 года N 8-П указал, что временное отстранение высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ от исполнения должностных обязанностей в случае предъявления ему обвинения служит правовым средством обеспечения объективности уголовного преследования, а также защиты прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (ст.52 Конституции РФ). Принятие соответствующего решения Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ создает гарантию от возможного злоупотребления служебным положением со стороны высшего должностного лица субъекта РФ. Поэтому временное отстранение такого лица от должности не в общем, а в специальном порядке не является произвольным отступлением от принципа равенства перед законом и судом. Лицо, занимая высокую публичную должность, добровольно соглашается с особенностями публично-правового статуса, связанными с такой должностью; вместе с тем оно в любом случае не лишается возможности судебного обжалования временного отстранения от должности (постановление КС РФ от 23 марта 1999 года N 5-П).

7. Пунктом 5 комментируемой статьи устанавливается форма документа, в которую облекается решение Президента РФ о предупреждении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) или об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Исходя из того, что в соответствии с ч.1 ст.90 Конституции РФ Президент РФ вправе издавать указы и распоряжения, законодатель определил, что вышеуказанные решения Президента РФ оформляются в виде указа.

8. В соответствии с п.6 комментируемой статьи решение об отрешении от должности либо о временном отстранении от исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) доводится до сведения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Информирование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о временном отстранении от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обеспечивает реализацию запрета на осуществление указанным должностным лицом своих полномочий на время приостановления его полномочий либо в связи с отрешением от должности.

В случае несогласия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) с решением Президента РФ об отрешении его от должности либо о его временном отстранении от исполнения обязанностей, указанное лицо вправе обжаловать в ВС РФ соответствующий указ Президента РФ в течение десяти дней со дня его официального опубликования. На ВС РФ возлагается соответствующая обязанность рассмотреть данную жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи. При этом, какой-либо возможности продления или изменения указанных сроков не установлено.

Следует отметить, что возможность реализации высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) своего права на обжалование указа Президента РФ весьма сомнительна. Президент РФ, вынося такого рода указ, по законодательству не обязан мотивировать свое решение, в этой сфере его полномочие правом не ограничено, степень дискретности, свободы усмотрения Президента РФ очень велика. Возникает закономерный вопрос: законность каких фактов и действий Президента РФ будет проверять ВС РФ по жалобе отрешенного от должности (отстраненного от исполнения обязанностей) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) ?

________________

Там же.

Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 598; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 43 44 45 46 47 48 49 505152 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!