ОСНОВЫ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СОЮЗА ССР
И СОЮЗНЫХ РЕСПУБЛИК И РЕЖИМ ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНЫХ ОТНОШЕНИЙ <*>
--------------------------------
<*> Основы советского жилищного законодательства: Межвуз. сб. науч. тр. Свердловск: Изд-во Урал. ун-та, 1981.
Принятие Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик с последующей разработкой в союзных республиках жилищных кодексов означает обособление жилищного законодательства, которое традиционно было частью гражданского, входило в состав Основ гражданского законодательства и гражданских кодексов союзных республик. Данное обстоятельство ставит перед юридической наукой и правоприменительной практикой ряд вопросов, важнейшие из которых - каковы основания и в чем смысл происходящего обособления. Необходимо, в частности, выяснить, не стало ли оно следствием выделения жилищного права в особую отрасль в правовой системе, так как автономия жилищного права повлекла бы за собой такие далеко идущие последствия, как невозможность применения гражданско-правовых норм для регулирования жилищных отношений и разрешения жилищно-правовых споров.
Причины разработки Основ жилищного законодательства и жилищных кодексов очевидны. Во-первых, это большое экономическое и социально-политическое значение отношений по распределению и использованию жилья, поскольку в рамках анализируемых отношений происходит удовлетворение одной из основных потребностей граждан. Во-вторых, это закрепление в Конституции СССР одного из величайших завоеваний развитого социализма - права граждан на жилище - и необходимость создания надежных правовых гарантий, обеспечивающих его реализацию. Отмеченное требует не просто более развернутого правового регулирования жилищных отношений, но замены подзаконных актов законами, закрепления основных положений жилищных отношений в основах законодательства и кодексах. В-третьих, это необходимость законодательного закрепления правил управления и эксплуатации всенародного достояния - жилищного фонда - в целях его наиболее эффективного использования и сохранения.
|
|
|
Названных причин вполне достаточно для обособления жилищного законодательства. Кроме того, практика законотворчества говорит о том, что принятие основ законодательства и даже кодексов далеко не всегда сопряжено с формированием соответствующих отраслей права (например, Основы законодательства о здравоохранении, народном образовании, транспортные кодексы и уставы и т.п.). И все же для того, чтобы ответить на вопрос, не стоит ли за обособлением жилищного законодательства образование самостоятельной отрасли права, необходимо путем анализа содержания Основ выяснить, каков режим регулирования жилищных отношений и как он соотносится с режимом регулирования, присущим гражданскому праву. Каждая отрасль права характеризуется своим режимом регулирования общественных отношений <1>, им и обособляется в правовой системе. Поэтому сопоставление режимов регулирования позволит определить соотношение гражданского и жилищного права.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Алексеев С.С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975. С. 162.
Юридический режим регулирования как особая система правового воздействия, отвечающего особенностям опосредствуемых отношений, включает в себя принципы, метод и механизм регулирования <1>. Поскольку о предмете и принципах регулирования отношений нормами Основ жилищного законодательства говорится в других статьях настоящего сборника, ограничимся рассмотрением метода и (частично) механизма регулирования жилищных отношений в сопоставлении с методом и механизмом гражданско-правового регулирования.
--------------------------------
<1> Там же.
Гражданское право опосредствует отношения по принадлежности имущественных благ, их использованию и обмену в товарно-денежной форме, а также по закреплению за лицами некоторых неимущественных благ. Такой характер отношений, регулируемых данной отраслью, определяет ее функциональное назначение: она призвана обеспечивать принадлежность, обмен и использование тех или иных благ в целях удовлетворения признаваемых социалистическим обществом и государством потребностей и интересов граждан, их коллективов. В силу этого свойственный гражданскому праву метод воздействия на отношения характеризуется органическим сочетанием двух начал: дозволительной направленности регулирования, призванного снабдить субъектов юридическими средствами удовлетворения их потребностей, и правовой самостоятельности субъектов, которая могла бы обеспечить им выбор путей и средств реализации интересов. Дозволительный характер гражданско-правового регулирования проявляется в наделении всех субъектов гражданского права такой правоспособностью, которая позволяет им выступать носителями субъективных прав. Правовая же самостоятельность означает, что субъекты гражданских правоотношений, не будучи подвластны друг другу, своими действиями и по своему усмотрению приобретают права и обязанности, определяют их содержание в рамках закона и осуществляют их.
|
|
|
Нормами Основ жилищного законодательства регулируется две группы отношений: по обеспечению граждан жилыми помещениями и пользованию последними; по управлению жилищным фондом и его эксплуатации, причем вторая группа тесно связана с первой и выполняет вспомогательную, служебную роль по отношению к ней. Управление и эксплуатация жилищного фонда призваны обеспечить его охрану и эффективное использование, чтобы удовлетворить потребности трудящихся в жилье.
|
|
|
Если вторая группа отношений, обладая управленческой природой, находится преимущественно в ведении административного права, то первая, являющаяся основным объектом правового воздействия Основ, характеризуется признаками, которые присущи предмету гражданского права: субъекты выступают по отношению друг к другу в качестве лиц, обладающих имущественно-распорядительной самостоятельностью; отношения имеют возмездный, товарно-денежный характер. По своей сути жилищные отношения направлены на передачу гражданам и закрепление за ними имущественных благ (жилых помещений) с целью удовлетворения их потребностей в жилье.
Рассмотренный характер опосредствуемых отношений определяет функциональное назначение Основ, в преамбуле и ст. 2 которых указано, что задачей жилищного законодательства является регулирование жилищных отношений в целях обеспечения гарантируемого Конституцией СССР права граждан на жилище и надлежащего использования и сохранности жилищного фонда.
Поскольку предмет регулирования и функциональное назначение жилищного законодательства в основных чертах совпадают с предметом и функциями гражданского, можно предположить, что и метод воздействия на отношения, присущий жилищному законодательству, окажется аналогичным гражданско-правовому.
Действительно, нормы Основ жилищного законодательства обладают прежде всего ярко выраженной дозволительной (правонаделительной) направленностью, что видно уже из преамбулы, а также ст. 1, которая названа "Право граждан СССР на жилище" и формулирует данное право, а также указывает на социально-экономические и юридические гарантии его осуществления. Само принятие Основ вызвано необходимостью обеспечить конституционное право граждан на жилище соответствующими юридическими гарантиями, среди которых в ст. 1 названы развитие и охрана государственного и общественного жилого фонда, содействие кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливое распределение под общественным контролем жилой площади, а также невысокая плата за квартиру и коммунальные услуги. Раздел III Основ ("Обеспечение граждан жилыми помещениями. Пользование жилыми помещениями"), включающий в себя большую часть норм этого акта, всецело направлен на правовое обеспечение реализации права на жилище.
Анализ Основ показывает, что право на жилище - весьма емкая и разноаспектная категория. Прежде всего оно выступает как социально-правовая возможность удовлетворения потребности в жилье, признаваемая Конституцией и Основами за всеми гражданами СССР и гарантируемая социалистическим обществом. В этом качестве право на жилище служит предпосылкой участия граждан в конкретных правоотношениях, в рамках которых у граждан возникает конкретное субъективное право на жилье. Иначе говоря, в рассматриваемом аспекте право на жилище есть элемент правоспособности граждан. Следует отметить, что, хотя анализируемое право и является конституционным, оно одновременно представляет собой элемент гражданской правоспособности (ст. 9 Основ гражданского законодательства), ибо, подобно праву личной собственности, реализуется в имущественной сфере, в целом опосредствуемой нормами гражданского права.
Право на жилище (а точнее, на жилое помещение) в его реальном выражении есть конкретное субъективное право, обеспечивающее удовлетворение потребности в жилье. При этом право на жилище как конституционное право и элемент правоспособности граждан может находить свое воплощение в субъективных правах разного плана. Его можно реализовать в виде права личной собственности на жилой дом, права пользования жилым помещением в домах, принадлежащих государству, кооперативным, общественным организациям или жилищно-строительным кооперативам.
Право личной собственности на жилой дом возникает вследствие такого юридического факта, как строительство дома, либо обычных гражданско-правовых сделок: купли-продажи, мены, дарения, принятия наследства и т.п. Что касается права пользования жилым помещением, относящимся к общественному (в широком смысле слова) фонду, то механизм его возникновения значительно сложнее. Объясняется это тем, что здесь действует система обеспечения граждан жилыми помещениями, которая включает в себя действия нуждающихся в жилье граждан, органов управления жилищным фондом, общественных организаций. Причем перечисленные действия носят упорядоченный характер. Нормы права (в частности, Основы) устанавливают настолько строгий порядок учета нуждающихся в жилье граждан и предоставления им жилых помещений (долженствующий обеспечить справедливое распределение и надлежащее использование жилого фонда), что имеются достаточные основания для вывода о существовании особого субъективного права - права на получение гражданином жилого помещения из общественного фонда (ст. 18). Это право не является основным, его следует считать промежуточным между правом на жилище как элементом правоспособности и субъективным правом пользования конкретным помещением. Но значение его в правовом механизме, обеспечивающем удовлетворение потребностей граждан в жилье, довольно велико. Оно нуждается в правовой защите (например, при неосновательном отказе в предоставлении жилого помещения, неправомерном выделении жилья субъекту, не имеющему права на его получение в данный момент или вообще, в ущерб другим лицам) в не меньшей мере, чем право пользования уже выделенным помещением. Поэтому представляется необходимым ввести (в соответствии со ст. 58 Конституции СССР) судебную защиту против нарушений данного права неправомерными административно-правовыми актами.
Таким образом, право граждан на жилище реализуется в виде последовательно возникающих и связанных между собой прав на получение жилья из общественных фондов и пользования им, причем право пользования жилым помещением появляется как результат реализации права на его получение. Основы гражданского законодательства уделяют установлению юридических гарантий реализации того и другого права равное внимание и содержат множество правовых новелл, обеспечивающих развитие указанных важнейших субъективных прав граждан, а значит, и реализацию конституционного права граждан на жилище. В этом и заключается основная ценность Основ жилищного законодательства как нормативного акта.
Право на получение жилья из общественных фондов юридически обеспечивается установлением четкого порядка распределения жилых помещений названного фонда и предоставления его гражданам и является правом динамичным, развивающимся по мере накопления юридических фактов, закрепленных в законе. Первоначально оно возникает как право гражданина требовать постановки его на учет для последующего обеспечения жилым помещением. В основе этого права лежат такие юридические факты-состояния, как нуждаемость в улучшении жилищных условий и постоянное проживание в данном населенном пункте. Основы подчеркивают, что критерии нуждаемости определяются в законодательном порядке, и устанавливают, какие именно органы управления жилищным фондом в зависимости от категорий нуждающихся граждан обязаны принять последних на учет и в последующем обеспечить их жильем. Именно столь определенное регулирование процесса постановки нуждающихся граждан на учет позволяет оценить действия органов управления с точки зрения их соответствия закону и требованиям соблюдения прав граждан, а следовательно, ввести судебную защиту на случаи неосновательного отказа в принятии нуждающихся граждан на учет. На следующем своем этапе анализируемое право превращается в право гражданина требовать предоставления ему жилого помещения, соответствующего по своим размерам и степени благоустройства нормам закона. Основанием возникновения этого права служит наступление очереди на получение жилой площади в соответствии с установленным порядком. Наконец, третий и последний этап в развитии данного права - превращение его в право на вселение в жилое помещение, в основе которого лежит юридический факт выдачи ордера исполкомом местного Совета народных депутатов.
Представляется, что на всех трех этапах развития право на получение жилого помещения должно пользоваться судебной защитой от любого нарушения (в частности, возникающего вследствие неправомерных административно-правовых актов). Разумеется, соответствующие средства защиты должны применяться лишь постольку, поскольку не соблюдается установленный законом порядок обеспечения граждан жилыми помещениями, т.е. нарушается конкретное субъективное право того или иного гражданина на получение жилья. Право на жилище в качестве элемента правосубъектности защищается судом лишь как конкретное субъективное право, так как судебные органы распределением жилой площади не занимаются и заниматься не могут. Что касается права пользования жилым помещением, то оно возникает в результате реализации прав на получение жилья и вселения гражданина в квартиру на основании полученного им ордера. Права и обязанности гражданина и жилищно-эксплуатационной организации определяются заключаемым между ними договором найма жилого помещения <1>.
--------------------------------
<1> О стадиях развития жилищного правоотношения см. также: Басин Ю.Г. Проблемы советского жилищного права: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Л., 1964. С. 9 - 10.
Право на получение жилого помещения всесторонне развито в нормах Основ жилищного законодательства. Достаточно отметить, что, например, ст. ст. 18, 22, 23 определяют более высокие требования к жилой площади, на которую может претендовать гражданин (жилые помещения предоставляются, как правило, в виде отдельной квартиры на семью, они должны обладать необходимым благоустройством); ст. ст. 24, 25 определяют порядок общественного и государственного контроля за распределением общественного жилого дома; ст. ст. 20, 21 расширяют перечень льгот, на основании которых граждане пользуются правом на первоочередное и внеочередное обеспечение жилыми помещениями.
Столь же основательное развитие получило в нормах Основ и право пользования жилым помещением как с точки зрения его содержания, так и с позиции юридических гарантий его осуществления. Статья 7, например, содержит принципиальное положение о том, что граждане обладают правом бессрочного пользования жилым помещением в общественном жилом фонде. В соответствии с этим закреплено и другое правило: никто не может быть выселен из занимаемого жилого помещения иначе как в порядке, предусмотренном законом. В основном отменяется выселение граждан в административном порядке, выселение может быть произведено лишь по решению суда. С санкции прокурора в виде исключения допускается выселение лиц, самоуправно занявших жилое помещение или проживающих в домах, грозящих обвалом. Как правило, выселение производится лишь с предоставлением другого жилого помещения. Выселение без предоставления другого жилья сведено Основами до минимума и допускается лишь в качестве санкции за правонарушение (систематическую порчу или разрушение жилого помещения, использование его не по назначению, систематическое нарушение правил социалистического общежития, делающее невозможным для других совместное с правонарушителем проживание в одной квартире или доме, и т.д. - ст. 38). В других случаях допускается выселение лишь из служебных жилых помещений и общежитий. При этом ст. 40 расширен круг лиц, не подлежащих выселению из служебных помещений, несмотря на увольнение работника по основаниям, указанным в этой статье.
Основами закреплены многочисленные права, которыми пользуются граждане как наниматели жилых помещений, разнообразные льготы, предоставляемые государством, в частности невысокая плата за квартиру и коммунальные услуги (ст. 1), а в ряде случаев - предоставление бесплатного жилого помещения с отоплением и освещением (ст. 28). Существенно расширены права граждан при сносе домов, принадлежащих им на праве личной собственности. Статья 35 содержит важную гарантию права пользования жилым помещением, состоящую в том, что договор найма жилого помещения может быть изменен только с согласия нанимателя и членов его семьи. В связи с этим отменено право наймодателя на принудительное изъятие излишков жилой площади.
Правообеспечительная направленность регулирования, присущая Основам жилищного законодательства, не исключает использование ими таких приемов, как возложение обязанностей или установление запретов. Но названные приемы регулирования не имеют здесь самостоятельного назначения, они обслуживают правонаделительное регулирование. К их числу относятся: запрет переводить жилые дома и помещения в нежилые, предоставлять помещения в жилых домах для нужд промышленного характера (ст. 6); запрещение использовать жилые дома и помещения в целях личной наживы, извлечения нетрудовых доходов, для других корыстных целей и в ущерб интересам общества (ст. 7); запрет производить выселение, кроме случаев, установленных законом (абз. 4 ст. 7); запрет заселять одну комнату лицами разного пола старше девяти лет, кроме супругов (ст. 23), и др. Такой же правообеспечительный характер носит возложение обязанностей, например обязанности наймодателя по предоставлению другого жилого помещения на время капитального ремонта.
Большинство запретов и обязанностей, предусмотренных Основами, адресовано жилищно-эксплуатационным организациям и органам управления жилищным фондом. Что касается сравнительно небольшого круга запретов и обязанностей, адресованных гражданам, то они призваны предотвратить злоупотребления правом пользования жилым помещением, обеспечить сохранность общественного жилого фонда либо, наконец, обеспечить начала взаимности в имущественном правоотношении жилищного найма. Таким образом, и эта группа запретов и обязывающих предписаний обслуживает дозволительное регулирование, обеспечивающее удовлетворение потребностей граждан в жилье.
В целом отношения по найму гражданами жилой площади, в том числе из общественных фондов, строятся на основе юридического равенства и правовой самостоятельности сторон. Гражданин вступает в эти отношения на основе собственного волеизъявления и по собственному усмотрению может их прекратить в любое время. Для определения условий отношений по найму используется форма договора жилищного найма.
В то же время рассматриваемые правоотношения характеризуются заметным ограничением правовой самостоятельности их участников, весьма интенсивным использованием административно-правового регулирования и централизованной нормативной регламентации. И дело не в том, что Основы жилищного законодательства содержат административно-правовые нормы, предназначенные для регулирования отношений по управлению жилищным фондом, которые находятся за пределами жилищных правоотношений. Многие элементы самих жилищных отношений подвергаются централизованной регламентации, включая использование административно-правовых форм. Предоставление гражданам жилых помещений из общественных фондов производится не в договорном, а в административном порядке путем вынесения решений компетентными органами. Выдача исполкомом местного Совета народных депутатов ордера на вселение также является административно-правовым актом. Централизованная нормативная регламентация, в частности нормами Основ, широко используется как для определения порядка предоставления гражданам жилых помещений из общественных фондов, так и для определения содержания самих жилищных правоотношений. В нормативном порядке устанавливаются требования к предмету договора жилищного найма, размер квартирной платы, основания для прекращения найма по инициативе наймодателя, права нанимателя по сохранению жилого помещения в случае временного отсутствия, бронированию жилой площади, обмену, поднайму и т.д.
По интенсивности использования централизованной регламентации и по ограничению (в силу этого) собственного усмотрения сторон жилищные отношения приближаются к гражданским правоотношениям между организациями в сфере социалистического хозяйства <1>. Несомненно, что одним из объективных оснований для использования централизованной регламентации и элементов административно-правового регулирования товарно-денежных отношений как в сфере социалистического хозяйства, так и в сфере удовлетворения потребностей граждан служит то, что эти отношения строятся на базе социалистической собственности. Но если в народном хозяйстве другой причиной рассматриваемого явления выступает объективная необходимость планово-централизованного управления социалистической экономикой, то применительно к жилищным отношениям такой причиной служит необходимость использования централизованной регламентации как наилучшего правового средства, обеспечивающего удовлетворение потребностей граждан. При социализме на базе общественной собственности создаются государственные системы и отрасли народного хозяйства, предназначенные исключительно для удовлетворения потребностей граждан на основе использования социалистической собственности. Именно административно-правовой порядок (под общественным контролем) позволяет обеспечить наиболее справедливое распределение благ, в частности жилых помещений, между гражданами, а централизованная нормативная регламентация условий складывающихся в этой сфере отношений позволяет создать юридический режим "наибольшего благоприятствования" интересам граждан. Нет, например, сомнений, что, если бы размер квартирной платы определялся соглашением сторон, она не могла бы быть столь невысокой, какой она является при определении ее в нормативном порядке.
--------------------------------
<1> Именно приведенные обстоятельства лежат в основе дифференциации гражданско-правового регулирования, в частности, определяют особенности последнего в области социалистического хозяйства и в сфере удовлетворения потребностей граждан на базе деятельности социалистических организаций.
Некоторое ограничение правовой самостоятельности сторон в построении жилищных правоотношений на всех стадиях их развития (как и вообще в сфере обслуживания граждан, удовлетворения их интересов с использованием социалистической собственности, например, в сфере розничной купли-продажи) не затрагивает их гражданско-правовой природы по следующим причинам. Во-первых, правовая самостоятельность участников жилищных правоотношений в целом сохраняется. Административно-правовые формы используются не в самих жилищных правоотношениях, а в их преддверии, на уровне оснований их возникновения. Во-вторых, такое ограничение не только не идет во вред наделению лиц гражданскими правами, но, напротив, усиливает правообеспечительную направленность гражданско-правового регулирования.
Следует заметить, что по характеру устанавливаемых санкций (прекращение правоотношения, возмещение причиненного имущественного вреда и др.) средства принуждения, используемые Основами, типичны для гражданского права.
Таким образом, жилищное право по режиму регулирования основных охватываемых им отношений (по обеспечению жильем и пользованию гражданами жилыми помещениями) должно быть квалифицировано в качестве института гражданского права. Присущие ему особенности регулирования являются общими для всех гражданско-правовых институтов, которыми опосредствуются отношения в сфере удовлетворения потребностей граждан СССР на основе использования социалистической собственности <1>. Поэтому для регулирования жилищных отношений должны применяться не только нормы жилищного права, но также общие нормы гражданского права в целом и общие положения обязательственного права в частности.
--------------------------------
<1> См. об этом: Кабалкин А.Ю. Гражданско-правовой договор в сфере обслуживания. М.: Наука, 1980. С. 21 - 23.
Исходя из изложенного, можно определить юридическую природу Основ жилищного законодательства как нормативного акта: Основы по их преобладающему содержанию - гражданско-правовой нормативный акт, содержащий значительное число административно-правовых норм. Поэтому Основы являют собой пример вторичного, комплексного образования, охватывающего своим регулированием все отношения: как товарно-денежные, так и управленческие, складывающиеся в сфере удовлетворения жилищных потребностей граждан.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 488; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!