ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ

ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ <*>

 

--------------------------------

<*> Яковлев В.Ф., Якушев В.С. Правовые основы регулирования хозяйственной деятельности: Учеб. пособие. Свердловск: Изд-во Урал. ун-та, 1979.

 

Тема 1. Понятие советского хозяйственного законодательства

 

Экономическая система социализма вызвала к жизни исторически новое явление - хозяйственное законодательство как важнейшее средство государственного руководства экономикой. Современное хозяйственное законодательство, прошедшее длительный путь становления и развития, включает в себя не менее половины всего законодательства. Успехи социалистического строительства - убедительное свидетельство его эффективности. В последние годы на состоянии хозяйственного законодательства и вопросах его развития сконцентрировано внимание партии, законодательных и правоприменительных органов государства, юридической науки. Это обусловлено рядом причин, среди которых в качестве главных может быть выделено три.

Во-первых, важным направлением работы является всестороннее развитие политической системы советского общества, в частности укрепление правовой основы государственной и общественной жизни, улучшения правового регулирования хозяйственной деятельности. Во-вторых, задачи и масштабы общественного производства периода развитого социализма предъявляют к правовому регулированию хозяйственной деятельности новые, более высокие требования, которые сформулированы Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г. N 558 "О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства" <1>. Хозяйственное законодательство призвано способствовать дальнейшему росту общественного производства и повышению его эффективности в соответствии с требованиями объективных экономических законов социализма. Оно должно обеспечивать четкое функционирование всех звеньев хозяйственного механизма, правильное соотношение прав и ответственности на всех уровнях управления народным хозяйством, всемерное развитие инициативы министерств и ведомств, а также объединений и предприятий, развитие хозрасчетных отношений, повышение роли хозяйственных договоров, дальнейшее укрепление социалистической законности и государственной дисциплины. В-третьих, интенсивное развитие хозяйственного законодательства связано с принятием новой Конституции СССР и конституций союзных республик, а также с подготовкой Свода законов СССР и сводов законов союзных республик. Конституция СССР закрепляет основополагающие установления, касающиеся экономической системы и народного хозяйства общества развитого социализма. Эти положения должны найти свое отражение и развитие во всем хозяйственном законодательстве, которое надлежит привести в соответствие с Конституцией СССР. В связи с подготовкой Свода законов СССР намечена и уже проводится большая работа по систематизации хозяйственного законодательства и принятию множества новых нормативных актов <2>.

--------------------------------

<1> СП СССР. 1975. N 16. Ст. 98.

<2> СП СССР. 1978. N 2. Ст. 8; N 9. Ст. 60.

 

Задачи совершенствования хозяйственного законодательства и повышения его эффективности требуют четкого представления о нем, о его юридической природе, системе, границах. В ходе научных обсуждений этой проблемы были поставлены многие актуальные вопросы, а некоторые из них решены <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Систематизация хозяйственного законодательства. М.: Юрид. лит., 1971; Теоретические проблемы хозяйственного права. М.: Наука, 1975; Алексеев С.С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975; Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М.: Наука, 1979.

 

Однако по многим коренным вопросам хозяйственного законодательства выводы и практические рекомендации ученых далеки от единства, зачастую противоречивы. Это усложняет практическое совершенствование хозяйственного законодательства и свидетельствует о необходимости интенсифицировать теоретические исследования в этой области. В частности, в науке пока нет единого мнения о том, что собой представляет хозяйственное законодательство, каковы его правовая природа и границы. Если одни ученые полагают, что это отрасль законодательства (С.Н. Братусь, В.П. Грибанов, О.С. Иоффе, В.В. Лаптев и др.), то другие по разным соображениям отрицают существование такой отрасли (О.А. Красавчиков, С.В. Поленина, И.Н. Петров, Р.О. Халфина); некоторые из них видят в нем нормативный "массив" или "суперотрасль". Соглашаясь с трактовкой хозяйственного законодательства как законодательной отрасли, ученые расходятся в мнениях о том, является ли она комплексной, содержащей нормы разных отраслей права (С.Н. Братусь, В.П. Грибанов, О.С. Иоффе) или объединяет нормы только хозяйственного права (В.В. Лаптев, В.С. Тадевосян). Независимо от признания хозяйственного законодательства комплексным (многоотраслевым) или одноотраслевым ученые по-разному определяют его границы и объем. Одни полагают, что хозяйственное законодательство содержит нормы, регулирующие лишь отношения между социалистическими организациями (В.В. Лаптев, И.Н. Петров, Ю.К. Толстой), другие же считают, что оно распространяет свое действие и на отношения в сфере социалистического хозяйства, складывающиеся с участием граждан (Н.Г. Александров, В.П. Грибанов, О.С. Иоффе, А.В. Мицкевич и др.).

Исходя из своих теоретических воззрений, ученые дают весьма разнообразные рекомендации по совершенствованию систематизации хозяйственного законодательства и повышению его эффективности.

Хозяйственное законодательство следует понимать как совокупность нормативных актов, в которых содержатся нормы права, регулирующие отношения в сфере социалистического хозяйства.

Законодательство (в том числе и хозяйственное) в качестве совокупности нормативных актов есть внешняя форма права <1>. Оно по своему строению отражает внутреннюю, сущностную форму права, его структуру <2>, состоящую из отраслей права, институтов, норм. Непосредственной объективной основой системы законодательства служит система самого права. Поэтому главными отраслями законодательства являются объединения нормативных актов по отраслям права (например, объединения нормативных актов, содержащих нормы гражданского права, финансового права, административного права и т.д.).

--------------------------------

<1> См.: Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 47 - 59, 379 - 380; Алексеев С.С. Структура советского права. С. 22.

<2> См.: Братусь С.Н. Содержание и форма права // Учен. зап. ВНИИСЗ. М., 1968. Вып. 14. С. 38 - 39; Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные институты и понятия. М.: Юрид. лит., 1970. С. 379 - 380.

 

Нельзя, однако, утверждать, что "отраслей законодательства ровно столько, сколько отраслей права" <1>. Теория права установила, что полного совпадения систем законодательства и права нет. Этот вывод основан на факте существования многочисленных комплексных актов, которые содержат нормы разных отраслей. Большие группы межотраслевых нормативных актов посвящены определенным сферам общественных отношений (например, в области сельского хозяйства, строительства, транспорта). Формируются целые сферы (отрасли) комплексного законодательства, посвященные народному хозяйству, здравоохранению, просвещению, культуре, обороне и т.д.

--------------------------------

<1> Красавчиков О.А. Система права и система законодательства (гражданско-правовой аспект) // Правоведение. 1975. N 2. С. 69.

 

Существование комплексных отраслей законодательства объясняется не только относительной самостоятельностью внешней формы в ее взаимодействии с содержанием, но и тем, что воля законодателя, формирующего систему законодательства, лишь в конечном счете обусловлена экономическими и социальными факторами. Большая распространенность комплексных актов и отраслей законодательства сама по себе восстает против того, чтобы ее существование обосновывалось только факторами субъективного порядка. Очевидно, что не только отраслевое, но и комплексное законодательство вызвано к жизни общественными потребностями, обладает объективными основаниями.

Несомненно, существование хозяйственного законодательства в социалистическом обществе имеет свои социально-экономические предпосылки. Это общественная организация производства при социализме, социалистическая система народного хозяйства, основанная на государственной и колхозно-кооперативной собственности, и государственное руководство единой социалистической экономикой. Существует, следовательно, особый вид деятельности, обладающей первостепенной значимостью для общества, нуждающейся в правовом регулировании, - хозяйственная деятельность по осуществлению расширенного социалистического воспроизводства. Есть особая сфера общественной жизни и общественных отношений - сфера социалистического хозяйства, хозяйственных отношений. Есть особый объект государственного руководства и особое направление государственного управления - управление социалистической экономикой, народным хозяйством. При этом "экономика СССР составляет единый народнохозяйственный комплекс, охватывающий все звенья общественного производства, распределения и обмена на территории страны" (ст. 16 Конституции СССР), а государственное руководство экономикой осуществляется на основе совмещения в руках государства функций политического суверена и субъекта права собственности на основные средства производства.

Указанные объективные факторы предопределяют существование хозяйственного законодательства в качестве одной из ведущих отраслей в системе советского законодательства. Оно объединяет огромное количество нормативных актов, специально рассчитанных на регулирование отношений в сфере социалистического хозяйства или содержащих нормы, в той или иной мере участвующие в таком регулировании. Официальным подтверждением этого факта являются принятие ЦК КПСС и Советом Министров СССР специального Постановления от 25 июня 1975 г. "О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства" <1>, включение в схему Свода законов СССР раздела IV "Законодательство о народном хозяйстве".

--------------------------------

<1> СП СССР. 1975. N 16. Ст. 98.

 

Существование хозяйственного законодательства, распространяющего свое действие на определенную сферу общественной жизни, еще не выявляет его правовой природы, а лишь ставит задачу ее выявления. Прежде всего необходимо выяснить, не отраслевое ли это законодательство, т.е. не стоит ли за ним соответствующая отрасль права.

Современная концепция хозяйственного права на этот вопрос дает положительный ответ <1>. Однако, хотя сама эта теория имеет объективные основания для своего существования и в ней есть положения, правильно отражающие некоторые стороны правовой действительности, ее интерпретация природы хозяйственного законодательства принята быть не может. Утверждение, что хозяйственное законодательство содержит нормы особой правовой отрасли (хозяйственного права), идет вразрез со сложившейся и объективно существующей системой права. Сторонники этой теории полагают, что предметом хозяйственного права являются отношения как по осуществлению хозяйственной деятельности, так и по руководству ею. Это означает, что данная отрасль права регулирует как властные, организационно-управленческие и планово-организационные (вертикальные) отношения в народном хозяйстве, так и имущественные, товарно-денежные связи между производителями и потребителями материальных благ (горизонтальные отношения). Но поскольку первые в целом безотносительно к отдельным сферам общественной жизни регулируются административным правом, а вторые - гражданским, то концепция хозяйственного права фактически направлена на "упразднение" этих двух ведущих отраслей или по крайней мере на их "расчленение", изъятие из этих отраслей большей части их норм.

--------------------------------

<1> См., например: Теоретические проблемы хозяйственного права.

 

Теория хозяйственного права основана на необходимости объединения в одной отрасли норм, регулирующих товарно-денежные связи на началах дозволительности, диспозитивности, юридического равенства сторон (т.е. того, что характерно для гражданского права), с нормами, которые регулируют иные по своей общественной природе (управленческие) отношения на началах предписания, императивности, подчинения одной стороны другой. Таким образом, речь идет об объединении в одной отрасли разнородного юридического материала, норм с различным юридическим содержанием. Но отрасли права потому и существуют в качестве таковых, что они отличаются друг от друга своим юридическим содержанием, предопределяемым характером отношений, регулируемых каждой из них. Юридическое своеобразие отраслей находит свое концентрированное выражение в отраслевом способе воздействия на отношения, сообразном со спецификой последних. По теории права именно гражданское право и административное право как основные, фундаментальные отрасли обладают сложившимися режимом, механизмом, методом регулирования, которые во многом противоположны <1>. Поэтому объединение в одной отрасли столь различных норм и режимов регулирования противоречит основе системы права, объективно сложившемуся делению его на отрасли по содержанию норм. И если такое объединение производится, то оно означает, что содержание права приносится в жертву форме, форма "навязывается" содержанию. В результате внутренняя форма права перестает выполнять свою основную функцию - структурную организацию права с точки зрения однородности его юридического содержания. Рассматриваемая теория хозяйственного права если не опрокидывает систему советского права, то по крайней мере сопряжена с попытками ее перестройки. Но задача науки состоит не в перестройке системы права, а в выявлении объективно существующего подразделения права на отрасли, институты и т.д. с точки зрения его содержания, отражающего социальную сущность опосредуемых им отношений.

--------------------------------

<1> См.: Алексеев С.С. Структура советского права. С. 161 - 189.

 

Интерпретация хозяйственного законодательства рассматриваемой теорией неприемлема еще по одной причине. Объединяя в одну отрасль нормы с разным юридическим содержанием по тому основанию, что они регулируют хозяйственную деятельность, сторонники этой концепции недостаточно последовательны. Они включают в хозяйственное право соответствующие гражданско-правовые и административно-правовые нормы, но оставляют за его пределами нормы колхозного, финансового, природоресурсного и природоохранительного права, которые также регулируют деятельность в сфере социалистического хозяйства. Иногда невключение в хозяйственное право норм перечисленных отраслей объясняют тем, что они, имея народнохозяйственное значение, распространяют свое действие не только на отношения в сфере народного хозяйства, но и на отношения в других сферах. Это в полной мере относится также к административному и гражданскому праву, что, однако, не препятствует включению в хозяйственное право тех их норм, которые имеют народнохозяйственное значение.

Если брать за основу предмет, который, по мнению сторонников рассматриваемой теории, лежит в основе хозяйственного права, а именно отношения по осуществлению хозяйственной деятельности и по руководству ею, то становятся необъяснимыми ограничение субъектного состава этих отношений только социалистическими организациями и исключение из него граждан. Конечно, социалистическое (а не личное) хозяйство ведется лишь коллективами людей, отдельные граждане (как таковые) его вести не могут. Но они участвуют в осуществлении хозяйственной деятельности как члены коллективов. Социалистическое хозяйствование невозможно без общественного использования и общественной организации труда граждан. Последние являются участниками отношений в сфере социалистического хозяйства в качестве производителей материальных благ, и эти отношения регулируются нормами права, входящими в состав хозяйственного законодательства с не меньшим основанием, чем нормы, которые регулируют управленческую деятельность в сфере хозяйства или общественные связи по реализации произведенных благ. Именно такое понимание социалистического хозяйства и хозяйственных отношений отражено, например, в ст. 15 Конституции СССР: "Высшая цель общественного производства при социализме - наиболее полное удовлетворение растущих материальных и духовных потребностей людей.

Опираясь на творческую активность трудящихся, социалистическое соревнование, достижения научно-технического прогресса, совершенствуя формы и методы руководства экономикой, государство обеспечивает рост производительности труда, повышение эффективности производства и качества работы, динамичное, планомерное и пропорциональное развитие народного хозяйства". Приведенный текст раскрывает цели социалистического общественного производства и пути их достижения. Как видно, гражданам отводится значительная роль и как производителям материальных благ, и как их потребителям. Поэтому исключение граждан из числа участников отношений социалистического хозяйства невозможно.

Сторонники концепции хозяйственного права исходят из правильной предпосылки: поскольку народное хозяйство представляет собой единый социально-экономический комплекс, где все взаимосвязано, правовое регулирование отношений этого комплекса также должно быть единым, взаимосогласованным, представляющим собой единый инструмент государственного руководства экономикой. Однако предлагаемое ими решение нельзя считать удовлетворительным, поскольку вместо объединения регулирования фактически происходит его разъединение: во-первых, расчленяются существующие и сложившиеся отрасли права (административное, гражданское); во-вторых, от хозяйственного права "отлучается" значительная часть законодательства, содержащая нормы, которые регулируют отношения в сфере социалистического хозяйства (нормы финансового, колхозного, трудового права и др.).

Очевидно, это происходит потому, что объединение всех норм, регулирующих хозяйственные отношения, исключило бы всякую возможность объявить такое объединение отраслью права, поскольку оно превратилось бы в конгломерат норм, представляющих чуть ли не все отрасли права. Но подобное объединение вполне возможно и даже необходимо, если квалифицировать его в качестве отрасли законодательства, объединяющей нормы по признаку сферы их действия (народное хозяйство) без изменения их отраслевой принадлежности с точки зрения системы права. Именно такая широкая трактовка хозяйственного законодательства, при которой оно понимается как законодательство, охватывающее в комплексе все стороны социалистического хозяйства, регулирующее отношения как между организациями, так и между ними и гражданами, с включением в него норм административного, гражданского, земельного, финансового права, выражена в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г. Она и не может быть другой, если подходить не с точки зрения структуры права, а с позиции необходимости совершенствования хозяйственного законодательства в целом.

Объект действия хозяйственного законодательства - единый народнохозяйственный комплекс, охватывающий все звенья общественного производства, распределения и обмена (ст. 16 Конституции СССР). Под его воздействием находятся отношения по общественной организации производства, по организации и стимулированию труда, межхозяйственные связи по обмену материальными благами, т.е. отношения по реализации товаров и услуг, по планированию, управлению социалистическим хозяйством, его финансированию, народнохозяйственному использованию природных ресурсов, защите прав участников хозяйственных отношений и т.д.

Эти отношения едины по своей социально-экономической сущности (они базируются на основе социалистической собственности), подвластны одной и той же совокупности экономических законов, образуют единую сферу общественной жизни (народное хозяйство) и выступают единым объектом государственного управления. Поэтому они неразрывно связаны между собой и составляют единый комплекс, который не может существовать при отсутствии хотя бы одного звена. Но эта сфера отношений (так же как и иные сферы - сферы культуры, здравоохранения, просвещения и т.д.), представляя собой определенное единство, не формирует особой отрасли права. С точки зрения существующей системы права отношения народного хозяйства - это комплекс разнородных отношений (стоимостно-имущественных, организационно-управленческих, финансовых, трудовых и др.), которые опосредуются разными отраслями права. В системе советского права отсутствуют единый метод правового регулирования и единая правовая форма, которые порождались бы хозяйственными отношениями и охватывали бы их во всем многообразии. Отрасли права складываются не по сферам общественной жизни, а по видам общественных отношений, требующих специфического правового регулирования. В противном случае право состояло бы не из административного, гражданского, трудового, уголовного и т.д., а из хозяйственного и других отраслей, обслуживающих определенные сферы.

Отмеченное не означает, что право индифферентно к единству общественных отношений, образующих определенную сферу общественной жизни и государственного управления, в данном случае - к единству отношений, входящих в сферу народного хозяйства. Оно реагирует на такое единство тем, что обеспечивает согласованное, комплексное регулирование отношений данной сферы путем взаимоувязанного использования действия норм почти всех отраслей права. Тесное взаимодействие и согласование отраслей права в регулировании хозяйственных отношений внешне проявляются в существовании межотраслевых нормативных актов и их объединения - хозяйственного законодательства. Комплексные акты - это форма существования норм различных отраслей права, привязанных к определенному предмету регулирования. Одни из них созданы по субъектному признаку (положения о предприятиях, объединениях); другие - по отраслям народного хозяйства (транспортные кодексы и уставы, правила о договорах подряда на капитальное строительство и др.); третьи - по функциям общественных связей или функциям управления (по поставкам продукции и товаров, по планированию, финансированию, экономическому стимулированию, кредитованию, расчетам и т.д.).

Таким образом, хозяйственное законодательство и другие комплексные отрасли имеют столь же объективную основу, как и законодательство по отраслям права. Если отраслевое законодательство отражает дифференциацию в праве, деление его на отрасли по содержанию и специфическим режимам регулирования на виды, каждый из которых требует особой правовой формы, то комплексное законодательство, напротив, является порождением интеграции в праве, объединения норм разных отраслей для комплексного и согласованного регулирования отношений, образующих определенную сферу общественной жизни и объект определенной отрасли государственного управления. Наглядное свидетельство этого - утвержденная Постановлением ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР схема Свода законов СССР, которая строится на сочетании двух начал: законодательства по отраслям права и комплексного законодательства по сферам общественной жизни и государственного управления. Если разделы Свода представляют собой преимущественно комплексные образования, то многие его главы совпадают с отраслевым законодательством.

Комплексные акты, как и хозяйственное законодательство в целом, нельзя рассматривать только в качестве механического соединения норм разных отраслей права, действующих в одной сфере общественной жизни - в области народного хозяйства. Они выполняют более важную задачу - устанавливают функциональное взаимодействие норм разных отраслей права на данном участке общественной жизни. В своем совокупном действии все отрасли права должны обеспечить оптимальное использование экономических законов социализма, сочетание централизованного управления с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий и объединений. Лишь при соблюдении этого требования использование права как инструмента государственного руководства экономикой будет достаточно эффективным.

Так, в процессе капитального строительства организационно-управленческие, товарно-денежные, трудовые отношения связываются в единый комплекс, ибо только путем научной абстракции можно расчленить действие в этой сфере закона планомерного развития народного хозяйства, законов стоимости, распределения благ по труду и др. Столь же единым и согласованным здесь должно быть действие норм административного, гражданского, трудового права, которые призваны обеспечить достижение единой хозяйственной цели - наиболее эффективного использования средств и ресурсов, отпускаемых на капитальное строительство, для удовлетворения соответствующих потребностей общества. Управление, регулируемое нормами административного права, должно оставлять простор для использования экономических рычагов, связанных с товарно-денежными категориями и принципом материальной заинтересованности, которые находят свое воплощение в механизмах регулирования, присущих гражданскому и трудовому праву. В свою очередь, регулирование гражданским правом товарно-денежных отношений по капитальному строительству, а трудовым - отношений по организации и оплате труда строителей должно обеспечивать выполнение коллективами строительных предприятий заданий по вводу объектов в эксплуатацию, стимулировать их к этому.

Нужна единая цепь регулирования, обеспечиваемая согласованным действием административного, финансового, гражданского, природоресурсного, трудового права. Любой разрыв в этой цепи взаимодействия оборачивается снижением эффективности в регулировании капитального строительства, которое выражается в распылении средств по многочисленным объектам, в нарушении сроков введения объектов в эксплуатацию, в снижении качества строительных работ, в их удорожании вследствие использования материалов повышенной стоимости и т.д.

Итак, объединение и взаимодействие норм разных отраслей права в хозяйственном законодательстве носят содержательный характер, преследуют цель образования связей между отраслями права в их регулировании хозяйственных отношений. Такое взаимодействие предполагает, во-первых, четкое установление места действия каждой отрасли права в единой сфере хозяйственных отношений, определяемого видом отношений, опосредуемых каждой отраслью; во-вторых, установление оптимальных пропорций, дающих точную картину соотношений экономических закономерностей, которые они отражают; в-третьих, обеспечение их взаимосогласованности, создание каждой из них условий для эффективного использования другой с таким расчетом, чтобы гипертрофированное использование одной (например, административного или гражданского права) не исключало или не затрудняло действия другой.

Объединение хозяйственных отношений и целей их правового регулирования неизбежно сопровождается формированием общих принципов и функций, что и происходит в рамках хозяйственного законодательства. Поэтому в комплексных актах содержатся не только нормы разных отраслей права, но и некоторые общие положения, относящиеся к предмету регулирования, его целям и задачам.

Вид общественных отношений, опосредуемый каждой из отраслей права, в сфере социалистического хозяйства приобретает некоторую специфику, определяемую характером данной сферы. Например, организационно-управленческие, трудовые, товарно-денежные связи в народном хозяйстве с точки зрения их конкретного содержания здесь имеют свои особенности, отличающие их от управленческих, товарно-денежных и трудовых отношений в сфере культуры или науки. Вследствие этого, а также под влиянием взаимодействия с другими отраслями права, характерного только для данной сферы и тоже отражающего ее особенности, внутри каждой отрасли права происходят дифференциация, формирование и выделение таких норм и институтов, которые предназначены для регулирования отношений именно в сфере социалистического хозяйства, в области материального производства. В гражданском праве примером такой "специализации" могут служить хозяйственные договоры. Значительной спецификой обладают и институты административного права, обеспечивающие планирование и управление в сфере социалистического хозяйства.

Поскольку именно хозяйственное законодательство в целом обеспечивает единое комплексное регулирование всех отношений социалистического хозяйства, постольку имеются достаточные основания для вывода о существовании такого четко очерченного правового образования, которое может быть признано комплексной отраслью законодательства. Едва ли достаточно убедительными можно признать соображения, приведенные в литературе против такого вывода О.А. Красавчиковым, С.В. Полениной, А.А. Пушкиным, Р.О. Халфиной. О.А. Красавчиков, например, считает, что хозяйственное законодательство потому не может быть признано отраслью законодательства, что оно строится лишь на основе функциональной, а не предметной взаимосвязи норм <1>. Это не совсем так, поскольку функциональное взаимодействие норм разных отраслей является лишь следствием предметного единства хозяйственных отношений, образующих в совокупности единую сферу отношений и единый объект правового регулирования.

--------------------------------

<1> См.: Красавчиков О.А. Указ. соч. С. 69 - 71.

 

С.В. Поленина полагает, что для отрасли законодательства характерна известная "обозримость" упорядочиваемого ею нормативного материала, допускающая управление им из единого активного центра системы (возглавляющего ее закона или постановления Правительства). Поскольку хозяйственное законодательство этими признаками не обладает, его следует считать не отраслью, а массивом законодательства <1>. Необозримость законодательства, относящегося к определенной сфере отношений, и отсутствие в нем координирующего центра - это такие недостатки законодательного "массива", которые способны значительно ослабить эффективность регулирования отношений данной сферы. Поэтому такое состояние хозяйственного законодательства и свидетельствует о необходимости его совершенствования как законодательной отрасли.

--------------------------------

<1> См.: Поленина С.В. Конституционные основы системы советского законодательства // Сов. государство и право. 1978. N 5. С. 14 - 15.

 

А.А. Пушкин и В.С. Шелестов не считают возможным признать хозяйственное законодательство (в его широкой трактовке) отраслью потому, что оно включает в себя другие отрасли законодательства (гражданское, трудовое, колхозное, земельное, водное, горное, лесное и т.д.) и является их совокупностью <1>. Это утверждение, на наш взгляд, не вполне точно, поскольку в хозяйственное законодательство входит не все законодательство названных отраслей права, а лишь его части, которые используются для регулирования отношений социалистического хозяйства.

--------------------------------

<1> См.: Пушкин А.А., Шелестов В.С. О систематизации хозяйственного законодательства // Сов. государство и право. 1977. N 5. С. 89 - 90.

 

Весьма веский довод против признания хозяйственного законодательства отраслью законодательства в целом приведен Р.О. Халфиной. Она полагает, что хозяйственная деятельность - это настолько широкая и многообразная область, что выделение хозяйственного законодательства невозможно, поскольку пришлось бы включить в него большую часть норм права <1>. Но это положение не устраняет факта существования хозяйственной сферы и специально для него предназначенного законодательства. Необходимость согласованного и специализированного (приспособленного к характеру отношений сферы) регулирования порождает и само хозяйственное законодательство, и проблему его совершенствования. Именно этим и объясняется существование огромного количества нормативных актов (и, таким образом, выделение хозяйственного законодательства в реальной деятельности), которые предназначены исключительно для регулирования отношений в сфере социалистического хозяйства. Если они не входят в особую отрасль законодательства, то они вообще оказываются за пределами законодательной системы, ибо ни в какую другую отрасль эти межотраслевые акты целиком также не входят <2>.

--------------------------------

<1> См.: Халфина Р.О. Теоретические проблемы совершенствования хозяйственного законодательства // Сов. государство и право. 1976. N 6. С. 44 - 45.

<2> Другое дело, что с учетом объема хозяйственного законодательства, его сложной системы, деления на подотрасли не исключается использование для его обозначения термина "суперотрасль" (см.: Петров И.Н. О состоянии и задачах научных исследований системы хозяйственного законодательства // Материалы к заседанию Совета по координации работы научно-исследовательских учреждений, занимающихся вопросами совершенствования законодательства. М.: ВНИИСЗ, 1976. С. 3).

 

Итак, хозяйственное законодательство есть комплексная отрасль (суперотрасль) законодательства. Она объединяет в своем составе нормативные акты, содержащие нормы, которыми регулируются отношения в сфере социалистического хозяйства; служит проявлением и формой взаимодействия и согласования норм разных отраслей права в регулировании отношений социалистического хозяйства.

Хозяйственное законодательство выполняет в регулировании хозяйственных отношений следующие основные функции:

закрепляет принципы социалистического хозяйствования в СССР, формы и методы осуществления хозяйственной деятельности и государственного руководства ею;

определяет начала структуры народного хозяйства, деления его на отрасли, систему организаций и органов, непосредственно осуществляющих хозяйственную деятельность и управляющих народным хозяйством;

определяет имущественные, оперативно-хозяйственные, планово-управленческие права и обязанности субъектов хозяйственных отношений на всех уровнях, их правоспособность (компетенцию), характер взаимоотношений как по вертикали, так и по горизонтали;

закрепляет правовой режим социалистического (в частности, государственного) имущества в зависимости от его вещественного состава, назначения, а также от уровня и задач субъекта, которому принадлежит или за которым закреплено имущество;

определяет условия экономических взаимоотношений субъектов, непосредственно занимающихся хозяйственной деятельностью по реализации продукции и услуг, требования к качеству продукции, цены, порядок расчетов, кредитования, меры экономического стимулирования хозяйственной деятельности и ответственности за нарушения планово-договорных обязательств и др.;

устанавливает порядок осуществления внутрихозяйственной деятельности, условия применения и оплаты труда рабочих и служащих.

 

Тема 2. Система хозяйственного законодательства

 

Законодательство, регулирующее отношения социалистического хозяйства, имеет весьма сложную систему, включает в себя огромное количество нормативных актов, различных по своему назначению, содержанию и юридической силе. Система хозяйственно-правовых актов определяется как факторами материального порядка (общественными отношениями), так и явлениями юридического характера (системой нормотворческих органов, их компетенцией). Таким образом, одна классификация хозяйственного законодательства производится на основе критериев, относящихся к его форме, другая же - с учетом его содержания. Но и те и другие критерии не являются произвольными, они имеют объективный характер, ибо представляют собой реальные явления и позволяют обнаружить действительно существующие подразделения хозяйственного законодательства.

С точки зрения формы (т.е. места в системе государственного аппарата и компетенции нормотворческих органов, юридической силы актов) хозяйственное законодательство подразделяется на такие составные части, как законодательство общесоюзное и республиканское, акты центральных органов власти и управления и местных органов, локальные акты, акты органов с общей компетенцией и ведомственные, законы и различные подзаконные акты.

С учетом содержания хозяйственное законодательство подразделяется на отраслевые (содержащие преимущественно нормы одной отрасли права) и комплексные (межотраслевые) акты, на акты общего назначения (распространяющие свое действие не только на сферу народного хозяйства) и акты специализированные (рассчитанные на использование исключительно в сфере народного хозяйства), акты общехозяйственного действия (применяемые в народном хозяйстве в целом) и акты отраслевого действия (рассчитанные на регулирование деятельности в определенной хозяйственной отрасли), акты, регулирующие деятельность определенных субъектов, и акты, предназначенные для опосредования деятельности функционального назначения, акты, содержащие социально-экономические нормы и нормы технические.

Приведенная многоаспектная классификация хозяйственного законодательства имеет не только теоретическое, но и практическое значение, должна постоянно учитываться в нормотворческой и правоприменительной деятельности в целях квалифицированного и безошибочного решения вопросов и дел.

Рассмотрим основные подразделения системы хозяйственного законодательства вначале с точки зрения формы, а затем - содержания.

Соотношение общесоюзного и республиканского законодательства, а также актов центральных и местных органов власти и управления отражает распределение компетенции в регулировании хозяйственных отношений между Союзом ССР и союзными республиками, а также союзными и республиканскими органами, с одной стороны, и местными - с другой.

Единство социалистической системы хозяйства определяет единство государственного руководства народным хозяйством. Поэтому единая социально-экономическая политика, руководство экономикой страны в целом отнесены к компетенции Союза ССР (ст. 73 Конституции СССР). Единство хозяйственного руководства выражается в первую очередь в том, что издание основных нормативных актов, регулирующих хозяйственные отношения, относится к компетенции общесоюзных органов. Так, ст. 3 Основ гражданского законодательства установлено, что отношения между социалистическими организациями по поставкам продукции, капитальному строительству, отношения организаций железнодорожного, морского, речного, воздушного, трубопроводного транспорта, связи и кредитных учреждений, отношения по государственным закупкам сельскохозяйственных продуктов и другие основные хозяйственные отношения регламентируются общесоюзным законодательством. Преобладание общесоюзного законодательства обосновано также структурой управления народным хозяйством, при которой главные его отрасли и функциональные направления возглавляются и управляются общесоюзными министерствами и ведомствами <1>. Наличие целой системы общесоюзных нормативных актов объясняется также отсутствием значительных различий в осуществлении социалистического хозяйствования в союзных республиках.

--------------------------------

<1> См., например: Закон СССР о Совете Министров СССР // СП СССР. 1978. N 16.

 

Вместе с тем союзные республики располагают компетенцией в регламентации хозяйственных отношений, причем в последние годы эта компетенция заметно расширена.

За пределами компетенции СССР союзная республика самостоятельно осуществляет государственную власть на своей территории, в том числе и по вопросам руководства социалистической экономикой (ст. ст. 76, 77 Конституции СССР). Союзная республика обеспечивает комплексное экономическое развитие на своей территории; по вопросам, относящимся к ее ведению, координирует деятельность организаций союзного подчинения, а также осуществляет руководство организациями республиканского подчинения. Республиканское законодательство может дополнять и конкретизировать общесоюзное законодательство по тем отношениям, регулирование которых отнесено к компетенции Союза ССР, если общесоюзные организации уполномочивают на то органы республиканские. Так, утверждение особых условий поставки некоторых видов продукции и товаров, в частности, производимых предприятиями местной промышленности, поручено соответствующим органам союзных республик, хотя в целом регулирование отношений по поставкам продукции относится к компетенции Союза ССР. Имеются и такие сферы отношений социалистического хозяйства, управление которыми, а следовательно, и нормативное регулирование отнесены к компетенции союзных республик. Примером может служить хозяйственная деятельность предприятий и объединений автотранспорта <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Устав автомобильного транспорта. Утв. Советом Министров РСФСР // СП РСФСР. 1969. N 2, 3. Ст. 8.

 

В пределах своей общей нормотворческой компетенции, а также компетенции по управлению народнохозяйственными предприятиями местного подчинения соответствующие акты издают и местные органы власти и управления. Местные Советы народных депутатов руководят на своей территории хозяйственным строительством, утверждают планы экономического развития и местный бюджет, осуществляют руководство подчиненными им хозяйственными организациями (ст. 146 Конституции СССР).

Руководители предприятий и объединений в пределах своих полномочий издают нормативные акты локального регулирования, которые распространяются на хозяйственные отношения, складывающиеся внутри данной организации. Так, в соответствии с п. 9 Положения о производственном объединении (комбинате) генеральный директор объединения утверждает положение о производственной единице, входящей в состав объединения. При этом он вправе предоставлять ей права более широкие по сравнению с предусмотренными для нее Положением об объединении, но в пределах прав, которыми располагает само объединение. В свою очередь, директор производственной единицы утверждает положение о ее структурных подразделениях (цехах, отделах, службах, участках) <1>.

--------------------------------

<1> СП СССР. 1974. N 8. Ст. 38.

 

Органы государственного управления, обладающие общей (межотраслевой) компетенцией, издают акты, обязательные для всех нижестоящих хозяйственных органов и организаций независимо от их ведомственной подчиненности. К таким органам относятся Совет Министров СССР, советы министров союзных республик, исполкомы местных Советов народных депутатов по отношению к организациям соответствующего подчинения.

К органам межотраслевой компетенции относятся также государственные комитеты СССР и государственные комитеты союзных республик. Они могут издавать акты, обязательные для организаций, входящих в разные ведомства. Но в отличие от органов с общей компетенцией каждый из государственных комитетов выполняет определенную функцию управления и вправе издавать акты межведомственного действия лишь в пределах выполняемой им функции. Такие акты издают, например, Государственный плановый комитет СССР (Госплан), Государственный комитет по делам строительства СССР (Госстрой), Государственный комитет по материально-техническому снабжению СССР (Госснаб), Государственный комитет СССР по труду и социальным вопросам и др. Аналогичной компетенцией обладают также Министерство финансов СССР, Госбанк СССР, ЦСУ СССР, Госарбитраж СССР <1>.

--------------------------------

<1> О нормативных актах местных органов власти и управления, локальном и ведомственном правовом регулировании хозяйственных отношений подробнее см. темы 6 - 8 настоящего учебного пособия.

 

Государственные органы отраслевого (ведомственного) управления вправе издавать акты, регламентирующие деятельность организаций, входящих в данную ведомственную систему. К таким органам прежде всего относятся хозяйственные министерства Союза ССР, республиканские министерства, отраслевые управления и отделы исполкомов местных Советов народных депутатов.

Нормы, регулирующие хозяйственные отношения, облекаются, по существу, во все известные нашему праву формы, т.е. содержатся в различных источниках права.

Фундаментом всего хозяйственного законодательства служит Основной Закон Советского государства - Конституция СССР, которая закрепляет основы социалистической экономики и принципы ведения социалистического хозяйства. Наиболее важные вопросы организации общественного хозяйства нашей страны и управления им находят свое решение в законах, принимаемых Верховным Советом СССР, а также в указах Президиума Верховного Совета СССР.

Нормы хозяйственного законодательства содержатся в огромном количестве подзаконных актов, которые принимаются центральными и местными органами общего и отраслевого управления на основе и в развитие законов и должны соответствовать им. Среди них главное место принадлежит постановлениям Совета Министров СССР (Правительства Союза ССР) - высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти СССР, в том числе и в сфере народного хозяйства. По наиболее важным вопросам развития народного хозяйства и регламентации хозяйственной деятельности издаются совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР, которые являются одновременно партийными директивами и актами высшего исполнительного органа Союза ССР. Такую же силу в масштабах союзных республик имеют акты советов министров республик, принимаемые ими в пределах их компетенции в регулировании хозяйственной деятельности.

На основании и в развитие законов и постановлений Правительства принимаются нормативные акты (приказы, инструкции и др.) центральными органами отраслевого и межотраслевого управления, решения, постановления, приказы органов местного управления, а также акты локального регулирования.

Суммируя изложенное, необходимо подчеркнуть, что, во-первых, хозяйственное законодательство преимущественно общесоюзное; во-вторых, основной вид актов в настоящее время - не законы, определяющие лишь основы государственного руководства экономикой, а подзаконные акты, среди которых решающая роль принадлежит постановлениям Совета Министров СССР, в том числе принятым совместно с ЦК КПСС. Такое положение объясняется тем, что компетенция СССР в области хозяйственного руководства принадлежит преимущественно Совету Министров СССР (ст. ст. 128, 131, 132, 135 Конституции СССР).

Поскольку в регулировании хозяйственных отношений участвуют многие отрасли права, хозяйственное законодательство включает в себя и отраслевые, и комплексные акты. Применительно к отраслевому законодательству требуется выяснить, нормы каких отраслей входят в состав хозяйственного законодательства и в какой степени оно включает в себя законодательство той или иной отрасли права.

Очевидно, что если нормы любой отрасли права хотя бы в какой-то степени используются для регулирования отношений в сфере социалистического хозяйства, то соответствующие отраслевые нормативные акты в той или иной мере входят в состав хозяйственного законодательства. В противном случае его система не представляет собой единое целое, и правовой комплекс, действующий в этой сфере, становится незавершенным.

С этих позиций хозяйственное законодательство включает в себя главы и статьи Конституции СССР, устанавливающие основы социалистического хозяйства, а также другие акты (или их составные части) государственного права, имеющие прямое отношение к регулированию народного хозяйства.

Несомненно, что в состав хозяйственного законодательства входит огромное количество нормативных актов административного права, поскольку в системе государственного управления народное хозяйство занимает ведущее место. Достаточно указать на то, что подавляющее большинство центральных органов отраслевого и межотраслевого государственного управления (государственных комитетов, министерств) - это органы управления социалистическим хозяйством. В столь же значительной степени входит в состав хозяйственного и финансовое законодательство, так как финансовые отношения (по формированию и расходованию государственного бюджета, налоговые) в подавляющем большинстве формируются в сфере народного хозяйства.

В не меньшей степени, чем административное и финансовое, для регламентации хозяйственных отношений используется гражданское право. Посредством его норм определяется правовое положение основных звеньев народного хозяйства - предприятий и объединений как юридических лиц, участвующих в товарно-денежном обороте, закрепляется правовой режим их имущества, регулируется их участие в имущественном обороте по реализации продукции и услуг, по приобретению материальных благ, необходимых для следующего производственного цикла, по осуществлению хозяйственной деятельности в сфере удовлетворения потребностей граждан: розничной торговле, бытовом обслуживании и т.д.

Нормы природоресурсного и природоохранительного (земельного, водного, лесного, воздушного, горного и др.) права включаются в состав хозяйственного законодательства в той мере, в какой они регулируют порядок использования природных ресурсов в процессе осуществления общественного производства и устанавливают правила, обеспечивающие экономное и эффективное использование этих народных богатств.

Поскольку в СССР сохраняются колхозно-кооперативная собственность, которая наряду с государственной служит основой экономической системы, и колхозно-кооперативная форма общественного производства, постольку нормы колхозного права, регламентирующие хозяйственную деятельность колхозов (в частности, по организации общественного производства), также входят в состав хозяйственного законодательства.

Фактором социалистического производства наряду со средствами производства служит рабочая сила. Процесс производства - ядро социалистического хозяйствования - представляет собой общественную организацию труда, которая осуществляется по правилам, устанавливаемым советским трудовым правом. Поэтому нормативные акты, содержащие нормы трудового права, являются одним из основных компонентов хозяйственного законодательства.

Большое значение для организаций, участвующих в хозяйственной жизни, имеют защита их нарушенных прав и рассмотрение разнообразных хозяйственных споров (в частности, возникающих при заключении и исполнении хозяйственных договоров) правоприменительными органами, прежде всего арбитражем. Нормы гражданского и арбитражного процессов, устанавливающие порядок разрешения хозяйственных споров и защиту прав хозяйственных организаций, также включаются в состав хозяйственного законодательства. Наконец, прямое отношение к хозяйственному законодательству имеют нормы уголовного права, устанавливающие ответственность за преступления в области хозяйственной деятельности.

Таким образом, в регулировании отношений социалистического хозяйства принимают участие почти все отрасли социалистического права. Но это не означает, что хозяйственное законодательство по своему объему почти совпадает с законодательством СССР в целом. Оно включает в себя не законодательство соответствующих отраслей целиком, а лишь те его части, которые предназначены для регулирования хозяйственных отношений (либо исключительно их, либо наряду с другими отношениями).

В каком объеме то или иное отраслевое законодательство входит в хозяйственное, зависит от соотношения предмета отрасли права с отношениями, складывающимися в процессе социалистического хозяйствования. Как уже отмечалось, хозяйственными признаются отношения, которые складываются в процессе расширенного социалистического воспроизводства. Многогранные отношения социалистического хозяйства некоторыми своими сторонами соприкасаются с предметами регулирования многих отраслей права. Но в наибольшей степени они перекрещиваются с отношениями, которые регулируются трудовым, гражданским, финансовым и административным правом. Действительно, если гражданское право регулирует нормальные экономические отношения общества, в частности по закреплению имущества за определенными субъектами и по обмену имуществом в товарно-денежной форме, то естественно, что одна из основных сфер действия советского гражданского права - это сфера социалистического хозяйства, в которой имущественные отношения служат одним из главных ее элементов. То же самое можно сказать о финансовом и административном праве.

Советское административное, финансовое, гражданское право в значительной мере рассчитано на регулирование отношений в сфере социалистического хозяйства. Формирующиеся в составе этих отраслей специальные институты, предназначенные для регулирования отношений народного хозяйства, целиком включаются в хозяйственное законодательство. Но к нему относятся также институты универсального назначения, которые используются для регулирования как хозяйственных, так и нехозяйственных отношений (например, определяющие правосубъектность государственных организаций, правовой режим их имущества).

Рассматриваемые отрасли настолько сориентированы на регулирование хозяйственных отношений, что это отражено не только в отдельных институтах их особенной части, но и в общей части, которая содержит положения, пригодные для регулирования отношений в области социалистического хозяйства или даже специально предназначенные для этой сферы.

Именно таким образом сформулированы, например, положения Общей части гражданского права в Основах гражданского законодательства и гражданских кодексах союзных республик о субъектах гражданского права, их правоспособности, о юридических фактах, об объектах правоотношений, о способах защиты гражданских прав, о сделках, представительстве, исковой давности, а также общие положения права собственности и обязательственного права. При этом вследствие однотипности регулируемых гражданским правом отношений собственности и товарно-денежных отношений независимо от того, в какой сфере и с каким субъектным составом они складываются (с участием ли граждан или только между социалистическими организациями), законодатель нередко формулирует общие положения, пригодные для регулирования всех "подвластных" ему отношений, выделяя там, где это необходимо, некоторые особенности, относящиеся к общественным связям определенной сферы или определенного субъектного состава. Например, формулируя общие положения исковой давности, законодатель в некоторых случаях оговаривает особые правила, относящиеся к спорам между социалистическими организациями (продолжительность срока исковой давности, неприменимость правил о перерыве срока при совершении действий, свидетельствующих о признании долга, и т.п.).

Ядро хозяйственного законодательства составляют те положения отраслей права, которые предназначены преимущественно или исключительно для регулирования отношений, складывающихся в хозяйственной сфере. В большинстве случаев они рассчитаны на регламентацию отношений между социалистическими организациями. Но среди них могут быть и такие, которые регулируют отношения между организациями и гражданами, если в процессе осуществления хозяйственной деятельности происходит удовлетворение потребностей граждан <1>. К их числу относятся правила, регламентирующие, например, деятельность предприятий розничной торговли, бытового обслуживания населения. Что же касается общих и универсальных институтов отраслей права, то они хотя и входят в хозяйственное законодательство (без них оно не было бы достаточно полным), но не принадлежат к его ядру, поскольку предназначены для регулирования более широкого круга отношений и образуют ядро отраслевого законодательства.

--------------------------------

<1> В литературе высказаны и другие мнения, в частности о том, что нормы, регулирующие отношения между хозяйственными организациями и гражданами, хозяйственным законодательством не охватываются; оно распространяется только на отношения между организациями (см.: Теоретические проблемы хозяйственного права. М., 1975; Толстой Ю.К. Проблемы совершенствования хозяйственного законодательства // Правовое регулирование хозяйственных отношений. М.: Изд-во АН СССР, 1978. С. 34 - 42; Петров И.Н. Система хозяйственного законодательства // Советское государство и право. 1977. N 7. С. 82 - 83).

 

Комплексные акты не только входят в хозяйственное законодательство, но и составляют его ядро именно потому, что они специально предназначены для регулирования хозяйственных отношений и именно по этому признаку объединяют нормы разных отраслей права. Чаще всего комплексные акты содержат нормы, которые либо образуют институты, специально предназначенные для регулирования хозяйственных отношений (например, договоры контрактации, поставки продукции и товаров, подряда на капитальное строительство), либо отражают специфику действия норм разных отраслей права в их взаимосвязи применительно к определенному участку хозяйственной деятельности.

Комплексные акты могут объединять нормы двух или нескольких отраслей права. Конкретный подбор норм определяется тем объектом регулирования, на который рассчитан тот или иной комплексный акт. Зачастую комплексный акт представляет собой объединение норм административного и гражданского права. Именно таковы акты, относящиеся к регулированию отдельных отраслей народного хозяйства или отдельных функциональных направлений хозяйственной деятельности (Правила о договорах подряда на капитальное строительство, Устав железных дорог и уставы других видов транспорта, положения о поставках и др.). Но если характер хозяйственной деятельности, охватываемой данным комплексным актом, требует более широкого объединения, то этот акт может содержать нормы большого числа отраслей. Так, положения о социалистическом государственном производственном предприятии, о производственном объединении, о научном производственном объединении, Общее положение о всесоюзном и республиканском промышленных объединениях содержат соответствующие нормы административного, гражданского, финансового, трудового и ряда других отраслей права.

Таким образом, сама система комплексных нормативных актов, предназначенных для регулирования хозяйственных отношений, состав и внутренняя структура каждого из них определяются назначением этих актов, объектом регулирования.

Другие классификации актов, образующих хозяйственное законодательство, в той или иной мере уже рассматривались и в дополнительных пояснениях не нуждаются, поэтому укажем лишь на то, что в системе хозяйственного законодательства наряду с актами, содержащими социально-экономические нормы, непосредственно регулирующие общественные отношения, большое и важное место принадлежит актам, содержащим технические нормы, т.е. правила, регулирующие общественные отношения косвенно, путем установления требований, относящихся к предметам, результатам труда. Особенно важное значение имеют технические нормы, направленные на обеспечение качества продукции, товаров и услуг, среди которых основными являются стандарты, технические условия и т.п.

 

Тема 3. Развитие и совершенствование

хозяйственного законодательства

 

Хозяйственное законодательство Советского государства прошло в своем развитии ряд этапов <1>. Современное состояние хозяйственного законодательства, с одной стороны, отражает значительные достижения в этой области, а с другой - имеет ряд недостатков, снижающих его эффективность и свидетельствующих о том, что оно не в полной мере соответствует предъявляемым к нему требованиям.

--------------------------------

<1> См.: Правовое регулирование народного хозяйства в СССР // Советское государство и право. 1977. N 12. С. 58 - 67.

 

К числу несомненных достижений относится то, что в настоящее время все важнейшие участки отношений социалистического хозяйства охвачены правовым регулированием, причем это регулирование в целом правильно отражает характер опосредуемых отношений и с точки зрения задач коммунистического строительства в основном эффективно. В последние годы приняты крупные нормативные акты, касающиеся таких сфер жизни, которые раньше оставались вне рамок правового регулирования, как, например, охрана окружающей среды, в том числе водоемов, недр, воздушного пространства и т.д. Хозяйственное законодательство развивалось и качественно. Накоплен значительный опыт подготовки и издания различных (в том числе и кодификационных) актов, опыт разнообразной нормотворческой работы (в том числе по консолидации, систематизации хозяйственного законодательства).

Недостатки современного хозяйственного законодательства сводятся к следующему: а) оно состоит из большого количества актов по одним и тем же вопросам, принятых на различных этапах социалистического строительства; б) многие акты устарели, противоречат друг другу или не увязаны между собой; в) неоправданно велико количество ведомственных нормативных актов, среди которых много таких, которые потеряли свое значение и фактически не применяются, но формально не отменены; г) нередко нормативные акты содержат неоправданные ограничения и мелочное регламентирование, сковывающее инициативу предприятий и организаций.

Эти недостатки затрудняют применение хозяйственного законодательства, мешают решению задач дальнейшего укрепления социалистической законности и в конечном счете отрицательно сказываются на повышении эффективности общественного производства.

Названное постановление определяет конкретные пути совершенствования хозяйственного законодательства.

1. Первоочередной задачей признано устранение множественности правовых актов по одним и тем же вопросам, т.е. их консолидация; при этом должны быть устранены противоречия и неувязки, сняты необоснованные ограничения и мелочное регламентирование деятельности хозяйственных организаций. Такая работа должна быть проведена на уровне как общего, так и ведомственного нормативного материала. Министерства и ведомства обязаны издать сборники и перечни действующих приказов, инструкций и других нормативных актов. Особое внимание обращено на приведение в порядок актов межведомственного действия Госплана СССР, Госснаба СССР, Госстроя СССР, Государственного комитета СССР по науке и технике, Министерства финансов СССР, Госбанка СССР, Стройбанка СССР и др. Ведомства обязаны строго следить за соответствием издаваемых ими актов действующему законодательству, обеспечивать увязку новых актов с ранее изданными, своевременно вносить в них изменения, вытекающие из нового законодательства; систематически изучать практику действия их нормативных актов, проводить планомерную работу по совершенствованию последних.

2. Должны быть подготовлены и приняты новые нормативные акты с целью устранения имеющихся пробелов и совершенствования тех разделов хозяйственного законодательства, которые в этом нуждаются. В постановлении указано, что в первую очередь хозяйственное законодательство должно быть усовершенствовано в области планирования, капитального строительства, финансирования и кредитования народного хозяйства, материально-технического снабжения. При этом имеется в виду подготовка кодификационных актов по названным и другим направлениям хозяйственного законодательства.

Кодификация хозяйственного законодательства по отдельным его блокам должна, разумеется, сопровождаться значительным его обновлением, приспособлением законодательства к задачам и условиям современного развития.

3. Впервые в нашей законодательной практике предусмотрены подготовка Министерством юстиции СССР с учетом предложений министерств и ведомств проектов планов работ по совершенствованию хозяйственного законодательства и координация им разработки предусмотренных планами законодательных и других нормативных актов.

4. На Министерство юстиции возложена обязанность осуществления методической работы: оно должно разработать и утвердить методические правила подготовки проектов законодательных актов и решений Правительства СССР, рекомендации по подготовке нормативных актов министерств и ведомств СССР <1>, вместе с некоторыми другими ведомствами разработать рекомендации по унификации видов и форм ведомственных нормативных актов и по вопросам, требующим решения Правительства СССР, оказывать министерствам и ведомствам методическую помощь, осуществлять контроль за выполнением ими планов подготовки проектов законодательных и других нормативных актов.

--------------------------------

<1> Бюллетень нормат. актов м-в и ведомств СССР. 1976. N 1. С. 44; 1978. N 1. С. 46.

 

5. Вводятся государственный учет нормативных актов СССР и союзных республик, а также централизованная информация об этих актах. С этой целью при Всесоюзном научно-исследовательском институте советского законодательства (ВНИИСЗ) Министерства юстиции СССР создается научно-информационный центр, оснащенный современными техническими средствами для поиска и выдачи информации.

В настоящее время работа по совершенствованию хозяйственного законодательства проводится как составная часть работы по приведению всего действующего законодательства в соответствие с Конституцией СССР и по подготовке Свода законов СССР, а также сводов законов союзных республик.

Постановлениями Президиума Верховного Совета СССР от 12 декабря 1977 г. "Об организации работы по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР", Совета Министров СССР от 30 декабря 1977 г. "Об организации работы по приведению законодательных актов СССР и решений Правительства СССР в соответствие с Конституцией СССР" и ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 23 марта 1978 г. "Вопросы Свода законов СССР" определены основные направления и принципы этой работы, которые сводятся к следующему.

Подготовка Свода законов СССР должна осуществляться на основе Конституции СССР и способствовать дальнейшему совершенствованию советского законодательства. Свод законов будет выпущен в 1981 - 1985 гг. в качестве официального издания Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР с одобрения каждого раздела Президиумом Верховного Совета и Советом Министров СССР. В него будут включены законодательные акты и важнейшие совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР, постановления Правительства СССР общенормативного характера.

Законодательные акты будут расположены в Своде по предметному признаку (по предмету регулирования) в соответствии с утвержденной схемой. Анализ схемы показывает, что нормы хозяйственного законодательства содержатся не только в разделе IV "Законодательство о народном хозяйстве", но частично также и в разделах I "Законодательство об общественном и государственном строе", II "Законодательство о социальном развитии и культуре. Социально-экономические права граждан", III "Законодательство о рациональном использовании и охране природных ресурсов", V "Законодательство о международных отношениях и внешних экономических связях".

В целях совершенствования законодательства в соответствии с Конституцией СССР, устранения множественности актов и восполнения пробелов в процессе подготовки Свода законов должно быть подготовлено и утверждено значительное число кодификационных и других укрупненных, а также новых актов. В частности, к хозяйственному законодательству будут относиться такие предусмотренные планом подготовки акты, как Закон о правах трудовых коллективов, нормативные акты Верховного Совета СССР о порядке передачи предприятий и объединений из республиканского и местного подчинения в союзное, законодательные акты об основах государственного планирования, о капитальном строительстве, о стандартизации, постановления Совета Министров СССР об организации материально-технического снабжения народного хозяйства, о порядке создания, ликвидации и реорганизации предприятий, учреждений и организаций, о порядке передачи предприятий, учреждений, организаций, зданий и сооружений и др.

При формировании материалов Свода законов обновляются помещаемые в Свод акты действующего законодательства. Указами Президиума Верховного Совета СССР и постановлениями Совета Министров СССР эти акты приводятся в соответствие с Конституцией СССР, в них вносятся изменения и дополнения в связи с новейшим законодательством, объединяются разрозненные нормы, признаются утратившими силу положения, потерявшие свое значение. Так, будут внесены изменения в Основы законодательства о труде, в Основы гражданского законодательства, земельного, водного, лесного законодательства и законодательства о недрах.

Акты, включаемые в Свод, помещаются в той его части, к которой они относятся по своему основному содержанию. Извлечения из этих актов в другие части Свода не помещаются, а в необходимых случаях делаются соответствующие отсылки. Для того чтобы Свод законов СССР мог систематически пополняться новыми актами, он издается на разъемных тетрадях.

Изложенное свидетельствует о том, что приведение законодательства в соответствие с Конституцией СССР, подготовка и издание Свода законов СССР - большой шаг вперед на пути совершенствования всего законодательства, в том числе хозяйственного. Этот процесс будет продолжаться и в дальнейшем. Свод законов охватит далеко не все хозяйственное законодательство. В частности, должна быть продолжена кодификационная работа, поскольку в процессе подготовки Свода законов кодификации подвергнутся не все подразделения законодательства. Будет совершенствоваться ведомственное нормотворчество, так как ведомственные нормативные акты в настоящее время остаются за пределами Свода законов, и т.д.

Среди всех рекомендаций по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства в качестве основных можно выделить следующие.

Прежде всего требуется упорядочить и сократить ведомственное нормотворчество, четко определить условия, при которых может быть допущено издание нормативного акта ведомства. Такие акты должны издаваться преимущественно в развитие закона или постановления Правительства, когда последние необходимо конкретизировать с учетом особенностей деятельности данного ведомства или когда соответствующий орган управления уполномочен издавать акты межведомственного действия, конкретизирующие законы и постановления Правительства. При этом за основу следует принять тенденцию сокращения числа нормативных актов, их укрупнения, повышения уровня нормативных обобщений, устранения неоправданной дифференциации в нормативном регулировании, повышения удельного веса и значения актов более высокого уровня - законов и решений Правительства <1>.

--------------------------------

<1> О предложениях в этом плане см.: Самощенко И.С. Теоретические проблемы законодательства развитого социализма // Советское государство и право. 1977. N 11. С. 67 - 74; Петров И.Н. О состоянии и задачах научных исследований системы хозяйственного законодательства. С. 2 - 6; Халфина Р.О. Теоретические основы систематизации хозяйственного законодательства // Материалы к заседанию Совета по координации. С. 14 - 15; Она же. Теоретические проблемы совершенствования хозяйственного законодательства. С. 42 - 49; Басин Ю.Г. Вопросы совершенствования хозяйственного законодательства // Правоведение. 1975. N 6. С. 56 - 65.

 

Важнейшим средством коренного совершенствования законодательства, практики применения, его реализации в хозяйственных отношениях должны быть сплошная кодификация или издание иных укрупненных актов по всем блокам хозяйственного (как и иного) законодательства. Свод законов СССР в конечном счете должен превратиться в "кодекс кодексов" <1>, сравнительно компактный по объему и удобный в применении.

--------------------------------

<1> См.: Пиголкин А.С., Казьмин И.Ф., Николаева М.Н. Задачи юридической науки по подготовке материалов Свода законов СССР // Тезисы докладов и научных сообщений на заседании Совета по координации работы научно-исследовательских учреждений, занимающихся вопросами совершенствования хозяйственного законодательства, по теме "Подготовка Свода законов СССР и задачи юридической науки". М.: ВНИИСЗ, 1978. С. 3. О предложениях по кодификации хозяйственного законодательства по его блокам см.: Братусь С.Н. О путях систематизации хозяйственного законодательства // Советское государство и право. 1975. N 9. С. 52 - 60; Петров И.Н. Система хозяйственного законодательства. С. 81 - 88; Пушкин А.А., Шелестов В.С. О систематизации хозяйственного законодательства. С. 89 - 97; Басин Ю.Г. Системный подход к совершенствованию хозяйственного законодательства // Материалы к заседанию Совета по координации. С. 16 - 17; Пушкин А.А., Шелестов В.С. Предмет и пути совершенствования хозяйственного законодательства // Там же. С. 21; Калмыков Ю.Х. Систематизация законодательства о хозяйственных договорах // Там же. С. 34 - 35.

 

В литературе имеются и более кардинальные предложения по кодификации хозяйственного законодательства - о подготовке и принятии единого кодификационного акта, содержащего хозяйственное законодательство, - Хозяйственного кодекса СССР <1>. В основном это предложение выдвигается сторонниками концепции хозяйственного права как отрасли права. Сообразно этому Хозяйственный кодекс мыслится как акт, который будет содержать нормы хозяйственного права, регулирующие отношения между социалистическими организациями по осуществлению хозяйственной деятельности и по руководству ею. Однако это предложение представляется неприемлемым (оно не принято и нормотворческими органами). И не потому только, что Кодекс предлагается в качестве отраслевого и тем самым направлен на перестройку сложившейся системы права и законодательства. Едва ли обоснованными можно считать и имеющиеся в литературе предложения об издании Хозяйственного кодекса как комплексного акта, объединяющего нормы разных отраслей права <2>. Ю.К. Толстой прав, когда утверждает, что кодификация гражданского права в шестидесятых годах не решила всех вопросов повышения эффективности правового регулирования хозяйственной деятельности <3>. Это закономерно, поскольку гражданское законодательство - лишь одна из составных частей законодательства хозяйственного. Названные кодификационные акты не вместили даже всего гражданско-правового материала, причем не только потому, что Основы в силу своей специфики не должны были этого делать, а ГК союзных республик - не могли, поскольку они являются республиканскими актами, в то время как хозяйственное законодательство преимущественно общесоюзное, но еще и потому, что один кодификационный акт, даже если бы это был Гражданский кодекс РСФСР, не смог бы вместить в себя весь колоссальный объем нормативного материала, регулирующего имущественные отношения в сфере социалистического хозяйства, чтобы стать актом, способным непосредственно регламентировать эти отношения без участия множества других общих и ведомственных актов.

--------------------------------

<1> См.: Лаптев В.В. Понятие хозяйственного законодательства и формы его кодификации // Материалы к заседанию Совета по координации. С. 12 - 13; Тадевосян В.С. Еще раз о совершенствовании хозяйственного законодательства // Советское государство и право. 1978. N 1. С. 68 - 73.

<2> См.: Пушкин А.А., Шелестов В.С. О систематизации хозяйственного законодательства. С. 95; Толстой Ю.К. Указ. соч. С. 38 - 50.

<3> См.: Толстой Ю.К. Указ. соч. С. 33 - 37.

 

Тем более такая задача невыполнима для одного кодификационного акта, который призван объединить в себе нормы всех отраслей, действующих в сфере социалистического хозяйства, или хотя бы нормы административного и гражданского права.

Такой кодификационный акт в области хозяйственного законодательства, если бы он был создан, неминуемо носил бы общий характер, содержал бы лишь отправные положения регулирования отношений социалистического хозяйства, взаимодействовал бы со множеством других нормативных актов, которые бы его конкретизировали и регулировали непосредственно хозяйственные отношения <1>. Но этот акт не был бы кодексом, так как кодексы по своему назначению призваны обеспечить конкретизированное, в принципе исчерпывающее регулирование соответствующей группы отношений <2>. Очевидно, что он представлял бы собой акт типа Основ хозяйственного законодательства.

--------------------------------

<1> Это признают и авторы, которые вносят предложение об издании Хозяйственного кодекса (см., например: Лаптев В.В. Указ. соч. С. 14).

<2> См.: Алексеев С.С., Яковлев В.Ф. О совершенствовании хозяйственного законодательства // Советское государство и право. 1975. N 6. С. 45 - 47.

 

Что касается акта, объединяющего все хозяйственное законодательство или значительную его часть, то им может быть лишь Свод этого законодательства, подготовка которого, на наш взгляд, предполагает издание и такого обобщающего акта, как Основы хозяйственного законодательства Союза ССР и союзных республик, которые могли бы служить его заглавным актом. В таком виде Основы хозяйственного законодательства должны представлять собой межотраслевой комплексный акт, возглавляющий всю систему хозяйственно-правовых актов, придающий хозяйственному законодательству единство и согласованность <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 48 - 51.

 

Важнейшим вопросом, возникающим при систематизации хозяйственного законодательства, является вопрос о критериях, по которым она должна проводиться. В частности, необходимо определить, по каким признакам (основаниям) формируются разделы и главы Свода законов, распределяется нормативный материал между ними, разрабатывается каждый из отдельных кодификационных или укрупненных нормативных актов.

В литературе указано три возможных пути решения этой проблемы. Первый - ориентироваться на сложившуюся систему законодательства, полагая, что она является отражением общественных потребностей. Второй - перестроить законодательство исходя из соображений обеспечения практического удобства его использования. Третий - перестроить систему законодательства исходя из выявленных наукой объективных критериев, которые должны лежать в основе этой системы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Петров И.Н. Система хозяйственного законодательства. С. 85 - 86.

 

Первый путь не может быть использован в полной мере потому, что сложившаяся система законодательства несовершенна, содержит в себе много случайного, характеризуется отсутствием единых критериев формирования, ее функционирование усложнено. Второй не может быть взят за основу потому, что он не позволяет ориентироваться на объективные критерии, сопряжен с субъективным подходом, поскольку само понятие "удобства" многоаспектно и зависит от подхода к законодательству (со стороны законодателя, либо правоприменительных органов, либо основных звеньев народного хозяйства, либо органов хозяйственного управления и т.д.). В науке отдается предпочтение третьему пути. Его сторонники полагают, что система хозяйственного законодательства должна быть максимально приближена к системе права, поскольку именно вторая является объективной основой первой <1>.

--------------------------------

<1> См.: Халфина Р.О. Теоретические проблемы совершенствования хозяйственного законодательства. С. 42 - 49; Петров И.Н. Система хозяйственного законодательства; Самощенко И.С. Указ. соч.

 

Приведенное положение может служить исходной позицией как при подготовке отдельных кодификационных нормативных актов, так и при консолидации законодательства (в том числе и хозяйственного). Такой подход означает, в частности, что должно быть сокращено число межотраслевых нормативных актов и их не надо создавать там, где возможно использование отраслевых <1>. Межотраслевые акты, их объединения также имеют объективное основание в виде определенных сфер общественных отношений, в которых взаимодействуют разные отрасли права. Поэтому при систематизации хозяйственного законодательства не должно отвергаться и два других пути: сохранение там, где это возможно, сложившейся системы законодательства и обеспечение удобства его применения, так как они необязательно вступают в противоречие с третьим, основным подходом - приблизить построение законодательства к объективным основам его системы. Все три подхода во многих случаях могут сочетаться, совпадать.

--------------------------------

<1> См.: Петров И.И. Система хозяйственного законодательства.

 

По каким еще критериям кроме деления права на отрасли могут создаваться отдельные крупные нормативные акты и формироваться основные подразделения хозяйственного законодательства? Очевидно, что такими критериями могут быть лишь объективно существующие функциональные направления хозяйственной деятельности и управления ею и основные (укрупненные) отрасли народного хозяйства в определенном их сочетании <1>. Так, И.Н. Петров полагает, что основные подразделения хозяйственного законодательства формируются по функциональным направлениям хозяйственной деятельности (планирование и нормирование, имущество, финансы, цены и тарифы, учет и отчетность, надзор и контроль, организация снабжения и сбыта, наука и техническое развитие, стандартизация и метрология, хозяйственные договоры, защита прав и интересов субъектов) с последующей конкретизацией законодательства по сферам народного хозяйства.

--------------------------------

<1> См.: Петров И.Н. Система хозяйственного законодательства; Иоффе О.С. Советское хозяйственное законодательство: понятие, состав, категории // Материалы к заседанию Совета по координации. С. 7 - 11.

 

Предлагаемый подход к систематизации хозяйственного законодательства уже нашел частичную реализацию в схеме Свода законов СССР, в которой хозяйственное законодательство подразделено, с одной стороны, по отраслям права (гражданское законодательство, законодательство о труде и др.), а с другой - по функциональным направлениям (государственное планирование, материально-техническое снабжение, финансы и кредит) и основным отраслям народного хозяйства (капитальное строительство, промышленность, сельское хозяйство, транспорт и связь, торговля и общественное питание, жилищное хозяйство).

Подразделения по отраслям права перекрещиваются с иными подразделениями; это во многих случаях порождает вопрос о том, в какую часть Свода - отраслевую или комплексную - должен быть включен тот или иной конкретный нормативный акт. Представляется, что следует исходить из общего положения о том, что место акта в Своде определяется по основному его содержанию. В частности, в раздел "Законодательство о народном хозяйстве" следует включить те акты, которые содержат нормы, распространяющиеся исключительно на хозяйственные отношения между социалистическими организациями (т.е. те, которые в нашем понимании образуют ядро хозяйственного законодательства). Что касается, например, Общей части гражданского права, тех институтов, которые не используются для регулирования отношений в сфере народного хозяйства, а также универсальных институтов, которые служат для регламентации как хозяйственных, так и иных отношений, то они должны включаться в гражданское законодательство с отсылкой к ним в необходимых случаях в соответствующих частях хозяйственного законодательства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Грибанов В.П., Иоффе О.С. Хозяйственное законодательство и гражданское право // Советское государство и право. 1976. N 3. С. 63 - 64.

 

Однако поскольку хозяйственная деятельность регулируется всем комплексом имеющего к ней отношение нормативно-правового материала, то при практическом использовании этого материала следует руководствоваться нормами, содержащимися не только непосредственно в законодательстве о народном хозяйстве, но и в соответствующем отраслевом законодательстве.

 

Тема 4. Законы и указы в системе

хозяйственного законодательства

 

Законы, принимаемые Верховным Советом Союза ССР и верховными советами союзных республик, занимают в системе хозяйственного законодательства ведущее положение, определяемое двумя факторами. Первый из них состоит в том, что законы обладают высшей юридической силой. Все другие нормативные акты по своему содержанию должны соответствовать законам; в той части, в какой они расходятся с законом, противоречат ему, они недействительны. Второй фактор состоит в том, что законы (в основном общесоюзные) содержат отправные, наиболее принципиальные положения социалистического хозяйствования и государственного руководства экономикой. Все другие нормативные акты конкретизируют и развивают положения, содержащиеся в законах.

Верховный Совет СССР как высший орган государственной власти правомочен решать все вопросы в области хозяйства, отнесенные Конституцией СССР к ведению Союза ССР. Такими же полномочиями обладают верховные советы союзных республик в пределах вопросов, отнесенных к ведению союзных республик. В период между сессиями Верховного Совета его функции выполняет в пределах, предусмотренных Конституцией СССР, Президиум Верховного Совета СССР, а в союзных республиках - президиумы верховных советов союзных республик. Президиум Верховного Совета издает указы, которыми он вправе при необходимости вносить изменения в действующие законодательные акты СССР, образовывать и упразднять министерства и государственные комитеты СССР с последующим представлением этих указов на утверждение Верховного Совета СССР. Президиум Верховного Совета дает толкование законам СССР, отменяет постановления Совета Министров СССР и советов министров союзных республик в случае их несоответствия закону.

Ведущим актом, базой всего хозяйственного законодательства является Конституция СССР. Она законодательно закрепляет высшую цель Советского государства - построение бесклассового коммунистического общества, формулирует главные задачи социалистического общества: создание материально-технической базы коммунизма, совершенствование социалистических общественных отношений и их преобразование в коммунистические, воспитание человека коммунистического общества, повышение материального и культурного уровня жизни трудящихся и др. Конституция СССР фиксирует основные элементы экономической системы СССР, в частности закрепляет ее основу - социалистическую собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности, устанавливает основные правила, относящиеся к субъектам, объектам, принципам осуществления права социалистической собственности (ст. ст. 10 - 12).

Конституция СССР законодательно формулирует высшую цель общественного производства при социализме - наиболее полное удовлетворение растущих материальных и духовных потребностей людей. Она указывает и пути достижения этой цели: неуклонный рост производительности труда, повышение эффективности производства и качества работы, динамичное, планомерное и пропорциональное развитие народного хозяйства на основе творческой активности трудящихся, социалистического соревнования, достижений научно-технического прогресса, совершенствования форм и методов руководства экономикой (ст. 15).

Конституция переводит на язык закона требования экономических закономерностей общества развитого социализма, возводит в ранг конституционных основные принципы, методы и формы социалистического хозяйствования. Она указывает на то, что руководство единым народнохозяйственным комплексом, охватывающим все звенья общественного производства, обмена и распределения, осуществляется на основе государственного планирования при сочетании централизованного руководства с хозяйственной самостоятельностью, инициативой предприятий, объединений, с активным использованием хозяйственного расчета, прибыли, себестоимости, других экономических рычагов и стимулов (ст. 16). Конституция закрепляет принцип социализма "от каждого - по способностям, каждому - по труду", в соответствии с которым государство осуществляет контроль за мерой труда и потребления и устанавливает, что источником роста общественного богатства, благосостояния народа и каждого человека является свободный от эксплуатации труд советских людей (ст. 14). Наконец, она формулирует требования по охране и научно обоснованному, рациональному использованию природных богатств и окружающей человека среды (ст. 18).

Ведущее положение Конституции в системе хозяйственного законодательства выражено также в том, что она указывает на распределение компетенции в области руководства народным хозяйством между Союзом ССР и союзными республиками, органами государственной власти и управления. Так, к ведению Союза ССР она относит установление Основ законодательства Союза ССР и союзных республик, проведение единой социально-экономической политики, руководство экономикой страны, определение основных направлений научно-технического прогресса и общих мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов, разработку и утверждение государственных планов экономического и социального развития СССР, разработку и утверждение единого государственного бюджета СССР, руководство единой денежной и кредитной системой, определение политики в области цен и оплаты труда, руководство отраслями народного хозяйства и предприятиями союзного подчинения, общее руководство отраслями союзно-республиканского подчинения.

Следующую по значимости группу законов образуют Основы законодательства Союза ССР и союзных республик, утверждаемые Верховным Советом Союза ССР и призванные регулировать отношения в сфере народного хозяйства: Основы гражданского законодательства, Основы законодательства о труде, Основы земельного законодательства, Основы водного законодательства, Основы лесного законодательства, Основы законодательства о недрах. Каждый из этих актов возглавляет отрасль или подотрасль законодательства, содержит ее основные положения, которые развиваются и конкретизируются в большом числе нормативных актов - законов и подзаконных актов. На уровне союзных республик рассматриваемую группу законов образуют республиканские кодексы, например гражданские кодексы союзных республик, кодексы законов о труде и др.

Наконец, имеется значительное число законов, которые устанавливают структуру управления народным хозяйством, компетенцию отдельных органов управления, порядок решения наиболее важных народнохозяйственных вопросов, например о передаче из одного уровня подчинения в другой предприятий, зданий, сооружений и др. К наиболее важным законам этой группы из числа действующих относятся, например, Закон от 2 октября 1965 г. "Об изменении системы органов управления промышленностью и преобразовании некоторых других органов государственного управления" <1>, Закон о Совете Министров СССР <2>.

--------------------------------

<1> Ведомости Верховного Совета СССР. 1965. N 39. Ст. 558.

<2> СП СССР. 1978. N 16.

 

Некоторые законы регулируют соответствующие отношения прямо, без участия других конкретизирующих их актов. Но таких законов сравнительно немного (например, Закон о Совете Министров СССР). Большинство же находит свое развитие в иных нормативных актах и регулирует отношения совместно с ними, т.е. применяется в совокупности. Это не означает, что такие законы, прежде всего Конституция СССР, не являются актами реального, непосредственного действия. Конституция СССР (как и многие другие законы) - акт прямого регулирования отношений. Если, например, нарушаются конституционные права отдельных граждан, организаций, органов управления, то они подлежат защите именно как конституционные; если какой-либо правовой акт противоречит Конституции СССР, то он не имеет юридической силы.

 

Тема 5. Постановления Совета Министров СССР

и советов министров союзных республик

в системе хозяйственного законодательства

 

Среди других актов хозяйственного законодательства постановлениям Правительства Союза ССР и правительств союзных республик принадлежит одно из главных мест. Это объясняется, во-первых, тем, что среди подзаконных актов эти постановления обладают наибольшей юридической силой; во-вторых, многочисленностью этих актов в сфере народного хозяйства. В силу того что Совет Министров СССР является высшим исполнительным и распорядительным органом страны (осуществляющим, в частности, управление социалистической экономикой), именно его нормативные акты в первую очередь выполняют функции прямых регуляторов многочисленных и разнообразных отношений в сфере социалистического хозяйства. Многие постановления Совета Министров СССР предназначены исключительно для регулирования отношений в сфере социалистического хозяйства, определяют правовое положение хозяйствующих звеньев, правовые условия производства и разнообразных хозяйственных связей. По важнейшим вопросам социалистического хозяйства выносятся совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР. В-третьих, постановления Совета Министров СССР - это основа других подзаконных актов в области хозяйственного законодательства, в частности ведомственных и местных органов государственного управления.

Нормотворческие полномочия Совета Министров определяются тем, что он вправе на основе и во исполнение законов и других решений Верховного Совета СССР и его Президиума издавать постановления и распоряжения по вопросам своей компетенции. Согласно ст. 131 Конституции СССР Совет Министров СССР правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР, поскольку они не входят в компетенцию Верховного Совета СССР и его Президиума. Поэтому не случайно основные направления деятельности Совета Министров СССР, указанные в ст. 2 Закона о нем, в значительной степени совпадают с компетенцией Союза ССР в области управления хозяйством, установленной ст. 73 Конституции СССР.

В соответствии со ст. 131 Конституции СССР Совет Министров Союза ССР обеспечивает руководство народным хозяйством, разрабатывает и осуществляет меры по росту благосостояния и культуры народа, по развитию науки и техники, рациональному использованию и охране природных ресурсов, по укреплению денежной и кредитной системы, проведению единой политики цен, оплаты труда; организует управление промышленными, строительными, сельскохозяйственными предприятиями и объединениями, предприятиями транспорта, связи, банками и др.; разрабатывает и вносит в Верховный Совет планы экономического и социального развития СССР.

Совет Министров СССР обеспечивает проведение единой социально-экономической политики на основе всемерного использования экономических законов и преимуществ социализма, динамичное, планомерное и пропорциональное развитие народного хозяйства, ускорение научно-технического прогресса, повышение эффективности производства и качества работы в целях наиболее полного удовлетворения потребностей советских людей (ст. 2 Закона о Совете Министров СССР). Совет Министров СССР обеспечивает активное использование хозяйственного расчета, прибыли, себестоимости и других экономических рычагов и стимулов; принимает меры к максимальному использованию внутренних резервов социалистического производства, усилению режима экономии: он определяет порядок создания, реорганизации и ликвидации государственных предприятий, объединений, других организаций.

Приведенная компетенция Совета Министров СССР по управлению социалистической экономикой определяет его права и обязанности по принятию нормативных актов, предназначенных для регулирования отношений социалистического хозяйства.

Действующие в настоящее время в сфере хозяйства постановления Совета Министров можно подразделить на следующие основные группы:

а) постановления, содержащие решения общих вопросов социалистического хозяйства: об организации хозяйства и управления им, о принципах, методах и формах хозяйствования, об организации планирования и экономического стимулирования. По этим вопросам чаще всего принимаются совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР. К ним относятся, например, Постановления от 30 сентября 1965 г. "Об улучшении управления промышленностью", от 4 октября 1965 г. "О совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства" <1>, от 2 марта 1973 г. "О некоторых мероприятиях по дальнейшему совершенствованию управления промышленностью" <2>, от 25 июня 1975 г. "О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства", от 12 июля 1979 г. "Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качество работы" <3>, а также отдельные постановления Совета Министров СССР, например Постановление от 21 июня 1971 г. "О некоторых мерах по улучшению планирования и экономического стимулирования промышленного производства" <4>;

--------------------------------

<1> СП СССР. 1965. N 19, 20. Ст. ст. 152, 153.

<2> СП СССР. 1973. N 7. Ст. 31.

<3> СП СССР. 1979. N 18. Ст. 118.

<4> СП СССР. 1971. N 13. Ст. 91.

 

б) постановления, которыми определяется правовое положение основных участников отношений в сфере социалистического хозяйства. К ним в первую очередь относятся утвержденные Советом Министров СССР Общее положение о министерствах СССР <1>, Положение о социалистическом государственном производственном предприятии <2>, Положение о производственном объединении (комбинате) <3>, Положение о научно-производственном объединении <4>, Общее положение о всесоюзном и республиканском промышленных объединениях <5> и многие другие, а также акты о порядке создания, реорганизации и ликвидации хозяйственных организаций;

--------------------------------

<1> СП СССР. 1967. N 17. Ст. 116.

<2> СП СССР. 1965. N 19, 20. Ст. 155.

<3> СП СССР. 1974. N 8. Ст. 38.

<4> СП СССР. 1976. N 2. Ст. 13.

<5> СП СССР. 1973. N 7. Ст. 32.

 

в) постановления, определяющие правовой режим имущества государственных организаций (основных и оборотных фондов, специальных фондов, денежных средств, готовой продукции), порядок передачи предприятий, зданий, сооружений, оборудования, материалов, реализации излишков ценностей. К ним относятся, например, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 29 июня 1979 г. Положение о бухгалтерских отчетах и балансах, Постановление СНК СССР от 15 февраля 1936 г. "О порядке передачи государственных предприятий, зданий, сооружений" <1>;

--------------------------------

<1> СП СССР. 1936. N 11. Ст. 93; 1970. N 19. Ст. 121.

 

г) постановления, которыми регулируется хозяйственная деятельность организаций или хозяйственное управление определенного функционального направления. Сюда относятся акты, регулирующие хозяйственное планирование, финансирование народного хозяйства, его материально-техническое снабжение, государственный учет и отчетность, надзор и контроль, отношения по кредитованию и расчетам, по внедрению науки и новой техники, стандартизации и метрологии и т.п. Среди постановлений этой группы в качестве примера могут быть названы Положение о поставках продукции производственно-технического назначения, Положение о поставках товаров народного потребления <1>, Постановление Совета Министров СССР от 3 апреля 1967 г. "О мерах по дальнейшему улучшению кредитования и расчетов в народном хозяйстве и повышению роли кредита в стимулировании производства" <2> и др.;

--------------------------------

<1> СП СССР. 1969. N 11. Ст. 64.

<2> СП СССР. 1967. N 10. Ст. 56.

 

д) большую группу образуют постановления, направленные на регулирование хозяйственной деятельности в основных отраслях народного хозяйства: промышленности, строительстве, сельском хозяйстве, торговле, транспорте, связи и др. К ним относятся, например, Правила о договорах подряда на капитальное строительство <1>, Устав железных дорог <2>, уставы других видов транспорта и т.д.

--------------------------------

<1> СП СССР. 1970. N 2. Ст. 11.

<2> СП СССР. 1964. N 5. Ст. 36.

 

е) наконец, имеются постановления, которые устанавливают ответственность хозяйственных организаций, меры защиты их прав, порядок разрешения споров и претензий. К числу таких актов относятся Постановление от 27 октября 1967 г. "О материальной ответственности предприятий и организаций за невыполнение заданий и обязательств" <1>, Положение о порядке предъявления и рассмотрения претензий предприятиями, организациями и учреждениями и урегулирования разногласий по хозяйственным договорам <2>.

--------------------------------

<1> СП СССР. 1967. N 26. Ст. 186.

<2> СП СССР. 1973. N 23. Ст. 128.

 

Тема 6. Нормативные акты министерств,

государственных комитетов и других центральных органов

хозяйственного управления

 

1. Согласно ст. ст. 135, 142 Конституции СССР, соответствующим статьям конституций союзных республик, ст. ст. 19 - 22 Закона о Совете Министров СССР центральными органами управления хозяйством в рамках государственного сектора экономики являются общесоюзные, союзно-республиканские и республиканские министерства и государственные комитеты, а также некоторые другие органы (Госбанк СССР, Стройбанк СССР, ЦСУ СССР и др.) в лице их центрального аппарата. В случае необходимости Совет Министров СССР, а также советы министров союзных республик могут создавать (соответственно, при Совете Министров СССР или советах министров союзных республик) комитеты, главные управления и другие центральные ведомства по делам хозяйственного строительства.

В отличие от министерств, которые осуществляют руководство порученными им отраслями хозяйства, государственные комитеты, а также Госбанк СССР, ЦСУ СССР и др., будучи центральными органами, выполняют функции межотраслевого управления <1>. Поименный перечень общесоюзных и союзно-республиканских министерств СССР и государственных комитетов СССР, а также других подведомственных Совету Министров СССР органов дан в ст. ст. 23 - 27 Закона о Совете Министров СССР.

--------------------------------

<1> Следует отметить, что одни ведомства, образуемые при Совете Министров СССР, советах министров союзных республик, осуществляют отраслевое руководство (например, Главное управление геодезии и картографии), другие являются органами межотраслевого управления (например, Комитет по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору).

 

Каждая отрасль хозяйства - сложное подразделение экономики. Она включает в себя подотрасли, которые, как правило, организационно оформляются всесоюзными или республиканскими промышленными объединениями, включающими в свой состав первичные подразделения (предприятия, производственные и научно-производственные объединения, научно-исследовательские, конструкторские, проектно-конструкторские, технологические и иные организации). Возглавляет отрасль как хозяйственную систему центральный аппарат управления, именуемый министерством <1>. Государственные комитеты, а также комитеты и главные управления при советах министров и другие центральные органы, осуществляющие межотраслевое управление, возглавляют соответствующие функциональные системы.

--------------------------------

<1> О понятии хозяйственной системы см.: Якушев В.С. Хозяйственная система: понятие, признаки, функции // Советское государство и право. 1976. N 6. С. 32.

 

В ст. 135 Конституции СССР указано, что общесоюзные министерства и государственные комитеты СССР руководят порученными им отраслями управления или осуществляют межотраслевое управление на всей территории СССР непосредственно либо через создаваемые ими органы (например, управления промышленных объединений). Что касается союзно-республиканских министерств и государственных комитетов СССР, то они руководят порученными им отраслями управления или осуществляют межотраслевое управление обычно через соответствующие министерства, государственные комитеты, другие органы союзных республик. Республиканские министерства и государственные комитеты руководят порученными им отраслями управления или осуществляют межотраслевое управление, подчиняясь правительству союзной республики. В соответствии со складывающейся в настоящее время системой управления экономикой, прежде всего промышленностью, отдельные хозяйственные подразделения (предприятия, производственные и научно-производственные объединения и др.) могут находиться в непосредственном подчинении министерств, государственных комитетов и других центральных органов управления. В Конституции СССР (ст. 135), в Законе о Совете Министров СССР (ст. ст. 21 и 22), в конституциях союзных республик предусмотрено, что министерства и государственные комитеты несут ответственность за состояние и развитие порученных им сфер управления.

2. Одним из способов выполнения министерствами, государственными комитетами, другими органами хозяйственного управления возложенных на них функций руководства является их нормотворческая деятельность <1>. Право нормотворчества центральных органов хозяйственного управления закреплено в ст. 135 Конституции СССР, ст. ст. 21 и 22 Закона о Совете Министров СССР, конституциях союзных республик (например, в ст. 129 Конституции СССР).

--------------------------------

<1> Министерства, государственные комитеты, другие органы хозяйственного управления в дальнейшем будут называться центральными органами хозяйственного управления.

 

Право нормотворчества - важный элемент компетенции и в целом правосубъектности центральных органов хозяйственного управления в отличие от правосубъектности других управленческих подразделений. Его содержанием является способность этого органа придавать принимаемым решениям нормативный характер, облекать их в форму общеобязательного акта <1>. Таким образом, центральные органы хозяйственного управления признаются субъектами нормотворчества.

--------------------------------

<1> См.: Рутман Л.М., Цимерман Ю.С. Нормотворческая деятельность промышленного министерства и управления отраслью // Советское государство и право. 1972. N 4. С. 88.

 

Хозяйственное законодательство в одних случаях говорит о правах министров (председателей госкомитетов и др.), в других - о правах министерств (госкомитетов и др.). Более правильным следует признать мнение о том, что "нормы о правах министров, по существу, являются одной из форм выражения прав министерств" <1>, поэтому в законодательстве необходимо предусмотреть, что права министерства реализуются в порядке, устанавливаемом министром. Подобное понимание вопроса вытекает из конституционного положения о том, что министры, председатели госкомитетов несут персональную ответственность за выполнение соответствующими министерствами, госкомитетами возложенных на них задач и осуществление ими своих функций.

--------------------------------

<1> Систематизация хозяйственного законодательства. С. 99.

 

Необходимо отметить, что к числу ведомственных нормативных актов относятся как акты, издаваемые самими руководящими органами министерств и ведомств (министрами, председателями государственных комитетов, их заместителями, коллегиями, комитетами), так и акты руководителей структурных подразделений министерств и ведомств: главных управлений, управлений, отделов и т.д. В актах второго вида также нередко содержатся важные правовые нормы, направленные на регулирование производственно-хозяйственной деятельности <1>. Таким образом, ведомственные нормативные акты включают в свой состав юридические документы, которые оказываются принятыми хотя и центральными органами управления, но подразделениями разного уровня.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Николаева М. Систематизация ведомственных нормативных актов // Хозяйство и право. 1977. N 5. С. 47 и след.

 

Существующая практика широкого ведомственного нормотворчества не может быть признана правильной, поскольку она приводит не только к неоправданному количественному росту нормативных актов, но и к мелочной опеке над хозяйственными подразделениями, к ограничению их прав. Принимаемые структурными подразделениями центрального аппарата министерства (ведомства) акты не всегда попадают в юридические отделы на заключение.

В соответствии с п. 22 Общего положения о министерствах СССР нормотворческие полномочия подразделений центрального аппарата министерства определяются положениями о них, которые утверждаются министром. Поэтому в указанных положениях должны быть четко определены нормотворческая компетенция структурного подразделения и его обязанность передавать проект акта на заключение юридического отдела.

Предоставляя центральным органам хозяйственного управления право издавать нормативные акты, Конституция СССР и конституции союзных республик в то же время содержат два важных в правовом плане условия: указанные органы могут издавать акты, во-первых, лишь в пределах своей компетенции и, во-вторых, на основе и во исполнение законов, иных решений верховных советов и их президиумов, постановлений и распоряжений советов министров.

Говоря о компетенции центральных органов хозяйственного управления, необходимо отметить, что ее определяют не только те нормы, в которых полномочия этих органов прямо названы правами. В законодательстве существуют иные формы выражения полномочий. Важно другое: органу управления предоставлена возможность решать некоторые вопросы по своему усмотрению.

Компетенция центральных органов хозяйственного управления в области нормотворчества закреплена прежде всего в актах, определяющих правовой статус этих органов. К числу таких актов относятся Общее положение о министерствах СССР, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 10 июля 1967 г. N 640 <1>, общие положения о республиканских министерствах, действующие в союзных республиках, положения о конкретных министерствах, государственных комитетах, утверждаемые Советом Министров СССР и советами министров союзных республик, уставы (например, Устав Госбанка СССР). Помимо указанных актов нормотворческие полномочия могут быть предусмотрены в постановлениях союзного и республиканского правительств по специальным вопросам.

--------------------------------

<1> СП СССР. 1967. N 17. Ст. 116.

 

Закон о Совете Министров СССР в ст. 6 закрепил возможность делегирования Правительством СССР министерствам, государственным комитетам СССР, другим подведомственным ему органам права решения отдельных вопросов государственного управления. Таким образом, правотворческая компетенция центральных органов хозяйственного управления формируется из прав, закрепленных в нормативном порядке, и делегированных прав.

3. В неразрывной связи с правотворческой компетенцией центральных органов управления хозяйством находится вопрос о предмете (объекте) правового регулирования, границах и содержании правовых норм ведомственных актов.

Управленческая деятельность центральных органов хозяйственного управления в конечном счете призвана обеспечить оптимальное функционирование возглавляемых ими хозяйственных систем (задачи министерств и других аналогичных им органов) либо отдельных сфер деятельности хозяйственных подразделений (задачи госкомитетов). Поэтому объектом правового воздействия ведомственных нормативных актов являются отношения, складывающиеся в процессе общественного производства в рамках данной хозяйственной системы (например, отрасли экономики, организационно оформленной министерством), или отношения определенного вида деятельности в хозяйстве в целом (страны, республики): сферы планирования, расчетов, стандартизации, учета и отчетности и др. Это означает, что здесь нет какого-то особого объекта, а объектом правового регулирования ведомственных нормативных актов являются те же отношения, которые составляют объект регулирования законов, указов, постановлений Правительства. Поскольку процесс общественного производства и его отдельные стороны оказываются урегулированными правилами законов, постановлений и распоряжений Правительства, министерства, иные центральные органы управления хозяйством путем принятия внутриведомственных и межотраслевых нормативных актов <1> не восполняют якобы имеющиеся пробелы в правовом регулировании сферы общественного производства со стороны законов, указов и др., а создают правовые нормы, которые с учетом особенностей отрасли экономики обеспечивают создание в данной хозяйственной системе (конкретной сфере деятельности) отношений, максимально отвечающих требованиям законов, указов, постановлений и распоряжений. В силу этого внутриведомственное и межотраслевое регулирование хозяйственной деятельности оказывается объективно неизбежным, а нормативные акты центральных органов хозяйственного управления - необходимой и важной частью хозяйственного законодательства. Нормативные акты центральных органов управления экономикой занимают особое и самостоятельное место в системе хозяйственного законодательства. По объему это самый большой его раздел. Являясь разновидностью актов хозяйственного законодательства, взятые в системе, они призваны выполнять свою самостоятельную функцию в механизме правового регулирования.

--------------------------------

<1> Нормативные акты внутриведомственного и межотраслевого действия условно назовем ведомственными актами.

 

Следует подчеркнуть, что наличие неоправданно большого количества ведомственных актов было отмечено в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г. "О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства" и признано одним из серьезных недостатков современного хозяйственного законодательства.

Громоздкость данного раздела хозяйственного законодательства обусловлена рядом причин, в числе которых могут быть названы такие, как попытка ведомственными актами урегулировать вопросы, нерешенные в законе, как недостаточно обоснованное стремление центральных органов хозяйственного управления детализировать правила действующих законов и постановлений Правительства, следствием чего оказываются мелочная опека, а порой и прямое ограничение прав хозяйственных организаций.

Будучи элементом системы хозяйственного законодательства, ведомственные нормативные акты призваны развивать и конкретизировать действующие законы, указы, правительственные акты, не отступая от их содержания, а, наоборот, точно соответствуя им. Внутриведомственные и межотраслевые нормативные акты составляют единый раздел хозяйственного законодательства. Объединяющим признаком для них является то, что они издаются центральными органами управления хозяйством на основе и во исполнение законов, указов, правительственных постановлений и распоряжений. С точки зрения юридической силы это акты одного ранга.

Сказанное позволяет сделать вывод, что пределы (границы) ведомственного правового регулирования должны соответствовать в целом границам регулирования сферы производства со стороны законов, указов, актов Правительства и принципам, в них закрепленным. Иное понимание проблемы ведомственного правового регулирования противоречит принципу законности, открывает возможности нарушения прав и интересов хозяйственных организаций. Нормативные акты внутриведомственного и межотраслевого характера, принимаемые центральными органами хозяйственного управления в пределах их компетенции, носят вторичный и производный от законов, указов, актов правительства характер. Поэтому они не должны содержать норм, противоречащих актам, на которых они основываются, выходить за рамки регулирования, определенные первичными актами, если в этих актах им не предоставлено это право. Следовательно, вряд ли можно признать законным, например, правило п. 31 Положения о порядке реализации сверхнормативных, излишних и неиспользуемых сырья, материалов, изделий, оборудования и других материальных ценностей <1> (утвержденного Госснабом СССР 2 ноября 1977 г.), которым за нарушение установленного Положением порядка продажи (отпуска) товарно-материальных ценностей предусмотрено взыскание штрафа от 25 до 100% стоимости неправильно реализованных ценностей. Госснаб СССР не наделен правом устанавливать штрафы за хозяйственные правонарушения.

--------------------------------

<1> Бюллетень нормат. актов м-в и ведомств СССР. 1977. N 4.

 

В соответствии с п. 8 Общего положения о министерствах СССР союзное министерство решает все вопросы по отрасли в пределах предоставленных ему прав <1>. Это значит, что оно в случае необходимости вправе принять нормативный акт применительно к любой сфере внутриотраслевых отношений при условии, что это входит в его компетенцию и осуществляется на основе и во исполнение действующего законодательства. Так, ведомственные нормативные акты принимаются по вопросам внутренней организационной структуры отрасли или правового положения подразделений (например, в соответствии с п. 3 Положения о предприятии министерства и ведомства СССР устанавливают особенности применения Положения о предприятии к предприятиям отрасли); порядка перераспределения внутри министерства излишних, не используемых на предприятии оборудования, транспортных средств и других материальных ценностей, особенностей поставки продукции, производимой и полностью потребляемой в рамках министерства (особые условия поставки), и по другим сферам деятельности <2>.

--------------------------------

<1> Аналогично решается вопрос и в государственных комитетах, поскольку при осуществлении функций, связанных с производственно-технической, финансовой и хозяйственной деятельностью организаций, учреждений и предприятий, входящих в систему комитета, он руководствуется Общим положением о министерствах, о чем указывается в Положении о комитетах.

<2> Надо отметить, что иногда ведомственные нормативные акты носят смешанный характер: в них наряду с правилами, обладающими нормативным (общим) действием, имеются правила индивидуального значения.

 

4. В отличие от отраслевых хозяйственных министерств государственные комитеты как функциональные органы межотраслевого управления издают нормативные акты, предметом регулирования которых выступают отношения строго определенной сферы производственно-хозяйственной деятельности: планирования, ценообразования, стандартизации и т.д. Необходимо отметить, что в условиях отраслевой организации хозяйства усиливается межотраслевое направление руководства со стороны государственных комитетов. Их управленческая деятельность, а следовательно, и нормотворческая компетенция направлены на обеспечение единства в той или иной сфере производственно-хозяйственной деятельности всех подразделений экономики без вмешательства в их оперативную самостоятельность.

Общего нормативного акта, который определял бы правовой статус государственных комитетов, пока нет. При осуществлении функций, связанных с деятельностью подведомственных им предприятий, организаций и учреждений, они руководствуются Общим положением о министерствах СССР, о чем специально указывается в положениях о каждом из них. Как отмечено в литературе, отсутствие общего положения о государственных комитетах приводит к необоснованному различию в порядке их образования, формирования компетенции, определения взаимоотношений с другими органами управления хозяйством <1>. Если руководство соответствующей отраслью народного хозяйства - главное в работе министерства как центрального органа управления, то руководство государственных комитетов входящими в их систему подразделениями носит вспомогательный характер, подчиненный выполнению ими основной функции - межотраслевого управления.

--------------------------------

<1> Систематизация хозяйственного законодательства. С. 111 - 113.

 

К сказанному надо добавить, что на некоторые отраслевые министерства возлагаются функции также межотраслевого управления (в настоящее время данное правило содержится в ст. 21 Закона о Совете Министров СССР). В качестве примера можно указать на транспортные министерства, которым предоставлено право издавать нормативные акты (Правила перевозок грузов и др.), обязательные для всех министерств, ведомств и организаций (ст. 5 КТМ СССР, п. 6 УЖД СССР, п. 6 УАТ РСФСР и т.д.).

5. Межотраслевые акты могут издаваться индивидуально либо с участием нескольких министерств и ведомств. Существующая практика подготовки и принятия актов центральными органами хозяйственного управления довольно разнообразна. В одних случаях она нормативно закреплена в качестве общего правила, в других - предусматривается в разовом порядке при разработке и издании конкретного акта. В сфере управления хозяйством нередко возникает потребность в издании министерствами, государственными комитетами, другими центральными органами совместных актов по тем или иным вопросам производственно-хозяйственной деятельности. Возможность принятия совместных актов предусмотрена п. 17 Общего положения о министерствах СССР. Нормативные акты могут издаваться совместно двумя или несколькими государственными комитетами. Особенность таких актов состоит не только в том, что они выражают согласованную и нормативно выраженную волю двух и более центральных органов управления, но и в расширении сферы их действия по отраслям хозяйства, видам производственно-хозяйственной деятельности, кругу субъектов и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> Нормативные акты, принимаемые министерствами (ведомствами) самостоятельно либо по согласованию с другими министерствами (ведомствами), нередко называют инициативными в отличие от актов, в которых излагаются и доводятся до сведения соответствующих хозяйственных подразделений акты, принятые другими органами власти и управления (например, в приказе по министерству излагается и доводится до сведения подразделений министерства постановление Совета Министров СССР либо инструкция Министерства финансов СССР и т.п.).

 

В отличие от совместно издаваемых актов в хозяйственном законодательстве существуют акты, которые утверждаются одним или несколькими министерствами (госкомитетами), но предварительно согласовываются с другими министерствами, ведомствами. С точки зрения нормотворчества такие акты следует признать формой волеизъявления органов, их утвердивших. Разновидностью указанных актов являются также нормативные акты, право утверждения которых предоставлено одному органу, но разрабатываются они с участием других. Представляется, что такая форма участия в подготовке проекта нормативного акта дает возможность учитывать нужды заинтересованных организаций полнее, чем это происходит при простом согласовании проекта.

В качестве примера, иллюстрирующего разнообразие форм участия в подготовке и издании нормативных актов, может быть назван п. 6 УЖД СССР. В нем предусмотрено, что Министерство путей сообщения СССР утверждает Правила перевозки грузов по согласованию с Госарбитражем СССР, причем разрабатываются эти Правила с участием советов министров союзных республик и заинтересованных министерств и ведомств СССР. Технические условия погрузки и крепления грузов утверждаются также МПС СССР, но разрабатываются с участием советов министров союзных республик, заинтересованных министерств и ведомств СССР и ВЦСПС. Что касается Правил перевозок экспортных и импортных грузов, следующих через морские порты и пограничные станции не в прямом международном сообщении, то они утверждаются Министерством путей сообщения СССР совместно с Министерством Морского Флота СССР, Министерством внешней торговли СССР и Государственным комитетом СССР по внешним экономическим связям.

Следует отметить, что нормативные акты центральных органов отраслевого управления действуют в рамках конкретного министерства (ведомства) и регулируют отношения, которые складываются между подразделениями, административно входящими в систему министерства (ведомства). На отношения с участием хозяйственных подразделений других министерств (ведомств) указанные акты могут распространяться лишь при условии специального соглашения об этом либо прямого указания в законе <1>. Акты органов межотраслевого управления распространяют свое действие на все подразделения народного хозяйства независимо от их административной подчиненности, если иное специально не оговорено.

--------------------------------

<1> См., например: письмо Госарбитража РСФСР от 27 июля 1978 г. N Н-10/2 // Сов. юстиция. 1978. N 22. С. 34.

 

6. Конституция СССР, конституции союзных республик, Закон о Совете Министров СССР, наделяя центральные органы хозяйственного управления правом нормотворчества, не указывают, какие виды актов они могут издавать. Ответ на этот вопрос частично дан в Общем положении о министерствах СССР, в п. 17 которого указано, что министры СССР издают приказы и инструкции и дают указания, обязательные для исполнения всеми подразделениями министерств. Аналогичные акты вправе издавать применительно к регулированию внутриведомственных отношений и председатели госкомитетов, поскольку на госкомитеты распространяется действие Общего положения о министерствах СССР.

Формы актов, издаваемых госкомитетами и другими центральными органами в целях осуществления межотраслевого (функционального) управления, более разнообразны. Их виды, как правило, указываются в положении о госкомитете (министерстве), утверждаемом Правительством, либо в других актах (УЖД СССР, КТМ СССР, Положениях о поставках и др.). Так, Госснаб СССР вправе издавать постановления, распоряжения, инструкции и указания (п. 9 Положения о Госснабе СССР); Госстрой СССР - постановления, инструкции, указания (п. 9 Положения о Госстрое СССР); Госкомтруд СССР - постановления и разъяснения (п. 11 Положения о Госкомтруде СССР); Министерство финансов СССР - приказы, инструкции, указания (п. 11 Положения о Минфине СССР). Однако на практике встречаются и другие разновидности актов: письма, инструктивные письма, циркуляры, циркулярные письма, разъяснения и т.п. При этом следует отметить, что одни разновидности актов так или иначе нормативно предусмотрены, а другие правовой основы не имеют. Иногда разъяснения и письма, носящие общий характер, даются не самими министерствами, ведомствами, а их подразделениями (главной бухгалтерией, плановым управлением и др.).

Большое разнообразие форм нормотворческой деятельности центральных органов руководства хозяйством нельзя признать положительным явлением современной управленческой практики. Оно свидетельствует скорее о несовершенстве этой практики и хозяйственного законодательства, о недостаточной разработанности существующей проблемы <1>. Надо отметить, что поскольку речь идет о нормотворчестве, об издании правил общего и обязательного действия в сфере управления экономикой, то должны быть юридически точно определены не только субъекты правотворчества, их компетенция, но и формы нормативных актов. Это окажет дисциплинирующее воздействие на практику, повысит правовую культуру в работе центральных органов управления, создаст более благоприятные условия для систематизации внутриведомственных и отраслевых нормативных актов, обеспечит выполнение задач, сформулированных в постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров СССР об улучшении правовой работы в народном хозяйстве и о мерах по совершенствованию хозяйственного законодательства.

--------------------------------

<1> См.: Рутман Л.М. Нормативные акты министерств и ведомств в системе хозяйственного законодательства // Советское государство и право. 1975. N 11. С. 53.

В литературе высказано мнение о том, что поскольку Конституция СССР 1977 г. в отличие от Конституции СССР 1936 г. не содержит перечня актов, принимаемых министерствами СССР, то для реализации своей компетенции по руководству отраслью народного хозяйства им предоставлена свобода выбора формы акта (см., например: Даниленко В.Н. Санкционирование и делегирование в советском праве // Советское государство и право. 1978. N 12. С. 32). Такое мнение представляется ошибочным. Отсутствие в Конституции СССР 1977 г., а также в Законе о Совете Министров СССР прямого указания на формы актов министерств и ведомств еще не означает, что с принятием указанных законодательных актов утратили силу соответствующие правила Общего положения о министерствах СССР и положений об отдельных министерствах и госкомитетах.

 

Среди нормативных актов центральных органов управления хозяйством необходимо выделить такую их разновидность, как методические указания (типовые методики). Право министерства (ведомства) разрабатывать и издавать методические указания (типовые методики) предусмотрено п. 29 Общего положения о министерствах и государственных комитетах (например, п. 4 Положения о Госснабе СССР; п. 3 Положения о Государственном комитете СССР по ценам и др.). Центральные органы управления хозяйством также могут совместно издавать методические указания.

Отраслевые органы управления издают методические указания, адресованные подразделениям этих министерств (ведомств). Акты центральных органов межотраслевого управления имеют общее действие. Примером таких актов могут служить Методические указания к разработке государственных планов развития народного хозяйства СССР, которые утверждены Постановлением Госплана СССР от 22 апреля 1974 г.; Типовая методика разработки пятилетнего плана производственного объединения (комбината), предприятия, утвержденная также Госпланом СССР 13 ноября 1974 г.; Методические указания о проведении патентных исследований при создании и освоении в производстве машин, приборов, оборудования, материалов и технологических процессов, утвержденные Государственным комитетом СССР по делам изобретений и открытий. Особенность методических указаний как вида нормативных актов проявляется в том, что в них содержатся не только те или иные юридические нормы, но также и общеобязательные способы (приемы) проведения той или иной работы (например, порядок установления, пересмотра, применения цен, тарифов, наценок и скидок; порядок проведения патентных исследований при создании и освоении в производстве машин в связи с обеспечением их технического уровня, патентоспособности и патентной чистоты).

7. В условиях современной хозяйственной практики следует особо выделить такой центральный орган хозяйственного управления, каким является Междуведомственная комиссия при Госплане СССР по вопросам применения новых методов планирования и экономического стимулирования, образуемая Советом Министров СССР <1>. Эта комиссия была создана в связи с переводом отраслей народного хозяйства на новые условия хозяйствования с целью осуществления методического руководства работами по применению новых методов планирования и экономического стимулирования в народном хозяйстве, изучения и обобщения опыта применения новой системы хозяйствования, утверждения исходных норм образования фондов экономического стимулирования по отраслям хозяйства, стабильных нормативов отчислений от прибыли в фонды экономического стимулирования и др. Например, 2 декабря 1966 г. Междуведомственной комиссией были приняты Методические указания по переводу предприятий, объединений и отраслей промышленности на новую систему планирования и экономического стимулирования <2>, 30 октября 1969 г. - Временные методические указания по переводу строительно-монтажных организаций на новую систему планирования и экономического стимулирования строительного производства <3>.

--------------------------------

<1> Положение о Междуведомственной комиссии при Госплане СССР по вопросам применения новых методов планирования и экономического стимулирования. Утверждено Постановлением Госплана СССР от 24 июня 1971 г. // Бюллетень нормат. актов м-в и ведомств СССР. 1973. N 3. С. 3 - 5.

<2> Сборник указаний и инструктивных материалов по переводу предприятий, объединений и отраслей промышленности на новую систему планирования и экономического стимулирования. М.: Экономика, 1967. С. 98.

<3> Хозяйственная реформа в строительстве // Сборник официальных материалов. М.: Стройиздат, 1973. С. 24.

 

В связи с переводом отдельных отраслей производства на новые условия планирования и экономического стимулирования, предусматривающие широкое применение экономических методов управления и дальнейшее развитие хозяйственного расчета в отраслях, Междуведомственная комиссия утверждает методические указания по переводу отраслей (применительно к каждой из них в отдельности) на эти новые условия <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Методические указания по переводу Министерства тяжелого и транспортного машиностроения на новые условия планирования и экономического стимулирования // Сборник указаний и инструктивных материалов по переводу предприятий, объединений и отраслей промышленности на новую систему планирования и экономического стимулирования. С. 72.

 

8. Вслед за характеристикой нормативных актов центральных органов хозяйственного управления в целом необходимо особо остановиться на актах, принимаемых Госстроем СССР и Госарбитражем СССР, которые в отличие от других центральных управленческих органов наделены особыми нормотворческими полномочиями.

Центральным органом управления в области проектирования и строительства в масштабах народного хозяйства страны является Государственный комитет СССР по делам строительства (Госстрой СССР) <1>. Для выполнения функций государственного руководства проектированием и строительством Госстрой СССР наделен широкими полномочиями нормотворчества, как закрепленными Положением о Госстрое СССР, так и предусмотренными в отдельных постановлениях Совета Министров СССР. Прежде всего следует указать на издаваемые Госстроем СССР акты, определяющие взаимоотношения между участвующими в сфере капитального строительства хозяйственными организациями, которые не урегулированы Правилами о договорах подряда на капитальное строительство и другими актами Совета Министров СССР и советов министров союзных республик. К их числу относятся, например, Положение о взаимоотношениях организаций - генеральных подрядчиков с субподрядными организациями (утверждено Госстроем СССР 31 июля 1970 г.); Типовой генеральный договор подряда на капитальное строительство и Типовое дополнительное соглашение к генеральному договору подряда на капитальное строительство (утверждены Госстроем СССР и Стройбанком СССР 9 января 1970 г.).

--------------------------------

<1> Положение о Госстрое СССР. Утверждено Постановлением Совета Министров СССР от 26 января 1968 г. // СП СССР. 1968. N 3. Ст. 14.

 

Другую разновидность составляют нормативные акты Госстроя СССР, содержащие технические, технико-экономические и другие расчетные величины и нормативные требования, которыми необходимо руководствоваться при проектировании и строительстве <1>. Эти акты определяют техническую политику в данной области и называются нормативными документами по строительству. Укажем их основные группы <2>.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Правовое регулирование капитального строительства в СССР / Под ред. О.Н. Садикова. М.: Юрид. лит., 1972. С. 24 и след.

<2> Там же. С. 26 - 27.

 

1. Нормы планирования строительства (методики определения экономической эффективности капиталовложений, нормы продолжительности строительства и др.).

2. Нормы проектирования (технологического и строительного).

3. Технические требования к стройматериалам, изделиям и конструкциям (например, ГОСТ, ТУ, в которых содержатся нормы о строительных материалах, изделиях, конструкциях и оборудовании).

4. Нормы организации и технологии строительного производства.

Важнейшим и наиболее общим нормативным документом по строительству являются Строительные нормы и правила (СНиП), которые утверждаются Госстроем СССР <1>. Этот документ имеет комплексный характер и содержит нормы, регламентирующие технические процессы как проектирования, так и строительства. СНиП состоят из четырех частей: I. Строительные материалы, изделия, конструкции и оборудование; II. Нормы строительного проектирования; III. Организация и технология строительного производства; IV. Сметные нормы. СНиП обязательны для всех проектных, строительных и монтажных организаций, предприятий промышленности стройматериалов и конструкций независимо от их ведомственной подчиненности.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Правовое регулирование капитального строительства в СССР / Под ред. О.Н. Садикова. М.: Юрид. лит., 1972. С. 29 и след.

 

Определенной нормотворческой компетенцией обладают также госстрои союзных республик. Они издают постановления и инструкции по строительству и проектированию, обязательные для всех республиканских организаций.

Наконец, следует указать на то, что Госстрой СССР в пределах своей компетенции вправе давать разъяснения по применению действующих в строительстве правил и инструкций.

9. Особое положение в системе центральных органов хозяйственного управления занимают Государственный арбитраж при Совете Министров СССР и государственные арбитражи при советах министров союзных республик. Их нормотворческие полномочия определяются, соответственно, Положением о Государственном арбитраже при Совете Министров СССР <1> и положениями о республиканских госарбитражах <2>.

--------------------------------

<1> Положение о Государственном арбитраже при Совете Министров СССР. Утверждено Постановлением Совета Министров СССР от 17 января 1974 г. // СП СССР. 1974. N 4. Ст. 19.

<2> См., например: Положение о Государственном арбитраже при Совете Министров РСФСР. Утверждено Постановлением Совета Министров РСФСР от 3 июня 1974 г. // СП РСФСР. 1974. N 14. Ст. 76.

 

В соответствии с п. 3 Положения о Госарбитраже СССР государственные арбитражи составляют единую союзно-республиканскую систему органов, возглавляемую Госарбитражем СССР. Главный арбитр в пределах компетенции Госарбитража СССР издает приказы, инструкции и постановления, обязательные для органов системы Государственного арбитража (п. 22 Положения). Главные арбитры госарбитражей при советах министров союзных республик также издают приказы, инструкции и постановления, обязательные для госарбитражей республик. В этих случаях они действуют как руководители, возглавляющие ведомство (Госарбитраж СССР; госарбитраж союзной республики) и организующие его работу. Помимо нормативных актов внутриведомственного действия указанные органы имеют право издавать акты общего действия. Так, в соответствии с п. 5 Положения Госарбитраж СССР утверждает: Особые условия поставки товаров народного потребления; совместно с Госснабом СССР - Особые условия поставки продукции производственно-технического назначения; инструкции о порядке приемки продукции производственно-технического назначения и товаров народного потребления по количеству и качеству; по согласованию с советами министров союзных республик - Правила рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитрами; Положение о третейском суде для разрешения хозяйственных споров между предприятиями, организациями и учреждениями. Положениями о госарбитражах при советах министров союзных республик предусмотрено, что они также наделены правом издания нормативных актов общего действия. Республиканские госарбитражи утверждают разработанные заинтересованными министерствами и ведомствами особые условия поставки продукции и товаров, производимых предприятиями республиканской и местной промышленности и потребляемых внутри республики, если для продукции и товаров данного вида Госснабом СССР и Госарбитражем СССР не утверждены Особые условия поставки.

Таким образом, союзный и республиканские госарбитражи издают нормативные акты общего действия, которые составляют особую группу актов в системе хозяйственного законодательства и призваны регулировать отношения поставки, а Госарбитраж СССР, кроме того, издает акты, предусматривающие порядок рассмотрения хозяйственных споров.

10. Немаловажное практическое значение имеет порядок разработки и утверждения внутриведомственных и отраслевых нормативных актов.

В процессе нормотворчества выделяются следующие стадии: выявление объективных потребностей в издании нормативного акта, его обсуждение и согласование; внесение проекта акта в компетентный орган и его принятие; официальное опубликование нормативного акта <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шебанов А.Ф. Форма советского права. М., 1968. С. 73 и след.

Иногда к стадии нормотворчества относят стадию определения эффективности принятого акта, что вряд ли может быть признано правильным.

 

Процесс (регламент) подготовки проекта нормативного акта, его согласования, проверки соответствия проекта акта требованиям законодательства, как известно, также является объектом правового регулирования: на этой стадии нормотворческой деятельности складываются правоотношения, призванные обеспечить создание акта, который в полной мере, как по содержанию, так и по форме, отвечал бы требованиям нормотворчества <1>.

--------------------------------

<1> См.: Дрейшев Б.В. Правотворческие отношения в советском государственном управлении. Л.: Изд-во ЛГУ, 1978.

 

Применительно к сфере нормотворчества центральных органов управления действуют Рекомендации по подготовке нормативных актов министерств и ведомств СССР, утвержденные Министерством юстиции СССР 16 октября 1976 г. <1>, адресованные общесоюзным министерствам и ведомствам. Их основные положения сводятся к следующему: проекты подготавливаются во исполнение решений вышестоящих органов или по их поручениям, по указанию руководства министерств (ведомств) или по инициативе их структурных подразделений, одноименных министерств (ведомств) союзных республик, предприятий, организаций системы данного министерства (ведомства); подготовка проекта возлагается, как правило, на одно или несколько структурных подразделений министерства (ведомства) с учетом их компетенции; юридический отдел оказывает необходимую помощь по правовым вопросам, возникающим при подготовке проекта; по поручению руководства министерства (ведомства) юридический отдел осуществляет контроль за ходом работы над проектом; если подготовка и утверждение нормативного акта поручены нескольким министерствам (ведомствам), то работу организует то министерство (ведомство), которому поручен созыв комиссии или которое в поручении записано первым; проект акта, который предполагается утвердить по согласованию с другими министерствами (ведомствами), после его подготовки направляется на официальное согласование руководству соответствующих министерств (ведомств); при подготовке акта, обязательного для других министерств и ведомств, должны быть определены круг тех министерств и ведомств, на которые акт будет распространяться, а в необходимых случаях и степень их участия в подготовке акта; подготовленный проект передается в юридический отдел министерства (ведомства), который проверяет его соответствие действующим нормативным актам. При несоответствии проекта действующему законодательству начальник юридического отдела, не визируя проект, дает заключение с предложениями о законном порядке разрешения рассматриваемых вопросов. Принятые нормативные акты должны быть доведены до сведения соответствующих предприятий, организаций и учреждений данного министерства (ведомства). Нормативные акты, обязательные для других министерств и ведомств, должны быть направлены им, а также в редакцию "Бюллетеня нормативных актов министерств и ведомств СССР" для опубликования.

--------------------------------

<1> Бюллетень нормат. актов м-в и ведомств СССР. 1976. N 1.

Министерства юстиции союзных республик утвердили методические рекомендации по подготовке нормативных актов республиканских министерств и ведомств, а также крайисполкомов и облисполкомов.

 

В заключение следует особо отметить, что ведомственный нормативный акт следует оформлять в соответствии с требованиями Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД) и правилами ГОСТ 6.39-72 "Система организационно-распорядительной документации".

 

Тема 7. Акты местных органов власти и управления

как источники правового регулирования

хозяйственной деятельности

 

1. В соответствии со ст. 145 Конституции СССР и ст. 137 Конституции РСФСР местными органами государственной власти являются краевые, областные, областные в автономных областях, окружные в автономных округах, районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские Советы народных депутатов. Местные Советы руководят на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством, утверждают планы экономического и социального развития и местный бюджет, осуществляют руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями, выполняют ряд других функций. В пределах своих полномочий местные Советы обеспечивают комплексное экономическое и социальное развитие на их территории, контролируют соблюдение законодательства всеми расположенными на их территории предприятиями, учреждениями и организациями, координируют и контролируют их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения. Возложенные на местные Советы функции руководства экономикой осуществляются ими различными способами, в том числе путем принятия нормативных актов в пределах предоставленных им полномочий применительно к различным сферам производственно-хозяйственной деятельности.

Компетенция местного Совета того или иного уровня определяется помимо конституционных норм также специальным законодательством, например Законом РСФСР о городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР от 29 июля 1971 г. и др.

В соответствии со ст. 148 Конституции СССР правовой формой нормотворческой деятельности местных Советов являются принимаемые ими решения. Решение местного Совета как нормативный акт, принятый в пределах его (Совета) компетенции, становится общеобязательным и действует на территории местного Совета.

2. Орган управления местного Совета - его исполнительный комитет. Исполнительные комитеты местных Советов в процессе руководства государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на своей территории вправе решать все вопросы, которые отнесены к ведению Советов, за исключением тех, которые составляют исключительную компетенцию сессий Советов.

Исполкомы местных Советов в рамках предоставленных им прав также наделены нормотворческими полномочиями: они принимают решения и издают распоряжения. Нормативные акты местных Советов и их исполкомов касаются преимущественно таких сфер деятельности, как жилищно-коммунальное хозяйство, торговля, коммунальный транспорт, бытовые услуги, установление цен и тарифов, заготовок, а также некоторых других <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности местных Советов. М.: Юрид. лит., 1974. С. 171 и след.

 

Исполкомы местных Советов в случаях, предусмотренных законодательством, принимают решения совместно с профсоюзными органами, другими общественными организациями.

3. Нормативные акты местных Советов и их исполкомов служат одним из средств организации исполнения актов вышестоящих государственных органов. В принимаемых местными Советами и их исполкомами актах предписания центральных органов не дублируются, а уточняются применительно к конкретным условиям. Они могут содержать и новые нормативные предписания, направленные на улучшение организации исполнения в местных условиях актов вышестоящих органов <1>. Следует отметить тенденцию расширения нормотворческих полномочий местных Советов и их исполкомов <2>.

--------------------------------

<1> См.: Вальденберг Я.С. Правовые формы деятельности местных Советов. М., 1959. С. 10.

<2> См., например: Постановление Совета Министров РСФСР от 9 января 1967 г. "О предоставлении советам министров автономных республик, крайисполкомам, облисполкомам, Московскому и Ленинградскому горисполкомам права передачи некоторых вопросов хозяйственного и культурного строительства, входящих в их компетенцию, на решение крайисполкомов и горисполкомов городов республиканского (АССР), краевого и областного подчинения" (СП РСФСР. 1967. N 1. Ст. 2), а также Постановление Совета Министров РСФСР от 13 октября 1967 г. "О передаче дополнительно на решение министерств и ведомств РСФСР, советов министров автономных республик, крайисполкомов, облисполкомов, Московского и Ленинградского горисполкомов вопросов хозяйственного и культурного строительства" (СП РСФСР. 1967. N 24. Ст. 139).

 

В качестве примера нормативных актов, принимаемых местными Советами и их исполкомами, можно назвать правила застройки городов в соответствии с их генеральными планами; правила пользования внутригородским транспортом, его маршруты и графики движения; особые условия и режимы труда, учебы, передвижения и перевозок, направленные на предупреждение распространения и ликвидацию инфекционных заболеваний; примерные правила учета граждан, нуждающихся в получении жилой площади. Исполкомам местных Советов предоставлено право утверждать некоторые виды цен <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Постановление Совета Министров РСФСР от 29 марта 1972 г. "О предоставлении права советам министров автономных республик, крайисполкомам, облисполкомам, Мосгорисполкому и Ленгорисполкому утверждать розничные цены на новые виды тортов, пирожных, кексов и других мучных кондитерских изделий, вырабатываемых предприятиями общественного питания" (СП РСФСР. 1972. N 11. Ст. 53). Крайисполкомы, облисполкомы также устанавливают цены на некоторые виды продукции сельского хозяйства (картофель, овощи и др.), местной промышленности.

 

К числу местных органов хозяйственного руководства относятся управления, отделы исполкомов местных Советов, ведающие некоторыми отраслями хозяйства: управления (отделы) торговли, коммунального хозяйства, капитального строительства, сельского хозяйства и др. Правовой статус управлений, отделов определяется положениями, которые утверждаются исполкомами местных Советов. Управления, отделы в пределах своих полномочий также издают нормативные акты (приказы, инструкции), адресованные входящим в них подразделениям.

 

Тема 8. Значение локальных нормативных актов

для регулирования внутрихозяйственных отношений

на предприятиях, в объединениях

и других хозяйственных организациях

 

1. В рамках предприятий, производственных объединений, других первичных подразделений экономики действует хозяйственный механизм, который является составной частью механизма отрасли и всего народного хозяйства. В то же время он имеет свои особенности и обладает известной самостоятельностью. Хозяйственный механизм предприятия (объединения и др.) как способ организации общественного производства представляет собой определенную совокупность общественных связей, которые складываются в рамках первичного звена экономики в процессе осуществления непосредственного производства. Этот хозяйственный механизм нуждается в четкой организации, в правовом урегулировании, что и призваны выполнить локальные, т.е. внутрихозяйственные, нормативные акты. Процесс концентрации производства, выражающийся в создании крупных хозяйственных подразделений типа производственных объединений (комбинатов), приводит к значительному усложнению системы внутрихозяйственных отношений. Оптимальная организация этих отношений путем регулирования их локальными нормативными актами становится актуальной задачей <1>. Поэтому совершенствование хозяйственного законодательства в целом выдвигает задачу улучшения правового регулирования всей совокупности общественных отношений на уровне первичных подразделений экономики.

--------------------------------

<1> См.: Якушев В.С. Правовое регулирование внутрихозяйственных отношений // Вопросы совершенствования хозяйственного законодательства: Межвуз. сб. науч. тр. Свердловск: СЮИ, 1978. Вып. 68. С. 18 и след.

 

Внутрихозяйственные отношения, складывающиеся в рамках предприятий, производственных объединений, выражают собой единичное разделение труда <1>. Они существуют непосредственно в сфере его приложения, обслуживают процесс совместного труда, кооперацию рабочей силы и являются разновидностью производственных отношений. Правовыми границами функционирования внутрихозяйственных отношений является юридическая личность хозяйственного подразделения. Назначение этих отношений - организация людского фактора производства (а через него и организация средств производства), подчинение участников совместного труда единой управляющей воле.

--------------------------------

<1> См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 23. С. 363.

 

По своему конкретному проявлению внутрихозяйственные отношения разнообразны. Среди них можно выделить отношения принадлежности имущества структурным подразделениям (производственным единицам, цехам); внутрихозяйственные управленческие отношения; отношения по передаче имущества одними подразделениями другим в процессе осуществления производственно-хозяйственной деятельности и др. Как видно из перечисления, многие внутрихозяйственные отношения являются имущественными, но они лишены товарно-денежного содержания и поэтому не попадают в сферу гражданско-правового регулирования. Они регулируются локальными нормативными актами.

Внутрихозяйственные управленческие отношения (планирование и т.д.) не имеют имущественного содержания, они связаны с организацией непосредственного производства и строятся в основном по принципу власти и подчинения. Однако эти отношения не могут быть признаны административно-правовыми, поскольку лишены государственно-властного характера. Властные полномочия должностных лиц предприятия, объединения по организации производства обусловлены потребностями самого производства, осуществляются не именем государства, а самим предприятием как субъектом права оперативного управления или права собственности (например, колхозом). Внутрихозяйственные отношения есть те реальные формы общественных связей, в которых находит проявление (в рамках предприятия, производственного объединения) динамика оперативного управления, реализуются правомочия права оперативного управления (права собственности). Эти отношения также составляют предмет регулирования локальных нормативных актов.

Необходимость локального правового регулирования внутрихозяйственных отношений продиктована не тем, что законодатель допустил пробел или что-то централизованно не доурегулировал в этой сфере общественного производства. Действительная причина принятия локальных нормативных актов кроется в характере самих внутрихозяйственных отношений, в необходимости учета экономических, организационных, территориальных, производственно-технологических и иных особенностей каждого хозяйственного подразделения, являющегося относительно самостоятельным хозяйственным механизмом.

Предприятие, производственное объединение как юридические лица выступают объектом государственного хозяйственного управления. Предписания, вытекающие из центрального государственного руководства экономикой, адресуются предприятиям, производственным объединениям, но не их внутренним подразделениям <1>. Указанные предписания в рамках хозяйственных подразделений реализуются через механизм предприятий, через систему внутрихозяйственных отношений. Поэтому появляется необходимость в особой системе правовых норм, специально приспособленных для регулирования внутрихозяйственных отношений и учета специфики конкретного хозяйственного подразделения. В результате локального правового регулирования в рамках хозяйственного подразделения создается своеобразная, только для данного подразделения характерная локальная правовая система (локальный правовой комплекс), где с учетом вида внутрихозяйственных отношений правовые нормы распределяются между локальными нормативными актами.

--------------------------------

<1> См. п. 44 Положения о предприятии, п. 13 Положения о производственном объединении (комбинате).

 

Локальные правовые системы (правовые комплексы) хозяйственных подразделений органически связаны с общим законодательством единством принципов, социально-экономическим содержанием правовых норм и т.д. Они входят в единое хозяйственное законодательство. В то же время эти системы выполняют в правовом регулировании общественного производства свою особую функцию: в процессе реализации предписаний общего законодательства они обеспечивают возможность учета особенностей каждого хозяйственного подразделения.

2. Право локального нормотворчества хозяйственных подразделений закрепляется в нормативных актах, определяющих их общий правовой статус: п. п. 93, 96 и др. Положения о предприятии, п. 12 Положения о производственном объединении (комбинате), п. 12 Положения о научно-производственном объединении и др. Необходимо отметить, что право издания локальных норм предоставлено не только производственным, научно-производственным, иным аналогичным объединениям, комбинатам, но и их внутренним структурным подразделениям (например, право производственной единицы утверждать положения о ее структурных подразделениях).

Предоставляя хозяйственным подразделениям право локального нормотворчества, государство определяет и его границы. В ряде случаев государство оставляет за собой полностью или частично право регулирования отдельных видов внутрихозяйственных отношений (трудовых, финансовых). Перестройка системы руководства экономикой, процесс демократизации управления, усиление самостоятельности первичных подразделений хозяйства находят свое проявление также в изменении соотношения централизованного и локального правового регулирования: расширяются права хозяйственных подразделений в области локального нормотворчества. Расширение нормотворческой компетенции - существенный элемент демократизации управления. Внутрихозяйственные нормативные акты издаются хозяйственным подразделением либо единолично, либо совместно с профсоюзным комитетом. В последнем случае правовой акт является формой закрепления согласованной воли предприятия, объединения (или их структурного подразделения) и профсоюзного органа.

3. Локальные нормативные акты могут быть классифицированы с учетом вида отношений, которые они призваны регулировать.

Первую группу составляют акты, закрепляющие правовой статус как самого предприятия, объединения, так и их внутренних структурных подразделений (производственных единиц, цехов, отделов, служб). К этой группе относятся устав данного предприятия, объединения <1>, положения о конкретных производственных (структурных) единицах, цехах, отделах, службах. Указанные локальные нормативные акты определяют организационную структуру, вид деятельности, объем прав и обязанностей подразделений, компетенцию должностных лиц и т.д. Ко второй группе следует отнести акты, в которых определен порядок локального нормотворчества: виды издаваемых локальных актов, подготовка их проектов, согласование, утверждение, вступление в силу, доведение актов до сведения должностных лиц и подразделений. В третью группу входят акты, определяющие порядок закрепления, перераспределения, изъятия имущества, находящегося в ведении внутренних подразделений предприятия, объединения. Четвертую группу составляют нормативные акты, которые определяют взаимоотношения между внутренними подразделениями, складывающиеся в процессе функционирования производства (внутрихозяйственное планирование, порядок оформления внутрихозяйственных заказов и их исполнения). Пятая группа - нормативные акты с нормами технико-экономического содержания (нормативные расходы сырья, материалов, топлива и т.п.), т.е. то, что составляет технико-нормативную основу организации производства. К шестой группе относятся акты об организации внутрихозяйственного расчета и экономическом стимулировании производства. Отдельную категорию составляют акты, закрепляющие порядок рассмотрения и разрешения внутрихозяйственных споров.

--------------------------------

<1> Хотя уставы (положения) многих хозяйственных подразделений утверждаются вышестоящими органами управления, а не самими предприятиями, объединениями и т.д., тем не менее их следует отнести к категории локальных актов, так как они призваны регулировать отношения данного конкретного подразделения.

 

Приведенная выше классификация локальных актов не является исчерпывающей. Она выделяет лишь наиболее важные группы внутрихозяйственных нормативных актов. В целом вопрос о системе локальных нормативных актов еще недостаточно изучен юристами.

Большое практическое значение имеет вопрос о правовых формах локального нормотворчества, который законодательно решен лишь частично. В современной хозяйственной практике локального нормотворчества наиболее часто применяются следующие правовые формы: устав, положение, инструкция, правила, приказ. В последнее время широкое распространение начинают получать стандарты предприятий (СТП).

 

Тема 9. Методические рекомендации,

примерные договоры, иные рекомендательные акты

органов управления народным хозяйством

 

1. В процессе осуществления хозяйственно-организаторской функции центральные органы управления народным хозяйством издают не только нормативные акты общеобязательного действия, но также акты рекомендательного характера.

В практике хозяйственного руководства применяются различные по названию и по сферам назначения (видам производственно-хозяйственных отношений), но одинаковые по правовым функциям юридические акты: примерные положения, примерные договоры, примерные правила, методические рекомендации, примерные нормы и т.п. Издание указанных юридических документов входит в компетенцию центральных органов управления хозяйством, что закрепляется в положениях об этих органах.

Акты, имеющие рекомендательный характер, представляют собой один из практически важных способов воздействия центральных органов управления экономикой на сферу общественного производства, дающий возможность реализовать принцип демократического централизма в процессе руководства путем учета интересов конкретных хозяйственных подразделений, реализации предоставленных им прав в рамках общих правил законодательства. Одновременно подобные акты выполняют и другую роль: они помогают предприятиям, объединениям, другим звеньям экономики наиболее эффективно и оптимально реализовать предоставленные им права в сфере производственно-хозяйственной деятельности. Используя юридические рекомендации, сформулированные в таких актах в виде примерных образцов, хозяйственные подразделения вместе с тем могут отступить от них, принять такие правила, которые более точно отражают их организационные, экономические, производственно-технологические и иные особенности. Это можно показать на следующих примерах.

В п. 9 Положения о производственном объединении (комбинате) указано, что положение о производственной единице утверждается генеральным директором (директором) объединения. Генеральный директор объединения на основе действующего законодательства и с учетом особенностей объединения определяет организационную структуру и правовой статус производственной единицы. Чтобы облегчить работу производственных объединений по выработке положений о конкретных производственных единицах, по оформлению их правового статуса, ряд министерств (Минчермет, Минуглепром, Минавтопром и др.) разработал и утвердил примерные положения о производственных единицах применительно к своей отрасли производства. Эти примерные положения, как правило, квалифицированно подготовленные в правовом отношении, обобщенно отражают особенности отрасли и вместе с тем ориентируют хозяйственных руководителей в выборе вариантов решений правовых вопросов при определении статуса производственных единиц. Такие примерные положения находят широкое практическое применение.

Советское государство придает большое значение организации прямых длительных хозяйственных связей. Госснаб СССР в целях оказания правовой помощи хозяйственным подразделениям в оформлении договорами долговременных хозяйственных связей одобрил и рекомендовал для практического применения Примерный договор на поставку продукции по прямым длительным хозяйственным связям. Аналогичное назначение имеет и утвержденный Госснабом СССР Примерный договор на организацию материально-технического снабжения производственного объединения (комбината), предприятия. С учетом указанных договоров стороны разрабатывают конкретные договоры поставки. Аналогичную по своему содержанию функцию, хотя и с некоторыми особенностями, выполняют методические рекомендации, издаваемые отдельными центральными органами хозяйственного управления. Например, Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 декабря 1970 г. "Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве" на Министерство юстиции СССР возложены методическое руководство правовой работой в народном хозяйстве и дача рекомендаций по ее улучшению. Эта обязанность закреплена в п. 6 Положения о Министерстве юстиции СССР.

Реализуя функцию методического руководства, Министерство юстиции СССР издает методические рекомендации. Так, например, 19 февраля 1976 г. Минюст утвердил Методические рекомендации об организации работы юридической службы на предприятии и в производственном объединении (комбинате); 29 марта 1976 г. - Методические рекомендации об организации работы юридической службы во всесоюзном промышленном объединении; 30 декабря 1976 г. - Методические рекомендации об организации работы юридического отдела центрального аппарата министерства, ведомства СССР. В указанных методических рекомендациях Минюст СССР сформулировал предложения по организации правовой работы, которые должны быть положены в основу деятельности юридических служб всех подразделений хозяйства. Наряду с этими принят ряд других методических рекомендаций.

2. Своеобразие примерных договоров, примерных положений, методических рекомендаций и других аналогичных правовых документов заключается в том, что, будучи юридическими актами, они тем не менее не являются источниками права, поскольку не содержат правил общеобязательного характера. В них содержатся нормы, которые могут быть без изменения восприняты хозяйственными подразделениями, однако в своей практике хозяйственные подразделения имеют право разработать и принять для себя другие правила. Такие акты и нормы, в них закрепленные, и называются рекомендательными. Правила (нормы), сформулированные в рекомендательных актах, приобретают юридическую силу лишь в случае принятия и распространения их действия (включения в соответствующий акт) самими хозяйственными подразделениями (предприятиями, объединениями). Таким образом, свойство источника права приобретает не сам рекомендательный акт, а тот акт, который разработан с его учетом и на его основе и утвержден компетентным органом. Например, подготовленное на основе разработанного министерством Примерного положения о производственной единице и утвержденное генеральным директором производственного объединения положение о производственной единице становится нормативным актом локального действия.

Расширение прав хозяйственных подразделений, их самостоятельности, в целом процесс демократизации руководства экономикой увеличивают практическую потребность в издании рекомендательных актов.

 

Тема 10. Значение арбитражной практики.

Инструктивные указания и другие акты Госарбитража

при Совете Министров СССР и госарбитражей союзных республик

по вопросам применения хозяйственного законодательства

 

1. Арбитражная практика - это объективированный опыт реализации права в результате деятельности арбитражных органов по применению норм хозяйственного законодательства <1>. Будучи разновидностью юридической практики, арбитражная практика формируется в процессе применения юридических норм при разрешении конкретных хозяйственных дел. Значение арбитражной практики в том, что она намечает направления в решении хозяйственных споров, раскрывает смысл правовых норм и значение терминов, в ходе арбитражной практики вырабатываются определенные образцы, типовые решения дел той или иной категории, обеспечивается более тесная связь права с жизнью, с практической деятельностью. Сложившиеся в процессе правоприменительной деятельности арбитражных органов типовые решения определенной категории хозяйственных споров по истечении установленного срока закрепляются в соответствующих актах (инструктивных указаниях) центральных арбитражных органов - Госарбитража СССР и госарбитражей союзных республик. Инструктивные указания и индивидуальные акты применения права (решения арбитражных органов по конкретным хозяйственным спорам) являются теми внешними формами, в которых находит выражение арбитражная практика.

--------------------------------

<1> См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск: СЮИ, 1973. Т. 2. С. 84.

 

Арбитражная практика как объективный опыт реализации норм хозяйственного законодательства представляет собой правовое явление подзаконного, а точнее поднормативного, порядка. Она формируется на основе действующего права и выражает толкование его норм в процессе правоприменения <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее о понятии юридической практики и ее роли в правовом регулировании см.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 2. Гл. XXVI.

 

2. Госарбитраж СССР и госарбитражи союзных республик как центральные органы в системе государственного арбитража наделены полномочиями, призванными обеспечить единообразное и правильное применение законодательства при разрешении хозяйственных споров всеми государственными и ведомственными арбитражами. В соответствии с п. 5 ("е") Положения о Государственном арбитраже при Совете Министров СССР Госарбитраж СССР должен систематически проверять деятельность государственных арбитражей, изучать опыт работы арбитражей министерств и ведомств СССР, инструктировать арбитражи по вопросам практики разрешения споров. Правовой формой такой деятельности являются инструктивные указания Госарбитража СССР, которые становятся обязательными как для органов государственного арбитража, так и для арбитражей министерств и ведомств.

Аналогично решен вопрос и применительно к госарбитражам союзных республик. Инструктивные указания госарбитража союзной республики по вопросам практики разрешения хозяйственных споров обязательны для государственных арбитражей и арбитражей министерств и ведомств союзной республики.

Помимо инструктивных указаний, в которых формулируются типовые решения определенной категории хозяйственных споров, Госарбитраж СССР и госарбитражи союзных республик рассматривают и разрешают конкретные хозяйственные споры. Публикуемые в журналах "Хозяйство и право", "Советская юстиция" и др. решения центральных арбитражных органов, не будучи источником права, тем не менее оказывают влияние на арбитражную практику разрешения хозяйственных споров. В них путем прецедентного толкования раскрывается содержание норм хозяйственного законодательства.

Своеобразной правовой формой толкования норм права являются протоколы совещаний по арбитражной практике, проводимых центральными органами Госарбитража. В протоколах закрепляются принимаемые на совещаниях как коллегиальных органах решения по тем или иным правовым вопросам. Такие протоколы носят ориентировочный для арбитражных и хозяйственных органов характер <1>. По своему существу решения, оформляемые протоколами совещания, чаще всего касаются конкретных случаев и являются видом визуального толкования.

--------------------------------

<1> См., например: Протоколы совещаний по арбитражной практике Госарбитража СССР от 28 августа 1970 г. // Советская юстиция. 1971. N 6; Протоколы совещаний по арбитражной практике Госарбитража РСФСР от 16 декабря 1971 г. // Там же. 1972. N 10.

 

3. В соответствии с п. 7 Положения о Государственном арбитраже при Совете Министров СССР Госарбитраж СССР наделен правом давать разъяснения министерствам и ведомствам по применению ряда нормативных актов в области хозяйственного законодательства: Положения о поставках продукции производственно-технического назначения (по согласованию с Госснабом СССР); Положения о поставках товаров народного потребления; Условий поставки товаров на экспорт (по согласованию с Минвнешторгом и Госкомитетом СССР по внешним экономическим связям); Условий выполнения всесоюзными внешнеторговыми объединениями заказов советских организаций на импорт товаров (с привлечением Минвнешторга и Госкомитета СССР по внешним экономическим связям); Положения о порядке предъявления и рассмотрения претензий предприятиями, организациями и учреждениями и урегулирования разногласий по хозяйственным договорам. Такие разъяснения как разновидность легального толкования даются в форме писем и являются обязательными.

4. В заключение необходимо остановиться на публикуемых в печатных изданиях консультациях и комментариях по вопросам хозяйственного законодательства и арбитражной практики. Консультации по правовым вопросам - широко распространенное явление. Их дают не только юридические, но и неюридические издания ("Экономическая газета", журнал "Материально-техническое снабжение в СССР" и многие другие). Такие разъяснения законодательства являются формой правовой пропаганды, их, естественно, нельзя считать обязательными для применения. Они содержат лишь мнение автора (или редакции), которое не может быть признано официальным.

Большое значение для юридической практики имеют также широко распространенные комментарии (научно-практические комментарии) к хозяйственно-правовым актам, комментарии арбитражной практики <1>. В них дается научный анализ действующего хозяйственного законодательства и практики его применения, показывается позиция арбитражных органов в процессе применения хозяйственно-правовых норм при разрешении споров. Ясно, что комментарии, как и консультации, не являются обязательными для применения, поскольку лишены властной юридической силы. В то же время комментарии, подготовленные компетентными лицами, оказывают влияние на практику применения норм хозяйственного законодательства.

--------------------------------

<1> См., например: Клейн Н.И., Петров И.Н. Комментарий к Положениям о поставках продукции и товаров. 2-е изд. М.: Юрид. лит., 1978; Комментарии арбитражной практики / Под ред. Е.В. Анисимова.

 

Тема 11. Порядок и источники опубликования

нормативных актов по хозяйственным вопросам.

Доведение нормативных актов до хозяйственных организаций

через их вышестоящие органы

 

1. Процесс нормотворчества не заканчивается принятием акта. Завершающей частью этого процесса является опубликование нормативного акта, т.е. официальное доведение его до всеобщего сведения способом, установленным законом <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Королев Ю.А. Опубликование законов как стадия законодательного процесса // Советское государство и право. 1978. N 10. С. 21 и след.

 

Нормативные акты Верховного Совета СССР, Президиума Верховного Совета СССР, верховных советов союзных республик, президиумов верховных советов союзных республик по утвержденному порядку подлежат опубликованию, соответственно, в "Ведомостях Верховного Совета СССР" (в ряде случаев - в газете "Известия") и в ведомостях верховных советов союзных республик <1>. Постановления Совета Министров СССР и советов министров союзных республик публикуются, соответственно, в "Собрании постановлений Правительства СССР" (в необходимых случаях - в газетах) и в собраниях постановлений правительств союзных республик <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 июня 1958 г. "О порядке опубликования и вступления в силу законов СССР, постановлений Верховного Совета СССР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета СССР" // Ведомости Верховного Совета СССР. 1958. N 14. Ст. 275.

<2> См., например: Постановление Совета Министров СССР от 20 марта 1959 г. "О порядке опубликования и вступления в силу постановлений и распоряжений Правительства СССР" // СП СССР. 1959. N 6. Ст. 37.

 

Опубликование нормативного акта имеет правовое значение не только с точки зрения определения момента вступления его в силу (в действие). Официальное издание полностью заменяет оригинал нормативного акта.

В соответствии с Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 декабря 1970 г. "Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве" в нашей стране издано Собрание действующего законодательства СССР (в союзных республиках изданы республиканские собрания действующего законодательства), включающее разделы по вопросам народного хозяйства. Это издание является важнейшим источником публикации хозяйственно-правовых нормативных актов высших органов государственной власти и управления, хотя оно и не может быть признано официальным способом опубликования актов <1>. Ведомости и собрания постановлений как официальные издания помимо высылки их соответствующим ведомствам и подразделениям рассылаются и как подписные издания. Акты, которые по тем или иным причинам не публикуются в ведомостях или собраниях постановлений, высылаются непосредственно соответствующим органам, которые и доводят их до сведения подразделений своих систем (путем издания приказа с включением в него текста нормативного акта и указания на порядок его применения, если это вызывается необходимостью) <2>.

--------------------------------

<1> В литературе высказано мнение, что Собрание действующего законодательства СССР является официозным целевым изданием (см.: Колибаб К.Е. Издание Собрания действующего законодательства СССР // Советское государство и право. 1974. N 8. С. 5 - 6).

<2> Единой государственной системой делопроизводства предусмотрено, что в случаях, когда распорядительный документ вышестоящего органа не требует конкретизации, он доводится до сведения подведомственных нижестоящих органов путем издания информационного письма (п. 2.1.8 Единой государственной системы делопроизводства. М., 1974. С. 12).

 

Немаловажное практическое значение имеет опубликование ведомственных нормативных актов. Необходимо отметить, что этот порядок в целом пока еще нормативно не урегулирован и здесь действуют правила сложившейся практики. Исключение составляют межотраслевые нормативные акты.

Указанным выше Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР было признано необходимым начиная с 1972 г. издавать "Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР", в котором должны публиковаться нормативные акты министерств и ведомств СССР, являющиеся обязательными для других министерств и ведомств. Однако следует признать, что, будучи органом Министерства юстиции СССР, он вместе с тем не является официальным изданием помещенных в нем нормативных актов <1> и рассылается хозяйственным подразделениям в порядке подписки. Видом официального издания ведомственных нормативных актов являются издаваемые Госстандартом СССР ГОСТы, которые реализуются через систему магазинов Госстандарта.

--------------------------------

<1> Подробнее об опубликовании нормативных актов министерств и ведомств см.: Опубликование нормативных актов / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Юрид. лит., 1978. С. 93 и след.

 

Что касается публикации иных нормативных актов (кроме тех, которые помещаются в "Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств"), то они доводятся до сведения хозяйственных подразделений в разной форме (разными способами). Внутриведомственные нормативные акты (приказы, инструкции и др.) центральными органами министерств (ведомств) рассылаются по списку структурным подразделениям, входящим в министерства (ведомства).

2. Нормативные акты межотраслевого назначения рассылаются органом, их принявшим, соответствующим центральным органам управления (министерствам, ведомствам и др.), которые доводят их до сведения объединений, предприятий, иных подразделений своей системы путем помещения текста акта либо в информационное письмо, либо в приказ по министерству (ведомству). В связи с проводимой в народном хозяйстве систематизацией хозяйственного законодательства министерства и ведомства пересматривают изданные ими нормативные акты, упорядочивают их, приводят в систему. В результате проделанной работы в ряде министерств издаются сборники действующих нормативных актов, которые следует признать изданием, имеющим официальное значение. Некоторые центральные органы управления (например, Госстрой СССР) публикуют принимаемые ими нормативные акты в регулярно выходящих изданиях, что, безусловно, отвечает потребностям практики (например, "Бюллетень строительной техники" в ежемесячном журнале Госстроя СССР).

Нормативные акты местных органов власти и управления доводятся до сведения их исполнителей путем использования главным образом таких форм, как публикация текстов актов в местных газетах и в специальных бюллетенях, что обеспечивает необходимую гласность. Применяется также рассылка актов заинтересованным организациям.

Наряду с опубликованием как официальным доведением нормативного акта до всеобщего сведения широко практикуется публикация нормативных актов в журналах, сборниках, выпусках, пособиях и т.д. Так, издательство "Юридическая литература" регулярно выпускает сборники нормативных актов <1>. В указанных изданиях текст нормативного акта воспроизводится точно (в полном объеме или в извлечении), какие-либо отступления не допускаются. Тем не менее такие публикации, несмотря на их огромную важность, являются лишь формой популяризации законодательства, пропаганды советского права.

--------------------------------

<1> См., например: Гражданское законодательство: Сб. нормат. актов / Сост. А.Ю. Кабалкин. М.: Юрид. лит., 1974; Сборник нормат. актов по материально-техническому снабжению: В 4 ч.; и др.

 

Тема 12. Систематизация хозяйственного законодательства

 

1. Под систематизацией понимаются упорядочение хозяйственного законодательства, приведение действующих хозяйственно-правовых актов в единую согласованную систему. Хозяйственное законодательство - наиболее объемная и подвижная часть законодательства СССР. Необходимость его систематизации продиктована насущными потребностями современной практики руководства социалистической экономикой.

Общепризнано, что важнейшими условиями дальнейшего повышения эффективности общественного производства являются строжайшее соблюдение законности, улучшение правовой работы в народном хозяйстве, повышение правовой культуры. Между тем хозяйственное законодательство в силу ряда причин оказалось неупорядоченным, состоящим из большого количества принятых в разные годы актов по одним и тем же вопросам, противоречивым, с неоправданно большим количеством ведомственных нормативных актов. Оно не в полной мере обеспечивало четкое функционирование звеньев хозяйственного механизма, было ориентировано на мелочную опеку над хозяйственными подразделениями, сковывало инициативу предприятий и организаций <1>. Иначе говоря, как наиболее существенный элемент правовой надстройки хозяйственное законодательство оказалось в определенном противоречии с реальными экономическими условиями.

--------------------------------

<1> См.: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г. "О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства".

 

Первым и наиболее крупным шагом в деле упорядочения хозяйственного законодательства явилась работа по подготовке и изданию Собрания действующего законодательства СССР, что было предусмотрено Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 декабря 1970 г. "Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве". К 1977 г. подготовка Собрания была закончена. Издано 53 тома, которые содержат 7700 предварительно обработанных и сведенных в единую систему по предметному регулированию нормативных актов (издание осуществлено Министерством юстиции СССР).

Главное назначение Собрания - удовлетворение потребностей практики в материалах действующего законодательства СССР <1>. В Собрание включены действующие акты Верховного Совета СССР, Президиума Верховного Совета СССР, совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР, акты Правительства СССР. Составной и наиболее значительной по объему частью Собрания является хозяйственное законодательство. Хозяйственно-правовые акты сгруппированы (систематизированы) главным образом по сферам действия (видам производственно-хозяйственной деятельности): законодательство о финансах и кредите (разд. 5); о капитальном строительстве (разд. 10); о промышленности (разд. 11); о транспорте (разд. 15) и т.д., всего 32 раздела.

--------------------------------

<1> См.: Колибаб К.Е. Указ. соч. С. 7. Необходимо отметить, что в послевоенный период предполагалось издание Хронологического собрания законодательства СССР, а затем велась подготовка Систематического собрания законодательства СССР, однако ни одно из них не было издано.

 

В союзных республиках изданы аналогичные собрания, причем систематизация республиканского законодательства проводилась по схеме Собрания действующего законодательства СССР.

Следует подчеркнуть, что в процессе подготовки к изданию собраний действующего законодательства было отменено большое количество нормативных актов, не отвечающих современному уровню экономики, устранены устаревшие нормы. Собрание действующего законодательства СССР высылалось предприятиям, организациям, учреждениям по их заказам, и в настоящее время абсолютное большинство хозяйственных подразделений имеет его. С изданием Собрания действующего законодательства СССР, а также аналогичных собраний в союзных республиках хозяйственные подразделения получили нужный для них систематизированный правовой материал.

Действенной мерой по упорядочению законодательства явились введение в стране в соответствии с Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г. "О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства" государственного учета нормативных актов СССР и союзных республик и организация централизованной информации о таких актах. Для этой цели при Всесоюзном научно-исследовательском институте советского законодательства создан научно-информационный центр.

Вторым шагом в деле упорядочения хозяйственного законодательства была работа по приведению в порядок ведомственных нормативных актов. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г. министерствам и ведомствам было предложено не позднее 1976 г. пересмотреть изданные ими нормативные акты, устранить противоречия в них, отменить устаревшие нормы, объединить изданные в разное время акты по одним и тем же вопросам в сборники (перечни действующих по министерству (ведомству) приказов, инструкций, других нормативных актов). Аналогичная работа была проведена и в республиканских министерствах и ведомствах. Этим же Постановлением было предусмотрено не допускать в будущем множественности нормативных актов, установить строгий контроль за соответствием издаваемых министерствами и ведомствами актов действующему законодательству, обеспечивать увязку новых актов с ранее принятыми, своевременно вносить в них изменения, вытекающие из законодательства. ЦК КПСС и Совет Министров СССР отметили, что упорядочение ведомственных нормативных актов является одной из важных задач министерств и ведомств.

Постановлением от 25 июня 1975 г. предусмотрено две формы систематизации: сборники и перечни актов. Различие между ними состоит в том, что в сборники включаются тексты актов в действующей редакции со всеми их реквизитами, тогда как под перечнем понимается издание, в котором указываются только название и другие реквизиты действующего акта, а также место и время его опубликования (возможно также издание перечня отмененных актов). Сам же текст акта в перечне не воспроизводится. Наиболее эффективной формой упорядочения следует признать издание не перечней, а сборников, поскольку в этом случае дается инкорпорированный полный текст акта.

Практика работы по совершенствованию ведомственных нормативных актов показала, что одни министерства (ведомства) пошли по наиболее простому пути: они издали сборники, в которых нормативные акты расположены в хронологическом порядке с приложением к сборникам алфавитно-предметного указателя. Другие избрали более правильный способ: ведомственные акты в сборниках сгруппированы по разделам с учетом видов производственно-хозяйственной деятельности, а в рамках раздела - в хронологическом порядке <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тонконог Н.П., Зайц Н.Ф. Совершенствование ведомственных нормативных актов. Киев: Вища школа, 1978. С. 26 - 27; Дашевская Л., Соколова Н. Упорядочение ведомственных нормативных актов в системе союзно-республиканского министерства // Сов. юстиция. 1976. N 1. С. 3 - 4.

 

Крупнейшим мероприятием Советского государства в области законодательства является начатая подготовка Свода законов СССР и сводов законов союзных республик. В Постановлении ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 23 марта 1978 г. указано, что подготовка Свода законов СССР должна осуществляться на основе Конституции СССР и способствовать дальнейшему совершенствованию советского законодательства, усилению охраны интересов общества, прав и свобод советских граждан, укреплению правовой основы государственной и общественной жизни.

Указанным Постановлением утверждены: схема Свода законов СССР, Основные принципы формирования материалов Свода, План подготовки и издания Свода законов СССР, а также Перечень актов, подлежащих разработке и включению в Свод законов СССР. Раздел IV Свода посвящается законодательству о народном хозяйстве. Он будет состоять из четырех томов, которые намечено издать в 1984 - 1985 гг.

В процессе систематизации хозяйственного законодательства используется как кодификация (основы, кодексы, уставы, положения), так и официальная инкорпорация ("Ведомости Верховного Совета СССР", собрания действующего законодательства, собрания постановлений, сборники и т.д.).

Разновидностью инкорпорации является также применяемая иногда на практике консолидация нормативных актов (укрупнение, сведение нескольких близких по содержанию актов в один) <1>. С кодификацией и инкорпорацией связаны и другие приемы систематизации хозяйственного законодательства: составление и утверждение перечней актов, утративших силу, а также изменений, вносимых в акты; распространение действующих актов на новые отношения или продление срока их действия и т.д. <2>.

--------------------------------

<1> Так, например, были консолидированы акты по вопросам связи (СГГ СССР. 1967. N 21. Ст. ст. 147 - 149).

<2> См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 2. С. 117.

 

2. Помимо кодификации и инкорпорации как официальных способов систематизации хозяйственного законодательства существует и неофициальная систематизация. Она проводится организациями (издательствами, ведомствами) по своей инициативе и имеет справочно-информационное назначение (издание сборников, справочников издательствами, ведомствами, учебными и научными учреждениями), о чем уже говорилось выше.

В связи с этим следует сказать о справочно-кодификационной (справочно-информационной) работе, которую ведут юридические службы в народном хозяйстве (юридические отделы в министерствах и ведомствах, работники юридических служб на предприятиях, в производственных объединениях, в других хозяйственных подразделениях). Необходимость этой работы диктуется тем, что без правового информационного обеспечения невозможно осуществлять непосредственное производство и руководить хозяйственной деятельностью <1>.

--------------------------------

<1> См.: Рандалу Х.А. Организация правовой информационной службы // Советское государство и право. 1967. N 2; Шебанов А.Ф. Содержание и цели правовой информации // Правовая информация. М., 1974.

 

Хорошо налаженная справочно-информационная работа в юридическом отделе, бюро, у юрисконсульта - одно из условий эффективности деятельности юридической службы. С этой целью Министерством юстиции СССР 30 сентября 1977 г. были утверждены Методические рекомендации об организации в центральных аппаратах министерств и ведомств СССР систематизированного учета и хранения ведомственных нормативных актов <1>.

--------------------------------

<1> Бюллетень нормат. актов м-в и ведомств СССР. 1978. N 1.

 

Особое значение справочно-информационная работа имеет на предприятиях, в производственных объединениях, в других первичных звеньях народного хозяйства, где непосредственно идет процесс производства и где постоянно принимаются управленческие решения, совершаются иные юридически значимые действия.

В целом ряде хозяйственных подразделений справочно-информационная работа поставлена образцово. Примером может служить работа юридического отдела производственного объединения "Уралмаш". Фонд правового информационного обеспечения хозяйственной деятельности там формируется на протяжении уже более сорока лет и содержит тысячи правовых документов. В фонде собраны также материалы арбитражной и судебной практики, юридическая литература (книги, брошюры, журналы и др.). Элемент правового информационного фонда - информационная поисковая система (ИПС), стержнем которой является классификатор правовой информации (КПИ). Она обеспечивает систематизацию правового материала, а также быстрый поиск и получение нужных правовых сведений <1>. В настоящее время внедряется система "АСУП-Уралмаш", в которую вводится и система автоматизированного поиска правовой информации.

--------------------------------

<1> См.: Горбунов И.Н. Правовое информационное обеспечение хозяйственной деятельности // Советское государство и право. 1977. N 3. С. 65 и след.

 

---

Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 188; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!