Глава 3. ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ 13 страница
Совсем иная ситуация с исполнением постановлений по делам об административных правонарушениях. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях для органов исполнительной власти не является специфической деятельностью в том смысле, что они занимаются исполнением только названных актов. Как следует из ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", органы принудительного исполнения исполняют судебные акты и акты других органов и должностных лиц. Исполнением также занимаются органы внутренних дел (административный арест, административное выдворение).
Процессуальные отношения в производстве по делам об административных правонарушениях возникают и развиваются в определенных временных рамках, которые, в частности, зависят от срока давности привлечения к административной ответственности (ст. ст. 4.5 и 24.5 КоАП РФ). Кроме того, временные рамки действуют и на отдельных стадиях производства по делам об административных правонарушениях, например на стадии исполнения постановления о назначении административного наказания (п. 4 ст. 31.7 КоАП РФ). При этом производство по делам об административных правонарушениях представляет собой единое внутреннее, взаимосвязанное и взаимообусловленное правовое пространство.
Производство по делам об административных правонарушениях принципиально отличается от административного производства и по характеру использования процессуальных способов и методов достижения материально-правового результата. Уже говорилось о том, что ст. 28.7 КоАП РФ предусмотрен институт административного расследования, который представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий уполномоченных должностных лиц, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление, например таких, как проведение экспертизы, установление потерпевших, свидетелей, их допросы. Административное производство такого изначально не предполагает. Административному производству незнакома презумпция невиновности и такая процессуальная фигура, как потерпевший.
|
|
|
Административное производство заканчивается после принятия должностным лицом или органом исполнительной власти либо местного самоуправления соответствующего решения, которое начинает свое действие с момента подписания, если иное не предусмотрено в самом решении. Для данного решения не установлено понятие "вступление в законную силу".
В производстве по делам об административных правонарушениях начало и окончание каждой стадии оформляются процессуальным документом: протоколом, определением, постановлением, в крайнем случае сопроводительным письмом, например передача дела должностным лицом на рассмотрение судье (ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ). Должностное лицо, орган или судья не просто обязаны соблюсти эту процедуру (этот порядок), но еще и мотивировать свои выводы и действия в составляемых процессуальных документах. Отсутствие же доводов о причинах принятия того или иного процессуального действия само по себе может быть расценено как нарушение процесса и повлечь признание материально-правового результата недействительным. Конечно, приведение мотивов требуется и в административном производстве при разрешении конкретного вопроса. Отличие заключается в том, что фактически это является пожеланием, а не императивным требованием действующего законодательного акта об административном производстве, поэтому многое зависит от усмотрения должностного лица, принимающего решение в рамках административного производства.
|
|
|
Поэтому правоотношения, возникающие в административном производстве, как материальные, так и процессуальные, отличаются от таких же правоотношений в производстве по делам об административных правонарушениях. Наглядным подтверждением этому служит сравнительная таблица и сравнительный анализ, приводимые ранее. Отличие наблюдается по наполнению всего механизма правоотношения, т.е. в субъектах, содержании их прав и обязанностей и объектах.
|
|
|
С учетом того что правоотношение за счет своего механизма является основополагающей правовой субстанцией в отношениях, основанных на правовых нормах, данное обстоятельство способно нести наиболее объективную информацию для любого исследования в области права, в том числе и проблем юридического процесса.
§ 5. Роль производства
по делам об административных правонарушениях
Надеемся, что результаты проведенного нами анализа позволяют ответить на вопросы о том, что же представляет собой производство по делам об административных правонарушениях. Во-первых, производство по делам об административных правонарушениях обобщает значительный опыт регулирования деятельности органов государственной власти по привлечению виновных лиц к административной ответственности. Во-вторых, производство по делам об административных правонарушениях, определяя порядок решения вопросов о привлечении правонарушителя к административной ответственности, соответствует требованиям юридического процесса.
|
|
|
Осуществляя регулятивную функцию, производство по делам об административных правонарушениях достаточно полно регламентирует организацию деятельности органов государственной власти по делам об административных правонарушениях, определяет их процессуальные права и обязанности, а также иных участников по делу об административном правонарушении.
Контрольная функция производства по делам об административных правонарушениях весьма эффективна за счет комплексного подхода. Производство по делам об административных правонарушениях создает условия, при которых материально-правовой результат, полученный с нарушением процессуальных норм, при пересмотре постановления или решения может быть признан нелегитимным и ничтожным, а производство по делу прекращено в зависимости от конкретной ситуации (ст. ст. 4.5, 24.5, гл. 30 КоАП РФ).
Производство по делам об административных правонарушениях выполняет и охранительную функцию, что позволяет нейтрализовать конфликт, возникший в связи с административным правонарушением, придать его разрешению регулируемый характер под контролем государства и тем самым обеспечить стабильность в обществе. Достигается это за счет того, что производство по делам об административных правонарушениях дисциплинирует стороны и других участников производства, устанавливая единые правила поведения для них, не позволяя процедуру разрешения конфликта провести в интересах только одной из сторон, и обеспечивает оптимальное сочетание реализации публичных и частных интересов, содержащихся в материальных нормах. Субъект, представляющий публичные интересы, в ходе процедуры разрешения конфликта в связи с правонарушением имеет возможность доказывать вину предполагаемого правонарушителя, а лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и потерпевший - защищать свои частные интересы. Кроме того, производство по делам об административных правонарушениях комплексно уравнивает субъектов материальных правоотношений в их правах и обязанностях в общесоциальном значении (применительно к гражданам - независимо от национальности, расы, пола, вероисповедования и т.д. или должностного положения).
Как показывает анализ, материально-правовые нормы Особенной части КоАП РФ и процессуально-правовые нормы, сформулированные в производстве по делу об административном правонарушении, взаимосвязаны, взаимообусловлены и не могут существовать друг без друга.
Таким образом, производство по делам об административных правонарушениях является необходимой частью административной ответственности в Российской Федерации, так как без него правовая реакция государства в материально-правовом отношении не может быть реализована в каждом конкретном случае.
Значимость юридического процесса в форме производства по делам об административных правонарушениях объясняется, с одной стороны, тем, что согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.
С другой стороны, на законодательство об административной ответственности государство возлагает важные задачи (ст. 1.2 КоАП РФ), решение которых серьезно затрагивает права и свободы как физических, так и юридических лиц. Поиск разумного баланса этих интересов, гармонизация возникающих материальных правоотношений не могут быть сиюминутными. Для этого требуется время и упорядоченная совокупность действий всех заинтересованных участников.
Производство по делам об административных правонарушениях направлено на достижение благоприятного результата в ходе разрешения возникшего конфликта по поводу административного правонарушения. Оно несет двойную нагрузку, т.е. служит как публичным, так и частным интересам <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Серков П.П. Рассмотрение дел об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции: Науч.-практ. пособие. С. 227 - 289.
Именно с помощью юридического процесса в форме производства по делам об административных правонарушениях становится возможным обеспечение законности на стадиях возбуждения дел об административных правонарушениях, их объективного и всестороннего рассмотрения, принятия обоснованных решений и надлежащего исполнения вступивших в законную силу постановлений.
В связи с этим производство по делам об административных правонарушениях в качестве юридического процесса можно определить как установленный законом порядок достижения баланса публичных и частных интересов при возбуждении дела об административном правонарушении, установлении, исследовании соответствующих доказательств, уяснении иных юридически значимых обстоятельств, имеющих значение для его разрешения, а также при назначении и исполнении административного наказания по делу в установленных законом случаях.
Производство по делам об административных правонарушениях имеет ряд особенностей, которые можно разделить на три группы <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
Несмотря на сущностное совпадение уголовного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях, о котором говорилось выше, последнее не отнесено к категории судопроизводственного юридического процесса.
Вероятно, что на конструкции производства по делам об административных правонарушениях отразилось то, что дела об административных правонарушениях рассматриваются не только судьями, но и комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, их структурными подразделениями, территориальными органами и структурными подразделениями территориальных органов, а также иными государственными органами в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ; уполномоченными должностными лицами органов исполнительной власти субъектов РФ; административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ (п. 3 ч. 1 и п. п. 3, 4 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ).
Такой подход к разделению полномочий на рассмотрение дел об административных правонарушениях не учитывает роли судов и органов исполнительной власти в производстве по делам об административных правонарушениях.
В оценке деятельности должностных лиц органов исполнительной власти, уполномоченных на рассмотрение дел об административных правонарушениях, неоправданно делать акцент на том, что они проверяют результаты работы тех должностных лиц, которым предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях. Во-первых, такого разделения может и не быть, поскольку протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 КоАП РФ, в пределах компетенции соответствующего органа (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ). Во-вторых, такой контроль осуществляет и суд при рассмотрении дел об административных правонарушениях. В-третьих, и это основное, названную контрольную функцию необходимо отделять от контроля, осуществляемого при пересмотре постановления, вынесенного по делу об административном правонарушении. В последнем случае речь идет о таком материально-правовом результате, который способен предоставлять права и возлагать обязанности. Составление протокола об административном правонарушении не отвечает таким условиям. Это пока "полуфабрикат", влекущий определенные процессуальные, но не материально-правовые последствия.
Необходимо также иметь в виду правовую позицию Конституционного Суда РФ, сформулированную в п. 6 Постановления от 12 мая 1998 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан", о том, что законодатель вправе возложить на налоговые органы производство по делам, связанным с наложением штрафа за неприменение контрольно-кассовых машин, осуществляемое в административном порядке. Обращает на себя внимание то, что Конституционный Суд РФ говорит о праве, а не об обязанности законодателя на передачу полномочий налоговым органам на наложение штрафа. Свою позицию он обосновывает не тем, что эта деятельность присуща налоговым органам, относящимся к органам исполнительной власти, а иными соображениями, в частности необходимостью принятия быстрых и неотложных мер государственного реагирования и заботой о том, чтобы не была парализована система правосудия.
Таким образом, рассмотрение дел об административных правонарушениях и назначение наказания должностными лицами органов исполнительной власти - это вынужденное решение государства, некий компромисс между объемом административных правонарушений и затратами на рассмотрение дел судами. В настоящее время затраты федерального бюджета по отправлению правосудия в судах общей юрисдикции на рассмотрение одного дела об административном правонарушении в среднем составляют 3500 тыс. руб. Экономические соображения не позволяют увеличивать число судей.
Данное решение в концептуальном плане не согласуется с принципом организационного разделения государственной власти. Его не следует оценивать в качестве объективно необходимого и основанного на правовой природе функциональной сущности органов исполнительной власти. Ранее уже приводилось обоснование того, что органы исполнительной власти не обладают правом на осуществление юрисдикции.
Однако традиционно понятие "юрисдикция" в юридической литературе применительно к производству по делам об административных правонарушениях используется в сочетании с административным производством.
Так, один исследователь указывает, что "производство по делам об административных правонарушениях является одним из специфических и важных административно-юрисдикционных производств, входящих в административно-юрисдикционный процесс. В связи с этим ему присущи все признаки последнего, а также имеются характерные черты, определяемые административно-процессуальным законодательством и анализируемые в юридической литературе" <1>.
--------------------------------
<1> Панова И.В. Производство по делам об административных правонарушениях: Монография. Саратов, 1999. С. 6.
В другом случае делаются выводы о том, что "публичная администрация, как и суды, занимается юрисдикционной деятельностью: решает споры, применяет меры принуждения и, в частности, привлекает к административной ответственности.
Административное право регулирует разные способы осуществления административной деятельности, разные процессы: административно-правотворческий, административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) и административно-юрисдикционный.
Административно-юрисдикционный процесс - деятельность субъектов публичной исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая в административно-процессуальной форме" <1>.
--------------------------------
<1> Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2005. С. 578 - 580.
Еще в одном издании говорится о том, что для юрисдикционного производства характерно следующее:
1) правоохранительная направленность;
2) содержание, представляющее собой рассмотрение административного спора или дела об административном правонарушении;
3) в результате рассмотрения дается правовая оценка поведения участников правоотношения;
4) по итогам рассмотрения могут быть применены меры государственного принуждения;
5) индивидуальное дело, рассматриваемое в форме административно-юрисдикционного производства, может возникнуть по инициативе любой стороны, в том числе и властной стороны правоотношения (например, дела об административных правонарушениях);
6) в качестве властной стороны может выступать не только орган исполнительной власти (как это характерно для административно-процедурной деятельности), но и суд. Причем в последнее время идет расширение сферы административно-юрисдикционной деятельности судов как общей юрисдикции, так и арбитражных.
Разновидностями административно-юрисдикционного производства являются:
1) производство по жалобам, рассматриваемым как в административном, так и в судебном порядке;
2) производство по наложению дисциплинарных взысканий на государственных служащих;
3) производство по делам об административных правонарушениях <1>.
--------------------------------
<1> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. С. 735, 736.
Кроме того, утверждается, что "в структуру административного процесса традиционно включается определенная совокупность его составляющих - производств, в числе которых называются сугубо управленческие (в том числе связанные с позитивной деятельностью органов государственного управления), и обязательно - производство по применению мер административного принуждения" <1>.
--------------------------------
<1> Масленников М.Я. Административно-юридический процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности. С. 16.
Из приведенных положений следует, что административно-юрисдикционное производство является обычным для органов исполнительной власти, и потому оно относится к категории административных.
Представляется, что административное производство безусловно находится в сфере деятельности государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, чего нельзя сказать в отношении производства по делам об административных правонарушениях.
Исходя из проведенного ранее анализа юридического процесса, административного процесса, административного производства, юрисдикционного процесса и их соотношения с производством по делам об административных правонарушениях, можно сделать вывод, что цель, роль и методы работы органов исполнительной власти в административном производстве коренным образом отличаются от их деятельности в производстве по делам об административных правонарушениях. В то же время в производстве по делам об административных правонарушениях на стадии рассмотрения дел деятельность органов исполнительной власти, по существу, совпадает с деятельностью суда, так как органы исполнительной власти выполняют функции, не присущие им в соответствии с конституционными принципами разделения государственной власти.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 128; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!