III.2.4. Общая характеристика состояния законности
И прокурорского надзора за исполнением законодательства
В сфере экологии.
По оценке специалистов, состояние окружающей природной среды в Российской Федерации продолжает оставаться сложным, местами критическим, сказывается недостаточное финансовое и материально-техническое обеспечение исполнения экологических программ и экологического законодательства.
Как позитивный шаг следует отметить активизацию в последние годы нормотворческой деятельности как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Однако принимаемые нормативные правовые акты не всегда соответствуют нормам федерального законодательства. В основном нарушения допускаются при наложении взысканий по фактам совершения административно наказуемых проступков экологического законодательства.
В целом анализ работы органов прокуратуры, по данным статистических отчетов, приводит к выводу, что за последние несколько лет улучшились как количественные, так и качественные характеристики прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства.
Этому способствовал ряд обстоятельств:
1) акцентирование внимания прокуроров на надзоре за исполнением экологического законодательства со стороны Генеральной прокуратуры РФ и выделение надзора в этой сфере в число приоритетных;
2) накопление прокурорами и следователями положительного опыта работы в природоохранной сфере;
|
|
|
3) совершенствование деятельности специализированных природоохранных прокуратур;
4) определенное улучшение методического обеспечения прокурорского надзора (появилось относительно много методических пособий и рекомендаций) за исполнением законов в сфере экологии;
5) усиление взаимодействия прокуроров с органами представительной и исполнительной власти, органами местного самоуправления, специально уполномоченными органами в области охраны окружающей природной среды, правоохранительными органами и общественностью.
Типичные виды
Нарушений законов
Все экологические правонарушения (как и иные) разделяются на проступкиипреступления. Проступки влекут за собой дисциплинарную, материальную, гражданско-правовую или административную ответственность, а преступления – уголовную.
Уголовный кодекс РФ не содержит понятия экологического преступления. Понятие административного правонарушения дано в Кодексе РФ об административных правонарушениях.
Экологическое правонарушение можно определить как виновное, наказуемое, запрещенное законом (экологическим, трудовым, гражданским, административным, уголовным и иным) деяние (действие или бездействие), посягающее на общественные отношения по охране природной среды, рациональному использованию ее ресурсов, обеспечению экологической безопасности государства и членов его общества.
|
|
|
Экологическое преступление – общественно опасное, виновное, запрещенное уголовным законом под угрозой наказания деяние (действие или бездействие), посягающее на общественные отношения по охране окружающей природной среды, рациональному использованию ее ресурсов, обеспечению экологической безопасности государства и населения.
Предметом экологических преступлений является природная среда в целом, природные ресурсы: земля, недра, атмосфера, внутренние воды и воды открытого моря, животные, растительность. В качестве предмета преступного воздействия предусматриваются достопримечательные объекты живой и неживой природы: природные ландшафты, урочища, ущелья, скалы, деревья, водоемы и др.
По характеру экологические преступления можно разделить на:
1) преступления, связанные с незаконным использованием (захватом) природных ресурсов, – ст. 253, 256, 258, 260 УК РФ;
2) преступления, связанные с негативным воздействием на природную среду, ухудшением ее качества, – ст. 246 – 249, 251, 252, 254, 255, 257, 259, 261, 262 УК РФ.
|
|
|
Перечень экологических правонарушений дается в природоресурсном законодательстве, Кодексе РФ об административных правонарушениях, правовых актах субъектов Российской Федерации.
В правоприменительной практике достаточно трудно разграничиваются преступления и проступки, так как практически все содержащиеся в УК РФ нормы экологического характера сходны с соответствующими нормами административного законодательства.
Так, нарушение ветеринарных правил и правил борьбы с болезнями и вредителями растений (ст. 249 УК РФ) влечет за собой уголовную ответственность при наличии тяжких последствий, а при отсутствии таковых – административную или дисциплинарную. Загрязнение вод, не повлекшее указанных в ст. 250 УК РФ последствий, влечет административную либо дисциплинарную ответственность.
С учетом большого количества нормативных правовых актов в сфере экологии предлагается следующая типологизация правонарушений – по субъектам:
1. Нарушения, допускаемые органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Как правило, они совершаются посредством издания правовых актов, регулирующих общественные отношения в экологической сфере, которые противоречат актам, имеющим более высокую юридическую силу, например: предоставление лесных земель в пользование в лесах первой группы, что возможно только на основе специального распоряжения Правительства РФ о переводе таких земель в нелесные. Иногда нарушения имеют форму бездействия, когда указанные органы вопреки требованиям законодательства не издают соответствующие правовые акты, что затрудняет либо делает невозможным регулирование отдельных видов общественных отношений. Кроме того (в основном органами местного самоуправления), допускаются факты превышения своих полномочий, в частности, при выделении земельных участков из состава земель областного уровня.
|
|
|
2. Нарушения, допускаемые территориальными подразделениями специально уполномоченных государственных органов в области охраны и использования природной среды:
а) ненадлежащее исполнение предоставленных им законодательством полномочий, проявляющееся в пассивности, нежелании обострять отношения с правонарушителями;
б) несоблюдение требований процессуального характера при применении мер административного воздействия, выражающееся в нарушении сроков привлечения к ответственности, в применении санкций от имени ненадлежащего должностного лица или органа, в неисполнении других обязательных процедур, предусмотренных административным законодательством;
в) сокрытие от правоохранительных органов фактов уголовно наказуемых деяний путем применения мер административно-правового характера;
г) незаконная выдача согласований и разрешений разного рода субъектам на осуществление той или иной деятельности при наличии установленных законодательством экологических или санитарных запретов, а также подмена заключений государственной экологической экспертизы в строго определенных законом случаях ведомственными заключениями.
3. Нарушения, допускаемые хозяйствующими субъектами:
а) несоблюдение в процессе повседневной деятельности экологических и санитарных требований, установленных законодательством. Среди подобного рода нарушений можно выделить: захламление территорий; превышение предельно допустимых норм выбросов и сбросов загрязняющих веществ, иных видов негативного воздействия на природную среду; невыполнение природоохранных мероприятий по снижению техногенной нагрузки на окружающую среду;
б) осуществление деятельности, связанной с природопользованием или охраной окружающей среды, без соответствующего разрешения (лицензии), это: незаконная добыча полезных ископаемых, несанкционированное размещение отходов, пользование водными объектами без соответствующей лицензии и т.д.;
в) реализация мероприятий, могущих отрицательно повлиять на состояние окружающей природной среды, при отсутствии обязательного в таких случаях заключения государственной экологической экспертизы либо при наличии отрицательного заключения ГЭЭ.
4. Нарушения, допускаемые общественными экологическими объединениями и организациями:
а) осуществление деятельности в области охраны окружающей среды, выходящей за рамки уставных задач;
б) присвоение полномочий органов государственного экологического контроля;
в) организация масштабных экологических акций с нарушением требований законодательства о проведении таких мероприятий.
Организация
Прокурорского
Надзора
Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экологии во многом зависит от того, как организована работа – сбор информации о нарушениях экологического законодательства, ее анализ и планирование мероприятий.
Под информационным обеспечением прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере экологии понимается сбор, обработка, хранение (накопление) различных сведений (данных) в процессе его осуществления.
Источниками информации о нарушениях экологического законодательства могут стать сведения из разных организаций. В первую очередь из органов, осуществляющих функции государственного контроля за соблюдением экологического законодательства в соответствующих природных сферах. В этих органах, в частности, можно получить информацию:
о составе и степени опасности загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, водных объектах и их концентрациях (превышениях ПДК) в компонентах природной среды;
о выявленных нарушениях экологического законодательства и принимаемых мерах к их устранению и недопущению в будущем;
об оснащении предприятий газоочистными, водоочистными и пылеулавливающими установками, приборами контроля вредных выбросов, сбросов и об их работе;
о строительстве новых и реконструкции действующих очистных сооружений;
о числе должностных и иных лиц, привлеченных к дисциплинарной и административной ответственности за загрязнение окружающей среды;
о количестве и суммах заявленных исков в суды общей юрисдикции и арбитражные суды о возмещении ущерба, причиненного нарушениями экологического законодательства;
о количестве материалов, направленных в правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;
о приостановлении производственной деятельности предприятий, цехов, участков.
Природоохранные органы составляют также перспективные и текущие планы или программы своей деятельности, направленной на оздоровление окружающей среды, с которыми необходимо ознакомиться прокурору.
Обширной и разносторонней информацией о состоянии окружающей природной среды в регионах и мерах, принимаемых по ее оздоровлению, обладают представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Эта информация должна быть востребована прокурорами.
Начиная с 1992 года ежегодно публикуется «Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации». Это обобщенный свод данных, представленных всеми специально уполномоченными в области охраны и использования природной среды и иными органами.
Территориальные органы Министерства природных ресурсов Российской Федерации публикуют аналогичные доклады, отражающие на региональном уровне динамику состояния охраны окружающей среды.
Департамент по государственному санитарно-эпидемиологическому надзору Министерства здравоохранения РФ издает ежегодный «Государственный доклад о санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации». В субъектах Российской Федерации, как правило, эти сведения публикуются в составе ежегодного доклада о состоянии здоровья населения.
На Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий возложена обязанность по составлению ежегодного доклада «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Госатомнадзор России по окончании отчетного периода составляет доклад о своей деятельности с подробным описанием состояния ядерной и радиационной обстановки.
Перечисленные источники информации содержат анализ официальных данных из статистических отчетов. Прокурорам необходимо изыскивать возможности для получения таких документов.
В числе информационных источников следует выделить так называемые формы статистического наблюдения двух видов:
1) формы федерального статистического наблюдения, утвержденные постановлением Госкомстата России. (Например: № 2-ОС «Сведения о выполнении водоохранных работ на водных объектах» от 20 декабря 1999 г. № 109; № 4-ОС «Сведения о текущих затратах на охрану окружающей природной среды, экологических и природоресурсных платежах (помесячных)» от 24 июля 2000 г. № 68 (в редакции от 27 июля 2001 г.)).
2) формы ведомственного учета работы специально уполномоченных органов в сфере экологии (№ 7-ЛХ «Сведения о нарушениях правил охоты и рыболовства на территории лесного фонда», утвержденные приказом Рослесхоза от 9 июня 1998 г. № 94).
Подобного рода данные могут быть получены в региональных органах Госкомстата России либо в территориальных природоохранных органах. Следует иметь в виду, что федеральными органами исполнительной власти формы статистической отчетности периодически отменяются и утверждаются в новой редакции, что обусловливает необходимость постоянно быть в курсе подобных изменений.
В административных комиссиях органов местного самоуправления могут быть получены сведения о лицах, привлеченных к административной ответственности за отдельные нарушения экологического законодательства.
Данные о материальном ущербе, причиненном загрязнением окружающей среды, о количестве и суммах рассмотренных и удовлетворенных исков можно получить в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.
Сведениями о несоблюдении требований государственных стандартов качества окружающей среды, метрологическом контроле за работой приборов измерения качества воздуха, воды обладают региональные органы Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии.
Банковские, финансовые и налоговые органы имеют сведения о поступлении платежей за пользование природными ресурсами и объектами, за сбросы и выбросы предприятиями загрязняющих веществ, за размещение отходов и иные виды негативного воздействия, а также о поступлении денежных средств, взыскиваемых с виновных по решениям судов и органов, обладающих правом наложения штрафов.
В процессе организации работы необходимая прокурорам информация может быть также получена в различных общественных экологических организациях: Всероссийском обществе охраны природы, Российском экологическом союзе.
Емкими источниками информации о нарушениях экологического законодательства являются письменные и устные обращения граждан (жалобы, заявления), поступающие в прокуратуру; сообщения средств массовой информации (печатных изданий, радио, телевидения); обращения в прокуратуру должностных лиц. Определенные сведения о нарушениях названного законодательства содержатся также в уголовных и гражданских делах, материалах прокурорских проверок, в представлениях, вносимых следователями.
Помимо этого сведения о нарушениях экологического законодательства прокуроры получают из сообщений правоохранительных и природоохранных органов, при проведении проверок иного законодательства, при поддержании государственного обвинения и заявленных исков в судах.
Полученная прокурорами информация о нарушениях экологического законодательства должна подвергаться тщательному анализу, что позволяет:
видеть реальное состояние окружающей природной среды, вред, причиненный ей выбросами и сбросами стационарных и передвижных источников загрязнения, размещением отходов;
определять наиболее неблагополучные в экологическом отношении промышленные и иные предприятия, другие объекты;
оценить результативность мер борьбы с нарушениями экологического законодательства, роль природоохранных и правоохранительных органов, а также самой прокуратуры;
определить круг вопросов, по которым проведение проверок можно поручить природоохранным и другим органам;
избегать дублирования в работе, осуществлять более целенаправленно прокурорский надзор за исполнением названного законодательства.
Планирование обеспечивает комплексную научную основу в деятельности прокуратуры, этим достигается:
четкое определение задач прокуратуры в целом и отдельных ее звеньев на определенный отрезок времени;
разработка и реализация программы мероприятий по решению этих задач, составленной на основе рационального распределения сил и средств для укрепления законности и более эффективной борьбы с правонарушениями;
установление персональной ответственности за выполнение намеченных мероприятий и последовательности их выполнения во времени;
определение форм взаимодействия прокуратуры с другими государственными органами и общественными организациями.
Плановые мероприятия прокуратуры согласовываются с мероприятиями природоохранных и других органов. Так, планируя проведение проверки исполнения экологического законодательства на предприятии, во избежание дублирования необходимо убедиться, не проведена ли уже эта проверка природоохранным органом, не продолжается ли ее проведение и не планируется ли проведение в ближайшее время. Только после этого может быть принято окончательное решение. Если проверка уже проводится или будет проводиться природоохранным органом, необходимо брать ее на контроль. Прокурор должен убедиться, что проверка действительно проведена, и приняты реальные меры, направленные на устранение и недопущение в будущем выявленных правонарушений, а виновные лица понесли наказание.
Контрольсо стороны руководителей прокуратур должен быть постоянным. Ход выполнения планов как коллективом прокуратуры в целом, так и конкретными работниками обсуждается на оперативных совещаниях.
Общая методика
Прокурорской
Проверки
Под методикой понимается совокупность приемов и методов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих этим нарушениям обстоятельств.
Перед проведением проверки исполнения законов в сфере экологии необходимо:
1) ознакомиться с приказами и иными руководящими документами Генеральной прокуратуры РФ, прокуроров субъектов Российской Федерации (и им равных), по предмету предстоящей проверки;
2) тщательно изучить законодательные и подзаконные нормативные акты, имеющие непосредственное отношение к проверяемому объекту, а также ведомственные документы, отражающие характер и специфику деятельности объекта и его структурных подразделений (заблаговременно истребовав их из соответствующего органа).
Анализу и обобщению подлежат сведения из источников информации. Важно уяснить типичные нарушения законов, которые ранее выявлялись на планируемом к проверке либо аналогичных ему объектах, а также причины и условия, способствующие таким нарушениям.
Следует составить план либо программу проверки, обозначив:
а) непосредственные объекты проверки, их характеристику;
б) список специалистов государственных контролирующих органов, специалистов-экологов с указанием участка работы, за который они должны отвечать, и формы их участия (ревизия, замеры, исследование и т.д.);
в) перечень вопросов, подлежащих выяснению, в том числе для специалистов (при этом прокурор не должен подменять контролирующий орган в вопросах, относящихся к компетенции последнего).
Специалистов-экологов целесообразно привлекать как на этапе подготовки прокурорской проверки (для оказания помощи при определении круга вопросов и объектов, подлежащих проверке), так и в ходе проверки для решения вопросов, требующих специальных познаний.
Непосредственно перед проверкой необходимо провести инструктаж ее участников и уведомить руководство проверяемого объекта о предстоящей проверке.
При проведении проверки в органе местного самоуправления основной акцент делается на вопросах соответствия законам издаваемых им правовых актов, а именно:
не вышел ли орган за пределы его компетенции;
не допущены ли в актах нарушения норм экологического законодательства, ограничивающие права и свободы граждан в сфере экологии или устанавливающие не предусмотренные законом обязанности;
не противоречит ли акт ранее изданным данным органом документам;
соответствует ли содержание акта объективной реальности.
В случае несоответствия актов экологическому законодательству необходимо выяснить причины и условия, способствовавшие изданию такого акта с целью предупреждения издания иных незаконных актов. Следует также истребовать устные или письменные объяснения от соответствующих должностных лиц.
Объектом пристального внимания прокурора является нормотворческая пассивность соответствующих органов, когда законодательством на них прямо возлагается обязанность по изданию тех или иных нормативных правовых актов, разного рода целевых программ, иных документов. В результате их бездействия зачастую нарушаются законные права и интересы граждан.
В органах экологического контроля, а также органах санитарно-эпидемиологического надзора в качестве самостоятельных предметов проверки могут выступать:
а) законность и полнота мер, принимаемых по фактам совершения административных проступков в сфере экологии;
б) своевременность и качество рассмотрения и разрешения жалоб и обращений граждан о нарушениях экологического законодательства;
в) правомерность осуществления соответствующим органом лицензионно-разрешительной деятельности;
г) добросовестность фиксирования и направления в правоохранительные органы материалов по фактам уголовно наказуемых деяний;
д) обоснованность выдачи согласований и разрешений по конкретным вопросам, а также правильность организации и проведения государственной экологической экспертизы.
В качестве самостоятельного направления выделяется проверка исполнения законов в сфере экологии хозяйствующими субъектами, здесь должны быть задействованы специалисты органов экологического контроля. Прокурор выясняет следующее:
1) соответствует ли закону изданная на предприятии документация по вопросам природопользования и охраны окружающей природной среды;
2) соответствует ли выпускаемая продукция экологическим и санитарным нормам (наличие подтверждающей это документации), достаточно ли оснащены предприятия специальными очистными сооружениями и установками (по установленным стандартам);
3) наличие у предприятия лицензии на природопользование, обращение с отходами, разрешения на выбросы и сбросы;
4) своевременность и полноту платежей за природопользование и загрязнение окружающей среды;
5) соблюдение установленных норм ПДК, ПДВ, учет видов загрязняющих веществ, аварийных выбросов;
6) степень готовности предприятий к ликвидации последствий возможных техногенных аварий, стихийных бедствий.
Проверка исполнения законодательства хозяйствующими субъектами не должна подменять деятельность государственных специально уполномоченных контролирующих органов в области охраны природной среды и использования ее ресурсов. Прокурор должен вмешиваться, если исчерпаны все возможности контролирующих органов, когда хозяйствующими субъектами нарушаются права граждан, с целью оценки полноты мер, применяемых к нарушителям экологического законодательства государственными контролирующими органами.
Меры
Прокурорского
Реагирования
На нарушения
Более подробно методика проверки исполнения законов в сфере экологии на промышленных предприятиях отражена в научно-методической литературе.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» содержит исчерпывающий перечень мер прокурорского реагирования на выявленные правонарушения, которые в полном объеме должны применяться по фактам нарушений законов в сфере экологии.
Наиболее часто допускаемые нарушения законодательства в сфере экологии – это факты издания различными органами незаконных правовых актов. В таких случаях прокурорами используется такая форма реагирования, как принесение протеста на противоречащий закону правовой акт в орган или вышестоящему должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или должностному лицу; в качестве альтернативы – обращению в суд с заявлениемо признании незаконного правового акта недействующим; это самостоятельная мера реагирования, однако применение ее напрямую связывается с отклонением протеста вышеперечисленными субъектами.
В отдельных случаях, при необходимости устранения многочисленных несоответствий в правовом акте прокурор может ставить вопрос о его корректировке путем внесения представления. Данная мера реагирования оправдана, поскольку в установленный Законом десятидневный срок далеко не всегда полностью устраняются недостатки.
Руководствуясь ст. 24 Закона, нижестоящие прокуроры без соответствующего обращения к прокурору уровня субъекта Российской Федерации имеют право вносить представления в территориальные органы охраны окружающей природной среды областного уровня, если это будет реально способствовать устранению и недопущению нарушений на районном уровне, особенно если есть основания для привлечения к дисциплинарной ответственности руководителя органа экологического контроля районного звена.
Представления прокурора подразделяют на обычные, которые вносятся по результатам конкретных проверок, и обобщенные, основанием для внесения которых служит углубленный анализ какой-либо проблемы.
В тех случаях, когда нарушения закона в сфере экологии, допускаемые должностными лицами, носят характер административного правонарушения, прокурор вправе вынести постановление о возбуждении производства об административном правонарушении с последующим направлением материала в суд, административную комиссию, органы экологического контроля и санитарно-эпидемиологического надзора в соответствии с подведомственностью им конкретных правонарушений.
Что касается возможности привлечения к административной ответственности граждан, то она может наступать по инициативе прокурора в случаях:
а) переквалификации уголовно наказуемого деяния за малозначительностью;
б) неисполнения законных требований прокурора в виде неявки гражданина для дачи объяснений по факту нарушений законов.
В целях предупреждения нарушений экологического законодательства и при наличии сведений о готовящихся нарушениях прокурор в соответствии со ст. 251 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» объявляет должностному лицу предостережениео недопустимости нарушений закона, основанием тому могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, которые могут привести к причинению вреда окружающей природной среде, жизни и здоровью граждан.
При наличии поводов и оснований к возбуждению уголовного дела прокурор обязан решать вопрос о привлечении правонарушителя к уголовной ответственности.
В случаях, когда необходимо решить вопрос о возмещении ущерба, нанесенного окружающей среде, здоровью граждан или экономическим интересам государства, прокуроры, соблюдая установленные гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательствами требования подведомственности и подсудности, готовят и вносят в соответствующие суды иски о возмещении вреда.
Условия, обеспечивающие эффективность актов прокурорского реагирования: своевременность вынесения, обоснованность, аргументированность содержащихся в них выводов и предложений, наличие определенной структуры и реквизитов каждого из документов, юридическая и стилистическая грамотность. Прокурор должен также включать в соответствующий акт реагирования указания о принятии необходимых мер по наказанию лиц, допустивших правонарушения.
Дата добавления: 2018-08-06; просмотров: 357; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!