Теоретические концепции организации межбюджетных отношений. Реформирование межбюджетных отношений.

Большинство современных государств вне зависимости от типа государственного устройства характеризуются делением национальной бюджетной системы на несколько обособленных уровней. Правоотношения, возникающие при взаимодействии органов власти различных уровней по властной вертикали бюджетных отношений, получили название межбюджетных отношений. В условиях наличия нескольких уровней управления в общественном секторе актуальным становится вопрос построения эффективной модели их взаимодействия. В соответствии с принятым в отечественной науке в начале 90-х гг. ХХ в. подходом национальные бюджетные системы принято разделять на федеративные и унитарные. Согласно указанному делению, проводится классификация стран по данным типам межбюджетных отношений, при этом в каждом типе сравнивается опыт распределения бюджетных полномочий, межбюджетного выравнивания и т. д.

В современном мире общая тенденция развития межбюджетных отношений такова, что вне зависимости от типа государственного устройства, децентрализация власти и, соответственно, федерализация межбюджетных отношений, становятся важнейшими факторами демократического и социально-экономического развития государства.

Центральным теоретическим элементом концепций организации межбюджетных отношений является теория бюджетного (фискального) федерализма.Теория бюджетного федерализма, прежде всего, основана на теореме децентрализации, впервые сформулированной американским экономистом У. Оутсом. Согласно теореме, децентрализованное производство локальных общественных благ, полностью потребляемых населением определенной территории государства, при условии отсутствия экономии от масштабов производства, всегда более эффективно, или, по крайней мере, не менее эффективно, чем производство таких общественных благ на государственном уровне. Заявленная эффективность достигается за счет того, что уровень власти, находящийся ближе к конечному потребителю, способен в большей степени определить потребности конкретных территориальных общностей населения страны. Теорема и построенная на ее основе математическая модель позволяет количественно измерить преимущества децентрализации производства общественных благ. При этом преимущества от децентрализации тем больше, чем значительнее различия в предпочтениях жителей отдельных регионов. Вопрос о причинах такого неравномерного распределения экономических агентов, при котором достигается определенная общность предпочтений в рамках административно-территориальных образований, но наблюдаются различия между территориями, в модели У. Оутса не разрешен [75].

Решает поставленную выше проблему гипотеза, предложенная американским экономистом Ч. Тибу. Гипотеза Ч. Тибу(«голосование ногами») заключается в предположении, что экономические агенты для осуществления своей деятельности склонны выбирать административно-территориальную единицу, уровень производства общественного блага и уровень налогового бремени в которой в наибольшей степени соответствует их предпочтениям. На практике такая фискальная миграция ограничивается рядом факторов. В первую очередь речь идет о миграционных издержках, ложащихся как на экономических агентов, меняющих местонахождение, так и на иных субъектов. Кроме того, административно-территориальное деление современных государств зачастую не соответствует экономически оптимальным условиям производства локальных общественных благ [75].

Помимо очевидных преимуществ, процесс децентрализации производства общественных благ связан с вероятностью возникновения ряда негативных последствий. При передаче на субнациональный уровень дополнительных расходных полномочий у регионов возникает необходимость их финансирования. В такой ситуации возможен дисбаланс закрепленных за определенной территорией финансовых ресурсов и обязательств по производству общественных благ (проблема нефинансируемых мандатов). Кроме того, с учетом отсутствия в реальности идеальных локальных общественных благ, при взаимодействии субъектов бюджетной системы различных уровней возникают внешние эффекты, при которых участники таких правоотношений склонны к переложению собственных финансовых потерь на иных субъектов.

С целью достижения максимальных положительных эффектов от децентрализации производства общественных благ, а также с целью сокращения негативных последствий, указанных выше, модель организации межбюджетных отношений должна эффективно разрешать следующие проблемы:

- разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение;

- разграничения налоговых полномочий и доходных источников;

- бюджетного выравнивания и распределения межбюджетных трансфертов.

Складывающуюся при разрешении указанных выше проблем систему межбюджетных отношений рассматривают как сочетание двух механизмов бюджетного выравнивания – вертикального и горизонтального.

Вертикальное бюджетное выравнивание основано на разделении предметов ведения между уровнями власти, закрепление за каждым уровнем бюджетной системы конкретных видов расходов, разграничение ответственности между уровнями власти, а также закрепление на долгосрочной основе за каждым уровнем бюджетной системы соответствующих доходных источников. Главной целью вертикального бюджетного выравнивания является достижение сбалансированности доходов и расходов публично-правовых образований различных уровней. Необходимость горизонтального выравнивания вызвана различиями налогового потенциала отдельных территорий в стране.

Горизонтальное бюджетное выравнивание означает пропорциональное распределение налогов и дотаций между отельными территориями для устранения возможного неравенства уровней их финансовой обеспеченности.

Целью механизма горизонтального бюджетного выравниванияявляется обеспечение единого уровня реализации конституционных прав граждан на получение определенного объема социальных услуг посредством перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы.Одним из основных элементов перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы являются межбюджетные трансферты - финансовые средства, предоставляемые из одного бюджета бюджетной системы другому бюджету [44].

В целом, модель организации межбюджетных отношений любого государства может быть охарактеризована через соотношение двух групп принципов:

1) централизации и децентрализации;

2) кооперации и конкуренции.

Первая группа принципов находит свое отражение при построении механизма вертикального бюджетного выравнивания. В зависимости от исходных предпосылок бюджетная политика государства предопределяет степень децентрализации распределения расходных полномочий, а также закрепления доходных источников за различными уровнями бюджетной системы. В зависимости от превалирования в модели межбюджетных отношений того или иного принципа второй группы выделяют два типа федерализма: конкурентный и кооперативный.

Основой концепции конкурентного федерализмаявляется создание на государственном уровне условий для беспрепятственного передвижения трудовых ресурсов и капитала между отдельными территориями государства. В такой ситуации миграционные издержки снижаются, а субнациональные власти оказываются в условиях конкуренции за привлечение дополнительных финансовых ресурсов. В условиях конкурентного федерализма признается высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей, снижается государственный контроль за их бюджетной деятельностью и практически исключается ответственность центрального правительства по долгам публично-правовых образований иных уровней.

Данная модель в большей степени соответствует государствам, ставящим перед собой цель ускорения экономического развития территорий. Система межбюджетных трансфертов рассматривается как инструмент создания равных условий для конкуренции субнациональных властей. Стоит отметить, что большинство исследователей определяют систему межбюджетных трансфертов как фактор, приводящий к снижению эффективности конкуренции региональных властей. Классическими примерами государств с конкурентным типом федерализма являются США и Канада.

Кооперативная модельбюджетного федерализма более распространена, чем модель конкурентного федерализма. Корпоративный федерализм характеризуется более тесным сотрудничеством регионов и центрального правительства по общегосударственным вопросам. Основополагающим принципом данной концепции является механизм достижения консенсуса.

Кроме того, корпоративная модель характеризуется усилением контроля центрального правительства за бюджетной деятельностью регионов, их долговой политикой, а также уровнем социально-экономического развития территорий. Указанные факты обусловливают некоторое снижение самостоятельности региональных властей. Модель кооперативного федерализма в большей степени соответствует государствам с высокой степенью неравенства территорий по уровню социально-экономического развития и, как следствие, острой необходимостью горизонтального выравнивания. Классическим примером государства с кооперативным типом федерализма является Германия.

Следует учитывать то, что система межбюджетных отношений каждого отдельного государства формируется исходя из предпосылок административно-территориального, исторического, природно-климатического и социального - экономического характера. Поэтому будет неверным утверждение, что тот или иной тип федерализма лучше.

На основе изложенных теоретических концепций и с учетом опыта развития межбюджетных отношений в различных государствах в 1990-х гг. была разработана концепция «федерализма, сохраняющего рынок».Ядром концепции является предположение о том, что децентрализация бюджетной системы, при соблюдении ряда условий, способствует развитию институтов рыночной экономики государства и в долгосрочном периоде обеспечивает более высокие темпы экономического развития. Необходимыми условиями в рассматриваемой концепции являются следующие: разделение общественного сектора государства минимум на два уровня управления с четко разграниченными предметами ведения и полномочиями, обеспечение высокой степени независимости субнациональных властей в экономической и законодательной сферах, обеспечение свободного перемещения товаров, услуг и факторов производства между территориями, а также наличие жестких бюджетных ограничений [75].

Рассмотрим актуальные проблемы системы межбюджетных отношений в Российской Федерации. Межбюджетные отношения в Российской Федерации за время своего становления и развития претерпели качественные изменения как по порядку нормативно-правового регулирования, так и по применяемым инструментам достижения сбалансированности интересов различных уровней власти.

Наиболее значимыми современными проблемами бюджетной системы РФ являются:

1) проблема несоответствия доходов региональных и местных бюджетов расходным обязательствам этих бюджетов;

2) недостаточно эффективная нормативно-правовая база, регулирующая межбюджетные отношения;

3) неэффективный контроль за исполнением бюджетного законодательства на уровне региональных и местных органов власти;

4) чрезмерная межрегиональная дифференциация регионов в плане социально-экономического развития и, как следствие, значительный бюджетный дисбаланс бюджетов различных уровней и регионов;

5) неэффективная система распределения финансовой помощи нуждающимся регионам и муниципалитетам посредством межбюджетных трансфертов.

В связи с существующими проблемами, основные направления совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации включают:

1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов Федерации;

2) укрупнение регионов на взаимовыгодной, экономически целесообразной основе;

3) создание четкой нормативно-правовой основы, объективно оценивающей усилия нуждающихся регионов, направленные на рост своей социально-экономической базы;

4) создание стимулов для более жесткого регулирования соблюдения бюджетного законодательства;

5) введение эффективной дифференцированной системы выделения трансфертов нуждающимся регионам в зависимости от результатов их финансово-экономической деятельности;

6) обеспечение определенных финансовых преимуществ для регионов-доноров, за счет которых живут регионы, получающие федеральную помощь;

7) создание стимулов для бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов для поиска собственных источников доходов и финансирования бюджетов соответствующих уровней [28].

Для реализации указанных направлений совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации поставлена задача формирования эффективной системы межбюджетных отношений, базирующейся на целостной концепции, определяющей единство целей, принципов и действий в направлении развития межбюджетных отношений. Концепция основывается на следующих положениях:

1. Определение целевых приоритетов стратегии развития межбюджетных отношенийозначает, с одной стороны, на федеральном уровне формирование прогноза социально-экономического развития (на срок не менее 20 лет) и долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации, а с другой - развитие и внедрение на региональном уровне долгосрочного финансового планирования и бюджетирования, ориентированного на результат.

2. Совершенствование принципов системы межбюджетных отношений для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований целесообразно развивать в следующих направлениях:

- консервативность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу межбюджетных отношений;

- формирование бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, основанных на реалистичных оценках;

- стабильность и предсказуемость бюджетной и налоговой политики на федеральном и региональном уровнях;

- полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной региональной политики (включая бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество);

- планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

- создание и поддержание необходимых финансовых резервов.

3. Институциональные преобразования системы межбюджетных отношенийосуществляются в направлении повышения качества управления бюджетным процессом и межбюджетными отношениями:

- разработка стандартов и нормативов минимальных финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг;

- адекватная корректировка механизмов межбюджетного регулирования;

- контроль за достижением качественного результата при эффективном управлении бюджетными средствами.

4. Совершенствование механизмов межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления необходимо развивать по следующим направлениям:

- внесение корректировок в методику расчета индекса налогового потенциала, учитывающую изменения налоговой базы субъектов Российской Федерации в условиях экономического кризиса;

- совершенствование порядка определения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов, предусматривающего определение их объема исходя из необходимости достижения уровня бюджетной обеспеченности.

5. Совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления, что подразумевает реализацию следующих ключевых направлений:

- расширение полномочий субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты населения, в том числе с учетом адресности предоставления социальной помощи;

- постепенное сокращение числа и объема субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации за счет передачи федеральных полномочий с передачей соответствующих финансовых ресурсов;

- повышение эффективности применения инструментов воздействия на бюджетную политику субъектов Российской Федерации с учетом их дотационности.

6. Развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Наиболее актуальным становится вопрос о повышении налоговой автономии субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также создания условий для более тесной увязки налогов, уплачиваемых налогоплательщиками в соответствующие бюджеты, с объемом, качеством и доступностью предоставляемых государственных услуг, а, следовательно, повышения ответственности органов власти и органов местного самоуправления за результаты проводимой ими политики.

Вопросы для самоконтроля знаний

1. Дайте определение государственным финансам, охарактеризуйте их состав.

2. Какова роль государственного бюджета в социально-экономическом развитии государства?

3. В чем состоит необходимость образования внебюджетных целевых фондов?

4. Какие виды внебюджетных целевых фондов функционируют в ДНР? Охарактеризуйте источники их формирования и направления использования.

5. Обоснуйте роль государственных предприятий и организаций в удовлетворении общественных потребностей.

6. Дайте определение местным финансам, охарактеризуйте их состав.

7. Какова роль местных финансов в социально-экономическом развитии территорий?

8. В чем состоит взаимосвязь государственных и местных финансов?

9. Охарактеризуйте основные концепции организации межбюджетных отношений.

10. Определите основные направления реформирования межбюджетных отношений.

 

---

Дата добавления: 2018-06-27; просмотров: 711; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!