Цели и задачи бюджетной политики на 2017-2019
Ключевые цели бюджетной политики
Завершение подстройки российской экономики к внешним шокам, а также ожидаемое сохранение непростых внешних условий и сохранение/усугубление действия внутренних ограничений для развития предопределяет выход на первый план повестки государственной экономической политики цели по обеспечению сбалансированного развития страны и расширению потенциала отечественной экономики.
Достижение этой цели потребует проведения экономической политики одновременно обеспечивающей:
1. На макроуровне - достижение целевого макроэкономического равновесия,
характеризующегося:
a. стабильностью и прогнозируемостью внутренних экономических показателей и их низкой восприимчивостью к колебаниям цен на нефть;
B. устойчиво низкой инфляцией;
c. низкой стоимостью долгосрочного капитала; ё. стабильными налоговыми условиями.
2. На микроуровне - устранение структурных дисбалансов и препятствий для развития, связанных с демографическими вызовами, конкурентоспособностью и эффективностью распределения ресурсов, в том числе посредством мер, направленных на:
a. снижение государственного участия в экономике и повышение его эффективности
B. повышение эффективности распределения труда и капитала в экономике;
c. снижение степени монополизации рынков и обеспечение равных конкурентных условий;
ё. увеличение экономической активности и продолжительности активной жизни;
|
|
|
е. повышение эффективности рынка труда и мобильности трудовых ресурсов;
2.1.1. Обеспечение целевого макроэкономического равновесия
Стабильность и прогнозируемость основных макроэкономических переменных является критически важным условием в обеспечении благоприятных условий для инвестиций и ускорения экономического роста. При этом для стран с высокой долей конъюнктурных доходов в структуре экспорта задача минимизации зависимости внутренних макроэкономических условий от динамики внешних конъюнктурных условий особенно актуальна. Как показывает богатый международный и отечественный опыт оптимальная конструкция макроэкономической политики в таких странах должна включать механизм, изолирующий внутреннюю экономику от волатильности конъюнктурных доходов.
Единственным зарекомендовавшим себя в международном опыте работающим механизмом минимизации восприимчивости внутренних экономических условий к колебаниям внешней конъюнктуры для сырьевых стран являются бюджетные правила. При этом конструкция действенных бюджетных правил должна обеспечивать абсорбирование циклических колебаний цен на нефть посредством изменения объемов иностранных активов государственного сектора, обеспеченных бюджетными сбережениями.
|
|
|
В России бюджетные правила были изначально введены в 2004 году, после чего модифицировались два раза: в 2008 году и с завершением периода приостановки их действия (2009-2012 гг.) в 2013 году. При этом следует признать, что, несмотря на положительный вклад в обеспечение стабильности бюджетной системы, действовавшая до приостановки на 2016 год конструкция бюджетных правил не позволяла надлежащим образом обеспечить снижение отрицательного влияния волатильности цен на нефть на предсказуемость макроэкономических условий и устойчивость бюджета, что объясняется несколькими причинами:
• Процикличность определения базовой цены на нефть. Анализ исторической динамики показывает, что базовая цена на нефть, рассчитанная как средняя ее величина за 10 лет, носит явно проциклический характер. Усредненные за 10 лет
значения цены на нефть обеспечивают сглаживание среднесрочных отклонений от тренда, но при этом с лагом повторяют долгосрочный тренд.
• Избыточная гибкость. Согласно прежней конструкции бюджетных правил при неожиданном падении бюджетных доходов допускается компенсация из суверенных фондов потерь не только нефтегазовых, но и ненефтегазовых доходов. При высоких ценах на нефть, допускается частичное направление нефтегазовых сверхдоходов на замещение «выпадающих» поступлений от заимствований и приватизации, что формировало склонность к завышению прогноза.
|
|
|
• Отсутствие надлежащей координации между бюджетной, валютной и денежно-кредитной политиками. Неполная и несвоевременная стерилизация валютных интервенций влечет нестабильность основных макроэкономических и денежно-кредитных условий, создает негативные последствия для финансового сектора и повышает уровень неопределенности в экономике.
Повышенная изменчивость структуры относительных цен (реальный эффективный курс рубля) в последние 12 лет по сравнению с динамикой в других сырьевых странах с действенным механизмом бюджетных правил является наглядной иллюстрацией недостатков предшествующих конструкций бюджетных правил в России.
Таким образом, новые основополагающие долгосрочные принципы бюджетной политики в России (новая конструкция бюджетных правил), которые будут постоянно действовать в средне- и долгосрочной перспективе, должны разрабатываться исходя из основной задачи снижения влияния колебаний нефтяных цен на внутренние экономические показатели - структуру относительных цен (реальный эффективный курс рубля), динамику выпуска (ВВП), инфляцию, государственные расходы, занятость и реальные доходы населения. Необходимым условием для этого является достижение и сохранение сбалансированности федерального бюджета при структурном («базовом») уровне цен на нефть, который оценивается вблизи $40 за баррель марки Юралс. Такая конструкция позволит не только снизить зависимость федерального бюджета от цен на нефть и гарантировать исполнение всех обязательств государства независимо от кратко/среднесрочной волатильности цен на нефть и фазы долгосрочных сырьевых циклов, но также будет способствовать формированию предсказуемых макроэкономических условий, необходимых для обеспечения устойчивого роста экономики и благоприятствовать проводимой Банком России политике по таргетированию инфляции.
|
|
|
Практическая проблема для одномоментного перехода в ближайшей перспективе к реализации бюджетной политики в соответствии с новыми основополагающими долгосрочными принципами (новая конструкция бюджетных правил) состоит в том, что Россия вошла в снижающуюся фазу долгосрочного сырьевого суперцикла с минимальным объемом резервов в суверенных фондах, накопленных на повышательной фазе цикла. Таким образом, приведение бюджетных расходов к соответствующему указанным принципам уровню, с одной стороны, невозможно осуществить в течение короткого промежутка времени, а с другой стороны, объема накопленных резервов недостаточно для растягивания консолидации на продолжительный период.
В связи с этим в предстоящий трехлетний период предусмотрен плавный переход к новым предельным объемам расходов федерального бюджета. При этом длительность переходного периода определяется необходимостью сохранения минимального объема ликвидных средств в суверенных фондах (Резервный фонд плюс «свободные» средства ФНБ). Исходя из этого ограничения, приведение бюджетных расходов к соответствующему новым основополагающим долгосрочным принципам уровню должно завершиться к 2020 году, что при полном использовании средств Резервного фонда позволит обеспечить сохранение ликвидных (размещенных на счетах в Банке России) средств в ФНБ на уровне более 1,0 трлн. рублей на конец 2019 года. В течение переходного периода дефицит федерального бюджета должен соответствовать целевой траектории консолидации (сокращение дефицита на 1 п.п. ВВП в год) при стабильных ценах на нефть на уровне 40 долларов США за баррель, что соответствует следующим значениям: 3% ВВП в 2017 году, 2% ВВП в 2018 году и 1% ВВП в 2019 году (+150 мрлд. рублей ежегодно на докапитализацию Внешэкономбанка).
При этом постепенное сокращение структурного дефицита федерального бюджета в течение переходного периода 2017-2019 гг. создаст благоприятные условия для снижения и стабилизации инфляции на более низком уровне, откроет дополнительное пространство для снижения равновесных реальных процентных ставок в экономике и устранит предпосылки для повышения налоговой нагрузки, обеспечив, таким образом, переход экономики к целевому макроэкономическому равновесию, благоприятствующему инвестиционной модели роста
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА (2017-2019 гг.) Основные «операционные» параметры:
• Базовая цена на нефть (Рбаз) устанавливается на уровне 40 долларов США за баррель марки Юралс; базовая цена на экспортируемый газ рассчитывается как экспортная цена газа (определяемая базовым вариантом среднесрочного прогноза Минэкономразвития России), скорректированная на соотношение базовой и прогнозной цены на нефть (базовая цена на экспортируемый газ в дальнейшем в этом документе не включается в формулы для упрощения).
С учетом значительной подвижности оценок долгосрочного равновесного уровня цен на нефть в условиях ускоряющихся технологических изменений, а также принимая во внимание ограниченный уровень накопленных в суверенных фондах резервов в качестве базовой цены на нефть в рамках новой конструкции бюджетных правил используется уровень 40 долларов США за баррель марки Юралс.
• Базовый курс (РХбаз) - обменный курс рубля к доллару США, соответствующий базовой цене на нефть - включается в перечень показателей прогноза социально-экономического развития (СЭР) и прогнозируется с учетом пополнения/использования иностранных активов в суверенных фондах в соответствии с бюджетным правилом (соответствует прогнозному курсу в текущем базовом сценарии).
Имплементация основных переходных положений бюджетной политики в 2017-2019 гг.позволит постепенно снизить цену на нефть, при которой обеспечивается достижение баланса федерального бюджета на первичном уровне до 40 $/барр. к 2020 году.
Создание условий для экономического роста на макроуровне
| Основные задачи | Основополагающие долгосрочные принципы бюджетной политики | Консолидация бюджета |
| стабильный реальный курс и структура цен | изоляция от колебаний нефти= стабильные макро параметры | имплементация основополагающих долгосрочных принципов невозможна без консолидации |
| стабильная и низкая инфляция | стабильная инфляция | низкая инфляция |
| стабильные налоговые условия | налоговые условия не зависят от динамики цен на нефть | низкий дефицит = нет предпосылок для увеличения налогов |
| низкие процентные ставки по долгосрочным ресурсам | стабильная инфляция и структура цен= якорь долгосрочных % ставок | низкий дефицит = низкие % ставки |
В итоге рост уровня частных инвестиций и расширение потенциала экономики
В свою очередь, принятие решения об увеличении объема бюджетных расходов в случае реализации сценария роста нефтяных цен и, соответственно, роста объема бюджетных доходов будет иметь следующие негативные последствия:
• В условиях отсутствия отрицательного разрыва выпуска и проведения политики инфляционного таргетирования Банком России следствием увеличения объема расходов выше запланированного уровня станет необходимость поддержания центральным банком повышенного уровня реальных процентных ставок. В результате, увеличение объемов государственных расходов не приведет к росту общего объема спроса в экономике, а будет полностью компенсировано снижением объемов частного спроса, то есть в структуре ВВП произойдет дальнейшее вытеснение частного спроса государственным, что будет способствовать снижению потенциальных темпов роста российской экономики.
• Возросший приток иностранной валюты в страну в отсутствие сбережений бюджетного сектора приведет к укреплению рубля в реальном выражении и изменению структуры относительных цен в экономике в пользу неторгуемых секторов и конечного потребления. В рамках политики инфляционного таргетирования такое укрепление рубля в первую очередь будет иметь форму номинального укрепления рубля.
Таким образом, экономика начнет движение к равновесию, аналогичному равновесию
2014 года, характеризующемуся низкими темпами экономического роста, низкой рентабельностью ненефтегазовой промышленности и высокой зависимостью от волатильности внешнеэкономической конъюнктуры. Любое последующее снижение нефтяных цен с высокой вероятностью приведет к кризисным последствиям, похожим на события 2014-2015 годов.
2.1.2. Устранение структурных дисбалансов и преград для развития
Приведение параметров федерального бюджета в соответствие с новыми основополагающими долгосрочными принципами бюджетной политики (новой конструкцией бюджетных правилам) требует масштабной бюджетной консолидации. К моменту начала их полномасштабной имплементации - в 2020 году - первичный ненефтегазовый дефицит федерального бюджета должен снизиться на 3 п.п. ВВП по сравнению с уровнем 2016 года.
В этом в краткосрочном периоде оценка результатов программ по переходу на траекторию сбалансированности бюджета связана с большими сложностями. Подстройка часто является вынужденной, происходит на фоне неблагоприятных внешних шоков (падения цен по ключевым экспортным позициям), финансовых кризисов (шоков денежно-кредитной политики), дестабилизации внутреннего рынка в результате обострения секторальных диспропорций, вызванных, в числе прочего, накопленными ошибками экономической политики.
Ориентируясь на богатый международный опыт, можно выделить четыре основных принципа, соблюдение которых позволило странам, проводящим масштабные бюджетные реформы (консолидации), сгладить отрицательный краткосрочный импульс на экономический рост в течение переходного периода:
1. Оптимизация расходов менее болезненна по сравнению с повышением налоговой нагрузки.
Увеличение налоговой нагрузки обычно более значительно искажает функционирование отдельных отраслей и рынков. Кроме того, повышенная нагрузка имеет тенденцию сдерживать рост наиболее эффективных секторов, перераспределяя средства в пользу текущего потребления и субсидий менее самостоятельным производствам. Предпочтения правительства в пользу повышения налогов повышает неопределенность относительно будущей конфигурации налоговой системы, приводит к росту реальных процентных ставок и сжатию инвестиционной активности.
2. Структурные реформы позволяют достичь устойчивого баланса бюджета. Несмотря на то, что рост доходов (например, приватизационных) способен обеспечить баланс на целый ряд лет, несоответствие расходов и доходов часто вызвано структурными факторами: ухудшением условий торговли, демографическим трендами. Ответом на такие вызовы могут быть лишь структурные реформы, восстанавливающие равновесие между обязательствами и источниками доходов: стимулирование предложения труда путем перераспределения налогового бремени с доходов в пользу налогов на потребление (в Германии налог на доходы физлиц в 2005 г. понижен с 48% до 42%, НДС повышен в 2007 с 16% до 19%), реформа пенсионной системы (повышение пенсионного возраста, переход к накопительной и страховой пенсии), приватизация с целью либерализации и создания новых рынков (в Чили число госкомпаний снизилось с 595 в 1973 до 38 в 2000), реформа медицинского обслуживания (в Германии было проведено увеличение участия граждан в оплате услуг, ограничение бесплатной стоматологии).
3. Широкая общественная поддержка - новый общественный договор. Меры по сокращению расходов могут быть неустойчивыми, если не являются результатом общественного консенсуса и не пользуются широкой поддержкой. Вместе с тем международный опыт говорит о том, что возможно найти баланс между издержками от сокращения расходов (социальных и субсидий) и влиянием на заинтересованные стороны. Например, в 1987 году правительство Ирландии достигло договоренности с профсоюзами о том, что сдержанный рост номинальных заработных плат в госсекторе будет частично компенсирован снижением подоходного налога, договор в Германии подразумевал более высокую занятость в обмен на пониженный рост заработных плат.
4. Тесная координация фискальной и денежно-кредитной политики. В условиях близких к нулю и отрицательных процентных ставках фискальная консолидация в развитых экономиках проходит болезненно, сокращение государственных расходов может быть в незначительной мере компенсировано смягчением финансовых условий. Напротив, если сокращение спроса госсектора, в том числе рационирование и пересмотр инвестиционных программ, оказывает дезинфляционное влияние и способствует достижению целей денежно-кредитной политики, то есть возможность смягчения последней пропорционально фискальной консолидации, способствуя быстрой и мягкой перестройке экономики.
КЛЮЧЕВЫЕ СТРУКТУРНЫЕ МЕРЫ БЮДЖЕТНОЙ КОНСОЛИДАЦИИ
1. Повышение эффективности государственного сектора
В целях повышения эффективности государственного сектора предусмотрено увеличение минимального уровня норматива перечисления дивидендов по принадлежащим государству акциям и прибыли ФГУП до 50% от чистой прибыли, а также продолжение реализации программы приватизации.
Такое повышение несколько сблизит коэффициент дивидендных выплат (в процентах от прибыли) отечественных госкомпаний с аналогами в развитых и развивающихся странах - например, в странах центральной и восточной Европы (ЦВЕ) аналогичный показатель составляет 70% в среднем за последние 5 лет.
Коэффициент дивидендных выплат госкомпаний ЦВЕ за последние 5 лет, % ЧП
Увеличение дивидендных выплат будет способствовать повышению качества распределения дефицитных ресурсов в экономике и расширению ее потенциала благодаря:
• Обеспечению более эффективного использованию инвестиционных ресурсов и повышению качества инвестиционных проектов госкомпаний, что приведет к росту их капитализации, а, соответственно, и кредитного качества, расширив, таким образом, доступ к долговым ресурсам, если таковые потребуются для реализации окупаемых проектов.
• Созданию равных конкурентных условий. Искусственное занижение уровня отдачи на вложенный капитал акционера (за счет пониженного уровня норматива выплат и/или его нестрогого соблюдения) создает необоснованное преимущество для госкомпаний и ставит частные инвестиции в субординированное положение, что противоречит принципам конкурентной нейтральности.
Увеличение норматива дивидендных выплат также будет способствовать повышению эффективности бюджетных расходов. По экономической сущности несправедливо заниженный уровень требуемой отдачи от государственных активов представляет собой субсидию (или неналоговый расход бюджета). Стоимостная оценка такой субсидии может определяться разницей между дивидендной доходностью и доходностью по долгосрочным государственным облигациям (субсидия - если такая разница отрицательная, доход - в случае положительной разницы). Размер этой субсидии только по 4-м публичным госкомпаниям (Роснефть, Газпром, Сбербанк, ВТБ) достиг по итогам их работы в 2015 году 400 млрд. рублей (или 0,5% ВВП), а в среднем за последние 5 лет составлял около 300 млрд. рублей. Учитывая минимальную дивидендную отдачу от крупных непубличных госкомпаний, совокупный объем вмененной «дивидендной субсидии» по всем компаниям с государственным участием существенно превышает указанные оценки. При этом необходимо отметить, что даже строгое соблюдение норматива перечисления дивидендов в размере 50% чистой прибыли не привело бы к полной ликвидации вмененной субсидии для этой группы из 4-х публичных госкомпаний.
Вместе с тем, в отличие от соответствующих прямых бюджетных расходов подобные вмененные субсидии не являются объектом бюджетного контроля, учета и оценки эффективности. Более того, учитывая отраслевую принадлежность крупных госкомпаний, предоставление им субсидий, очевидно, не отвечает решению задач государственной политики, а напротив, способствует неоптимальному размещению дефицитных бюджетных ресурсов и в конечном итоге ведет к прямым потерям общественного благосостояния.
В целях повышения эффективности государственного сектора также будет продолжена работа по сокращению других субсидий госкомпаниям, искажающих конкурентную среду и/или систему мотивационных сигналов. Это будет касаться как прямых субсидий, зачастую фактически маскирующих низкую операционную эффективность, так и неявных, предоставляемых через систему налоговых льгот и освобождений.
Последнее направление представляет особую важность, учитывая тот факт, что в отличие от прямых бюджетных расходов контроль, учет и оценка эффективности налоговых льгот и преференций (или налоговых расходов) пока не формализованы, что создает предпосылки для уменьшения прозрачности бюджетной и налоговой политики, и снижения эффективности государственной экономической политики в целом.
В этой связи проводится работа по внедрению налоговых и неналоговых расходов в бюджетный процесс, закреплению соответствующих норм в бюджетом законодательстве и созданию прозрачной анализа объемов налоговых и неналоговых расходов и оценки их эффективности на всех уровнях бюджетов бюджетной системы
2. Обеспечение равных конкурентных условий и улучшение условий ведения бизнеса
Отдельный пласт мер в консолидационном пакете направлен на обеспечение равных конкурентных условий для различных групп экономических агентов и улучшение условий ведения легального бизнеса, что посредством повышения эффективности распределения ресурсов в экономике также будет способствовать расширению ее потенциала.
Основным инструментом бюджетной политики в этой сфере является улучшение качества администрирования доходов бюджетной системы. С 2016 года в ведении Минфина России находятся налоговые администраторы, обеспечивающие сбор 90% доходов бюджетной системы. Ключевая задача на ближайшие годы: создание системы администрирования, построенной на единой методологической основе, что обеспечит рост собираемости налогов и снижение административной нагрузки для легального бизнеса.
Выравнивание конкурентных условий и улучшение условий ведения бизнеса
| внутренний НДС (2015) | акцизы на алкоголь (2016-2017) | НДС на импорт и таможенные пошлины (2017-2018) | страховые взносы (2017-2019) | |
| Проблематика | «оптимизация» платежей | низкая доля «белого» рынка: около 50% | заниженная таможенная стоимость | 1) собираемость 2) «серые» зарплаты |
| Меры | АСК НДС-2 | настройка законодательства и координация с органами правоохраны | интеграция информационной системы с ФНС | упрощение администрирования; комплекс административных и налоговых мер |
| Улучшение делового климата | целевой характер проверок | упрощение процедур для легальных участников | простота, скорость и эффективность таможенного оформления | упрощение отчетности; выравнивание налоговых условий |
| Фискальный эффект млрд.руб. | ~150 | ~30 | ~70 | 1) ~50-70; 2) зависит от пакета мер |
3. Повышение эффективности нефтегазового сектора
Модификация налогообложения нефтяного сектора. Заложенные на текущий момент в проект бюджета предложения предполагают сохранение налоговой нагрузки нефтяных рентных доходов на уровне 2016 года, что с учетом запланированного снижения экспортной пошлины на нефть до 30% достигается за счет повышения уровня НДПИ по сравнению с текущим законодательством (введение нового слагаемого в формулу НДПИ в размере 306 рублей).
В 2018-2019 гг. в проект бюджета заложены предложения по увеличению налоговой нагрузки на нефтегазовую отрасль посредством уточнения порядка расчета ставки НДПИ в отношении нефти в части дополнения формулы ее расчета новым слагаемым, определенным на 2018 год в размере 357 рублей, а на 2019 год - 428 рублей.
Такое увеличение налоговой нагрузки на нефтяную отрасль в долгосрочной перспективе повышает вероятность ускорения темпов падения добычи нефти в традиционных регионах нефтедобычи (Западная Сибирь, Республика Коми). При этом значительный объем запасов нефти в местах с развитой транспортной инфраструктурой, готовой производственной базой может оказаться не вовлеченным в промышленный оборот.
Предлагается рассмотреть возможность изменения системы налогообложения добычи и переработки нефти, а также экспорта нефти и нефтепродуктов в период после завершения налогового маневра в 2017 году.
С целью ограничения стимулов к завышению затрат и минимизации выпадающих доходов бюджета вычитаемые расходы для зрелых месторождений ограничиваются величиной 9520 рублей на тонну добытого углеводородного сырья, индексируемой с учетом инфляции. В зависимости от результатов по внедрению НДД на пилотных проектах будет приниматься решение о корректировке и расширению периметра его применения.
Кроме того, в соответствии с целью обеспечения справедливости налогообложения рентных доходов в течение планового периода предусмотрены дальнейшие шаги в направлении сближения уровня налоговой нагрузки рентных доходов в нефтяной и газовой отрасли.
4. Приоритизация расходов
Одна из ключевых мер программы бюджетной консолидации на ближайшую трехлетку - заморозка бюджетных расходов в номинальном выражении на уровне в 15,8 трлн. рублей (без учета единовременной выплаты пенсионерам и «связанных» расходов).
| ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ | МЕРЫ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ |
| снижение государственного участия в экономике и повышение его эффективности | повышение отдачи от госактивов (дивидендная политика) приватизация госкомпаний |
| снижение степени монополизации и обеспечение равных конкурентных условий | оптимизация неэффективно занятых работников в госсекторе упразднение искажающих субсидий у в конкурентных сегментах меры по детенизации экономики и выравниванию налоговых условий |
| повышение эффективности размещения труда и капитала в экономике | |
| увеличение экономической активности и продолжительности активной жизни | комплекс стимулов в страховой системе пенсионного и социального обеспечения рост роли вовлеченности и предупреждения в сфере здравоохранения и образования |
| повышение эффективности рынка труда и мобильности трудовых ресурсов |
Результат:СНЯТИЕ СТРУКТУРНЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ ДЛЯ РАСШИРЕНИЯ ПОТЕНЦИАЛА ЭКОНОМИКИ
Дата добавления: 2018-06-27; просмотров: 2705; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!