Генеральные прокуроры Союза ССР 43 страница
Все эти соображения приводятся не в качестве позиции оппонента, тем более исторические аналогии зачастую рискованны и спорны, а для высвечивания реальной ситуации, в которой оказалась Россия. Мы убеждены: переходный период — это такая реальность, которую нельзя обойти стороной или форсировать директивным методом, с помощью только юридических законов, переступая сами закономерности формирующегося уклада жизни. Судя по старту реформ, этот период обещает быть затяжным и конфликтным в силу целого ряда причин, в основном объективного свойства. Наглядно проявившиеся в истекшее десятилетие субъективные факты лишь усугубляли, отягощали ситуацию.
Главный вектор движения России к правовому государству, к стабильному правопорядку видится не в сторонних инновациях, а в формировании отечественной модели социально-правового обеспечения на весь переходный период с правовыми механизмами и институтами, работающими на российской почве. Можно презюмировать и неизбежную корректировку такой модели, чему должна служить этапность программ, приоритетность направлений реформы, подвижность, гибкость правозащитных структур.
Путеводными маяками нормального эффективного функционирования отечественной модели должно стать не само по себе наличие тех или иных институционных учреждений, а практическое воплощение общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, которым Россия отдала предпочтение, демократические механизмы, используемые при возведении фундамента и каркаса правового государства.
|
|
|
Только на базе научно выверенного курса государственно-правового строительства, учитывающего своеобразие современной России и исключающего спонтанно-эклектические заимствования, возможно выстроить слаженную правоохранную систему во главе с судом, где достойную нишу, несомненно, займет и прокурорский надзор. А то, что наше настороженное общество после череды проб и ошибок нуждается в сугубо рассудительном подходе, все трезвомыслящие политики и юристы убеждались не раз.
Так, в самый пик очередной атаки на прокуратуру, в которой, к сожалению, участвовали и некоторые "независимые" международные эксперты, ученые Научно-исследовательского института проблем законности и правопорядка настояли на проведении широко представительного научно-практического форума, который бы носил не только межведомственный, но и международный характер. Инициатива ученых была поддержана Советом Европы и Генеральной прокуратурой РФ и одобрена другими правоохранительными ведомствами и научными центрами России (включая представителей оппонирующих организаций). Это многосторонняя встреча, состоявшаяся в Москве в 1997 г., любопытна прежде всего эволюцией взглядов многих ее участников, особенно зарубежных, прибывших с сформированной негативной позицией. Стоит заметить, что со стороны Совета Европы — учредителя встречи — присутствовала довольно солидная комиссия признанных экспертных авторитетов из развитых стран. Россию, кроме руководящих работников Генеральной прокуратуры, а частично прокуратуры столицы, представляли руководители высших федеральных органов правосудия — Конституционного, Арбитражного судов и судов общей юрисдикции, а также вице-президент Академии наук, ведущие ученые Института проблем законности и правопорядка, Института государства и права АН РФ, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, ученые других научных центров и юридических вузов, ряда правозащитных общественных организаций. Кроме того, в заседаниях форума приняли участие прокуроры Азербайджана, Армении, Белоруссии, Болгарии, Грузии, Казахстана, Кипра, Киргизии, Латвии, Литвы, Молдовы, Польши, Румынии, Словакии, Словении, Таджикистана, Туркменистана, Украины, Хорватии, Чехии, Эстонии, а также Президент Международной ассоциации прокуроров И. Барнс. Состоялась открытая, острая, часто нелицеприятная дискуссия профессионалов высокого класса, людей, хотя и не всегда согласных с позицией и аргументацией официальных российских, да и некоторых западных коллег, но заинтересованных понять причины пробуксовки наших реформ, своеобразия традиций и нынешней роли прокуратуры в кризисном обществе. Было сразу заметно впечатление, которое произвела на зарубежных юристов деятельность прокуратуры по защите прав и свобод человека, что стало предметом особых интересов делегации Совета Европы. В частности, гости узнали, что только непосредственно в органах прокуратуры разрешено за год около 1 млн. жалоб, 210 тыс. из них связаны с восстановлением нарушенных прав; при этом отменены по протестам прокуроров 55 тыс. незаконных правовых актов органов государственной и муниципальной власти и должностных лиц. Отвечая на обвинения российских прокуроров в узурпации судебной власти, наши представители призывали зарубежных юристов задуматься над такой статистикой: за год прокурорами выявлены и поставлены на учет почти 50 тыс. преступлений, ранее не зарегистрированных милицией; из 215 тыс. поступивших в прокуратуру жалоб по вопросам следствия и дознания пятая часть из них удовлетворена. Справедливость восстановлена. Приводились и данные, прямо связанные с правосудием: вышестоящими судами по протестам прокуроров отменены и изменены десятки тысяч решений, или 51% от числа всех пересмотренных в кассационном порядке. Можно представить, какими были бы сегодня качество правосудия и, следовательно, гарантии прав человека без деятельного участия прокуроров в суде. В чем же усматривают наши западные и отечественные оппоненты препятствие для эффективной работы судебной власти?!
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Не имея возможности подробно остановиться на позиции каждого зарубежного эксперта, приведем кратко наиболее значимые выводы, характерные для дискуссии: Иржи Томан, эксперт Европейского Совета, Швейцария: "Несмотря на разногласия... имевшиеся на протяжении прошедших десятилетий, нам удается выявить некоторые принципы, которые свойственны демократическим режимам, чтобы обеспечить соблюдение прав человека. Конституционно-правовой статус прокуратуры должен быть рассмотрен в самом общем контексте правового государства, философии демократического государства и разделения властей". Давая характеристику современных систем прокуратуры и их эволюции в странах центральной и восточной Европы, г-н Томан констатирует, что "многие страны демонстрируют стремление к новой концепции и что преобразования могут происходить только поэтапно, принимая во внимание общественную ситуацию каждой из стран...". И, наконец, главный вывод эксперта: "Статус прокуратуры, его принципы (характеристики) основываются на общей модели, взятой из исторической эволюции, юридических, экономических и социальных условий каждой страны (курсив мой.—А.С.)".*
* Прокуратура в правовом государстве. Многосторонняя встреча, организованная Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации. М., 1997. С. 40, 41.
Сошлемся и на мнение другого авторитетного докладчика, заместителя Генерального прокурора кассационного суда Франции Бруно Котте, осветившего тему о роли прокурора в защите прав граждан от незаконных решений администрации.
Отстаивая прерогативу суда при разрешении жалоб, которая, по его мнению, в российском законодательстве недостаточно корреспондируется с Европейской Конвенцией по правам человека, он тем не менее приходит к выводу: "Прокуратура, функционально представляющая общие интересы, должна заявить о своей точке зрения во время рассмотрения судебными учреждениями споров межу подчиненными и администрацией. Именно ей предстоит оценить те дела, в которые она считает необходимым вмешаться. Именно ей будет поручено следить за выполнением решений принятых судебными учреждениями... Роль, которую могла бы сыграть в этой области прокуратура в силу своего размещения на всей территории Федерации, своего признанного авторитета и своего опыта, могла бы быть первостепенной".*
* Прокуратура в правовом государстве. Многосторонняя встреча, организованная Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации. М., 1997. С. 44, 45.
Высказанные мысли, заключает французский прокурор, "не разоружают прокуратуру", но позволят ей в "контексте обновления так же решить и нынешние задачи "общего надзора", которые представляются исключительно сложными и тернистыми". Как видим, высказывания представителей юриспруденции западного мира сильно разнятся с позицией и тоном отечественных оппонентов прокурорского надзора.
И, наконец, примечателен по констатации и выводам заключительный документ международной встречи. В нем ее участники "...с большим интересом отметили изменения, которые российская прокуратура осуществляет или уже осуществила в духе соответствия институтам правового государства. Они с удовлетворением отмечают новые направления и перспективы реформы этого института и его структур в целях приведения их в соответствие с требованиями Европейской Конвенции о защите прав человека, особенно в том, что касается оптимизации сотрудничества между прокуратурой и судами...". Далее, в главных выводах документа подчеркивается, что "изменение статуса, структур, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых она является, имея в виду, что главной целью при этом является создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, а также осуществление эффективной защиты прав и свобод человека и гражданского общества".*
* Прокуратура в правовом государстве. С. 157, 158.
Таков, собственно, официальный взгляд профессиональной международной организации на эволюцию статуса российской прокуратуры в последние годы. Однако достигнутое взаимопонимание не снимает с повестки дня и остающиеся разногласия, которые вытекают из духа и буквы договорных условий при вступлении России в Совет Европы.
Но Россия должна делать очередные реформационные шаги основательно, без спешки, поэтапно исходя, из сложных и противоречивых реалий экономической, и социальной жизни, отечественных духовно-нравственных традиций, специфики и издержек преобразований.
Из долгой истории нашей прокуратуры известно, что в результате торопливости, заманчивости некоторых нововведений были не только обретения, но и потери. Так, характеризуя последствия в целом прогрессивной судебной реформы 1864 г., но неоправданно сузившей диапазон прокурорского надзора, выдающийся русский юрист А. Ф. Кони писал: "Должность эта (губернского прокурора.— Авт.), составляя наследие петровских времен и одно из лучших украшений екатерининских учреждений, имела огромное значение в нашем дореформенном строе. Упразднение связанных с нею прав и обязанностей по надзору заходом несудебных дел следует признать большою ошибкою .составителей Судебных уставов. Совершенное изменение в характере деятельности прокурора, придавая ему "обвинительную обособленность", может быть, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя. В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном, полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса".*
* Цит. по: Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. Под сенью русского орла. Российские прокуроры второй половины XIX — начала XX в. М., 1996. С. 38.
Сегодня нетерпеливые реформаторы с усердием, достойным лучшего применения, призывают нас наступить на те же грабли.
Сказанное вовсе не означает сохранения статус-кво российской прокуратуры. Движение российского общества по пути прогресса и демократии, мировые интеграционные процессы, а значит и неизбежное обновление правообеспечивающих институтов, необратимы. Весь вопрос в выборе вектора движения, оптимизации созидательных потенций реформирования прокуратуры, исключающие необузданный субъективизм и популистское прожектерство.
Но этим путем и движется прокуратура обновляющейся России! При всей ее традиционной заангажированности она уже далеко не та по содержательной и функциональной сущности, что была даже несколько лет тому назад. Меняется диапазон ее государственного предназначения, приоритеты надзора, место прокуратуры в системе властных координат. Достаточно фрагментарного взгляда на тексты ныне действующего и прошлого "доперестроечного" законов о прокуратуре, чтобы узреть существенную трансформацию органов прокурорского надзора.
И это естественно, ибо неумолимые закономерности жизни вносят коррективы не только в государственно-правовую политику, но и в механизмы структуры ее реализации. Но несомненно, такие коррективы будут определяться в первую очередь качественными параметрами и уровнем законности в стране. Судя по нынешней разбалансированности правопорядка, сложившейся в стране криминальной ситуации, перед государством, его правоохранительной и надзорной системами стоят весьма сложные задачи. Срединих на первое место выдвигается проблема дефицита научно вьвверенной правовой политики федеральной власти. Теперь уже общепризнанно, что политический курс высшего руководства страны в этой сфере носил многие годы непоследовательный, противоречивый характер. Государство не проявило воли в пресечении грубых нарушений законности в экономической сфере, не сумело предотвратить тяжкие последствия финансового кризиса августа 1998 г., что крайне отрицательно сказалось на социальной защищенности основной массы населения.
Ситуация отягощается надломом принципов конституционной законности, сепаратистской разбалансированностью взаимоотношений субъектов Федерации и центральной власти.
Верховенствующее положение Конституции Российской Федерации как принцип конституционного строя федеративного государства во многих случаях не выдерживается. В конституциях республик и в уставах многих краев и областей имеются явные противоречия с требованиями федеральной Конституции в таких, например, принципиальных вопросах, как правовой статус республик, гражданство и др.
Негативное влияние на конституционную законность все еще продолжают оказывать ранее заключенные с нарушением Конституции и до сих пор не отмененные договоры Федерации и ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий.
В большинстве заключенных договоров перечень предметов совместного ведения получился значительно шире специально установленного в ст. 72 Конституции РФ (по договору с Татарстаном — 17 новых сфер, с Башкортостаном и Якутией — 11, с Кабардино-Балкарией — 8, с Северной Осетией —14, со Свердловской областью — 8 и т. д.). Более того, следует признать, что даже предметы ведения, составляющие исключительную компетенцию Российской Федерации, оказались перераспределенными по таким важнейшим вопросам государственного суверенитета России, как оборона, государственная безопасность, защита границ и территориальной целостности России, международная и внешнеполитическая деятельность, финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование, государственная монополия на важнейшие отрасли народного хозяйства.
В договорах порой устанавливаются "особые" условия взаимоотношений властей Федерации и отдельных регионов, за которыми, как правило, скрываются неоправданно "выбитые" привилегии.
Это становится опасной предпосылкой нестабильности федеративного устройства России, дисбаланса в иерархии властных полномочий и утраты Федерацией важнейших элементов своего государственного суверенитета.
Тенденция игнорирования Конституции и федерального законодательства со стороны субъектов Федерации с трудом преодолевается и в сфере регулирования местного самоуправления. После принятия Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" еще в августе 1995 г. Президент РФ издал Указ, в котором предписывалось в течение полутора лет провести выборы органов местного самоуправления на всех уровнях. Однако четверть субъектов Федерации проигнорировала местные выборы. Более того, по данным Центризбиркома, за последние пять лет количество органов местного самоуправления сократилось в России в три раза.
На пути местного самоуправления зачастую встают региональные власти. Многие субъекты Федерации, получив максимум привилегий от децентрализации власти и управления, не хотят делиться полномочиями с самоуправленческой властью, концентрируют в своих руках все финансовые потоки в регионах, в том числе предназначенные для городов и сел.
Оказались во многом декларативными конституционные гарантии прав человека в сфере труда, охраны здоровья и безопасности, о чем свидетельствуют возросшая безработица и смертность населения, сохраняющиеся хронические долги по зарплате, пенсиям и пособиям.
За истекший год прокуроры выявили около 170 тыс. нарушений социального законодательства, что на 17% больше по сравнению с показателями предыдущего сравнимого периода, до 33 760 (на 4%) выросло число установленных прокурорами незаконных правовых актов. При этом более 100 тыс. нарушений приходится на трудовую сферу. В последние годы резко возрос уровень производственного травматизма и профессиональных заболеваний. В 1999 г. в результате аварий на производстве погибли 5 364 человека и 6 855 получили тяжкие увечья. Возрастает число нарушений прав потребителей, их выявлено за год 7 517. По материалам проверок, прокурорами внесено более 2 тыс. представлений, 2 640 человек привлечено к дисциплинарной, материальной и административной ответственности, возбуждено немало уголовных дел.
Эта тревожная статистика, анализ работы прокурорской системы после введения в действие нового Закона о прокуратуре полностью подтвердили благотворность курса на усиление прокурорского надзора. Сама жизнь, положение с законностью в стране свидетельствуют о несостоятельности мнения о свертывании общенадзорной функции прокуратуры. Напротив, они указывают на необходимость обогащения правозащитной роли прокуратуры, дальнейшего укрепления прокурорской системы как единого, централизованного и многопрофильного надзорного механизма.
При этом справедливо подчеркивается, что процесс формирования полноценной судебной власти и создания дееспособного прокурорского надзора должен приобрести не изолированный, а взаимосвязанный характер.
В качестве конкретных путей усиления позиций системы прокурорского надзора предлагается: придание Закону о прокуратуре статуса конституционного, внесение в него изменений и дополнений, направленных на усиление независимости прокуратуры, недопустимости вмешательства в ее надзорную и иную деятельность; осуществление надзора за законностью правовых актов, издаваемых Правительством РФ; наделение Генеральной прокуратуры правом законодательной инициативы, установление порядка, при котором надзор за законностью всех правовых актов осуществляется независимо от поступления соответствующей информации о нарушениях; в законе целесообразно определить формы взаимодействия прокуратуры с Уполномоченным по правам человека, предусмотреть более весомую роль прокурора в гражданском и арбитражном процессах, а также в надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
Этим актуальным вопросам был посвящен ряд крупных научных разработок, в их числе в НИИ проблем законности и правопорядка подготовлена концепция развития прокуратуры на переходной период. Во многом сходным проблемам посвящен только что вышедший Аналитический доклад о состоянии законности в Российской Федерации за 1998—1999 гг. — коллективный труд исследователей того же института.*
* См.: Аналитический доклад / Под ред. А. Я. Сухарева. М.: НИИ проблем законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 2000.
Дата добавления: 2018-06-01; просмотров: 158; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!