МЕХАНІЗМ РЕАЛІЗАЦІЇ .ПРАВ НА ЗЕМЛЮ 6 страница



Самостійну групу утворюють конституційні положення, які визначають основи діяльності та закріплюють компетен­цію органів державної влади і місцевого самоврядування та їх посадових осіб у галузі організації використання та охоро­ни земель. Так, основні напрями діяльності Президента Укра­їни визначені у ст. 102 Конституції України.

Кабінет Міністрів відповідно до Конституції України (ст. 116) вирішує питання державного управління, в тому числі і забезпечення проведення політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки та природокористування.

У статтях 142—144 Конституції закріплено положення, які визначають компетенцію органів місцевого самовряду­вання щодо використання та охорони земель.

Принципове значення має ст. 92 Конституції, яка передба­чає, що найважливіші суспільні, у тому числі й земельні відно­сини, зокрема засади використання природних ресурсів, ви­ключної (морської) економічної зони, а також відносини еколо­гічної безпеки, повинні регулюватися виключно законами.

Конституційні вимоги щодо регламентації певних видів суспільних відносин, у тому числі і земельних, тільки на зако­нодавчому рівні можуть бути віднесені до окремої групи.

Крім названих конституційних положень, Основний Закон містить і чимало інших норм загального характеру, які є осно­вою для правової регламентації суспільних земельних відносин.

§ 3. Закони як джерела земельного права

Основними джерелами земельного права є закони Украї­ни, які становлять фундамент земельного законодавства. За­кони мають вищу юридичну силу. Вони посідають домінуюче становище в ієрархічній структурі законодавства України1.

Всі інші нормативно-правові акти, які регулюють земель­ні відносини, видаються на основі, на розвиток і виконання вимог законів. Вони називаються підзаконними актами.

Серед законів як джерел земельного права особливе місце посідає Земельний кодекс України. Він є загальногалузевим ко­дифікованим спеціалізованим законом у системі законодавс­тва України, а в системі земельного законодавства—основним.

Цей закон покликаний стати інтегруючою і цементуючою основою для становлення і розвитку земельного законодавс­тва. Його мета не зводиться до вичерпної, повної і детальної регламентації всіх без винятку земельних відносин. У зв'язку з цим у ньому, поряд з нормами прямої дії, містяться і від­сильні норми.

Земельний кодекс є тим законодавчим актом, який покли­каний конкретизувати й деталізувати основні положення Кон­ституції України у сфері регулювання земельних відносин та визначити основні положення інститутів земельного права.

У ньому закріплено публічно-правове значення земель­них відносин. Щодо регулювання відносин земельної влас­ності, то їх правова регламентація здійснюється саме Зе­мельним, а не Цивільним кодексом. Як справедливо підкрес­люється у літературі2, це фактично перемога земельно-пра­вової концепції зазначених відносин, яка створює можли­вість повніше і всебічно враховувати особливості землі як

1        Законодавчій практиці України відомі й деякі Інші нормативно-
правові акти, які мають силу закону. Йдеться, зокрема, про земельно-
правові декрети Кабінету Міністрів України. — Докладніше про це див.:
Кулинич П. Ф. Джерела земельного права / Земельне право: Підручник
для студентів юрид. спеціальностей вищих навч. закладів. / За ред.
В. І. СемчикаіП. Ф. Кулинича. — К.: ІнЮре, 2001. — С. 70—71.

2        Титова Н. Новий Земельний кодекс України: позитивні та негатив­
ні аспекти. — Право України. — 2002. — № 4. — С. 70.

 

48

4 — 4-123

49

 

 

об'єкта правових відносин. Такий підхід не виключає засто­сування до зазначених відносин цивільно-правових припи­сів у субсидіарному порядку.

За змістом, структурою та напрямами чинний Земельний кодекс України істотно відрізняється від Земельного кодексу 1992 р. Він відображає стратегію держави, спрямовану на поглиблення і подальший розвиток земельної реформи, створює необхідну законодавчу основу для подальшої нор-мотворчої та правозастосовної практики. Цей кодифікова­ний земельний закон регулює суспільні відносини щодо зем­лі як матеріальної основи суверенітету й територіальної ці­лісності держави, просторової бази довкілля, системи розсе­лення та транспортних мереж, засобу виробництва у сіль­ському та лісовому господарстві, об'єкта економічного обігу та відносин права власності.

Структурно Земельний кодекс України складається з 10 розділів, які включають 212 статей. У Загальній частині Кодексу визначаються його основні принципові положення, відтворюється ст. 14 Конституції України, за якою земля є ос­новним національним багатством, що перебуває під особли­вою охороною держави.

У цьому розділі закріплений пріоритет Конституції Украї­ни та Земельного кодексу над іншими нормативно-правови­ми актами у галузі регламентації земельних відносин. Остан­ні можуть регулювати земельні відносини лише відповідно до Конституції та цього Кодексу.

Закріплення зазначених положень фактично свідчить про те, що на законодавчому рівні встановлено принципово нове співвідношення Земельного кодексу з іншими поресур-совими кодексами. Земельний кодекс по суті посідає доміну­юче місце в системі поресурсових кодексів, серед цих кодек­сів він є пріоритетним.

Принципи земельного законодавства, які закріплені в Ко­дексі і відображають сучасні досягнення теорії земельного права, забезпечують єдність положень земельного права з тими суспільними процесами, в яких реалізуються правові поняття. Як вихідні базові засади вони надають земельному законодавству організованого системного характеру і висту­пають вузловим стрижнем його змісту. Серед них самостійне місце посідають принципи, які мають земельно-екологічну спрямованість.

50

Чинний Земельний кодекс як основне джерело земельного права, зберігаючи певну наступність з попереднім кодексом, містить ряд новел, закріплює сукупність приписів нових пра­вових інститутів. Так, насамперед, слід зазначити, що основ­ний земельний закон закріплює таку концепцію регулювання земельних відносин, яка, з одного боку, передбачає утвер­дження переважного права державної власності на землю, а з другого—визначає основні засади реалізації права приватної власності на землю та поступовий розвиток ринкових земель­них відносин. У зв'язку з цим у Земельному кодексі містяться положення, які для практики регулювання земельних відно­син є новими. Він, зокрема, закріплює приватну, комунальну та державну форму власності на землю і передбачає можли­вість використання земельних ділянок на засадах спільної власності; допускає можливість набуття у приватну власність земельних ділянок фактично із всіх категорій земель; перед­бачає проведення розмежування земель державної і кому­нальної власності; визначає перелік земель, які не можуть пе­редаватись у приватну власність; закріплює способи та меха­нізм придбання громадянами та юридичними особами зе­мельних ділянок у власність тощо. Вперше його норми набули екологізованого характеру. Земельний кодекс істотно поси­лює органічний зв'язок земельних та екологічних відносин та закріплює пріоритетний характер перших1. У ньому замість шести виділено дев'ять категорій земель, які характеризують­ся різним правовим режимом використання та охорони. Ста­тус окремих категорій набули землі оздоровчого, рекреаційно­го, історико-культурного призначення. Уперше кодекс визнав грунти об'єктом особливої охорони.

Новий Земельний кодекс як один з різновидів користуван­ня чужою земельною ділянкою запровадив (фактично відтво­рив) правовий інститут земельних сервітутів. Він встановив положення щодо добросусідських відносин власників землі та землекористувачів, запровадив поняття обмежень, які мо­жуть застосовуватися до використання земельних ділянок.

Земельний кодекс України як принципово новий доку­мент ринкового спрямування встановлює обов'язковість

1Титова Н. Новий Земельний кодекс України: екологізація його норм. — Підприємництво, господарство та право. — 2002. — № 7. — С 94—96.

 

продажу земельних ділянок державної та комунальної форм власності суб'єктам підприємницької діяльності на конку­рентних засадах шляхом проведення земельних торгів у фор­мі аукціону чи конкурсу, визначає головні положення заста­ви земельних ділянок, які належать громадянам та юридич­ним особам на праві власності та ін.

Самостійний розділ «Прикінцеві положення» містить нор­ми, якими встановлюється порядок введення в дію Кодексу: скасовується Земельний кодекс у редакції 1992 р.; зазнача­ється, що закони та інші нормативно-правові акти мають дія­ти у частині, що не суперечать Кодексу; доручається Кабінету Міністрів України підготувати та подати на розгляд Верховної Ради України та Президента України пропозиції про внесення змін до законодавчих актів, що випливають з цього Кодексу, привести свої нормативно-правові акти у відповідність із ним, розробити проекти законів, які забезпечать реалізацію та розвиток фундаментальних положень Кодексу тощо.

Нарешті, в останньому розділі «Перехідні положення» вре­гульовується порядок дій органів виконавчої влади та орга­нів місцевого самоврядування при виконанні рішень з пи­тань, які прийняті до набрання чинності цим Кодексом.

Земельний кодекс, будучи основним джерелом земельного права, являє собою правову основу формування земельного законодавства. Він не дає докладних і вичерпних відповідей на всі питання, які виникли у процесі реалізації земельної ре­форми, а лише закладає підвалини для подальшої законо­творчості1. Характерною особливістю цього джерела земель­ного права є те, що більшість його норм не мають прямої дії. Таке положення зумовлює необхідність розробки інших зако­нів чи підзаконних нормативних актів. У зв'язку з цим най-

1 При підготовці проекту земельно-правового акта в літературі було висловлено слушну думку щодо обмеженості підходу до регулювання зе­мельних правовідносин законодавчим актом у формі Земельного ко­дексу України, оскільки прийняття значної кількості конкретних законів створить істотні колізії для їх однозначного розуміння. Обгрунтована пропозиція зводилася до необхідності розробки та прийняття єдиного кодифікованого конституційного законодавчого акта у формі Кодексу законів про землю. — Див.: Андрейцев В. Суверенній Україні — нову Зе­мельну Конституцію (концептуальні підходи до підготовки проекту Ко­дексу законів про землю // Право України. — 1999. — № 8. — С. 58—65.

52

більш перспективним напрямом розвитку національного зе­мельного законодавства в сучасних умовах слід вважати прийняття заснованих на методологічній базі чинного Зе­мельного кодексу відповідних земельних нормативно-право­вих актів. Це пов'язано з тим, що значна частина норм ЗК Ук­раїни вимагає прийняття кількох десятків земельних законів та інших нормативних актів різної юридичної сили, які були б присвячені основним інститутам земельного права.

§ 4. Підзаконні акти

як джерела земельного права

Підзаконні нормативні акти як джерела земельного пра­ва — це нормативно-правові акти, що виражають земельну політику держави, не суперечать Конституції України, Зе­мельному кодексу України, законам України і розвивають та деталізують їх положення. Функціонування підзаконних нормативних актів у системі джерел земельного права зумов­лене в першу чергу багаторівневою структурою самих зе­мельних відносин, які потребують не тільки законодавчого, а й підзаконного (у тому числі локального) нормативного ре­гулювання. Крім того, існування таких актів пов'язане з не­обхідністю оперативного вирішення конкретних питань у відповідних сферах життєдіяльності суспільства, пов'яза­них з використанням та охороною земель.

Підзаконні акти як джерела земельного права утворюють складну ієрархічну систему. їх можна класифікувати за різ­ними критеріями:

1) за суб'єктами видання — земельно-правові акти глави
держави, уряду, центральних і місцевих органів державної
виконавчої влади, органів і посадових осіб місцевого самов­
рядування та ін.;

2) за компетенцією правотворчого органу і сферою дії ак­
та — загальні, відомчі, локальні. До перших належать, зокре­
ма, нормативні акти, наприклад, Президента, уряду, які
обов'язкові для виконання на всій території держави. Відом­
чими джерелами земельного права є земельно-правові нор­
мативні акти органів спеціальної компетенції (міністерств
і державних комітетів), які поширюються тільки на організа­
ції та осіб даного міністерства. Існують і міжвідомчі джерела

53

 

І

земельного права. До локальних джерел земельного права належать нормативні акти місцевих органів державної вико­навчої влади та органів місцевого самоврядування, сфера дії яких обмежена відповідною територією;

3) за зовнішньою формою акта—укази, постанови, розпо­
рядження, рішення, накази і т. ін.;

4)  за характером правотворчої компетенції (наприклад,
нормативні акти глави держави) і прийняті в порядку реалі­
зації делегованих повноважень (наприклад, нормативні акти
органів місцевого самоврядування);

5) за часом дії — постійні й тимчасові;

6) за порядком прийняття — земельно-правові акти, вида­
ні особисто (наприклад, керівником міністерства), і прийняті
колегіально (наприклад, Кабінетом Міністрів).

З урахуванням положень Конституції та законів України розрізняють такі види підзаконних актів як джерел земель­ного права: постанови та інші нормативно-правові акти Верховної Ради України, нормативні укази і розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України та нормативно-правові акти міністерств та інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також нормативно-правові акти суб'єктів місцевого са­моврядування.

До підзаконних правових актів як джерел земельного пра­ва належать і закони Автономної Республіки Крим, які регла­ментують суспільні земельні відносини.

Серед нормативно-правових актів, що є джерелами зе­мельного права, самостійне місце посідають постанови Вер­ховної Ради України із земельних питань, які вона приймає відповідно до ст. 91 Конституції.

До таких джерел відносять, зокрема, постанови Верховної Ради України «Про земельну реформу» від 18 грудня 1990 р.1, «Про прискорення земельної реформи та приватизацію зем­лі» від 13 березня 1992 р.2, «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» від 5 березня 1998 р.3 та ін.

1        Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 10. — Ст. 100.

2        Там само. — 1992. — № 25. — Ст. 355.

3        Там само. — 1998. — № 38—39. — Ст. 248.

54

Елементом системи джерел земельного права, які прий­маються органами виконавчої влади, є обов'язкові для ви­конання нормативні укази та розпорядження Президента України.

Укази, прийняті Президентом України відповідно до ст. 106 Конституції, належать до звичайних. До цієї групи дже­рел земельного права входять, скажімо, Указ «Про заходи що­до подальшого розвитку садівництва та городництва» від 23 вересня 1999 р.1

Разом з тим слід відзначити, що практиці державотворен­ня в Україні відомі нормативні укази Президента, які дістали назву надзвичайних. Вони були прийняті Президентом Укра­їни з економічних питань протягом трьох років після набран­ня чинності Конституцією України відповідно до п. 4 Перехід­них положень Конституції.

Широке коло суспільних земельних відносин регламен­тують постанови й розпорядження Кабінету Міністрів Ук­раїни. Цей вищий орган у системі органів державної вико­навчої влади приймає нормативно-правові акти на розви­ток і виконання Конституції і законів України, а також ука­зів Президента України. Постановами уряду оформляються найважливіші рішення у сфері земельних відносин, а рі­шення з оперативних, поточних питань видаються у вигля­ді розпоряджень.

Так, з метою проведення єдиної науково-технічної політи­ки у сфері охорони та раціонального використання земель сільськогосподарського призначення Кабінет Міністрів прийняв постанову «Про державний технологічний центр охорони родючості грунтів» від 4 серпня 2000 р.2

Слід зазначити, що цей орган також приймає відповід­ні постанови на виконання прямої вказівки, яка може бу­ти зафіксована в законі, постанові Верховної Ради чи ука­зі Президента України. Так, наприклад, згідно зі ст. 20 ЗК України зміна цільового призначення земель, які перебу­вають у власності громадян або юридичних осіб, здійсню­ється за ініціативою власників земельних ділянок у поряд­ку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України. На виконання цього припису Кабінет Міністрів України

1        Урядовий кур'єр. — 1999. —28 вересня.

2        Офіційний вісник України. — 2000. — № 32. — Ст. 1359.

55

11 квітня 2002 р. затвердив Порядок зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності грома­дян або юридичних осіб1.

Джерелами земельного права виступають також норма­тивні акти міністерств, державних комітетів, інших цен­тральних органів державної виконавчої влади, господар­ського управління і контролю. Ці акти (накази, інструкції та ін.) покликані деталізувати загальні положення, закріплені в законах, постановах і розпорядженнях Кабінету Міністрів, указах Президента України, присвячених регламентації зе­мельних відносин. їх приймають уповноважені органи у ме­жах їх компетенції з власної ініціативи або за дорученням вищих органів.

Відомчі нормативні акти є найменш організованою частиною ієрархічної структури джерел національного права взагалі і земельного права зокрема. Це пов'язано перш за все з відсутністю у даній структурі єдиного актив­ного центру та значною кількістю відомчих нормативних актів. Вони, як правило, є обов'язковими тільки для тих підприємств, установ та організацій, що входять до систе­ми конкретного міністерства, а також для їх посадових осіб. Однак, у деяких випадках міністерство за спеціаль­ними нормативними розпорядженнями може дістати пра­во видавати правові акти міжвідомчого характеру. Таке право було надано, зокрема, Державному комітету України по земельних ресурсах, який наказом від 11 березня 1997 р. затвердив Положення про здійснення державної землевпорядної експертизи2.

Для впорядкування відомчої правотворчої діяльності Мініс­терство юстиції України здійснює державну реєстрацію цих ак­тів на предмет їх повної відповідності чинному законодавству.

У структурі джерел земельного права є також нормативні рішення й розпорядження місцевих органів виконавчої вла­ди та органів місцевого самоврядування. Вони мають пере­важно деталізуючий характер. їх головне завдання полягає у забезпеченні конкретизації тих положень, які закріплено в актах загального регулювання. Так, голови місцевих держав­них адміністрацій приймають розпорядження у межах пов-

1        Урядовий кур'єр. — 2002. — 20 квітня. — № 76.

2        Земельне законодавство України. — Кн. 2. — С. 316.


Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 396; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:






Мы поможем в написании ваших работ!