Принцип сочетания двухуровневой системы муниципальных образований с не подчиненностью одних муниципальных образований другим
Эта уровневость в некой мере нацеливает на иерархию, но проблема в том, что уровневость не должна обозначать эту иерархию. И хотя по сути одни МО входят в другие, при этом они должны сохранять свою самостоятельность, иметь все необходимые признаки конституционного статуса.
муниципальные образования – поселения входят в муниципальный район, однако не находятся в иерархической зависимости от них: имеют собственный круг вопросов местного значения; собственные органы местного самоуправления; собственный бюджет и имущество (Постановление КС РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П – «челябинское дело». Известно из ФП. Тут раскрываются принципы финансовой самостоятельности каждого МО);
• подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается (ч.3 ст.17 ФЗ № 131). Как реализовать этот принцип при том, что один МО входят в другие? При том, что МО второго уровня осуществляют еще и отдельные государственные полномочия, в том числе связанные с координацией деятельности МО низового уровня, что довольно четко видно по бюджетным отношениям. Но тем не менее подчиненности нет, потому что каждое МО имеет свой круг вопросов местного значения, и нужно обеспечить самостоятельность в реализации круга вопросов, чтобы не было пересечения компетенций, а, значит, не было бы пресечения в тех средствах, с помощью которых компетенция реализуется, то есть должны быть разграничены не только полномочия, но и финансы и имущество.
|
|
|
• территория муниципального образования – городского округа не входит в состав территории муниципального района (п.14 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Отсюда уже сразу вывод, что здесь иерархия уже исключается.
Принцип приближенности муниципальных образований (местного самоуправления) к населению
Данный принцип известен из Хартии, и реализован в Законе №131. Именно этот принцип лежал в основе территориальных преобразований первого этапа, когда у нас возникали низовые МО в таком большом сразу количестве. Это было связано в том числе с реализацией идеи, высказанной еще в рамках толкования положений КРФ в «удмуртском деле» (Постановление КС РФ от 24.01.1997 № 1-П): субъект федерации должен учитывать, что при определении уровня нужно способствовать приближению к населению органов МСУ – идея «приближения власти к населению». Вот почему поселение, безусловно, по КС РФ является базовым уровнем муниципального устройства. Все же остальные территории, которые принимаются как основа для муниципальной организации, их определение зависит от конкретных условий, а вот поселения уже названы в качестве территорий МСУ в самой КРФ. Это вызвано естественным характером происхождения самих этих единиц: особенность поселения в том, что местные сообщества объединяются на нескольких территориях, именно общие проблемы общежития для них являются основными и естественным образом возникающая территория представляет собой поселение как естественный муниципальный первый уровень.
|
|
|
Еще по данной теме: Постановление КС РФ от 30.11.2000 №15-П по «курскому делу», Определение КС РФ от 1.04.2008 № 194-О-П: определение территориальных уровней создания МО должно способствовать, насколько возможно, приближению органов МСУ к населению.
Ст.131 К РФ:
• признание городского и сельского поселения в качестве основного базового типа муниципальных образований («естественный» характер происхождения поселений)
Ч.1 ст.11 ФЗ № 131:
• образование поселений, независимо от наличия достаточной материально-финансовой основы для решения возложенных на них вопросов, исходя из критериев численности и плотности населения и приближенности (пешеходной доступности) административного центра. Материально же финансовая основа населенных пунктов значения не имеет и не выставляется законодателем в качестве критерия для установления границ соответствующих поселений. В этом и проявилась идея приближения власти к населению вне зависимости от обстоятельств. Материально-финансовая основа и социально-экономический потенциал должен достигаться через различные формы государственной поддержки и межбюджетного регулирования.
|
|
|
НО так можно рассуждать, если бы не обстоятельства. Имеющие значение для правосубъектности, и здесь мы можем наблюдать расхождение между подходом нашего законодателя и нормами Хартии. Там при определении права на МСУ изначально указывалось на дееспособность – под свою ответственность решать круг публичных дел. А здесь критерий социально-экономического потенциала оказался неучтенным, на практике это сказалось так, что в соответствии с географическими критериями были созданы соответствующие МО, которые не оказались способны решать вопросы местного значения сельского поселения, например, и законодателю в любом случае пришлось изобретать различные формы взаимодействия государственной власти и МСУ, чтобы решить эту проблему.
И вот жизнь показала несколько путей решения этой проблемы. Одна из них была нами замечена, когда мы смотрели муниципальную карту и зачали, как быстро меняется численность МО, то есть созданные на первом этапе реформы сельские поселения стали упраздняться или объединяться с другими поселениями, образуя более крупные МО, способные уже решать тот круг вопросов, который на них возложен.
|
|
|
Но более распространен иной путь, а именно делегирование на уровень района значительного круга вопросов, которые должны были решать сельские поселения, но они не могли это сделать из-за недостаточности социально-экономического потенциала, то есть законодатель предусмотрел в качестве возможного варианта такое делегирование через соглашение между районом и поселением. Эти соглашения получили очень широкое распространение, и до сих пор они применяются во всех субъектах.
Таким образом, реальная компетенция сельских поселений оказывается значительно уже той, которая заявлена в законе. И вроде бы мы имеем эту приближенность власти к населению, но власть в урезанном виде, потому что она все равно передана на уровень района, а вот Закон №136(Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ) решил проблему кардинально: там указано, что круг вопросов сельских поселений значительно уже городских поселений. Сейчас круг этих вопросов сужен до минимума, и такие изменения внесены в ст.14 Закона №131, где дается перечень вопросов местного значения для поселений. Для городских этот перечень приведен в ч.1, а для поселений он дается уже с оговоркой, какие вопросы сельские полселения из этого круга вопросов не решают, и, собственно, из него мы можем обнаружить, что лишь 13 вопросов местного значения сохраняется за сельским поселением сейчас, если, конечно, иное решение не будет принято субъектом федерации в его законе, но это уже будет решать субъект федерации в зависимости от конкретных условий муниципальной организации в конкретных субъектах. Поэтому вопрос достаточности материально-финансовой основы не получил отражения, но реально на практике это привело в соответствующим территориальным и функциональным изменениям.
Эффективность управления
Что же касается этой самой достаточности этой структуры, то, что связано с эффективностью управления – об этом мы начали говорить, потому что о приближенности власти к населению и думалось, когда создавались мелкие муниципальные единицы, а вот вопрос эффективности был отодвинут на задний план и даже не выставлен как принцип при определении муниципальных границ сельских поселений. В таком случае вопрос в том, где же этот принцип наше свое отражение? На это мы обращали внимание, когда смотрели критерии создания МО (МР и ГО) – тут проблема достаточности инфраструктуры, дееспособности муниципальных единиц имеет значение, что выставлено как критерий для установления границ и определения статусов ГО и МР.
• Образование городских округов и муниципальных районов при наличии необходимой социальной, транспортной и иной инфраструктуры, а также с учетом необходимости создания условий для решения соответствующих вопросов (п.15 ч.1, ч.2 ст.11 ФЗ № 131).
• Принцип достаточности социально-экономического потенциала территории не является универсальным, а касается только определения статуса и границ городских округов и муниципальных районов. Это принципиально отличается от Европейской Хартии.
Дата добавления: 2018-02-28; просмотров: 575; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!