Принцип учета административно-территориальных (АТ) границ
Во-первых, мы уже говорили, что АТ устройство составляет основу для последующего определения муниципальных границ, и увязка между АТ делением и муниципальным устройством все время должна быть проведена. Это, в частности, мы наблюдаем в том, например, положении закона, по которому населенный пункт, его территория составляет основу для определения границ МО. При этом территория отдельного населенного пункта всегда должна входить полностью в состав территории МО, поселения (п.12 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Но, однако, это не значит, что всякий населенный пункт должен обязательно являться МО, это мы уже в прошлый раз обсудили.
МО может представлять собой объединение нескольких населенных пунктов. Однако, эти объединенные населенные пункты тоже должны составлять единую территорию. Даже если речь идет о том, что город и поселок объединены с другими населенными пунктами в рамках одного МО, они должны быть объединены общей территорией (п.5 и 6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).
Также совпадение должно быть между границами районов и поселений, потому что одно поселение не может одновременно входить в два разных района. Эти самые районы и поселения тем более составляют основу для муниципальных районов (МР), которые затем и объединяют другие поселения (п.16 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).
Межселенные территории вместе с поселениями образуют территорию района и тоже должны быть объединены общей территорией (абз.5 ч.1 ст.2 ФЗ № 131).
|
|
|
Если территория относится к территории какого-нибудь поселения, то одновременно она не может входить в состав другого поселения другого МО (п.13 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).
Учет АТ границ как принцип проявляется в различных муниципальных преобразованиях, в частности, при объединении МО, то есть городского поселения, например, с городским округом. И в том случае, если они объединяются в единые МО, то получается, что городское поселение утрачивает свой самостоятельный статус, становится часть городского округа, что происходит одновременно с изменением АТ устройства субъекта, то есть происходит также объединение города и поселка, прилегающего к городскому округу вместе с городом, составляющим городской округ (абз.2 ч.3.1 ст.13 ФЗ № 131).
В СПб мы это тоже наблюдали, обращаясь к Закону «О Территориальном устройстве» (ч.2 ст.7 Закона Санкт-Петербурга № 411-68): любое внутригородское МО у нас в СПб (а их 111) распределены по территориям административных районов, и полностью территории этих МО входит в состав соответствующих районов, они не могут находиться одновременно в нескольких административных районах.
В специальном Законе «О ЗаТО» (п.2 ст.1, ст.2 Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» в ред. ФЗ № 230 от 18 октября 2007 г.) мы тоже можем наблюдать отдельное положение, связанное с тем, чтобы увязать и согласовать АТ деление в муниципальным делением, то есть граница муниципальная ЗаТО полностью совпадает с АТ границами этого образования. Соответственно, они устанавливаются особым образом, не законом субъекта, как это в отношении остальных МО происходит, а Указом Президента РФ – в этом особенность статуса ЗаТО, что здесь полномочия субъектов федерации значительно уже, и регулирование в основном осуществляется в соответствии с ФЗ, Указами Президента и Постановлениями Правительства.
|
|
|
Принцип учета мнения населения
Конституционное основание- Ст.131 ч.2 КРФ: обязательный учет мнения населения при изменении границ территорий МСУ.
Мы вспоминаем, что это положение КРФ согласуется с положениями в том числе и Европейской Хартии МСУ, и тоже вопросы любых территориальных изменений, изменений границ МО, как и решение любых вопросов, затрагивающих их интересы, должны решаться с учетом их мнения. В данном случае мы видим это положением в КРФ в части учета мнения населения при изменении границ территории МСУ. И в этом части интересно посмотреть, какие формы или гарантии реализации этого принципа нам предлагает федеральный закон.
|
|
|
Здесь нам важна сама инициатива этих образований, как, собственно говоря, и создание МО, упразднение, наделение их статусом, происходит по инициативе населения.
ФЗ № 131:
- наделение населения правом выдвижения инициативы изменения границ муниципальных образований, их преобразования, упразднения (ч.1 ст.12, ч.1 ст.13, ч.1 ст.13.1 ФЗ № 131);
Тут обратим внимание, что далеко не всегда именно население выступает таким инициатором, и законодатель в связи с этим указывает и на других инициаторов изменений границ. Однако, население в этом ряду занимает достойное место.
Иные инициаторы по Закону: представительный орган (не может быть инициатором, когда, например, речь идет о создании МО, тогда еще нет муниципалитета, тогда только население), органы государственной власти субъекта (инициатива различного рода МО чаще всего исходит от органов государственной власти вообще говоря).
- требование обязательного вынесения вопроса о преобразовании муниципального образования на публичные слушания (п.4 ч.3 ст.28 ФЗ № 131);
В ст.28 Закона №131 предусмотрены формы прямого участия населения в осуществлении населением управления.
|
|
|
| Статья 28. Публичные слушания 1. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. 2. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования. 3. На публичные слушания должны выноситься: 1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами; 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении; 3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки; 4) вопросы о преобразовании муниципального образования, за исключением случаев, если в соответствии со статьей 13 настоящего Федерального закона для преобразования муниципального образования требуется получение согласия населения муниципального образования, выраженного путем голосования либо на сходах граждан. 4. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений. |
А в том случае, если инициатива исходит от органов государственной власти, эта гарантия позволяет включить население в процесс территориальных вопросов уже на ранних стадиях.
- использование различных форм учета мнения населения по вопросам муниципально-территориальных преобразований:
1. предложения в рамках публичных слушаний;
2. через решение представительного органа МО – опосредованный способ (ч.2.1, 4 ст.12, ч.3, 3.1, 4 ст.13 ФЗ №131). Этот вариант часто фигурирует в соответствующих положениях законов о территориальной основе МСУ, причем формула, которую использует законодатель, звучит так – выявление (учет) мнения населения, выраженного решением представительного органа. Здесь немного есть натяжка в самом буквальном смысле выражения, потому что вроде бы решает население, но выражается это решение все равно решением представительного органа. Насколько это соответствует задумке, что население должно выразить свое мнение, это вопрос открытый.
Понятно, что эти решения могут расходиться, хотя бы потому, что население выражает мнение непосредственно, а представительный орган принимает решение через депутатов в нем, и на этом расхождении возникает немало конфликтов.
3. голосование по процедуре местного референдума либо на сходе граждан – непосредственный способ (ч.2, 3 ст.12, ч.5, 7 ст.13, ст.13.1 ФЗ № 131).
Эту форму мы помним еще из КП – различные формы народовластия. Одной из форм является голосование по вопросу преобразования и изменения границ МО – этот вид по Закону №131 рассматривается как самостоятельная форма голосования, отличная от местного референдума. Хотя процедура местного референдума лежит в основе такого голосования. Отличия в вопросе, по которому принимается решение, а также в юридических последствиях принимаемого решения. Это самое голосования является лишь этапом другой процедуры здесь. По результатам этой процедуры еще предстоит принимать решение. И финальным решением является Закон субъекта, который оформляет границы, например, нового или измененного МО. И в этом случае мнение населения, выраженное на голосовании, должно быть учтено, но формы его учета тоже могут отличаться. Соответственно, решение, принимаемое на местном референдуме, является окончательным, обязательным и исполняемым уже без каких-либо дополнительных решений. Конечно, такое разделение, может и запутывает, тем более что Хартия говорит о местном референдуме применительно к решению вопросов территориального устройства, а мы пытаемся несколько иную форму голосования здесь включить, хотя и основанную на процедуре местного референдума.
Вопрос, почему голосование по отзыву это не местный референдум? Тут аргумент в том, что далеко не все вопросы можно выносить на референдум. Есть вопросы, исключенные, потому что по их природе они предполагают иные формы прямого участия населения. И чтобы не было поглощения одних форм другими, законодатель старается их разграничить и не подменять одной другую. Кстати, все решения КС говорят о том, что нельзя допускать подмены одной формы другой, потому что иначе не будут достигаться цели, ради которых они вводятся.
4. Иные формы (опросы)
Опрос главным образом получает свое развитие и закрепление в законодательстве субъектов РФ.
В рамках реализации этого принципа возникает вопрос, каким образом и в каких случаях какая форма должна применяться? Законодатель предлагает широкий спектр, но порой указывает жестко только одну форму, не допуская другой. А может ли он так делать, на чем основывает выбор – эти вопросы ставились перед КС РФ.
Определение КС РФ от 1.04.2008 № 194-О-П по «делу Балтийского городского округа»; Определение от 6.03.2008 по делу Севашева: законодатель обладает достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества (комментарий: это дискреция законодателя, здесь он сам должен определиться с формами. Но эта достаточная свобода небезграничная, она должна соответствовать конституционным целям и принципам, ради которых мы и выявляем мнение населения при решении территориальных вопросов). Этот выбор зависит от социально-правовой природы и последствий территориальных изменений (комментарий: это объективные обстоятельства) и связан необходимостью обеспечения выявлениядостоверного мнения населения и доведения его до сведения уполномоченного ОГВ (органов государственной власти), которые должны в дальнейшем принимать решение и оформлять его законом.
Не усматривая неконституционности в самой форме, что решение населения выявляется решением представительного органа, КС указывает, что достоверное мнение населения должно быть как-то выявлено. Тут сразу возникает ряд вопросов, а каким образом? Если речь идет о том, что мы используем только решение представительного органа, а это решение может не вполне совпадать с решением представительного органа, но тут законодатель никаких гарантий учета прямого мнения населения не предоставляет. И здесь КС додумывает за законодателя и говорит, что если решение представительного органа принимается по существенным вопросам, то такое решение должно быть основано на достоверном мнении населения, которое предварительно должно быть выявлено. Это и есть обязанность представительного органа при принятии решений, а вот каким образом обеспечить такое выявление мнения, это по КС уже задача регионального законодателя, который своим законом определяет такие формы и механизмы.
Проблема ведь состояла в том, что изменение границ, которое было произведено, по закону достаточно было произвести с учетом мнения населения, выраженного в решении представительного органа, а речь шла о передачи существенной части от одного МО другому, причем там располагался завод, приносящий серьезный доход в местный бюджет, и если эта территория передавалась от города к району, то город лишался существенной части в том числе доходных источников, но мнение населения не было выявлено напрямую, а было закрыто решением городского совета, и этот момент стал основой для жалобы. Но, признавая существенность таких изменений, КС тем не менее оставил за законодателем право применять эту форму выявления мнения населения, но с вышеупомянутой оговоркой.
Проблема после этого решения осталась, потому что законодатель субъекта федерации, получив «поручение» от КС, что надо регулировать формы выявления мнения (с помощью опросов и так далее) по закону таких полномочий по сути не имеет, потому что законодатель субъекта может принимать законы и регулировать на уровне субъекта только те вопросы, которые прямо к его ведению отнесены, а такого положения в Законе №131 нет.
Дата добавления: 2018-02-28; просмотров: 283; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!