Государственная жилищная инспекция Российской Федерации 4 страница

Таким образом, при определении предмета административного права необходимо учитывать:

а) сферу государственного управления, охватывающую любые проявления государственно-управленческой деятельности;

б) наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органа;

в) практическую реализацию ими полномочий, предоставленных им для осуществления государственно-управленческой деятельности.

По существу — это те условия, при которых управленческие отношения возникают «в связи» и «по поводу» практической реализации задач и функций исполнительной власти. На этой основе закономерен вывод, что не всякое общественное отношение в сфере государственного управления включается в круг отношений, состав­ляющих предмет административного права.

Управленческие отношения, регулируемые административным правом, многообразны. Так, в зависимости от особенностей их участников выделяются следующие наиболее типичные их виды:

а) между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (на­пример, вышестоящие и нижестоящие органы);

б) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (на­пример, два министерства, администрация двух областей);

в) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями (корпорации, концерны и пр.), предприятиями и уч­реждениями;

г) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;

д) между субъектами исполнительной власти и негосударствен­ными хозяйственными и социально-культурными объединениями, предприятиями и учреждениями (коммерческие структуры т.п.);

е) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

ж) между субъектами исполнительной власти и гражданами.

Во всех названных видах управленческих отношений непременно участвует тот или иной исполнительный орган. Без него управлен­ческие отношения в административно-правовом смысле возникать не могут, ибо только он в состоянии в юридической форме выражать во­лю и интересы государства, практически реализовывать в исполни­тельном варианте государственную власть. Поэтому такого рода отно­шения не могут возникать между гражданами, между общественными объединениями и внутри них. Отношения между государственными предприятиями, а также коммерческими структурами, основанные на хозяйственно-договорных началах, регламентируются не админист­ративным, а гражданским правом, так как они связаны не с управлен­ческой, а с хозяйственной (имущественной) деятельностью.

В современных условиях управленческие отношения в адми­нистративно-правовом аспекте могут быть классифицированы также с учетом государственного устройства Российской Федерации. Осно­вой в данном случае служит Федеративный договор и его ведущие позиции, закрепленные Конституцией Российской Федерации (ст. 5, 71—72). По этому критерию можно выделить следующие основные управленческие отношения:

а) между органами федеральной исполнительной власти и испол­нительными органами субъектов федерации, т.е. республик, краев, областей, автономных областей, округов, городов федерального зна­чения. Это, например, отношения между Правительством Российской Федерации и правительствами республик, администрацией краев и областей и т.п.;                                           

 б) между органами исполнительной власти различных однопорядковых субъектов федерации (например, между правительствами двух республик, администрациями двух областей и т.п.);

в) между органами исполнительной власти разноуровневых субъектов федерации (например, между администрациями края и входящего в его состав автономного округа).                          

Управленческие отношения можно классифицировать также в зависимости от конкретных целей их возникновения и, соответствен­но, административно-правового регулирования. По этому критерию выделяются две группы таких отношений:

а) внутренние или внутриорганизационные, внутрисистемные. Это отношения, связанные с формированием управленческих струк­тур, определением основ взаимодействия между ними и их подразде­лениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления и т.п. Такого рода управленческие отношения выражают интересы самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также каждого ее звена. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица;

б) внешние — отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм) исполни­тельной власти (например, на граждан, на общественные объеди­нения, коммерческие структуры, включая частные). В принципе это и отношения по управлению государственными предприятиями и уч­реждениями, так как они не являются субъектами исполнительной власти.

Изложенные позиции, относящиеся к общей характеристике уп­равленческих отношений, составляющих предмет административного права, нуждаются в некоторых дополнениях.

Во-первых, в специально предусмотренных действующим законо­дательством Российской Федерации или подзаконными админист­ративно-правовыми нормами случаях в управленческих отношениях, регулируемых административным правом, субъект исполнительной власти может отсутствовать. Но он в подобной ситуации обязательно заменяется равнозначной по юридическому смыслу стороной, которая наделена необходимым объемом полномочий, имеющих юридически-властный характер. Эта сторона получает тем самым возможность вы­ступать уже и от имени государства.

Так, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необ­ходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ст. 132 Конституция Российской Федерации).

Длительное время в таком качестве функционировали профсою­зы, которым были частично переданы функции и полномочия, не ут­ратившие государственный характер (например, надзор за соблю­дением законодательства об охране труда и технике безопасности и т.п.). Затем процесс передачи внешне-властных функций обществен­ным формированиям фактически прекратился. Тем не менее отдель­ные случаи такой передачи имеют место и сейчас. Так, постанов­лением Правительства Российской Федерации от 11 октября 1993 года на Российскую оборонно-техническую организацию (бывший ДОСААФ) возложена подготовка граждан к воинской службе.*

__________________

* См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 42. Ст. 4041

 

Во-вторых, особо следует выделить управленческие отношения, которые возможны между различными звеньями системы исполнительной власти, с одной стороны, и исполнительными орга­нами (администрацией) системы местного самоуправления, с другой. В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы мест­ного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Несмотря на спорность такой позиции, следует признать, что эти органы не могут быть исключены из числа возмож­ных участников управленческих отношений, регулируемых административным правом. Исполнительные органы городов, посел­ков и т.п. действуют не изолированно от администрации краев и обла­стей, а также органов исполнительной власти республик, в состав ко­торых они входят. Естественно, что подобного рода управленческие отношения регламентируются нормами административного права.

В-третьих, управленческая деятельность имеет место не только в сфере государственного управления и внутренней жизни негосударст­венных формирований. Практически ее отдельные проявления можно обнаружить и в процессе функционирования органов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры. Свой рабочий аппарат имеет, например, Законодательное Собрание Российской Федерации, его Палаты, республиканские, краевые, обла­стные и прочие законодательные (представительные) органы. Конеч­но, такой аппарат не осуществляет конституционных функций и пол­номочий этих органов. Его роль — подсобная, имеющая своим назна­чением обеспечение необходимых условий для эффективной работы указанных государственных органов. Например, это — подготовка ма­териалов, оказание организационной и методической помощи комите­там и комиссиям и т.п. По сути это внутриорганизационная деятель­ность, не связанная с реализацией исполнительной власти. Аналогич­ные по своему назначению управленческие проявления обнаружива­ются в деятельности председателей судов, прокуроров, которые при этом не осуществляют функции правосудия или прокурорского надзо­ра. Они обеспечивают их организационно.

Подобного рода внутриорганизационные отношения также регулируются нормами административного права. Кроме того, народ­ные суды (народные судьи) часто реализуют юридически-властные полномочия, характерные для исполнительных органов (например, при наложении административных взысканий, рассмотрении и разре­шении жалоб граждан на неправомерные действия органов управ­ления и должностных лиц). Естественно, что такого рода их действия и возникающие при этом отношения прямо «вписываются» в предмет административного права.

На основе изложенных позиций возможно получить обобщенную характеристику предмета административного права. Он достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

а) управленческие отношения, в рамках которых непосредствен­но реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

б) управленческие отношения внутриорганизационного характе­ра, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

в) управленческие отношения, возникающие с участием субъек­тов местного самоуправления;

г) отдельные управленческие отношения организационного ха­рактера, возникающие в сфере «внутренней» жизни общественных объединений и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешне-вла­стных функций и полномочий.

Административное право в рамках своего предмета создает опре­деленный правовой режим организации и деятельности прежде всего субъектов исполнительной власти в полном соответствии с их конституционным назначением, а также поведения всех иных участников регулируемых управленческих отношений. В этом заклю­чается основное проявление служебной роли данной отрасли российского права, его регулятивная функция. Она может быть де­тализирована и может получить более развернутое выражение, что обосновано, ибо само регулирование имеет различную целевую на­грузку и, соответственно, формы своего проявления. В силу этого воз­можно выделить следующие функции административного права: правоисполнительную, правотворческую и правоохранительную. Пос­ледняя обеспечивает как соблюдение установленного правового режима, так и защиту законных прав и интересов сторон в рамках регулируемых управленческих отношений.

Таким образом, административное право — отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отно­шений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании — в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности).

1.2.2. Метод административного права

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или спосо­бов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отно­шения, на поведение их участников. Это — методы правового регулирования общественных отношений. Вместе с предметом они да­ют наиболее емкую характеристику любой отрасли российского права, включая и административное право.

Кроме того, по кругу регулируемых общественных отношений, т.е. по предмету, отрасли действующего права нередко оказываются весьма близкими, а иногда даже совпадают в своих основных прояв­лениях (например, имущественные отношения, а также отношения в сфере охраны природной среды, предпринимательской деятельности и т.п.). Поэтому метод регулирования часто выступает в роли определя­ющего критерия при разграничении правовых отраслей.

Проблема методов правового регулирования достаточно дис­куссионна. До сих пор обнаруживаются два принципиально различных подхода к пониманию их содержания: либо каждая право­вая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод, либо все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Предпочтительной представляется вторая позиция.

Действительно, любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юриди­ческие возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения. Различия между отраслями права, помимо предмета, возможно провести по степени или удельному весу практического использования того или иного средства. Так, для уго­ловного права наиболее характерны запреты; для гражданского — до­зволения и т.п. Но это вовсе не означает, что указанными отраслями не используются, хотя и в меньшем объеме, другие правовые средства. Запреты и предписания содержатся и в действующем гражданском за­конодательстве, равно как дозволения можно обнаружить в уголовном законодательстве и т.п.

Что представляют собой правовые средства регулирования обще­ственных отношений? Предписания — возложение прямой юридичес­кой обязанности совершать те или иные действия в условиях, предус­мотренных правовой нормой. Запреты — фактически также предпи­сания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридичес­кой обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Дозволения — юридическое раз­решение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Подобная характеристика указанных правовых средств подтвер­ждает вывод о том, что они едины для всех отраслей права. Использу­ются же они с учетом особенностей предмета данной отрасли, т.е. регулируемых общественных отношений. Это и является отправным моментом для понимания сути административно-правового регулиро­вания, его специфических особенностей. Они определяются сущно­стью исполнительной власти, реализуемой в процессе юридически-властной деятельности особого вида государственных органов. Соот­ветственно административно-правовое регулирование, его механизм есть форма юридического опосрсдствования отношений, в которых одна сторона выступает в роли управляющего, а другая — управляе­мого. Такого рода отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразите­лем которой является тот или иной субъект исполнительной власти.

Следовательно, административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их участников.

Но есть и такие общественные отношения, для которых характер­но равенство сторон. Классическим примером являются отношения, регулируемые нормами гражданского права. На этой основе стало почти традиционным противопоставление двух методов правового регули­рования: гражданско-правового и административно-правового. Пер­вый из них рассчитан на отношения, в которых их участники равноп­равны, а второй — на отношения с участием неравноправных сторон. Считалось, что эти два метода собирательно выражают признаки, ха­рактерные для регулируемых различными отраслями права общест­венных отношений: для одних отраслей наиболее приемлемы черты, свойственные гражданско-правовому методу, для других — административно-правовому. Такой вариант решения проблемы мето­дов правового регулирования по существу также не признавал средст­ва правового регулирования едиными. В силу этого любого рода попытки сконструировать особые черты, свойственные, например, для регулирования исключительно земельных, финансовых, уголовных и прочих отношений, неизбежно приводили к признанию наличия одно­го из двух методов. Налицо — отчетливо выраженная условность вы­деления двух, якобы, универсальных методов. Действительно, даже в отношениях, регулируемых гражданским правом, нередко отсутству­ет равенство сторон (например, обязательства из причинения вреда).

При характеристике так называемого административно-правово­го метода регулирования не всегда учитывалось, что «администра­тивное» означает, как правило, «внесудебное». Однако гражданско-правовые споры (включая имущественные) далеко не всегда требуют судебного рассмотрения и разрешения. Тем самым условность, прису­щая делению методов правового регулирования только на гражданско-правовые и административно-правовые, усиливается в еще большей степени.

В качестве своеобразной реакции на складывающуюся, далеко не бесспорную, ситуацию был сформулирован вывод о наличии третьего вида методов правового регулирования, а именно — уголовно-правового, использующего, якобы, средства исключительно запретительно­го характера. Если это действительно так, то следует признать, что многие управленческие и имущественные (гражданские) отношения регулируются уголовно-правовым методом, что алогично.

Изложенные соображения, однако, вовсе не исключают любую возможность выделения правовых средств, характерных для каждой из существующих отраслей права. Но это означает лишь то, что пра­вовые отрасли используют в своих регулятивных целях с учетом особенностей регулируемых общественных отношений (предмет) единые правовые средства (метод) в их различном сочетании. Указанные средства рассчитаны на общественные отношения, участники которых либо находятся на одном правовом уровне, т.е. равноправны, либо они неравноправны, т.е. юридически выраженная воля одной стороны имеет определенный приоритет в сравнении с юридической волей дру­гой стороны. Это и является определяющим при характеристике мето­дов правового регулирования, ибо элементы равенства или неравенст­ва сторон могут быть обнаружены в отношениях, регулируемых любой отраслью права, включая и те, которые подвержены администра­тивно-правовому регулированию. В частности, об этом свидетельству­ет то, что в сфере государственного управления имеют место так на­зываемые горизонтальные отношения, исключающие неравенство их участников (см. подробней главу 4).

Следовательно, вполне обоснован подход к проблеме методов пра­вового регулирования с позиций, учитывающих, во-первых, принципиальное единство используемых в этих целях правовых средств, и, во-вторых, специфику регулируемых общественных отно­шений.

На подобной основе представляется возможным оттенить особен­ности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права.

Во-первых, вообще для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядитель­ного типа, т.е. предписания. Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предо­ставлен определенный объем юридически-властных полномочий, ад­ресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Тако­го рода полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сто­рон; иное превратило бы их в равноправных субъектов.

---

Дата добавления: 2021-06-02; просмотров: 48; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!