Государственная жилищная инспекция Российской Федерации 3 страница

Так, действующее законодательство Российской Федерации, на­ряду с широким использованием термина «органы исполнительной власти», нередко содержит упоминания об «исполнительных орга­нах»*, о «государственных органах управления»** и т.п.

____________________

* См. например: Федеральный закон «О прокуратуре Российской федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.

** См. например: Водный кодекс Российской Федерации // "Там же. № 47, ст. 4471.

 

А Федеральный закон «О конституционном суде Российской Фе­дерации» говорит об «исполнительных органах государственной власти»*. Наконец, конституции республик, входящих в состав Российской Федерации, нередко характеризуют правительства как «исполнительно-распорядительные органы государственной власти» (например, ст. 116 Конституции Республики Татарстан).

__________________

*См. там же. 1994. № 13. Ст. 1447.

 

В Указе Президента Российской Федерации от 17 марта 1997 г. «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти», как представляется, предложен итоговый вариант харак­теристики субъектов исполнительной власти: «органы исполнитель­ной власти, осуществляющие государственное управление».*

____________________

*Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, №12, ст. 1419.            

 

Таким образом, суть проблемы исполнительной власти и ее соот­ношения с государственным управлением не должна сводиться к под­мене одних терминов другими. Государственно-управленческая дея­тельность всегда была необходимой, и сохраняется в качестве таковой в наши дни. Главное заключается в обязательных изменениях форм и методов этой деятельности, диктуемых условиями общественного развития в переходный период.

Известно, что в дореформенный период государство являлось соб­ственником почти 95 процентов всех средств производства, различных объектов непроизводственного назначения и управляло ими непосред­ственно. В подобных условиях существенно расширялась масштаб­ность государственно-управленческой деятельности. Сложилось стро­го централизованная система, олицетворяющая всесильность управ­ленческого аппарата.

Сейчас происходят процессы, свидетельствующие об известном уменьшении удельного веса государственного управления некоторыми областями жизни, прежде всего экономикой. Это не умаляет роли исполнительной власти и государственно-управленческой деятель­ности в целом. Наоборот все настойчивей звучит тезис о необ­ходимости сильной исполнительной власти, способной обеспечить должный уровень управляемости общественных отношений во всем их многообразии. Тем не менее, экономическая реформация, ориенти­ровка на развитие рыночных отношений соответственно влияют на изменение самих форм регуляции общественных связей. Однако слу­жебная роль государства как основного субъекта управления сохраня­ется и в условиях разгосударствления, приватизации, акциониро­вания, становления институтов частной собственности, развития мес­тного самоуправления. Указанные общественные явления не проявля­ются сами по себе, стихийно. Они требуют не только государственной поддержки защиты, но и регуляции.

Исполнительная власть в ее государственно-управленческом понимании в известной мере «отказывается» от функций непосредст­венного управления, столь характерного для условий безраздельного господства государственной собственности, т.е. почти полного обобще­ствления всех сфер жизни. На этой основе проявляется тенденция ста­новления системы государственного регулирования. Если государст­венное управление всегда исходило из необходимости постоянного и непосредственного (прямого) вмешательства аппарата управления в жизнь объектов, то сейчас главные ориентиры управляющего воз­действия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с их известным обособлением. Об этом, в частности, свидетельствует, проводимый курс на реальное обеспечение их оперативной хозяйст­венной самостоятельности на региональном и местном уровнях, на концентрацию внимания федеральных центров исполнительной влас­ти на выработке экономической политики и установлении организа­ционно-правовых основ зарождающегося рынка, на стимулирование предпринимательства и т.п. Все это потребовало решительного перес­мотра тех начал, которые отождествлялись с так называемой «адми­нистративно-командной системой».      

Однако между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. Мало того, по своей сути регулирование — непременный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из ее функций. В самом обыденном смысле регулирование выражается в подчинении определенному порядку, в упорядочении тех или иных действий. Налицо полное совпадение признаков регулирования и уп­равления. Фактически речь может идти о различном (большем или меньшем) удельном весе участия государства в экономических и иных процессах: либо оно непосредственно управляет объектами, либо вы­ступает в роли регулятора наиболее важных в общественном смысле управленческих связей. Тем не менее все это в значительной степени условно, ибо управляя, государство регулирует, а регулируя — управ­ляет. С определенной долей условности можно утверждать, что госу­дарственное управление традиционно связывается с наличием у его субъектов подчиненных объектов, а государственное регулирование — с воздействием преимущественно на организационно неподчине­нные объекты. Но и в том, и в другом случае налицо наиболее обоб­щенные варианты практической реализации исполнительной власти.

По существу государственное управление — понятие более широкое по сравнению с государственным регулированием. С другой стороны, государственное регулирование в значительной мере связано с использованием косвенных средств управляющего воздействия, т.е. налоговых, льготных и т.п., обобщенно характеризуемых в качестве экономических методов управления.

В настоящее время центральное место в государственно-управ­ленческой деятельности занимает:

а) разработка и реализация политики, выражающейся в государ­ственных программах общефедерального и регионального масштабов (например, приватизации, демонополизации, инвестиционная, жи­лищная, энергетическая и т.п.);

б) установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни (например, государст­венное стимулирование предпринимательства, обеспечение равнопра­вия всех форм собственности, защита прав собственника, охрана прав потребителей, пресечение монополизма и недобросовестной конку­ренции и т.п.);

в) управление предприятиями и учреждениями государственного сектора;

г) регулирование функционирования различных объектов негосу­дарственного сектора;

д) координация функционирования национализированного и де­национализированного секторов хозяйственного, социально-культур­ного и административно-политического строительства;

е) обеспечение реализации прав (включая их охрану) и обязанно­стей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;

ж) осуществление государственного контроля и надзора за рабо­той управляемой и регулируемой сфер.

По существу это — основные функции исполнительной власти, т.е. ведущие направления государственно-управленческой деятель­ности. В них находит свое прямое выражение приоритет публичных интересов в сфере государственного управления.

Более определенные выводы о государственно-управленческой деятельности сделать пока невозможно по многим причинам. В част­ности пока еще не сформирована общефедеральная правовая основа организации и функционирования системы реализации исполнитель­ной власти, постоянно происходят волевые реформации ее организа­ционно-правовых форм. До сих пор не решен фундаментальный воп­рос о принципах исполнительной власти. Видимо, речь может идти о принципах разделения властей, федерализма, законности, демок­ратизма, обеспечения прав и свобод граждан, гласности, сочетания единоначалия и коллегиальности, функционально-отраслевой специ­ализации. Однако это лишь предположение, хотя и весомое. Главное же состоит в том, что отсутствие должной продуманности и взвешен­ности при критическом анализе старой системы управления привело к тому, что вместе с ее негативными элементами фактически были почти полностью устранены и те, без которых никакая система управ­ления, как бы ее ни называли, не в состоянии выполнить свою социальную миссию. Вместо чрезмерной управляемости (бюрок­ратический централизм) злобой дня стала почти полная неуправляе­мость. Позитивные качества, объективно присущие государственному управлению в любом его варианте и, соответственно, процессу реализации исполнительной власти, все в большей степени стали ут­рачиваться.

В частности, наглядно проявились элементы управленческой «распущенности», когда на уровне регионов нередко игнорируются решения федерального центра, «частные» интересы стали пре­валировать над публично-правовыми, государственная дисциплина все в большей мере становится крайне расплывчатым и произвольно толкуемым понятием, значительно ослабла управленческая вертикаль и т.п. Создается впечатление, что государственное воз­действие на общественную жизнь у нас значительно слабее, чем в го­сударствах рыночной ориентации. Подобных явлений при так называ­емой «административно-командной системе» не наблюдалось. А они продолжаются по сей день.

Во многом это связано с явной неподготовленностью нашей уп­равленческой элиты к глубокой реформации политической и эко­номической систем. Вот почему можно понять и правильно оценить уже идущие «снизу» требования усилить централизованное государст­венное воздействие на основные стороны жизни страны, нацио­нализировать ряд объектов, укрепить исполнительскую дисциплину, повысить взаимную ответственность управляющих и управляемых за общее дело, решительно преодолеть сепаратистские тенденции в сфере управления, «оживить» принцип планирования, обеспечить реальное государственное регулирование цен и т.п., т.е. сохранить все то, без чего управлять делами государства и общества практически не­возможно даже в самых развитых капиталистических странах.*

____________________

*Вопросы соотношения исполнительной власти с другими ветвями государственной власти рассматриваются в последующих главах учебника.

1.2. Предмет и метод административного права

1.2.1. Общественные отношения, регулируемые административным правом

Административное право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, которая призвана регулировать осо­бую группу общественных отношений. Главная их особенность состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях Россий­ской Федерации. Такого рода отношения, многообразные по своему характеру, и составляют предмет административного права.

Эти общественные отношения непосредственно связаны с государ­ственно-управленческой деятельностью, а потому и обобщенно назы­ваются управленческими. Поскольку управление может осуществ­ляться не только по государственной линии, то в данном случае речь пойдет об управленческих отношениях, в которых непосредственно выражается государственный интерес, государственная управляющая воля (публичный интерес).

Следовательно, не все общественные отношения, по своей природе являющиеся управленческими, могут быть отнесены к пред­мету административного права. В частности, это отношения, возника­ющие в связи с функционированием негосударственных формиро­ваний (общественные объединения, коммерческие структуры и т.п.). Так, назначение внутри профсоюзных, внутрипартийных и подобных им управленческих отношений состоит не в выражении интересов го­сударства, а в обеспечении необходимой самоорганизации (органи­зация собственных дел).

В них превалируют воля и интересы членов данных объединений, выражаемые не в юридических нормах (например, в уставных нор­мах). Но это не означает, что административное право безразлично к организации и деятельности негосударственных формирований. Его нормы оказывают определенное регулирующее воздействие на них в тех случаях, когда это прямо предусматривается действующим зако­нодательством.

При этом достигается цель «подчинения» деятельности такого рода формирований требованиям общего правового режима в сфере го­сударственного управления, обеспечения законности их задач и функций. Эта цель достигается установлением обязательной их госу­дарственной регистрации, регламентацией их взаимоотношений с субъектами исполнительной власти, осуществлением государственно­го контроля и надзора за соответствием их деятельности требованиям закона, административно-правовых норм и т.п. В отдельных случаях административное право регламентирует и некоторые стороны внут­ренней жизни негосударственных формирований (например, приме­нительно к трудовым коллективам), а также может предоставлять им возможность использовать за пределами их внутренней организации определенную долю полномочий внешне-властного характера, в принципе не свойственныхим в силу их общественной, а не государст­венной (публично-правовой) природы.

Тем не менее, главное, что характерно для регулятивной роли административного права и в чем в наибольшей степени проявляются его особенности — это функционирование системы исполнительной власти. Соответственно административное право фактически высту­пает в качестве юридической формы реализации задач, функций, ме­тодов и полномочий, возлагаемых Конституцией и действующим за­конодательством Российской Федерации на субъектов исполнительной власти, функционирующих в рамках разделения властей. Поэтому административное право отчетливо выражает все особенности, прису­щие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или — правом управления). Закрепляя соответствующие правила поведения в сфере государственного управления, оно придает управленческим общест­венным отношениям характер правоотношений.

Для правильного понимания предмета административного права необходимо учитывать ряд важных обстоятельств, совокупность кото­рых проливает свет на его реальное место в российской правовой системе, на его служебную роль.

Во-первых, свое регулятивное воздействие административное право оказывает на управленческие общественные отношения, прида­вая им тем самым упорядоченный, т.е. соответствующий интересам государства и общества, характер. В центре его внимания находятся те виды такого рода отношений, которые непосредственно возникают в связи с практическим выполнением задач и функций государственно-управленческой деятельности. Иначе говоря, имеются в виду прежде всего те отношения, в которых соответствующий субъект исполни­тельной власти проявляет себя функционально и компетенционно именно в качестве такового. Его функционирование есть прямое выра­жение механизма (системы) исполнительной ветви единой государст­венной власти.

Данную область общественных отношений традиционно называ­ют сферой государственного управления, в рамках которой субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими процессами, свойственными для них средствами (методами). Такое пони­мание данной сферы весьма широко и многообразно, ибо в ее рамках осуществляется деятельность различных по своему характеру органов государственного управления, не все из которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации являются субъектами испол­нительной власти, хотя, несомненно, относятся к числу исполнитель­ных органов (например, отраслевые департаменты министерств, администрация государственных корпораций и концернов и т.п.). В таком же плане следует говорить и о должностных лицах, действу­ющих от имени соответствующих исполнительных органов. Кроме то­го, руководство названными процессами является также функцией субъектов законодательной (представительной) власти, а также исполнительных органов системы местного самоуправления.

Значит требуется установление определенных границ, чтобы избежать превращения сферы государственного управления в сово­купность проявлений любой общественно-значимой деятельности. Эти границы определяются прежде всего наличием специальных субъ­ектов — органов исполнительной власти (исполнительных органов).

Данное условие имеет существенное значение, так как далеко не всякое общественное отношение в сфере практической деятельности различных субъектов исполнительной власти и даже с их участием может быть бесспорно отнесено к числу управленческих, составля­ющих предмет административного права. Иначе говоря, не все управ­ленческое тождественно административно-правовому.

Субъекты исполнительной власти могут совершать и такие действия, которые в соответствии с нормами российского законода­тельства регламентируются не административным, а другими отрас­лями права (например, заключение гражданско-правовых сделок). Фактически в сфере государственного управления могут действовать нормы гражданского, трудового, финансового, земельного и других отраслей права, причем ими регулируются лишь отдельные стороны деятельности исполнительных органов.* Значит наличие субъекта исполнительной власти в данном общественном отношении не всегда достаточно для того, чтобы квалифицировать его в качестве управлен­ческого и, следовательно, нуждающегося в административно-право­вом оформлении. Например, конституционные нормы регла­ментируют основы взаимоотношений Правительства Российской Фе­дерации — высшего звена системы органов исполнительной власти страны — с Государственной Думой, т.е. с органом законодательной власти. Субъект исполнительной власти налицо, однако отношения такого рода являются государственно-правовыми, а не управленческими, хотя с внешней стороны они могут восприниматься в качест­ве таковых, и регулируются они нормами конституционного права.

___________________

* См., например, ст. 3, 8, 13, 51 Гражданского кодекса Российской Федерации

 

Во-вторых, административное право регулирует те отношения с участием соответствующих субъектов исполнительной власти, кото­рые складываются по поводу осуществления ими возложенных именно на них управленческих функций. Имеется в виду практическая реа­лизация принадлежащих им юридически-властных полномочий. Без таковых исполнительный орган не может выступать в роли субъекта исполнительной власти, осуществлять управленческие функции. Уп­равленческие отношения представляют собой «поле» применения пол­номочий и осуществления функций именно субъектов исполнитель­ной власти. Иначе само государственное управление и, соответствен­но, административное право, юридически его «обслуживающее», ста­новятся беспредметными.

В-третьих, следует особо подчеркнуть, что такие категории, как «сфера государственного управления» и «управленческие отношения» настолько многозначны, что охватывают все основные проявления экономической, социально-культурной и административно-политиче­ской жизни. Соответственно они обнаруживаются и там, где действу­ют нормы иных отраслей российского права. Иначе говоря, управлен­ческими по своей сути могут быть общественные отношения, вхо­дящие в предмет трудового, финансового и даже гражданского права, что, однако, не исключает их из механизма административно-право­вого регулирования.

Вряд ли в силу этого можно утверждать, что административное право регулирует все управленческие отношения, за исключением тех, которые закреплены за другими отраслями права. Последняя ого­ворка аргументируется, в частности, тем, что, якобы, управленческая деятельность администрации предприятий регулируется трудовым правом, а управленческая деятельность, связанная с финансами — финансовым правом. Но это далеко не так, а скорее наоборот: если имеет место реализация юридически-властных полномочий исполни­тельного характера, административное право не может быть «вытес­нено» нормами сопредельных правовых отраслей. Поскольку субъекты исполнительной власти (исполнительные органы) в соответствии с российским законодательством функционируют в качестве обязатель­ной стороны в различного рода общественных отношениях имущест­венного, финансового, природоохранного, предпринимательского и прочего характера, постольку и в названных сферах возникают управ­ленческие отношения, составляющие предмет административного права.

---

Дата добавления: 2021-06-02; просмотров: 52; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!