Государственная жилищная инспекция Российской Федерации 10 страница

Данный фактор в соответствующей степени выражен в содер­жании всех иных правовых отношений. Но, во-первых, связь в них с интересами государства и его управленческой деятельностью обна­руживается опосредствованно (например, в финансовом праве через налоговые правоотношения, в гражданском — через частно-правовые связи и т.п.). Во-вторых, эта связь нередко вообще не выдвигается на заметные, тем более — на определяющие позиции, хотя в широком смысле она подразумевается и здесь. Наиболее показательны в этом плане, например, гражданско-правовые отношения. Сориентирован­ные на чисто субъективные взаимоотношения участников равноправ­ных сделок, совершаемых по их усмотрению, эти отношения, тем не менее, развиваются под общим регулятивным воздействием права, выражающим также государственные интересы. Следовательно, и в подобных случаях налицо определенное достижение общесоциальных целей государственного управления: обеспечение должной согласо­ванности и соответствия общегосударственным интересам действий участников гражданско-правовых отношений.

Административно-правовые отношения в этом смысле — вне конкуренции ибо они напрямую связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти в процессе госу­дарственно-управленческой деятельности. Эта их особенность накла­дывает определенный отпечаток на поведение любых участников та­кого рода правовых отношений; их обязанности и права непременно связаны с практической реализацией исполнительной власти в центре и на местах. Интересы другого рода, небезразличные для государства и общества, обеспечиваются, если у них имеется четко выраженная специфика, в рамках иных правоотношений.

Следовательно, определяющая черта административно-правовых отношений состоит в том, что они складываются преимущественно в особой сфере государственной и общественной жизни — в сфере госу­дарственного управления.

4. Сфера государственного управления есть та область деятель­ности государства, в которой действуют особого рода субъекты. Обоб­щенно их именуют либо органами государственного управления либо органами исполнительной власти. Это значит, что в административно-правовых отношениях опосредствуется само государственное управ­ление, т.е. компетенция соответствующих субъектов этого вида госу­дарственной деятельности. Она не поглощается исключительно взаи­модействием разноуровневых субъектов такого рода (например, отно­шениями между вышестоящими и нижестоящими исполнительными органами). Управленческая компетенция реализуется в отношениях со всеми возможными сторонами, чья практическая деятельность или же чьи конкретные интересы связываются с механизмом исполнитель­ной власти, т.е. с процессом реализации компетенции ее субъектов.

Соответственно разнообразные административно-правовые отно­шения возникают не просто в сфере государственного управления (здесь могут возникать и гражданско-правовые   отношения), границы, которой весьма широки, но и в связи или по поводу осуществления полномочными субъектами исполнительной власти своей управленче­ской компетенции. Именно таково, например, конкретное содержание административно-правовых отношений между гражданами и органа­ми управления. Главное — выражение в этих отношениях публично-правового интереса. Но такого рода отношения не могут возникать между гражданами, а также между негосударственными объеди­нениями и внутри них.

Данная особенность административно-правовых отношений объ­ясняется тем, что управленческая деятельность, составляющая основ­ной объект административно-правового регулирования, равно как и связанные с ней общественные отношения, прямо и непосредственно выражают волю и интересы государства. Выразить их может только такой субъект, который, во-первых, действует от имени государства, и, во-вторых, является носителем соответствующих полномочий государственно-властного характера. Поэтому в административно-право­вых отношениях всегда одной из сторон является официальный и пол­номочный субъект исполнительной власти (в широком смысле — госу­дарственного управления). Иначе говоря, несмотря на то, что в адми­нистративно-правовых отношениях практически могут участвовать различные стороны, в них всегда имеется обязательная сторона, без которой такого рода отношения вообще не возникают. Следовательно, они возникают только при условии обязательного участия в них соот­ветствующего исполнительного органа (должностного лица), пред­ставляющего публично-правовой интерес. В этом — прямое следствие властной природы государственно-управленческой деятельности. Оче­видно, что, например, гражданин не может выступать в подобной ро­ли, хотя и является потенциальным участником самых разнообразных административно-правовых отношений.

Указанная особенность административно-правовых отношений выражает качества, обнаруживаемые и в ряде иных правоотношений (например, финансово-правовых, земельно-правовых, природоохранительных). В этом нет ничего необычного, так как административ­ные по своей сути правоотношения нередко обнаруживаются в иных сферах государственной деятельности, а также в силу того, что на­званные правоотношения фактически возникают непосредственно в процессе государственного управления финансами, земельными ресурсами, природоохраной и т.п.

5. Административно-правовые отношения по своей сути являются организационными. Имеется в виду их прямая связь с реализацией функций исполнительной власти, которые по своему содержанию на­правлены прежде всего на организацию процесса правоисполнения. В их рамках происходит обеспечение этого процесса структурными, кадровыми, материальными и прочими атрибутами, без которых ме­ханизм государственного управления вряд ли может быть реально действующим. Конечно, нельзя забывать, что любой вариант социаль­ного управления в конечном счете есть организующая деятельность, ибо «организация» есть устройство, упорядочение, объединение в единое целое. Соответственно и законодательная власть действует организующе, стремясь объединить и упорядочить совместную дея­тельность членов общества. Организующе воздействуют на собствен­ную внутреннюю жизнь и общественные объединения через свои орга­ны управления.

Государственное управление, в сфере которого складываются административно-правовые отношения, в конечном счете сводится к осуществлению функций, направленных на организацию совместной деятельности людей, что прямо вытекает из его природы и социально­го назначения. Поэтому часто его называют «непосредственно организующей» деятельностью государства. Это означает, что органи­зация в государственно-управленческом смысле осуществляется в осо­бых, присущих исполнительной власти формах. Ее структурно-функ­циональное выражение фиксируется в административно-правовых нормах, а практическая направленность реализуется в админист­ративно-правовых отношениях. В последних по существу и обнаружи­вается организующее назначение государственного управления. Орга­низация, следовательно, приобретает тем самым административно-правовую значимость.

Таким образом, административно-правовые отношения являются особой разновидностью организационных отношений. Характерно, что они преследуют цель не только организации собственной работы аппарата управления (администрации), но и охватывают различного рода организационные аспекты, выходящие за рамки «самооргани­зации». Например, в структурном смысле — это образование различ­ного рода управленческих структур, регистрация возникающих него­сударственных образований и т.п. В функциональном смысле — это повседневное регулирующее воздействие на поведение всех, кто соприкасается со сферой государственного управления и т.п. Главное при этом состоит в том, что административно-правовые отношения, будучи по своей сути организационными, непосредственно связаны с деятельностью специальных субъектов — органов государственного управления и возникают на основе специфических правовых норм, а именно — административно-правовых.

6. Административно-правовые отношения возникают по инициа­тиве любой из сторон. Однако согласие или желание второй стороны не является во всех случаях обязательным условием их возникно­вения. Они могут возникать и вопреки желанию второй стороны или ее согласию. Этот признак в наибольшей степени отличает их от гражданско-правовых отношений.                             

Данная особенность административно-правовых отношений предопределяется прежде всего тем, что в них обязательно участвует властный субъект, которому административно-правовая норма предписывает в данных условиях совершение таких действий, которые влекут за собой возникновение конкретных административно-правовых отношений. Соответственно указанный субъект обязан по своей инициа­тиве и своими действиями создавать подобное юридическое последствие, не вступая при этом с другой стороной в договорные связи, что характерно для гражданско-правовых отношений. Административно-правовые нормы фактически формулируют в подобных случаях меру не возможного, а обязательного поведения для той стороны возникающего административно-правового отношения, которая представляет исполнительную власть (орган управления, должностное лицо).

Практически субъекты исполнительной власти в административ­но-правовых отношениях действуют властно, а принимаемые ими ре­шения (либо совершаемые ими действия) приобретают юридическую силу независимо от согласия или несогласия второй стороны. Наибо­лее показательны в этом смысле такие правоотношения, в рамках ко­торых полномочный исполнительный орган (должностное лицо) применяет предусмотренные административно-правовой нормой меры дисциплинарной или административной ответственности за совер­шение соответствующих проступков. Не менее показательны случаи, когда вышестоящий орган управления дает обязательное для нижесто­ящего органа предписание и т.п. Если для граждан вступление в конк­ретное административное правоотношение, как правило, является возможностью (имеется в виду проявление инициативы с их стороны), то сторона, представляющая исполнительную власть, по закону обяза­на принимать необходимые меры по обеспечению правового режима в сфере государственного управления, в том числе и быть инициатором возникновения административных правоотношений (например, конт­рольно-надзорные органы).

Значит ли это, что в административно-правовых отношениях всегда одна сторона предписывает другой веления, обязательные к исполнению?

Положительный ответ на данный вопрос неизбежно приводит к необоснованному выводу о том, что данный вид правовых отношений возникает только «по приказу», т.е. в известной степени принудитель­но. Но такой ответ не может быть признан правильным.

Во-первых, многие административно-правовые отношения возни­кают по инициативе обеих сторон, либо по инициативе одной сторо­ны, не являющейся субъектом юридически-властных полномочий, либо по инициативе третьих лиц. Какой-либо элемент «приказа» практически отсутствует.

Во-вторых, если административно-правовое отношение возникает по инициативе, например, гражданина, то соответствующий исполни­тельный орган (должностное лицо), наделенный властными полно­мочиями, не использует их в интересах «подчинения» инициатора. Наоборот, у него возникают определенные юридические обязанности перед гражданином. Последний вправе предъявить органу те или иные юридические требования. Если взять за основу пример с подачей гражданином жалобы, то налицо такая взаимосвязь, в рамках которой только одна сторона (в данном случае — орган управления) полно­мочна разрешить жалобу.

Если же гражданин совершает административное правонару­шение, то ситуация меняется. Следствием совершенного является, действительно, прямое принудительно-властное воздействие на гражданина со стороны полномочного субъекта. При этом данный субъект действует не в силу своего желания или нежелания, а в соответствии с требованиями административно-правовых норм. В результате — односторонний порядок возникновения административно-правового отношения: инициатива его возникновения фактически не зависит от положения, занимаемого той или иной стороной. При этом исключа­ется возможность договорных соглашений типа гражданско-правовых.

Однако определенный элемент соглашения сторон вовсе не исключается при возникновении административных правоотношений.

И органы управления, и граждане, и иные участники административно-правовых отношений — активные волеизъявители, но только в процессе возникновения этих отношений. Так, заявление граж­данина, адресованное органу управления, порождает правоотноше­ние, равно как и обязательное предписание такого органа, адресованное гражданину. Но это — чисто внешнее совпадение. Внутреннее же содержание административно-правовых отношений таково, что в лю­бом случае проявляется присущее административно-правовому регу­лированию юридическое неравенство сторон. Соответственно, напри­мер, решение по заявлению или жалобе гражданина, по возложению на него тех или иных юридических обязанностей всегда носит харак­тер одностороннего властного волеизъявления, неравнозначного воле­изъявлению гражданина. Подобная юридическая позиция достаточно четко выражается во всех случаях возникновения административно-правовых отношений: когда они возникают по инициативе субъекта управления или когда она проявляется иной стороной. Следовательно, инициатива в рассматриваемом плане не оказывает решающего вли­яния на главные качества административно-правового регулиро­вания: решающей стороной (даже в случае предварительного согласо­вания того или иного вопроса, например, условий будущей службы) является односторонний носитель юридически-властных полномочий. Его решение при соответствии требованиям административно-право­вых норм юридически обязательно, независимо от желания или сог­ласия второй стороны. Естественно, что оно обязательно и для принявшей решение стороны.

7. Между сторонами административно-правовых отношений воз­можны споры. Так, гражданин может быть не согласен с правомерностью предпринятых в его адрес действий исполнительного органа (должностного лица).

Это его несогласие, не влияющее на возникновение правоотношения, тем не менее, вызывает определенные юридические последствия: гражданин вправе оспаривать указанные действия. Так воз­никает конкретный административно-правовой спор.

Известно, что для разрешения гражданско-правовых споров уста­новлен особый процессуальный порядок (исковое производство). Он установлен и для разрешения возможных административно-правовых споров. Как правило, такого рода споры разрешаются в админист­ративном, т.е. во внесудебном порядке. Это означает, что основной способ их разрешения не выходит за рамки сферы государственного управления и является одним из атрибутов государственно-управлен­ческой деятельности. Суть его — в принятии полномочным испол­нительным органом (должностным лицом) юридически-властного решения по предмету спора, каковым является законность оспаривае­мого решения или действия, породивших спорную ситуацию.

На первый план выдвигается присущая административно-право­вому регулированию односторонность действий субъекта управления, юридически-властным решением которого по существу и разрешается данный спор.

Гражданин оспаривает решение другой стороны административ­но-правового отношения, используя, как правило, институт адми­нистративного обжалования. Нижестоящие звенья системы государст­венного управления в случае возникновения спора обращаются к вы­шестоящему по отношению к спорящим сторонам исполнительному органу (должностному лицу) и т.п. Во всех подобных случаях оценка правомерности оспариваемых действий — прерогатива только компе­тентного, специально уполномоченного на это органа или должност­ного лица, хотя, как правило, подобными полномочиями наделен каждый из них. Наиболее детально административный порядок разре­шения административно-правовых споров регламентирован, напри­мер, Кодексом Российской Федерации об административных правона­рушениях*, действующими правовыми актами о работе с жалобами и заявлениями граждан.

__________________________

* См. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. №27. Ст. 910

 

Нередко действующее законодательство предусматривает судеб­ный порядок разрешения административно-правовых споров либо в качестве самостоятельного, либо альтернативного. Наблюдается тен­денция расширения круга административно-правовых споров, разре­шаемых судом.

Косвенное отношение к разрешению административно-правовых споров имеет общенадзорная деятельность органов прокуратуры, ко­торые вправе опротестовать неправомерные решения субъектов ис­полнительной власти, не решая, однако, споры окончательно, ибо принесение протеста на акты управления не влечет за собой их авто­матической отмены.

8. Для гражданско-правовых отношений характерна ответствен­ность одной стороны перед другой. Административным правом уста­новлен иной порядок ответственности сторон административно-право­вых отношений в случае нарушения ими требований админист­ративно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны наступает не перед второй стороной правоотношения, а непосредст­венно перед государством в лице его соответствующего органа (долж­ностного лица). Объясняется это тем, что речь идет фактически о на­рушении публично-правовых интересов в сфере исполнительной влас­ти. Именно поэтому исполнительные органы (должностные лица) на­деляются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисцип­линарная, административная ответственность). Сами субъекты управ­ления также отвечают за нарушение аналогичных требований (на­пример, дисциплинарная ответственность работника аппарата феде­ральной исполнительной власти перед Президентом или Правительст­вом Российской Федерации).

Возможна и ответственность одной стороны административно-правового отношения перед другой, но в ограниченных случаях и пре­делах. Если, например, при совершении административного правонарушения был нанесен материальный ущерб другой стороне, то однов­ременно с наложением на виновного административного взыскания (ответственность перед государством) и при отсутствии спора судьей решается вопрос о возмещении им причиненного имущественного ущерба независимо от его размера.                       

1.4.2. Юридические факты в административном праве

Административно-правовые отношения возникают при наличия условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Это — юридические факты-обстоятельства, при которых в соотвстствии с требованиями данной нормы между сторонами должны (или могут) возникнуть конкретные правоотношения. В качестве юридичес­ких фактов выступают, как правило, действия, а в некоторых случаях — события.

Действия являются результатом активного волеизъявления субъ­екта. По характеру различаются правомерные и неправомерные действия.

Правомерные действия всегда соответствуют требованиям адми­нистративно-правовых норм. В качестве юридических фактов высту­пают правомерные действия граждан и других возможных участников административно-правовых отношений. Например, подача гражданином жалобы влечет за собой возникновение конкретного административного правоотношения между ним и исполнительным органом (должностным лицом), которому жалоба адресуется.

Особенностью юридических фактов по административному праву является то, что основным видом правомерных действий служат пра­вовые акты субъектов исполнительной власти, имеющие индивиду­альный, т.е. относящийся к конкретному адресату и делу, характер. Прямое их юридическое последствие — возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения. Например, приказ о назначении на должность влечет за собой возникновение го­сударственно-служебных отношений, являющихся разновидностью административно-правовых.

Неправомерные действия не соответствуют требованиям адми­нистративно-правовых норм, нарушают их. Это — дисциплинарные или административные проступки, как наиболее характерные для сферы государственного управления. Они влекут за собой юрисдикционные правоотношения. К числу неправомерных относятся также бездействия (например, непринятие службой внутренних дел необ­ходимых мер по обеспечению общественного порядка).

---

Дата добавления: 2021-06-02; просмотров: 44; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!