Государственная жилищная инспекция Российской Федерации 9 страница

Принципиальное значение имеют указы Президента: от 17 марта 1997 года «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти»; от 25 июля 1996 года «О мерах по обеспе­чению государственного финансового контроля в Российской Феде­рации».

4. К числу источников административного права относятся также нормативные постановления Правительства Российской Федера­ции (ст. 115 Конституции Российский Федерации). Примером норма­тивных актов Правительства могут служить постановления: от 24 де­кабря 1994 года «О лицензировании отдельных видов деятельности»; от 12 января 1996 года «Об улучшении информационного обеспечения населения Российской Федерации» и т.п. Правительство также утвер­ждает различного рода нормативные акты типа правил или поло­жений, являющихся источниками административного права. Им ут­верждены: Положение о воинском учете; Правила учета дорожно-транспортных происшествий; Устав Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации; Правила регистрации без­работных граждан и т.д.

Однако, необходимо иметь в виду, что вопреки принципам разде­ления властей постановления Правительства по-прежнему относят к числу законодательных актов, что не соответствует их юридической природе.

5. В межотраслевом и отраслевом масштабе в качестве источ­ников административного права служат нормативные акты государст­венных комитетов, министерств, комитетов и служб Российской Феде­рации.

6. На республиканском уровне роль источников админист­ративного права выполняют Конституции республик, их законода­тельство, президентские (там, где таковые избраны) и правительст­венные нормативные акты, такого же рода акты министерств и ве­домств.

7. В краях, областях, городах федерального значения, автоном­ных областях и округах источниками административного права помимо законодательных актов служат уставы субъектов федерации, а также издаваемые органами государственной власти и государствен­ного управления этих образований нормативные правовые акты (решения представительных органов, постановления и распоряжения глав администрации).

8. Источниками административного права являются также нор­мативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае наделения этих органов законом необ­ходимыми государственными полномочиями (ст. 132 Конституции Российской Федерации).

9. Административно-правовые нормы могут найти свое выра­жение в межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях следует рассматривать в качестве источников административного права.

10. Наконец, источниками административного права внутриорганизационного характера можно назвать нормативные акты руко­водителей государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений (или акты их коллективных органов). Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного формирования.

Многообразие административно-правовых норм и источников административного права остро ставит проблему его систематизации к кодификации. Административное право относится к числу самых ха­отичных отраслей правовой системы Российской Федерации. Во мно­гом это объясняется его многопрофильностью. Во всяком случае совет­ская юридическая наука не смогла выработать достаточно четких под­ходов к его систематизации.

В современных же условиях административное право отличается исключительной мобильностью (постоянные изменения, преобразо­вания, модификации). После распада СССР Россия фактически стала создавать новую систему административного права, многие аспекты которой оказались, однако, концептуально не продуманными. Естественно, что это существенно тормозит ее реальное совершенствована Новая Конституция Российской Федерации создает прочную правовую базу для проведения такого рода работы, включая формирование стабильного законодательства по кардинальным вопросам органзации и функционирования механизма исполнительной власти, упорядочение обильного массива действующих административно-правовых норм различного уровня, нередко устаревших и противоречащих друг другу.

По существу сейчас кодифицирован лишь один институт действующего российского административного права. Имеется в виду Кодекс об административных правонарушениях, объединивший нормы материального и процессуального административного права. Но это лишь частичная кодификация. Однако полная, всеобъемлющая кодификация административно-правовых норм вряд ли возможна в принципе. В силу этого на первый план выдвигается задача систематизации административно-правовых норм, приведения их в сооветствие с потребностями сегодняшнего дня, с интересами проводимой экономической реформы, с институтами, закрепленными в новой российской Конституции. Разумеется, что при этом требуется существенное обновление соответствующего административно-правово нормативного материала, а также устранение довольно частых пробелов в административно-правовом регулировании управленческих общественных отношений, инкорпорация административного права (объединение и расположение в систематизированном порядке норм (по его важнейшим институтам) и т.п.

Сейчас многие управленческие проблемы регламентированы в кодификационных актах других отраслей российского права (например, в Водном, Таможенном Кодексах Российской Федерации). Их можно было бы свести в единый кодификационный акт типа Основ административного законодательства Российской Федерации, на базе которых была бы возможной проблемная (отраслевая) кодификация типа той, которая осуществлена в отношении норм по борьбе административными правонарушениями. Но ситуация усложняется в связи со значительным расширением объема и масштабов законотворческой деятельности. При этом Конституция Российской Федерации относит административное и административно-процессуальное право к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Налицо — многоступенчатость законодательства, что не может не сказаться на попытках сформировать единые для всей страны правовые основы государственно-управленческой деятельности. С учетом разделения властей было бы обоснованным отказаться от фрагментар­ного включения в законы, посвященные организации и деятельности представительных органов государственной власти, норм, отно­сящихся к органам исполнительной власти.

Таким образом, очевидны перспективы работ по систематизации административного права, связанные с решением глобальной задачи становления прочных основ российского правового государства.

1.4. Административно-правовые отношения

1.4.1. Основные черты административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения представляют собой раз­новидность правовых отношений, разнообразных по своему характе­ру, юридическому содержанию и участникам. Им свойственны все ос­новные признаки любого правового отношения, как-то: первичность правовых норм, вследствие чего правоотношение есть результат регулирующего воздействия на данное общественное отношение соот­ветствующей правовой нормы, придающей ему юридическую форму; регламентация правовой нормой действий (поведения) сторон этого отношения; корреспонденция взаимных обязанностей и прав сторон правоотношения, определяемая правовой нормой и т.п.

Соответственно под административно-правовым отношением понимается урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны вы­ступают как носители взаимных обязанностей и прав, установлен­ных и гарантированных административно-правовой нормой.

Такова наиболее общая характеристика административно-право­вого отношения, в которой выражено соотношение общего и особенно­го, родового и видового. Следует выделить некоторые особенности, до­полняющие эту общую характеристику и способные служить основой для отграничения административно-правовых отношений от других видов правоотношений. Они достаточно существенны, так как на природу административно-правовых отношений оказывают определя­ющее влияние: сфера их возникновения (механизм функциони­рования исполнительной власти); специфика административно-пра­вового регулирования (императивность и односторонность волеизъяв­лений субъектов управления); содержание административно-право­вых норм, т.е. их юридической базы. На первый план выдвигаются предмет и метод административного права, которые дают необ­ходимую основу для проведения видовых различий между правовыми отношениями.

В чем особенности административно-правовых отношений?

Проблема этих отношений всегда была остро дискуссионной, причем переход системы государственного управления к условиям рыночных отношений в еще большей степени усиливает это ее качест­во (свобода производителя, рынок в его подлинно экономическом смысле, механизм государственного регулирования в новых условиях и т п ) Поэтому она имеет принципиальное значение для понимания существа административного права вообще, средств административно-правового регулирования — в особенности. В силу этого важное зна­чение приобретает выделение таких элементов сущностной харак­теристики административно-правовых отношений, с помощью кото­рых возможно определение их реального места в системе правовых отношений.

1. Широко распространено мнение, что административно-право­вые отношения в отличие от иных (прежде всего — гражданско-право­вых) являются властеотношениями, построенными на началах «власть — подчинение». Для подобной их оценки имеются определен­ные основания, однако буквальное истолкование формулы «властеотношения» требует многих уточнений, разъяснений и дополнений.

В юридической теории и практике сложилось устойчивое пред­ставление о властеотношениях, в которых отсутствует юридическое равенство сторон. Классическим примером отношений равенства сто­рон являются гражданско-правовые отношения.

Стало почти аксиомным отнесение к числу гражданско-правовых любых отношений, рассчитанных на единый правовой уровень их участников. Поэтому, например, даже трудовые отношения, основан­ные на заключении трудового договора, иногда характеризуются в ка­честве гражданско-правовых. Однако, нельзя преобладание того или иного элемента метода правового регулирования общественных отно­шений возводить в ранг основополагающего критерия, приемлемого для видовой классификации всех возможных правовых отношений.

Нельзя также не учитывать, что право — особый регулятор обще­ственных отношений. В своем социальном и юридическом содержании оно достаточно четко выражает властное начало. Действительно, ведь и гражданско-правовые отношения возникают не сами по себе, а пото­му, что они узаконены, т.е. их возможность предопределена нормами права.

Заключая гражданско-правовую сделку по собственному усмот­рению и без какого-либо приоритета по отношению друг к другу, лица действуют, тем не менее, под регулирующим воздействием правовых норм. Следовательно, власть проявляет себя и в данном случае, ибо она представляет собой способность или возможность побуждать других действовать тем или иным способом, соответствующим интере­сам субъекта власти. В приведенном примере таким субъектом являет­ся государство, а потому его воля, выраженная в действующем зако­нодательстве (в том числе и в гражданском), юридически властна. Это означает, что в любом проявлении правового воздействия (регули­рования) на общественные отношения всегда можно и нужно видеть определенные властные начала. Напоминание о властной (иногда ее называют принудительной) природе права имеет прямое отношение к выявлению особенностей административно-правовых отношений.

Называя административно-правовые отношения властеотношениями, не следует впадать в крайность и низводить роль админист­ративного права до уровня полицейского, а административно-право­вые отношения — до признания основанных исключительно на госу­дарственном принуждении. Однако распространен именно такой под­ход к их характеристике.

Властеотношения, как категорию, не следует рассматривать в ка­честве специфического свойства административно-правовых отно­шений, тем более — безоговорочного. С другой стороны, именно этот их признак является доминирующим, поскольку он предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятель­ности.

2. Природа государственно-управленческой деятельности, как и любого другого вида социального управления, диктует необходимость выделения субъекта управления т.е. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, в руках которой концентрируется власть. В силу этого всегда на лицо определен­ный приоритет воли такого субъекта (единая управляющая воля). Со­ответственно его сознательно-волевые проявления (волеизъявления) направлены на упорядочение поведения объекта управления. Практическое выражение такой направленности обычно характеризуется как «команда»; это — мостик к формуле «власть — подчинение».  

Конечно, слово «команда» звучит достаточно жестко. Но всегда надо исходить из реального учета того, что все зависит от регулируемой ситуации. В одних случаях (например, в условиях чрезвычайного положения) она, действительно, жесткая, но в других может ощущаться как мягкое воздействие на поведение (например, дозволение, стимулирование). Поскольку государственное управление властно, трудно представить в ином виде процесс упорядочивающего (регулирующего) воздействия на волю, сознание и поведение управляемых.

В принципе подобная картина наблюдается во всех случаях использования правовых средств, независимо от их отраслевой при­надлежности, но только административно-правовые отношения воспринимаются как «властеотношения». Управление органически со­четается с властью. В широком социальном смысле оно осуществляет­ся и в процессе законодательства (законодательная власть). Все ветви единой государственной власти «властвуют», т.е. в чисто юридическом смысле они столь же авторитарны, как и в сфере государственного уп­равления. Если быть последовательным, то следует признать, что не только административно-правовые отношения являются властеотношениями, но и государственно-правовые, и финансово-правовые, и природоохранительные, и уголовно-процессуальные, и трудовые и т.п.

Значит суть проблемы заключается не в безапелляционности однобокой характеристики административно-правовых отношений, а в констатации присущих им как разновидности властеотношений осо­бенностей.

Властная природа права предопределяет наличие определенной степени властности в любом виде регулируемых правовых отношений. В подтверждение такого вывода можно сослаться на то, что когда был подвергнут критике так называемый «административно-командный» стиль управления, то в виду имелось не только административно-пра­вовое регулирование, но и гражданско-правовое, хозяйственно-правовое и т.п. 

Конечно, для административно-правовых отношений, управлен­ческих по своей сути, сущностные черты управления в его государст­венно-властном варианте (исполнительная власть) наиболее показа­тельны. Главное заключается в следующем: управление всегда пред­полагает подчинение воли участников совместной деятельности (общественная жизнь является таковой) единой управляющей воле; в управленческих отношениях налицо соподчиненность воль. Соответ­ственно, с одной стороны — авторитет, господствующая воля субъ­екта управления, с другой — подчинение ей воли всех иных участников управленческих отношений. Таково соотношение сторон в регулируемых административным правом управленческих связях различного рода. Отсюда и властный характер этих отношений, причем власть является средством волевого регулирования управлен­ческих процессов и поведения их участников. Тем самым индивиду­альное поведение координируется и подчиняется общим интересам совместной деятельности. Достигается это властным волеизъявлением соответствующего субъекта управления, выраженным либо в административно-правовых нормах, либо в индивидуальных актах управления. Это и есть наиболее емкое выражение регулирования поведения управляемых через их волю, их волевое, а не организа­ционное подчинение общим интересам, выражаемым субъектом уп­равления. Таково по существу содержание руководства поведением людей, свойственное управлению.

Власть осуществляется в различных вариантах правового регу­лирования. Это значит, что в любом случае нормативного установ­ления запретов, дозволений или же прямых предписаний, независимо от конкретного вида правовых норм, последние служат юридической основой возникновения властеотношений. Поскольку названные варианты правового регулирования (метод) характерны, хотя и в раз­личной степени, для гражданского, финансового, трудового, земель­ного, уголовного, конституционного и иных отраслей права, общественные отношения, регулируемые ими наряду с управленческими, носят на себе определенный отпечаток властности. Отсюда — соответст­вующая степень неравенства, которое обычно приписывается только административным правоотношениям.

В таком случае не ясно, что следует понимать под неравенством сторон в правовых отношениях. Правовые нормы содержатся не только в законодательных, но и в подзаконных юридических актах. Зако­нодательная и исполнительная деятельность — два проявления госу­дарственной власти. Социальное управление, понимаемое в широком смысле, осуществляется как в рамках законодательной, так и исполнительной власти (равно как и судебной), причем цели у них принципиально единые, что не может не отразиться на правовом механизме реализации функций осуществляющих их субъектов.

Равенство всех, например, перед законом вовсе не означает равенства между законодателем и исполнителем законов. Аналогично строятся связи между субъектами исполнительной власти и теми, кто обязан по закону руководствоваться в своей деятельности юридическими волеизъявлениями этих субъектов, выраженными в нормативной или иной форме. Значит, речь должна идти о фактическом неравенстве иного типа, характерном для взаимоотношений между участниками регулируемых общественных отношений. Поскольку, например, гражданин не может быть признан равноправной стороной законодательного процесса, результатом которого является создание гражданско-правовых или же административно-правовых норм, пос­тольку надо искать корни фактического неравенства (или же равенства) не в самом нормотворчестве, а в процессе правоприменения.

Законодательная и исполнительная власть могут устанавливать не только дозволения, но также запреты и предписания, причем не сводящиеся в последнем случае исключительно к сфере государствен­ного управления (публично-правовая сфера). Они затрагивают и час­тно-правовую сферу, для гражданского права являющуюся почти исключительной. Поэтому подчиненность и неравенство здесь мене заметны, чем в публично-правовой сфере общественных отношений.

Таким образом, общее неравенство и вытекающее из него «закононепослушание» еще не позволяют получить ответ на основной вопрос:

 в чем же особенности конкретных правовых отношений и прежде всего административно-правовых. В рамках общего правового неравенства следует выделять его конкретные проявления либо те или иные варианты его трансформации в юридическое равенство (нахождении на одинаковом правовом уровне).

Характер административно-правовых отношений как властеотношений предопределяется доминирующим положением одной их стороны — субъекта управления (управляющей стороны). В подобной полярности находит свое прямое выражение властно-волевое начало, присущее любому виду социального управления, но выражаемое по-разному.

Наиболее юридически отчетливо оно проявляется в сфере госу­дарственного управления в его собственном (узком) смысле, т.е. там, где непосредственно реализуются функции исполнительной власти или же в административно-правовых отношениях. Именно поэтому они чаще всего и характеризуются в качестве властеотношений, хотя фактически к ним и не сводятся.

3. Сфера государственного управления — управляемая сфера. В силу этого в административно-правовых отношениях всегда находят свое выражение все основные качества, присущие государственно-уп­равленческой деятельности, а также интересы, выражаемые в процес­се практического осуществления этого вида государственной деятель­ности. Фактически все, что специфично для исполнительной власти и ее реализации, непременно находит, хотя и в различных вариациях, непосредственное проявление в этих правоотношениях. Это очевидно, так как речь идет не об обеспечении должной согласованности пове­дения людей и их объединений в любой общности людей (например, семья, общественное движение и т.п.), а о государственном характере подобной согласованности. Поэтому в административно-правовых от­ношениях всегда в той или иной форме, в том или ином объеме должен найти свое выражение публично-правовой, т.е. государственный инте­рес. Административно-правовые отношения прямо связаны с обеспе­чением управленческих целей и интересов государства.

---

Дата добавления: 2021-06-02; просмотров: 48; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!