Государственная жилищная инспекция Российской Федерации 2 страница

Реакция на эти явления была следующей. Юридически-властные начала в силу непонимания их объективной необходимости при любой системе управления вместо очищения их от бюрократических наро­стов были объявлены неприемлемыми вообще. В печати пропа­гандировалась идея ликвидации управленческого аппарата, т.е. адми­нистративной системы. В первоначальном варианте борьба с этой сис­темой, начиная с 60-х годов, велась под лозунгом полного отказа от административных, т.е. чисто управленческих, рычагов государствен­но-управленческой деятельности. Они были объявлены бюрократи­ческими, «разрушителями» всей системы государственного управле­ния (особенно — в области экономики). Был провозглашен приоритет так называемых экономических рычагов управления.

Что же в действительности скрыто за словами «административно-командная система»? Буквально они означают функционирование «управленческо-командной системы». При этом подразумевается нормальная система управления, ибо без «команд», т.е. реализации юридически-властных полномочий, которыми наделены все субъекты государственного управления, они не могут действовать. Невозможно в подобной ситуации само практическое управление, т.е. админист­рирование.

Таким образом, отождествление системы государственного управ­ления с так называемой «административно-командной системой» не имеет прочных методологических обоснований. Тем не менее, как это будет показано далее, сама по себе данная проблема не исчезла. Ее отголоски проявляются в той или иной форме и в наши дни.*

___________________________

* См. подробней главу 12 настоящего учебника.

    

1.1.3. Исполнительная власть: механизм, соотношение с государственным управлением

Как уже отмечалось, в 80-е годы вместо термина «государствен­ное управление» стал употребляться иной — исполнительная власть. Тем самым в механизме государственной власти был осуществлен переход от «разделения труда» к «разделению властей». Что измени­лось в связи с этим?

Государственная власть всегда едина в своих основных прояв­лениях: законодательство, исполнительство, правосудие. Тем не менее разделение властей ранее игнорировалось. Торжествовал тезис о соединении законодательства и управления, законодательной власти с исполнительной. Все это внедрялось в науку и практику под прямым воздействием окончательно развенчавшего себя лозунга «Вся власть Советам!», никогда не бывшего реальным. Разделение властей официально признавалось чисто «западным» явлением, неприемле­мым для наших условий, якобы подрывающим единство государствен­ной власти.

В действительности же теория «разделения властей» (условность данной формулы очевидна) исходит из следующих принципиальных позиций. Государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу, ибо это создает угрозу то­талитарного, антидемократического режима. Не может она также ограничиваться лишь законодательством. Соответственно государст­венная власть должна строиться на определенной функционально-компетенционной специализации, не нарушающей, однако, ее прин­ципиального единства. Это означает, что именно власть в ее государ­ственно-правовом выражении (юридически-властные полномочия) служит единой основой функционирования субъектов, олицетворя­ющих ту или иную ее ветвь. Все они — ветви единого «дерева». Но раздел властных функций между ними необходим, а потому и появились три ветви государственной власти, отличающиеся опреде­ленной степенью самостоятельности. Каждой ветви соответствуют субъекты (органы государственной власти), ее выражающие.

Все это в принципе было характерно и для организации государ­ственно-властного механизма на основе «разделения труда» внутри него. Не тождественны ли в таком случае «разделение труда» и «раз­деление властей»? Имеются достаточные основания для положитель­ного ответа на данный вопрос, так как «ветвь» власти и «вид труда» по ее осуществлению связываются с практической деятельностью госу­дарственных органов, функционально и компетенционно отлича­ющихся друг от друга. Кроме того, государственная власть расс­матривается в обоих случаях как единый механизм с чисто внут­ренним распределением функций между его элементами (частями, ветвями, видами работ и т.п.). Наконец, в обоих случаях главный ак­цент делается на соотношение ветвей власти или «видов работ». Налицо, следовательно, отсутствие существенных различий между «разделением властей» и «разделением труда». Что же в такой ситу­ации характерно для исполнительной власти?

1. Исполнительная власть представляет собой относительно само­стоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны, что однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, как это было в начале 90-х годов, к вторжению законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот.

2. Исполнительная власть самостоятельна, но только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе (исполнительство), для чего используется определенная часть госу­дарственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следова­тельно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма. Однако, необходимо учитывать, что действующим за­конодательством фиксируются функции и компетенция не самой исполнительной власти, как государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государст­венной организации (например, статус федеральных и региональных органов исполнительной власти).

3. Исполнительная власть — непременный атрибут государст­венно-властного механизма, построенного на началах разделения вла­стей. Она всегда существует наряду с законодательной и судебной властями. До принятия Конституции Российской Федерации 1993 года законодательная власть осуществлялась только на федеральном и республиканском уровнях. Разделение властей в буквальном смысле имело известные формальные ограничения. Сейчас таковые отсутст­вуют, так как все субъекты федерации вправе осуществлять собствен­ное правовое регулирование, включая принятие законов (ст. 76 Конституции Российской Федерации). Естественно, что на указанных уровнях осуществляется исполнительная и судебная власть. Там же, где отсутствуют три ветви государственной власти, исполнительная власть в ее государственно-правовом (конституционном) значении не функционирует. Например, ее нет на уровне отдельных государствен­ных предприятий и учреждений, негосударственных формирований.

4. Исполнительная власть, как и любое другое проявление вла­стных полномочий, есть способность и возможность оказывать опреде­ляющее воздействие на деятельность, поведение; право и возможность подчинять других своей воле. Ее отличительным признаком является то, что власть реализуется в отношении к различным (коллективным или индивидуальным) элементам государственно-организованного общества, т.е. в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного (правоисполнительного) характера. Данное качество исполнительной власти наиболее существенно, так как раскрывает ее особую государ­ственно-правовую природу, позволяет отграничить исполнительство такого характера от исполнительства (исполнения), присущего любой организованной ячейке человеческого коллектива или общества в ка­честве средства управления собственными делами (самоорганизация).

5. Исполнительная власть, являясь ветвью единой государствен­ной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности — не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна исполнительной дея­тельности. Власть — сущностное выражение таковой деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определен­ности, то есть категория базового характера. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государственному управ­лению, которое всегда характеризовалось как определенный вид госу­дарственно-властной деятельности.

6. Исполнительная власть, выражающаяся в особом виде госу­дарственной деятельности, по своей сути правоприменительна. Это — ее принципиальное качество и назначение. Однако, имеется в виду правоприменение особого рода. Так, судебная власть также является правоприменительной, но применение (исполнение) требований зако­нодательства осуществляется ею преимущественно в негативных слу­чаях т.е. когда эти требования нарушаются и возникает необ­ходимость в судебном принуждении либо в судебной правоохране. Для исполнительной же власти характерно в основном правоприменение позитивного характера, т.е. прямое исполнение требований законо­дательства прежде всего в целях нормальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объектов экономики, культуры и т.п.

7. Исполнительная власть имеет определенное субъектное выра­жение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специ­альных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Тако­во одно из непременных требований разделения властей. Соответст­венно исполнительная власть представлена в государственно-власт­ном механизме органами исполнительной власти. Естественно, что ими не могут быть ни законодательные, ни судебные органы государ­ственной власти.

Следовательно, исполнительная власть приобретает динамичес­кие качества через деятельность таких государственных органов, ко­торые могут характеризоваться в качестве субъектов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систе­му исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Консти­туции Российской Федерации). Таковы четко определенные конститу­ционные границы, необходимые для понимания субъектной харак­теристики исполнительной власти.

8. Исполнительная власть, имея субъектное выражение, не мо­жет пониматься как система органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную деятельность. Из ст. 77 Конституции Российской Федерации вовсе не вытекает вывод о том, что единая система органов исполнительной власти и есть сама исполнительная власть. Она получает свое выражение в их практичес­кой деятельности.

9. Исполнительная власть в соответствии с Конституцией Рос­сийской Федерации организуется и осуществляется на началах феде­рализма. Это означает, что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий (т.е. компетенции) между федеральными исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации. Важная роль при этом принадлежит Федеративному договору и иным договорам о разг­раничении предметов ведения и полномочий (ст. 11 Конституции Российской Федерации).

Подобное разграничение проводится суммарно, т.е. применитель­но к законодательным и исполнительным органам государственной власти (ст. 71—72 Конституции Российской Федерации). Конкре­тизация этого разграничения между соответствующими субъектами исполнительной власти осуществляется при оформлении организаци­онно-правового статуса тех или иных субъектов. Так, по отношению к

Правительству Российской Федерации данная проблема решается прежде всего в ст. 110—115 Конституции Российской Федерации, а также в Законе о нем.*

_________________________

*См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного СоветаРоссийской федерации. 1993. № 1. Ст. 14.

 

10. Исполнительная власть характерна тем, что в непосредст­венном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее сущест­венные атрибуты государственной власти, как-то: финансы; важ­нейшие средства коммуникации; армия и иные воинские форми­рования (например, внутренние, железнодорожные войска), мили­ция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительно-трудовые учреждения и т.п.

Изложенные положения дают необходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного управления. Ранее подобный вопрос не возникал, ибо государственное управление безоговорочно отождествлялось с исполнительно-распо­рядительной деятельностью. Сейчас он актуален в силу того, что термин «исполнительно-распорядительная деятельность» утратил свое универсальное значение, исчез из языка нормативно-правовых актов различной юридической силы.

Тем не менее сохранилась единая корневая основа — исполнение. Она (эта основа) в равной мере характеризует как исполнительно-распорядительную деятельность (т.е. государственное управление в его «старом» понимании), так и деятельность по реализации испол­нительной власти. При этом надо учитывать, что исполнительная власть в значительной степени — категория политико-правовая, в то время как государственное управление — организационно-правовая.

Право на жизнь имеют обе эти государственно-правовые кате­гории. Соответственно, государственное управление — реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Но Конституция и действующее законодательство Российской Феде­рации не предложили синонима государственному управлению, ибо в них ничего не говорится, например, об исполнительной деятельности;

субъекты этой деятельности налицо, а характер ее не определен. Меж­ду тем система разделения властей исходит из того, что каждая ветвь единой государственной власти реализуется в деятельности их субъек­тов. Поэтому государственное управление по своему назначению и представляет собой не что иное, как вид государственной деятель­ности, в рамках которого практически реализуется исполнитель­ная власть.

Следовательно, государственное управление практически осуще­ствляется и в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как прояв­ление единой государственной власти, приобретает реальный харак­тер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в на­стоящее время именуемых исполнительными органами, а по сущест­ву являющимися органами государственного управления. Следова­тельно, государственное управление, понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность, не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти.

В этом смысле интерес представляет, например, раздел III Лесно­го кодекса Российской Федерации — «Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесов», в главе 8 которой говорится об «органах исполнительной власти, осуществляющих госу­дарственное управление» в регулируемой кодексом области.*

___________________________

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 5. Ст. 610.

 

Следует, однако, иметь в виду, что понятие «государственное уп­равление» — более широкое по сравнению с исполнительной властью. Последняя в известном смысле производна от государственного управ­ления. Она призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-уп­равленческой деятельности. С другой стороны, государственное уп­равление — это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть по существу составляет содержание деятельности по государст­венному управлению, выражая прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность.

Соответственно все субъекты исполнительной власти одновремен­но являются звеньями системы государственного управления. Одна­ко далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами испол­нительной власти в ее конституционном смысле. В противном случае придется признать в качестве таковых, например, администрацию го­сударственного предприятия, или учреждения, либо концерна и т.п., таких звеньев системы государственного управления, которые нахо­дятся за пределами действия принципа разделения властей.

Можно также выделить систему (аппарат) исполнительной власти, которую составляет совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве ее субъектов, а также организационный ме­ханизм ее реализации. В последнем случае имеется в виду следующее. Постоянно действующим организационным фактором системы ис­полнительной власти являются находящиеся на различном иерар­хическом уровне исполнительные органы общей компетенции (например, Правительство Российской Федерации, администрация области и т.п.). Остальные звенья такой системы весьма непостоянны, видоизменяемы (например, министерства, государственные комитеты и пр.). Они могут в ряде случаев вообще не существовать (например, возникновение на базе бывших министерств государственных концер­нов, не являющихся государственными органами), хотя из механизма государственного управления они не «изымаются». В таком же аспек­те можно квалифицировать роль, например, различного рода струк­турных подразделений исполнительных органов, их территориальных звеньев, а также должностных лиц.

Тем не менее, весь аппарат исполнительной власти нельзя cводить только к органам (федеральным, республиканским, регио­нальным и т.п.) общей компетенции. Этот аппарат многообразен и включает в свой состав также отраслевые, межотраслевые, надзорные, территориальные и иные звенья государственно-управленческого ме­ханизма. Но одновременно все эти звенья в совокупности составляют систему субъектов государственного управления.

Изложенные позиции нуждаются в определенных уточнениях, суть которых состоит в следующем.

Государственное управление — синоним государственно-управ­ленческой деятельности в широком смысле и форма практической реализации исполнительной власти в ее собственном смысле.

Сфера государственного управления — понятие, границы кото­рого в современных условиях определяются не только практической деятельностью по реализации исполнительной власти, т.е. собственно работой субъектов этой ветви государственной власти, но и всеми иными проявлениями государственно-управленческой деятельности (например, деятельность управленческих по своему характеру звень­ев, не являющихся непосредственными субъектами исполнительной власти).

Государственно-управленческая деятельность — это функцио­нирование субъектов исполнительной власти и иных звеньев государ­ственного управления по реализации их задач и функций.

Органы государственного управления — субъекты исполнитель­ной власти и иные звенья, осуществляющие в том или ином объеме го­сударственно-управленческую деятельность.

Исполнительные органы — собирательный термин, который мо­жет быть использован для обозначения всех субъектов государствен­но-управленческой деятельности, включая субъекты исполнительной власти, а также органы управления, действующие за пределами прак­тической реализации исполнительной власти (например, исполни­тельные органы системы местного самоуправления, органы управ­ления жизнью предприятий, учреждений, общественных объединений, коммерческих структур). При этом налицо тождествен­ность понятий «субъект исполнительной власти» и «орган испол­нительной власти».

Данные уточнения сделаны в связи с тем, что единая термино­логия, определяемая переходом к системе разделения властей, еще окончательно не сложилась.

---

Дата добавления: 2021-06-02; просмотров: 47; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!