Иерархия ведомственных нормативных правовых актов
До недавнего времени проблема иерархии источников российского права в общей теории права была исследована недостаточно полно. Очевидно поэтому в 2002 году вышла в свет монография В.А. Толстика "Иерархия источников российского права", в которой была предпринята попытка иерархического построения основных источников отечественного права - нормативных правовых актов. Что же касается проблемы иерархии ведомственных нормативных правовых актов, несмотря на то, что данный вопрос поднимался в указанной работе, исследован он был неполно.
Между тем в современных реалиях, с учетом изменений, происходящих в механизме политической организации общества, актуализируется вопрос: одинакова ли юридическая сила нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти? Если ответ будет отрицательным, то далее логично поставить другой вопрос: каковы факторы, определяющие юридическую силу ведомственных нормативных правовых актов?
Ответы на данные проблемные вопросы, несомненно, помогут теоретическому обоснованию юридической природы ведомственных нормативных правовых актов. Также необходимо отметить, что для полноценного ответа на данные вопросы следует осуществить анализ в двух плоскостях - концептуальной и нормативной (инструментальной).
Начнем проведение исследования с первого направления. Для этого возьмем на вооружение дедуктивный метод, то есть используем способ исследования проблемы от "общего" понятия "иерархия" к "частному" понятию "иерархия ведомственных нормативных актов". При этом важное значение имеет этимология слова иерархия. Так, например, С.И. Ожегов термин "иерархия" толковал как "порядок подчинения низших высшим"*(496).
|
|
|
Данное понятие является многогранным, и поэтому оно употреблялось в различных науках, что в свою очередь помогает установлению всевозможных структурных связей.
В юриспруденции понятие "иерархия" применяется в большей степени при рассмотрении вертикальной соподчиненности органов государственной власти, где в системе исполнительной ветви власти в государстве такому принципу, как иерархичность, уделяется особое внимание*(497).
На сегодняшний день понятие "иерархия" в юриспруденции употребляется не только в связи с анализом структуры механизма государства, но и широко используется при характеристике различных правовых явлений и категорий. Как указывает В.Н. Протасов, юридическая (правовая) процедура представляет собой иерархически построенную систему*(498).
Однако понятие "иерархия" наиболее широко применяется в исследовании источников права. К примеру, в фундаментальной работе С.Л. Зивса под иерархической структурой понимается соподчиненность источников права в органически цельной системе*(499). В.А. Толстик, подробно исследовав иерархию источников российского права, определил ее как "обусловленное совокупностью факторов, выраженное в правовой форме и проявляющееся во взаимных связях расположение источников права на соответствующих уровнях вертикальной структуры законодательства"*(500). Данную формулировку можно использовать и в нашем исследовании.
|
|
|
Однако ведомственные нормативные правовые акты как форма выражения норм права и, соответственно, источники права в "узком смысле", когда под данными источниками понимают те "сосуды", откуда правоприменители черпают правила поведения для решения различных правовых вопросов, на нормативном уровне не имеют иерархической зависимости. В связи с этим логичным будет определить факторы, влияющие на иерархическую зависимость ведомственных нормативных актов.
Здесь следует отметить, что главным фактором, обусловливающим юридическую силу, а следовательно, и иерархию в системе отечественных источников права, справедливо называют правовой статус органа, принявшего тот или иной нормативный акт. Рассматривая данную проблему, А.Ф. Ноздрачев отмечал, что место нормативных актов министерств и ведомств в общей системе государственных органов является отражением их места в иерархии государственных органов*(501). Данное утверждение, которое кажется, на первый взгляд, очевидным, к ведомственным нормативным актам может быть применено лишь отчасти. Так, если сравнить приказ с инструкцией, которые приняты одним и тем же властным органом, например, МВД России, то, вне всяких сомнений, их юридическая сила будет одинаковой.
|
|
|
Однако на практике на сегодняшний день существует еще довольно большой массив ведомственных нормативных актов, которые осуществляют такую функцию, как ввод в действие других актов. Примером может служить приказ Министерства образования Российской Федерации от 3 июля 2001 г. N 2578, утвердивший Порядок рассмотрения документов при проведении государственной аккредитации высшего учебного заведения*(502). В связи с этим бытует мнение, что акты, которыми вводятся в действие другие акты нормативного характера, являются индивидуальными. Такое утверждение в корне противоречит общей теории права, а именно - теории механизма правового регулировании. Это объясняется тем, что правоприменительная деятельность должна основываться на четко установленных, смоделированных законодателем нормах права, отражающих современную жизнь во всех проявлениях и грамотно упорядоченных, то есть систематизированных с учетом правил и приемов юридической техники. При этом индивидуальные акты выступают не просто как вводящие в действие другие нормативные акты, а как "вторичные", основанные на законах решения в отношении тех или иных индивидов.
|
|
|
Приказы, вводящие в действие другие нормативные акты, хотя и не содержат систематизированных предписаний, фактически претендуют на роль нормативных. Данную точку зрения разделяют многие теоретики. Поэтому на первый взгляд может показаться, что юридическая сила приказов больше, чем у других актов.
Такая практика утверждения ведомственных нормативных актов приказами, распространенная в российском нормотворчестве, на наш взгляд, является в корне неверной. Тем не менее она продолжает иметь место в соответствии со сложившимися нормотворческими традициями при принятии не только ведомственных актов, но и законов. Конечно, это половина беды, когда один нормативный акт вводит в действие другой, обладающий такой же юридической силой, но когда акт, обладающий меньшей юридической силой, - это нонсенс! Подобная практика и поныне существует во многих федеральных министерствах и ведомствах, когда такие кодифицированные акты, как правила, положения и уставы утверждаются актами, обладающими меньшей юридической силой, то есть приказами*(503). При этом последние правовых норм не содержат, а только своим изданием придают юридическую силу другим документам нормативного характера.
По нашему мнению, раз и навсегда необходимо отказаться от порочной практики утверждения других форм нормативных актов приказами, поскольку подобная деятельность в корне противоречит правилам, вытекающим из общей теории права.
Таким образом, приведенные иллюстрации свидетельствуют, что не всегда подтверждается гипотеза о том, что место того или иного нормативного акта в иерархии нормативных актов обусловлено правовым статусом органа, принявшего нормативный акт. Так, например, Государственная Дума Федерального Собрания принимает не только федеральные конституционные законы, федеральные законы, но и подзаконные акты, регламентирующие внутриорганизационную деятельность данного законодательного (представительного) органа. Таким образом, логика исследования приводит нас к вопросу: только ли властные полномочия определяют юридическую силу нормативного акта, того или иного органа государственной власти?
Завесу над данной проблемой приподнимает такой специфический вид нормотворческой деятельности, как кодификация, которая в настоящее время рассматривается как особый вид систематизации. Однако здесь сразу может возникнуть вопрос, ответ на который будет способствовать раскрытию правовой природы ведомственных нормативных актов. Что обусловливает приоритет ведомственных кодифицированных нормативных актов над простыми, некодифицированными ведомственными нормативными документами? Не вдаваясь в полемику, можно сказать однозначно - юридическая сила. Но какие факторы влияют на данное явление? Только ли название? Очевидно, нет.
Как известно, кодифицированные акты подразделяются на общие и специальные. При этом специальными кодифицированными актами являются такие ведомственные нормативные акты, как: наставления, правила, уставы, положения. Известно, что на сегодняшний день законодательно не регламентирован приоритет данных нормативных актов над обычными, некодифицированными ведомственными нормативными актами, то есть приказами, инструкциями и т.п. В связи с этим целесообразным будет закрепление на уровне федерального закона "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти" приоритета специальных кодифицированных актов в форме положений, наставлений и правил над другими ведомственными нормативными актами. Аналогичная норма содержится и в прошедшем первое чтение в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации проекте федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", где в части второй статьи 12 говорится, что кодексам должны соответствовать все другие нормативные правовые нормативные акты, издаваемые в Российской Федерации в сфере общественных отношений, регулируемых кодексом*(504).
Между тем форма ведомственного нормативного акта может быть определена ошибочно без учета правил и приемов юридической техники. В связи с этим необходимо указать на важность соответствия таких известных философских категорий, как "содержание" и "форма". При этом "форма" должна определяться содержанием, в основе которого лежит логичное, систематизированное построение нормативного материала. В данном контексте В.А. Толстик правильно пишет о доминировании содержательных признаков по отношению к формальным при определении юридической силы кодифицированных актов по отношению к актам текущего законодательства*(505).
Продолжая осуществлять факторный анализ в отношении иерархической зависимости ведомственных нормативных актов, следует указать на такой фактор, как важность регулируемых общественных отношений. Естественно, что для определения юридической силы закона такой фактор играет существенное значение, поскольку законы как раз и регулируют наиболее важные общественные отношения, содержат, как правило, "первичные" нормы либо нормы, конкретизирующие общепризнанные международные акты. Именно данные факторы и определяют высшую юридическую силу законов.
Применительно к ведомственным нормативным актам данный критерий несколько утрачивает свое значение. Однако полностью отвергать его нельзя. Как показали результаты функционального анализа, ведомственные нормативные акты в исключительных случаях могут содержать и "первичные" нормы, когда необходимо срочное оперативное регулирование реально существующих общественных отношений. Однако, в большинстве своем, ведомственные нормативные акты осуществляют функции конкретизации и детализации федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента, постановлений и других нормативных актов Правительства, иными словами, содержат не базовые, то есть "первичные" нормы, а нормы развивающего характера. При этом конкретизация, как вид системно-структурных связей, посредством ведомственных нормативных актов осуществляется, когда вариант поведения уже обозначен в актах, обладающих по отношению к ведомственным нормативным актам большей юридической силой, хотя текстуально он может быть и не выражен. При детализации, наоборот, системно-структурная связь между федеральными законами, нормативными актами Президента и Правительства и правоприменением проявляется в том, что федеральный орган исполнительной власти сам подробно разрабатывает варианты поведения субъектов правоотношений в тех или иных ситуациях. Однако существуют и иные мнения о детализации. Так, например, Н.А. Игнатюк о детализации пишет, что "она не приводит к образованию новых норм права, но нужна в тех случаях, когда необходимо определить порядок действия новых норм основного акта"*(506).
По нашему мнению, концептуальная идея детализации норм федеральных законов, а также нормативных актов Президента и Правительства заключается в том, что на уровне развивающего ведомственного нормотворчества должно осуществляться создание определенных условий, технологий для реализации норм указанных актов. Как правило, такая детализация выражается в закреплении в ведомственных актах форм бланков, справок, графиков и т.п., что способствует освобождению от ненужного загромождения "первичных" норм федеральных законов и указов Президента. Примером тому может служить приказ "О внесении изменений и дополнений в Инструкцию о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации, утвержденную приказом МВД России от 15 сентября 1997 N 605", в приложении к которому содержится табличный описатель документа по учету выдачи паспортов, табличный описатель документов по учету и снятию с учета утраченных паспортов (бланков, паспортов) и подлежащих сдаче (изъятию) паспортов*(507).
Другим фактором, определяющим иерархическое место ведомственных актов, является надведомственный и вневедомственных характер регулируемых отношений. При этом акты надведомственного характера могут исходить как от одного какого-либо ведомства, так и от нескольких. В последнем случае речь идет о совместных актах. Примером может служить приказ Государственного таможенного комитета Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации от 3 ноября 2003 г. N 1231/97н "О признании утратившим силу нормативного правового акта"*(508). Тем не менее, отношение к иерархическому статусу совместных нормативных актов у ученых неоднозначное, поскольку существует мнение, согласно которому совместные нормативные ведомственные акты, то есть акты, принятые двумя и более федеральными органами исполнительной власти, ничем не отличаются от актов, принятых одним субъектом нормотворчества. Однако в последнее время все чаще в литературе обосновываются попытки утверждения того, что юридическая сила совместных ведомственных актов является большей по отношению к другим ведомственным нормативным актам*(509). Большая юридическая сила совместных нормативных актов определяется тем, что их целью является упорядочение надведомственных отношений, то есть что они направлены на регулирование отношений между органами власти, а в отдельных случаях - отношений органов власти и граждан.
Продолжим рассмотрение проблемы иерархии ведомственных нормативных актов с точки зрения инструментального подхода, то есть проведем анализ нормативно-правовой базы, нормы которой определяют место того или иного нормативного акта в подсистеме ведомственных нормативных актов. Так, до принятия 9 марта 2004 г. Указа Президента Российской Федерации N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в структуру федеральных органов исполнительной власти входили федеральные министерства и ведомства (государственные комитеты, государственные службы, государственные надзоры, государственные агентства и Управление делами Президента РФ). При этом статус федеральных министерств и ведомств определялся согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" положениями о федеральных министерствах. 31 декабря 1997 г. был принят Федеральный конституционный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", согласно которому Президент Российской Федерации стал руководить деятельностью всех "силовых ведомств" и утверждать по представлению Правительства Российской Федерации положение о них.
Правительство Российской Федерации формировалось из федеральных министров и отдельных руководителей ведомств, другие руководители ведомств могли присутствовать на его заседаниях с правом совещательного голоса. Таким образом, статус федеральных министерств и ведомств был практически одинаков.
Сегодня ситуация изменилась кардинально, так как структуру федеральных органов исполнительной власти составляют, помимо федеральных министерств, такие федеральные ведомства, как федеральные службы (службы) и федеральные агентства. Помимо этого, в ходе реформы предполагается упразднить 13 федеральных министерств, два государственных комитета, 4 федеральных агентства и столько же федеральных служб. Кроме этого, структура федеральных органов исполнительной власти стала многоуровневой, поскольку наряду с такими самостоятельными федеральными службами, как, например, Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации и Федеральная служба безопасности Российской Федерации, федеральные службы (службы) и федеральные агентства находятся в подчиненном, как отмечается в анализируемом Указе, "подведомственном" состоянии по отношению к министерствам. Согласно пунктам 4 и 5 анализируемого Указа федеральные службы (службы) и федеральные агентства не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента Российской Федерации.
Сказанное позволяет сделать вывод, что на сегодняшний день юридическая сила ведомственных нормативных правовых актов довольно различна, поскольку определяется компетенцией федерального органа исполнительной власти, где главенствующее положение в иерархической структуре ведомственных нормативных актов занимают акты федеральных министерств, поскольку, согласно пункту 3 анализируемого Указа Президента РФ, "федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности".
Анализ нормативной базы показал, что, помимо рассмотренного Указа Президента, на сегодняшний день во времени действуют утвержденные 13 августа 1997 г. Правительством Российской Федерации Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, согласно которым разрешается осуществление нормотворческих функций всем федеральным органам исполнительной власти. Однако в данном акте также содержится четкий запрет на принятие нормативных актов структурными подразделениями федеральных органов исполнительной власти. Несмотря на существующую запрещающую норму, на практике подобные акты принимаются довольно часто, что может поставить под сомнение их легитимный характер. Объяснить существующее положение вещей можно только тем, что без внутриведомственного правового регулирования федеральные министерства и ведомства обойтись никак не могут. Несомненно, что представителям структурных и региональных подразделений следует соблюдать пределы своей компетенции и не вторгаться в пределы, очерченные нормодателем. Решение данной проблемы предлагают в своей последней работе А.В. Малько и К.В. Шундиков, которые отмечают, что "чрезвычайно важно, чтобы каждый нормативный акт в преамбуле либо специальной статье содержал указание на цели, которые правотворческий орган стремится решить с его помощью..."*(510). При этом необходимо также помнить и о делегированном нормотворчестве, когда право на принятие нормативного акта передается на определенный срок другому властному органу. Однако с делегированием нормотворческих полномочий не меняется статус органа, делегирующего полномочия, и органа, которому были делегированы в официальном порядке какие-либо нормотворческие полномочия. Из сказанного следует, что юридическая природа принятого нормативного акта также определяется компетенцией органа, от которого он исходит.
Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать ряд выводов как концептуального, так и практического характера.
1. Построение иерархической структуры подсистемы ведомственных нормативных актов должно опираться на такие основополагающие факторы, как: статус федерального органа исполнительной власти, кодифицированный характер нормативных актов, значимость регулируемых ведомственным нормативным актом общественных отношений, надведомственный и вневедомственный характер регулируемых отношений.
2. Теоретическая модель иерархического приоритета кодифицированных ведомственных нормативных актов (положений, правил, наставлений, указов) над текущими ведомственными нормативными актами в вертикально расположенной подсистеме подзаконных актов должна найти свое реальное отражение в форме акта, обладающего высшей юридической силой федерального закона "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти".
3. Иерархическая структура ведомственных нормативных актов, состоящая из нескольких уровней также должна быть законодательно закреплена и выглядеть следующим образом:
1-й уровень - кодифицированные акты федеральных министерств (положения (уставы), наставления, правила);
2-й уровень - совместные нормативные акты, принятые несколькими федеральными министерствами;
3-й уровень - нормативные акты федеральных министерств, носящие надведомственный либо вневедомственный характер;
4-й уровень - текущие нормативные акты федеральных министерств (приказы, инструкции и т.п.);
5-й уровень - нормативные акты федеральных служб и федеральных агентств, принятые в соответствии с указами Президента Российской Федерации;
6-й уровень - нормативные акты структурных подразделений федеральных министерств;
7-й уровень - нормативные акты территориальных подразделений федеральных министерств.
Подводя итоги сказанному, можно сделать обобщающий вывод о том, что иерархия ведомственных нормативных актов - это обусловленная функциями и задачами федеральных министерств и ведомств вертикальная подсистема соподчиненных нормативных актов развивающего нормотворчества, находящихся на разных уровнях, выраженных в законодательно установленных формах.
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 135; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!