Требования законности, предъявляемые к ведомственным нормативным правовым актам
Ученые-правоведы не раз отмечали, что требования законности можно подразделять на требования, предъявляемые собственно к правовым актам, и требования, предъявляемые к нормотворческому процессу*(530). Однако на практике данные требования бывает довольно трудно подразделить на требования, которые предъявляются только к актам и требования, предъявляемые к нормотворческой деятельности. Применяя классические философские категории "форма" и "содержание" к нашему предмету исследования, необходимо уточнить, что требования законности можно классифицировать на требования, предъявляемые к содержанию ведомственных нормативных правовых актов, и требования, предъявляемые не только к форме ведомственных нормативных правовых актов, но и соответствие правилам, приемам и средствам нормотворческой юридической техники.
Говоря о классификации требований законности, следует отметить, что существуют правила, руководства, исходящие из общей теории права, которые не закреплены в нормах права, хотя и нуждаются в таком закреплении. Такие правила, несмотря на отсутствующую их нормативную регламентацию, являются не менее важными, так как их также необходимо соблюдать нормодателю при подготовке нормативных документов. Примером такого правила может служить неписаное требование соблюдения иерархии нормативных правовых актов. Также общеизвестно, что кодифицированные акты обладают большей юридической силой. Тем не менее, данное правило нигде не закреплено, хотя и нуждается в этом. Кроме этого, существуют правила, которые следует соблюдать при подготовке всех без исключения ведомственных документов, как нормативного, так и ненормативного характера. Между тем существуют также специфические, особые требования, которые следует предъявлять только к ведомственным нормативным документам.
|
|
|
Рассматривая требования, предъявляемые именно к содержанию ведомственных нормативных правовых актов необходимо отметить, что данные требования с учетом того, что Конституция Российской Федерации (ст. 2) не только закрепляет права и свободы человека и гражданина, но и обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы граждан, следует называть требованиями, предъявляемыми к ведомственным нормативным правовым актам по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. При этом следует подчеркнуть, что обеспечение прав и свобод человека и гражданина - это важнейшая обязанность государства и его органов. Это сложная деятельность по созданию экономических, организационных, правовых и иных условий для их реализации. При этом государственное регулирование этих вопросов осуществляется как на уровне закона, так и конкретизируется в актах федеральных органов исполнительной власти. Несмотря на повышение роли закона, нормативное регулирование материальных и организационных гарантий прав и свобод граждан органами управления и впредь остается составной частью всей их нормотворческой деятельности*(531).
|
|
|
В общей теории права законы и подзаконные акты являются основными элементами системы законодательства, если понимать данный термин в "широком" смысле слова, структурными элементами которого выступают как законы, так и различные виды подзаконных актов. Из этого следует, что наведение порядка в законодательной деятельности должно подкрепляться, несомненно, установлением дисциплины и в ведомственном правовом регулировании. Анализ действующего законодательства говорит о том, что законными (легитимными) нормативные акты могут быть только тогда, когда они приняты в соответствии с требованиями законности, то есть источником таких требований является Конституция и федеральные законы.
По нашему мнению, можно выделить следующие требования, предъявляемые к ведомственным нормативным правовым актам.
|
|
|
1. Требования, предъявляемые к содержанию ведомственных нормативных правовых актов:
1) Соответствие общепризнанным международным документам о правах человека и гражданина. Международные стандарты в области прав человека не являются некими каноническим правилами. Возникнув в определенный исторический период, они, бесспорно, подлежат изменениям, конкретизации, интерпретации в связи с конкретными условиями развития государства, общества и его индивидов. Но, тем не менее, принимаемый акт должен соответствовать действующим международным принципам и нормам о правах и свободах человека и гражданина. В связи с этим в министерствах и ведомствах создаются рабочие группы, которые проверяют соответствие ведомственных актов международным стандартам. Так, например, приказом Министра внутренних дел от 24 января 1997 г. N 48 "Об участии МВД России в мероприятиях Европейского Союза и Совета Европы" в МВД России была создана специальная комиссия, которая не только обеспечивала информирование подразделений о рекомендациях ЕС и СЕ в области охраны прав человека, но и проверяла нормативные правовые акты системы МВД на соответствие их международным нормам ЕС и СЕ.
|
|
|
2) В ведомственных нормативных правовых актах не должно содержаться норм, ущемляющих или ограничивающих законные права человека и гражданина. Последние в соответствии со ст. 55 Конституции Российской Федерации могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Из данной нормы следует, что ведомственные нормативные правовые акты не могут ограничивать права и свободы граждан. Кроме этого, ст. 7 Закона Российской Федерации "О безопасности" гласит, что должностные лица, превысившие свои полномочия в процессе деятельности по безопасности, несут ответственность в соответствии с законодательством. Как верно заметил В.Г. Сидоров, "все силовые атрибуты нужны не для самоутверждения власти, а для того, чтобы любой человек был защищен от всякого произвола и насилия, ощущал свое достоинство, выступал как полноправный партнер государства. Вся мощь государства должна обеспечивать охрану и защиту прав личности"*(532).
3) Соответствие ведомственных нормативных правовых актов Конституции, законам и другим актам высших органов государственной власти. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации конституционные нормы имеют высшую юридическую силу, прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации. Законы и другие нормативные правовые акты, которые принимаются в России, входят в систему ее законодательства и не должны противоречить Конституции. По нашему мнению, следует принять федеральный закон "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации", в котором должен содержаться механизм устранения коллизий (противоречий) между нормами права. Кроме этого, в данном законе для обеспечения соответствия ведомственных нормативных правовых актов законодательству следует предусмотреть систему мер контроля за ведомственным нормотворчеством и ведомственными нормативными правовыми актами, используя для этих целей все ресурсы правового мониторинга.
Данное требование можно назвать также требованием соблюдения иерархии нормативных правовых актов. Применительно к ведомственным нормативным правовым актам нормодателю при подготовке проекта необходимо руководствоваться представленной в настоящей монографии моделью соотношения ведомственных нормативных правовых актов с другими нормативными документами. По существу такая модель выступает одним из элементов системы гарантий законности ведомственных нормативных правовых актов, а по большому счету входит в систему гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Такое утверждение основывается, прежде всего, на том, что в правовом демократическом государстве с республиканской формой правления все законодательство должно быть направленно не на поддержку власти и ее меркантильных интересов, а на реализацию положений правовых законов, направленных на защиту и обеспечение прав и свобод человека и гражданина.
4) Соответствие реальным общественным отношениям и нормам общественной морали. Требование соответствия ведомственных нормативных правовых актов реальным общественным отношениям означает соответствие тем отношениям, которые сложились в той или иной сфере, на определенных участках в ходе исполнительной деятельности министерств и ведомств. В.В. Копейчиков данное требование назвал "соответствием актов объективной истине"*(533).
Что же касается соответствия ведомственных нормативных правовых актов нормам общественной морали, то здесь необходимо констатировать следующее. Многие граждане являются законопослушными людьми, хотя они вовсе не знают норм законов и подзаконных актов, никогда их не читали. Просто граждане руководствуются в своей жизни и деятельности общепринятыми нормами морали (не убей, не укради и т.п.), которые в данном случае перекликаются с религиозными нормами. Следовательно, если нормотворческий процесс заканчивается принятием "неправильных" нормативов, то есть нелегитимных, не просто не законных, а не принимаемых и даже отвергаемых большинством членов общества по моральным соображениям, либо ущемляющих права, свободы и законные интересы граждан или возлагающих на них не предусмотренные законодательством обязанности, то в своей жизни и деятельности граждане, как правило, их не выполняют, а если и выполняют, то под страхом юрисдикции государственных органов власти, под страхом наказания, а иногда и выражая протест в различных формах.
5) Соблюдение федеральным органом исполнительной власти свей компетенции. Министерства и ведомства должны издавать нормативные правовые акты на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также в пределах их компетенции (о нормотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти подробно говорилось в первой главе данного исследования). Из этого следует, что закон не подчинен другим актам и поэтому должен содержать "первичные", базовые нормы, которые, несомненно, нуждаются в конкретизации и детализации, как правило, осуществляющейся на подзаконном уровне. В связи с этим министерства и ведомства должны создавать только "производные" нормы, конкретизирующие, детализирующие и организационно обеспечивающие "первичные" нормы законов.
Однако в исключительных случаях, в целях оперативного регулирования отношений на основе официально оформленного делегирования нормотворческих полномочий, возможно осуществление опережающего ведомственного нормотворчества, результатом которого является принятие "первичных" норм права. Главное, чтобы такие нормы не противоречили международным нормам и принципам и, конечно, нормам российского законодательства.
Помимо этого, ведомственные нормативные правовые акты не должны восполнять пробелы в законах, указах Президента и постановлениях Правительства Российской Федерации, а также в нормативных правовых актах, принятых другими министерствами и ведомствами. По мысли профессора В.В. Лазарева, пробел в законе должен восполнить сам законодатель*(534).
Федеральный орган исполнительной власти должен принимать нормативные правовые акты в случаях, предусмотренных федеральным законодательством, а также в соответствии с положением, которое определяет статус органа власти и закрепляет круг вопросов, по которым орган вправе осуществлять правовое регулирование и нормами административного регламента. Фактически данными статусными актами определяется сфера правового регулирования того или иного федерального органа исполнительной власти. Как ее определил профессор В.В. Лазарев, это совокупность общественных отношений, которые могут и, с точки зрения современных задач государства, должны быть подвергнуты или уже подвергнуты правовой регламентации*(535).
2. Требования соответствия правилам нормотворческой юридической техники.
Несомненно, нормодатель должен обладать высокой профессиональной квалификацией, определенными умениями и навыками, чтобы сформулировать правило поведения с максимальной точностью и ясностью, иными словами он должен быть носителем высокого уровня правовой культуры.
Поэтому такое пристальное внимание сегодня уделяется требованиям, предъявляемым к нормотворческой юридической технике.
Понятие "юридическая техника" довольно сложное и объемное. Оно состоит из ряда других понятий, в число которых входят: законодательная техника, техника подготовки проектов законов и других актов субъектов Федерации, ведомственных актов, актов местного самоуправления, индивидуальных правовых актов и т.д. Следовательно, понятие "юридическая техника" включает в себя не только совокупность или, вернее сказать, систему приемов, правил и средств, направленных на подготовку и принятие совершенных по форме, структуре и содержанию законов и подзаконных актов, но и актов применения права. Что касается понятия "нормотворческая юридическая техника", то оно касается исключительно приемов, правил и средств, направленных на подготовку и принятие только нормативных правовых документов (актов и нормативных договоров), а также технологий осуществления правового мониторинга в процессе нормотворчества.
По нашему мнению, применительно к ведомственным нормативным правовым актам нормотворческая юридическая техника должна отвечать следующим требованиям:
1. Выбор правильной формы ведомственного нормативного правового акта и унификация данных форм. Из данного требования следует, что нормодателю необходимо опираться на нормы законодательства при выборе той или иной формы нормативного правового акта. Согласно Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства России 13 августа 1997 г. N 1009, нормативные акты министерств и ведомств могут издаваться в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание ведомственных нормативных актов в виде писем и телеграмм не допускается.
Большое значение в унификации ведомственных нормативных правовых актов играют юридические конструкции, представляющие собой схемы-шаблоны, которыми пользуются компетентные органы при подготовке юридических документов*(536). Актуальной проблемой является разработка и принятие общих, унифицированных для всех министерств и ведомств образцов основных нормативных актов, с помощью которых исполнители могут определить нужную форму проекта подготавливаемого акта и правильно его построить.
2. Логичное изложение норм права. Нормативный материал должен быть правильно и логично изложен*(537). Присутствие логики в нормотворчестве как бы "негласно", но обязательно, ибо ее законы и правила подчиняют операции нормодателя единицам русского языка, образуя внешне невидимую, но крайне важную логическую основу текста*(538). Данное требование должно соблюдаться автором проекта нормативного правового акта на всем протяжении создания документа, как в начале текста, так и в конце. При этом нормодатель должен использовать весь набор средств нормотворческой юридической техники. Особую роль здесь играет нормативное построение. Оно предполагает, что внутренняя структура правовой нормы должна содержать не только сами правила поведения и те жизненные условия, при которых эти правила начинают действовать, но и предусматривать, как уже отмечалось, наличие определенных юридических последствий. Нормативное построение способствует тому, чтобы в нормативном правовом акте не было каких-либо противоречий. Также нормативное построение необходимо и для того, чтобы любой человек, не имея специального образования, мог прочитать правила поведения, выраженные в нормативном акте. Кроме этого, логичному изложению норм права с точки юридической техники способствуют юридическая терминология и отраслевая типизация, которая помогает юристу отнести нормативный документ к той или иной отрасли права.
3. Требования, предъявляемые к языку нормативных правовых актов.
а) Унификация юридической терминологии. С помощью юридических терминов конкретные понятия приобретают словесное выражение в тексте нормативного правового акта. В юридической литературе термины, которые применяются при создании нормативных актов, обычно подразделяются на три вида: общеупотребительные (земля, вода, мать и т.п.), специально-юридические (договор, оферта в гражданском праве; акциз в финансовом праве и т.д.) и технические, которые хотя и редко, но используются в нормах права для раскрытия содержания каких-либо технических названий. Для того чтобы юридические термины стали понятны всем субъектам правовых отношений, автор проекта нормативного акта (нормодатель) использует дефиниции (нормы-дефиниции) - специальные нормы права, которые не регулируют отношения в социуме, т.е. не содержат правила поведения общего характера, а раскрывают значение того или иного юридического термина. Дефинициями называют также и устоявшиеся в науке понятия. Такие понятия, как правило, не расходятся с нормами-дефинициями. Однако при подготовке проекта ведомственного нормативного акта нормодатель должен использовать ту дефиницию, которая содержится в нормативном акте, обладающем большей юридической силой, чем ведомственный нормативный акт. Нельзя использовать также устаревшие понятия, которые были отменены и не действуют.
По нашему мнению, необходимо указать требования, предъявляемые к разработке норм-дефиниций:
- целесообразность использования понятия (иногда возможна замена одного термина другим);
- для раскрытия понятия необязательно раскрывать все его признаки, достаточно указывать только главные, т.е. те особенности, которые характеризуют именно это понятие;
- дефиниция не должна быть объемной, содержать много слов, что затруднит понимание данного понятия;
- нельзя нарушать отношения подчиненности понятий. Одно понятие может входить в другое, более конкретное, поэтому должна присутствовать логическая, последовательная связь между такими понятиями. Например, сотрудник МВД России, сотрудник полиции, сотрудник криминальной милиции, сотрудник уголовного розыска.
б) Ясность. Текст проекта нормативного правового акта должен быть написан ясным, доступным и убедительным языком, он должен быть понятен всем гражданам, а не только специалистам. Стиль ведомственных нормативных правовых актов должен способствовать наибольшей убедительности содержащихся в них нормативных предписаний.
Соблюдение данного требования предотвратит возможность расширительного толкования ведомственных норм права, что в итоге может привести к искажению содержания, т.е. "духа" нормативного правового акта. Нельзя применять также синонимичные юридические термины, что может привести к неразберихе. Данное требование вытекает из того, что одни и те же явления могут раскрываться с помощью разных понятий.
в) Непротиворечивость. Непротиворечивость ведомственного нормативного документа - это одно из главных требований, предъявляемых к тексту нормативного акта. Противоречивость нормативного акта является серьезной ошибкой нормодателя, так как несомненно способствует возникновению коллизий норм, нарушает логическое построение нормативного материала, что в итоге не только затрудняет толкование и применение этого акта, но и может привести к тому, что акт полностью либо частично будет признан незаконным. В свою очередь, противоречия можно классифицировать на явные, т.е. видимые, легко обнаруживаемые, и скрытые, которые трудно распознать при первом прочтении акта и которые проявляются в процессе его реализации. Кроме этого, следует выделить и кажущиеся противоречия, т.е. которые возникают при невнимательном, как правило, первом, "беглом" прочтении нормативного документа.
4. Требования, предъявляемые к реквизитам и структурным частям ведомственных нормативных правовых актов.
1) На первом листе ведомственного нормативного документа в соответствии Государственным стандартом организационно-распорядительной документации должны быть указаны: форма (вид) документа; его название, кратко раскрывающее его содержание; название федерального органа исполнительной власти; дата принятия акта; порядковый номер; дата регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и регистрационный номер; изображение Государственного герба Российской Федерации.
2) В конце документа указывается место его принятия; ставится подпись лица, принявшего акт, включающая личную подпись (только на подлиннике), его фамилию, инициалы, специальное звание.
3) Если требуется разъяснение целей, мотивов принятия ведомственного нормативного правового акта, анализ политической, экономической и иной ситуации, определенная статистика, размышления по регулируемому вопросу, декларативные заявления, то в проекте нормативного правового акта делается вступительная часть - преамбула. Декларативные нормативно-правовые предписания (НПП), по мнению М.Л. Давыдовой, "...закрепленные в преамбуле правового акта, выполняют вводно-прикладную, техническую функцию, указывая предмет и сферу регулирования соответствующего закона, нормативные акты, в соответствии с которыми он принят, и т.д. Благодаря этому преамбула становится своеобразным введением в нормативно-правовой акт, в какой-то мере помогая с самого начала сориентироваться в нем, "войти в курс дела"*(539).
По возможности разработчикам проектов нормативных правовых актов следует избегать помещения нормативных предписаний в преамбулы. Однако, когда существует опасность того, что текст нормативного правового акта будет неясен и нелогично изложен, то в таких случаях нормативные положения следует включать в преамбулу*(540).
4) Текст проекта ведомственного нормативного правового акта подразделяется на составные части: в приказах - на пункты, подпункты и абзацы; в положениях, инструкциях, правилах, уставах - на главы, пункты, подпункты, абзацы. Нумерация глав производится римскими цифрами, а пунктов и подпунктов - арабскими цифрами с точкой. Номер главы и пункта должен состоять из одного числа: I; X; 5; 12. Нумерация пунктов по тексту проекта является сквозной. Номер подпункта включает в себя номер соответствующего пункта и номер собственно подпункта, которые разделяются точкой. Например, 1.1; 2.5. При более мелком делении допускается буквенное обозначение абзацев, отделенных от текста абзацев круглой скобкой, например: а), б). Главы должны иметь заголовок, отражающий в краткой форме их содержание.
5) Приложение - это особая, а в отдельных случаях даже относительно самостоятельная часть нормативного правого акта. Когда речь идет о таком приложении как нормативный правовой акт, которое располагаются после текста нормативного правового акта ему присваивается соответствующий порядковый номер, который обозначается арабскими цифрами. Если в проекте ведомственного нормативного правового акта приводятся таблицы, графики, образцы документов, бланки, то они помещаются, как правило, в приложениях и в тексте проекта делаются ссылки на них. Построение таких юридических конструкций оправдано тем, что они способствуют логическому изложению нормативного и другого материала (например, статистического) и делают нормативный акт более структурированным и компактным. Однако, как уже было отмечено, приложениями могут выступать и нормативные правовые акты. В этом случае номер приложения не ставится. Нормативные правовые акты, являющиеся приложениями к основному нормативному правовому акту, также могут иметь приложения.
Говоря о требованиях, предъявляемых к структурным частям юридических конструкций ведомственных нормативных правовых актов следует заметить, что в механизме правого регулирования современной России значительное место занимают не нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а ведомственные смешанные правовые акты, в которых кроме норм права содержатся ненормативные предписания (индивидуальные, интерпретационные, статистические и т.д.), политические декларации и призывы, философские размышления, исторические справки, поэтому речь следует вести и о разработке и нормативном закреплении требований, предъявляемых к построению юридических конструкций смешанных правовых актов.
По нашему мнению, декларативные, политические, философские и статистические предписания, а также исторические справки и замечания должны содержаться в преамбулах смешанных актов, либо в первых статьях и пунктах таких актов.
Интерпретационные предписания можно закреплять как в начале, так и середине юридической конструкции ведомственных смешанных актов.
Индивидуальные предписания должны помещаться только в отдельном пункте (пунктах) в конце юридической конструкции. При этом, индивидуальные предписания, направленные конкретным должностным лицам, должны оптимизировать правовую регуляцию общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании, путем установления юридической ответственности этих лиц за совершенные правонарушения.
Резюмируя вышесказанное, следует отметить, что указанные требования не являются каноническими. Не существует правил, которые пригодны во всех случаях подготовки проектов нормативных документов. Тем не менее перечисленные выше требования, несомненно, помогут совершенствованию качества ведомственных нормативных правовых актов, поскольку они вытекают из действующего законодательства, а также из правил, исходящих из общей теории права, которая в свою очередь обогащается положительными результатами практической деятельности авторов проектов нормативных правовых актов.
По существу данные требования являются гарантами обеспечения законности ведомственных нормативных правовых актов и смешанных ведомственных актов, что в итоге будет способствовать обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Из этого следует, что в условиях интенсивности ведомственного правового регулирования, в целях обеспечения единого правового пространства и установления режима законности, нормодателю необходимо опираться на перечисленные выше требования, которые, опираясь на положительные прогнозы в правовом регулировании общественных отношений, можно назвать правовыми гарантиями. Таким образом, система гарантий законности за ведомственными нормативными правовых и смешанных актов должна включать в себя следующие элементы:
- нормы федерального закона, регламентирующие нормотворческий процесс федеральных министерств и ведомств;
- требования законности, вытекающие как из законодательства, так и современной юридической науки (общей теории права, нормографии и т.д.);
- систему контроля и надзора за ведомственным нормотворчеством;
- юридическую ответственность руководителей исполнительных органов власти за умышленное принятие ничтожных нормативных актов.
Актуальной проблемой является законодательное закрепление перечисленных в этом параграфе требований, поскольку действующая на сегодняшний день регламентация ведомственного нормотворчества и требований, предъявляемых к ведомственным нормативным документам, осуществляемая актами Правительства, является пробельной и недостаточной. Закрепление данных требований на уровне федерального закона "О нормотворческой деятельности и нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации", то есть акта, обладающего высшей юридической силой, несомненно, поможет избежать принятия незаконных и дефектных нормативных актов, что в итоге положительно скажется на установлении режима законности в государстве, когда гарантии законности из нормативов и деклараций превратятся в реальность.
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 152; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!