Контроль за ведомственным нормотворчеством и ведомственными нормативными правовыми актами

 

Институт государственного контроля является весьма многогранным. В связи с этим различные вопросы осуществления контрольных функций - компетенция контролирующих органов, их взаимодействие, виды и способы контроля неоднократно привлекали внимание юристов, как ученых, так и практиков. Тем не менее, в советское время было опубликовано незначительное количество работ, посвященных контролю за деятельностью министерств и ведомств*(541). Неоднозначно в юридической литературе толковалось само слово "контроль". В одном из учебных изданий, посвященных административной деятельности органов внутренних дел В.М. Безденежных и В.А. Кудин отмечали, что контроль - это осуществление постоянного наблюдения со стороны компетентных органов государства, общественности и их представителей*(542).

Однако чтобы понять смысл, природу контроля, необходимо рассмотреть не только различные подходы к его пониманию, но и его функции. По нашему мнению, в сегодняшних условиях модернизации они должны быть следующими: наблюдение, выявление нарушений законодательства, предостережение о нарушении законодательства, предотвращение нарушений законодательства. Как видим первые две функции являются ничем иным как функциями правового мониторинга*(543), что вполне оправдано в условиях становления системы правового мониторинга в современной России.

Правовое государство, в основе которого лежат подлинно демократические ценности, реально действуют созданные народом институты гражданского общества, предполагает защиту своих граждан от любого проявления произвола и беззакония со стороны государственно-властных структур. Не последнюю роль здесь должны играть именно контрольные органы. При этом в современном демократическом, правовом государстве контроль должен выступать не в виде карательного, репрессивного средства воздействия на его членов, а как основной вид деятельности специальной контрольной власти в государстве, направленной, прежде всего, на пресечение нарушений закона. Контроль должен осуществляться в интересах и при участии институтов гражданского общества. Аналогичную мысль высказал А.В. Куракин. Он отмечал, что основой контроля как средства борьбы с коррупцией должна быть деятельность общества и государства, связанная с определением рамок деятельности аппарата чиновников, регламентированных нормативными правовыми актами*(544).

Перечисленные выше функции (основные направления деятельности контролирующих органов и служб) характерны практически для всех видов контроля, в том числе и за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

Здесь следует отметить, что способы, виды контроля, формы взаимодействия контролирующих органов не остаются незыблемыми, они, безусловно, меняются с развитием общества и государственных властных структур. Это зависит и от типа государства, то есть от той общественно-экономической формации, которая существует в данный исторический период, от формы политического (государственного) режима, от уровня правового сознания контролеров, их образования, воспитания, от того какие концепты, идеи они взяли на вооружение в своей деятельности, а также целей и задач, которые перед ними ставит государство.

Ярким подтверждением сказанного являются примеры из новейшей истории. Так, в СССР функции контроля за деятельностью министерств и ведомств осуществляли советы различных уровней, начиная от Совета Министров СССР и заканчивая советами автономных республик.

В современных условиях ситуация изменилась. Контроль за ведомственным нормотворчеством сегодня осуществляют как внутренние и внешние инстанции, так и институты гражданского общества. Первые в зависимости от компетенции органа исполнительной власти, его структуры, функциональных и других особенностей могут носить следующие названия: правовые департаменты, правовые управления, правовые отделы и службы. Фактически перечисленные структурные подразделения органов исполнительной власти являются не только контролирующими субъектами, но и субъектами, обеспечивающими нормотворческий процесс по своему ведомству (подробно об этом речь шла во второй главе настоящего исследования). Контрольные функции, названные выше, структурные подразделения осуществляют, прежде всего, когда визируют проекты ведомственных нормативных правовых актов.

Кроме этого, к внутренним контрольным органам следует отнести и аппараты министров и руководителей ведомств, которые выступают последними внутренними инстанциями перед принятием (подписанием либо утверждением) ведомственных нормативных правовых актов.

Проведенный анализ показал, что в большинстве случаев руководители ведомств доверяют специалистам служб, обеспечивающих нормотворческий процесс, то есть подписывают проект нормативного правового акта после его визирования. Однако педантичные руководители после изучения проекта нормативного правового акта и представленных с ним документов иногда отправляют проект на доработку, либо полностью отклоняют представленный на подпись проект. Такое решение может быть принято в случаях, когда отпадает необходимость принятия акта в связи с объективными изменениями общественных отношений (снято чрезвычайное положение и т.п.), либо когда принятие нормативного правового акта приведет к нарушению законодательства. Например, проект нормативного правового акта прямо или косвенно ущемляет права, свободы и законные интересы граждан. Помимо этого, бывают ситуации, когда высшим органом государственной власти принимается аналогичный нормативный правовой акт, направленный на урегулирование тех же общественных отношений, что и проект ведомственного нормативного правового акта.

В последние годы в федеральных органах исполнительной власти сделано немало для осуществления контроля за нормотворческой деятельностью. В отдельных ведомствах были созданы правовые департаменты, правовые управления и отделы, в которые для работы привлекались квалифицированные сотрудники, поскольку подготовка нормативных правовых актов дело сложное, требующее специальной подготовки, определенных умений и навыков. Однако надобность в жестком государственном контроле не отпала и на сегодняшнем этапе модернизации государственных органов, как и необходимость совершенствования этой системы законности. Данные меры государственного воздействия необходимы не только для того, чтобы избежать несоблюдения требований, предъявляемых к форме, структуре, реквизитам, стилю и содержанию нормативных правовых актов, но и незначительных ошибок и дефектов.

Общие вопросы руководства федеральными министерствами и ведомствами, а также функции контроля за законностью ведомственных актов осуществляет Правительство Российской Федерации. Данное полномочие вытекает из статьи 12 Федерального конституционного закона N 2-ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации", где говорится, что Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие.

Однако на практике данным правом Правительство пользуется редко, так как большинство внешних контрольных функций за законностью ведомственных нормативных актов осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации. Данное министерство является многопрофильным федеральным органом исполнительной власти, возглавляющим единую, централизованную систему органов и учреждений юстиции Российской Федерации, в которой трудятся более 500000 сотрудников, которое осуществляет функцию контроля за соответствием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти законодательству Российской Федерации. Данная функция реализуется по двум направлениям. Первое, это посредством проведения экспертизы ведомственных нормативных актов во время государственной регистрации, о которой уже говорилось выше. Второе направление, это когда Министерство юстиции Российской Федерации направляет федеральным министерствам представление об отмене, либо изменении ведомственных нормативных правовых актов, противоречащих законодательству. Нормативной основой для осуществления таких полномочий является подпункт 11 пункта 8 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 13.10.2004 N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", который был изменен Указом Президента РФ от 16.03.2006 N 211, где говорится, что Минюст России в целях реализации своих полномочий имеет право "направлять в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти и иным органам представление об отмене или изменении принятых ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации".

Что же касается государственной регистрации, то в п. 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации N 1009 от 13.08.1997 г., говорится, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера*(545).

Регистрационная работа Министерства юстиции является, с одной стороны, дополнительной мерой по обеспечению единого правового пространства в Российской Федерации, с другой - правовым инструментарием, с помощью которого выявляют юридические нормы, ущемляющие права, свободы и законные интересы человека и гражданина либо возлагающие на граждан обязанности, не предусмотренные законодательством. С 2002 года государственной регистрации стали подлежать практически все нормативные акты Банка России.

На сегодняшний день число направляемых на регистрацию ведомственных нормативных правовых актов все увеличивается и Министерство юстиции выступает в роли первой внешней контрольной инстанции по обеспечению законности результатов ведомственного нормотворчества, то есть реально действующим органом, защищающим конституционных права и свободы граждан. Из этого следует, что проверка законности нормативного правового акта во время регистрации создает дополнительные гарантии по защите прав и свобод человека и гражданина.

Что касается нормативных правовых актов отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, то контрольные функции за законностью данных документов осуществляют, как правило, региональные управления юстиции. Они проводят государственную регистрацию, наподобие той, которую проходят ведомственные акты в Департаменте регистрации и контроля за ведомственными нормативными актами Министерства юстиции Российской Федерации. Так, например, в Алтайском крае 21.02.1994 г. Постановлением N 50 Администрации данного субъекта Федерации было утверждено соответствующее Положение о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов.

Далее, на наш взгляд, необходимо сказать и о видах проводимых экспертиз, поскольку отдельные акты нуждаются во всесторонней проверке, а не только в правовом анализе ведомственных норм. Тем не менее, практика показывает, что Министерство юстиции осуществляет, не только правовую, но и антикоррупционную экспертизу проектов ведомственных нормативных правовых актов.

С 2009 г. появился еще один институт, осуществляющий антикоррупционную экспертизу - это независимые эксперты, а значит и помогающий Минюсту России осуществлять контрольные полномочия за соблюдением законности. Правовой основой для работы данных экспертов явился Приказ Минюста РФ от 27 июля 2012 г. N 146, утвердивший Административный регламент Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. В данном нормативном правовом акте были зафиксированы сроки и последовательность административных процедур при аккредитации не только физических, но юридических лиц, которые изъявили желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях. Помимо этого, в приказом был регламентирован порядок отказа в аккредитации, процедура приостановления аккредитации и ее аннулирования, а также условия аккредитации и порядок взаимодействия между структурными подразделениями Минюста России и его должностными лицами.

Согласно данного приказа, в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов могут быть граждане России, которые имеют высшее профессиональное образование, а также стаж работы по специальности не менее 5 лет; юридические лица, имеющее в своем штате не менее 3 работников, удовлетворяющие требованиям норм анализируемого приказа.

Думается, что введение данного института способствует выявлению актов коррупциогенной направленности, так как выступит еще одной превентивной мерой в предотвращении коррупции.

Что касается финансовой экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, то, как правило, проводит ее Правительство Российской Федерации в лице Министерства финансов, когда проект нормативного правового акта проходит процедуру согласования*(546).

Помимо этого, согласно ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе" проекты правовых актов "нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне".

Министерство юстиции после проведения правовой и антикоррупционной экспертизы может отказать федеральному органу исполнительной власти в регистрации нормативного акта в случаях, если акт ущемляет права и свободы граждан или возлагает на них обязанности, не предусмотренные законодательством, либо выходит за пределы компетенции органа, его принявшего. Федеральный орган исполнительной власти может получить отказ в регистрации нормативного правового акта и в том случае, если проект акта не согласован с заинтересованными министерствами и ведомствами. В последнем случае проект нормативного правового акта возвращается на доработку, которая должна быть осуществлена в течение месяца. При чем, как показывает практика, не все ведомственные нормативные правовые акты регистрируются с первого раза. Примером может служить отказ Министерства юстиции Российской Федерации в регистрации приказа МВД России N 480 "О мерах по реализации Указа Президента России от 14 февраля 1996 г. N 199", утвердившего Правила регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним в Государственной автомобильной инспекции. Данному нормативному документу было отказано в регистрации в связи с тем, что он не соответствовал нормам Гражданского кодекса Российской Федерации: п. 1.9 Правил противоречил ст. 159 ГК, предусматривающей возможность совершения сделки в устной форме; п. 1.15 Правил противоречил ст. 26 ГК, в соответствии с которой несовершеннолетние от 14 до 18 лет совершают сделки, за исключением указанных в ч. 2 названной статьи, с письменного согласия своих законных представителей - родителей, усыновителей или попечителей.

Но на практике появляются и другие, не названные выше причины, по которым ведомственные нормативные правовые акты не регистрируются. Анализ книг учета регистрации ведомственных нормативных правовых актов выявил ряд причин, не указанных в законодательстве, на основании которых нормативным документам было отказано в государственной регистрации. Например, присутствуют следующие формулировки: "акт носит ведомственный характер"; "акт носит нормативно-технический характер". Правильную точку зрения по данному вопросу, на наш взгляд, высказал С.Н. Жевакин, который отмечал, что "проблема состоит в том, что в ходе государственной регистрации ведомственных актов контрольная функция осуществляется внутри самой исполнительной власти, т.е. рассматривается с позиций коллективного правосознания самой исполнительной власти"*(547).

На наш взгляд, установка Министерства юстиции регистрировать только определенную часть ведомственных нормативных правовых актов обусловлена прежде всего недостаточной численностью сотрудников Департамента регистрации и контроля за ведомственными нормативными актами, что на практике иной раз приводило к негативным юридическим последствиям. Так, например, Верховный Суд Российской Федерации 18.01.2001 г. рассмотрев в открытом заседании гражданское дело по заявлению Правительства Москвы о признании недействительным приказа Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 21.12.1999 г. N 529 в части утверждения решения Правления этого же министерства от 29.12.1999 г. N 24/М-17 по обращению ОАО "МГТС" об изменении тарифов на услуги местной телефонной связи, решил заявление Правительства Москвы оставить без удовлетворения. Такое решение было принято в связи с тем, что Суд принял во внимание аргументы представителя Министерства юстиции, который утверждал, что оспариваемый приказ, хотя и затрагивает права граждан, каких-либо правовых норм не содержит и потому не нуждается в государственной регистрации, а содержащиеся в нем нормы технического содержания не дают оснований для его государственной регистрации.

Однако если рассматривать данный вопрос более глубоко, то можно сделать вывод, что практически все ведомственные нормативные правовые акты, соответствующие Конституции Российской Федерации 1993 года и российскому законодательству, содержат нормы, которые если не прямо, то косвенно содействуют реализации различных видов прав и свобод человека и гражданина.

Другим аспектом данной проблемы является реализация норм ведомственных нормативных правовых актов, поскольку на сегодняшний день суды общей юрисдикции не принимают решения по исковым заявлениям от сотрудников министерств и ведомств, которые для защиты своих прав и свобод ссылаются на ведомственные нормативные правовые акты (приказы, инструкции, положения, административные регламенты и т.д.), не прошедшие регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации. Данная судебная практика основывается, прежде всего, на официальном толковании Верховного Суда Российской Федерации, который "считает достаточным основанием для признания нормативного правового акта недействительным отсутствие его государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации".

Практическое решение обозначенных проблем видится в следующем. Необходимо внести соответствующие изменения в законодательство, то есть все ведомственные нормативные правовые акты должны проходить процедуру государственной регистрации. Для осуществления указанной цели необходимо увеличить штаты Департамента регистрации и контроля за ведомственными нормативными актами Министерства юстиции Российской Федерации. Данное изменение норм права, в конечном счете, будет способствовать не только повышению качества принимаемых актов, но и реализации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Министерство юстиции также может отказать какому-либо федеральному органу исполнительной власти и в том случае, когда не проведена государственная экологическая экспертиза ведомственного нормативного правового акта. Такую регистрацию осуществляет Госкомэкологии Российской Федерации. Как показал проведенный анализ законодательства, нормативную базу проведения государственной экологической экспертизы составляют следующие документы:

1. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ*(548).

2. Федеральный закон "Об экологической экспертизе" от 23.11.1995 г. N 174-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 15.04.1998 N 65-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ (ред. 29.12.2004), от 21.12.2004 N 172-ФЗ, от 31.12.2005 N 199-ФЗ, от 04.12.2006 N 201-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ, от 16.05.2008 N 75-ФЗ, от 26.06.2008 N 96-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 24.07.2008 N 162-ФЗ, от 08.11.2008 N 202-ФЗ, от 30.12.2008 N 309-ФЗ, от 08.05.2009 N 93-ФЗ, от 01.07.2011 N 169-ФЗ, от 18.07.2011 N 243-ФЗ, от 19.07.2011 N 246-ФЗ, от 19.07.2011 N 248-ФЗ, от 25.06.2012 N 93-ФЗ, от 28.07.2012 N 133-ФЗ, с изм., внесенными Федеральным законами от 09.04.2009 N 58-ФЗ, от 17.12.2009 N 314-ФЗ).

Существует и другая проблема, связанная с регистрацией ведомственных нормативных правовых актов. Не все нормативные правовые акты, нуждающиеся, согласно действующему законодательству, в государственной регистрации, направляются в Министерство юстиции. Очевидно, поэтому данное министерство приняло решение проводить два раза в год проверку всех федеральных министерств и ведомств. Также определенной новеллой является создание специального координационного совета юридических служб федеральных органов исполнительной власти. В этой связи В.А. Троцковская справедливо подчеркивает, что "не добившись координации в взаимосогласованности в нормотворческой работе между многочисленными ее агентами, трудно рассчитывать на создание общего правового пространства в государстве, которое, по своему определению, должно быть катализатором проводимых политических, экономических и социальных преобразований"*(549).

Помимо регистрационных функций, в 2002 году указом Президента Российской Федерации на Министерство юстиции были возложены новые функции, а именно: функция информирования главы государства о соблюдении законности органами государственной власти и должностными лицами при принятии ими нормативных правовых актов, о состоянии работы по исполнению актов судебных и других органов, а также ряд других функций. Несмотря на эти новеллы, наказать чиновника, принявшего нормативный акт, противоречащий законодательству, либо не направившего его на государственную регистрацию, Министерство юстиции не может. Оно только имеет право выйти с предложением к Президенту либо в Правительство о привлечении какого-либо должностного лица к ответственности. Однако подобных прецедентов мы еще не знает. В связи с этим целесообразно было бы наделить определенных сотрудников Министерства юстиции функциями, близкими к прокурорским, чтобы указания Минюста обязательно исполнялись.

По нашему мнению, следовало бы ввести подчинение руководителей юридических управлений (служб, отделов) федеральных органов исполнительной власти Министерству юстиции. Данное предложение может показаться весьма радикальным, тем не менее оно обусловлено прежде всего тем, что на практике руководители правовых управлений, юридических служб и других органов, обеспечивающих нормотворческий процесс в ведомствах, часто визируют проекты нормативных правовых актов, не соответствующие законодательству, руководствуясь принципом целесообразности, то есть интересами своего ведомства, либо по конкретному указанию руководителя федерального органа исполнительной власти. Введение указанного подчинения руководителей юридических служб, по нашему мнению, будет первым этапом на пути формирования самостоятельной, независимой от других властей, контрольной ветви власти в государстве.

Мысли о необходимости такой власти неоднократно высказывались учеными-теоретиками. К примеру, профессор В.Е. Чиркин прямо указывал, что уже идет "отпочкование" новой ветви власти - контрольной*(550).

С.А. Денисов так рассуждает на данную тему: "Народ, делегировавший часть своих функций законодателю, правительству и судьям, имеет право осуществлять контроль за тем, как они эти полномочия используют"*(551). Продолжая разработку указанной темы в другой научной статье, С.А. Денисов приводит следующие аргументы: "Внутриведомственный контроль ориентирован на подчинение служащих начальнику, а не законам. Руководителю ведомства не выгодно выявлять истинные масштабы нарушения законов в подчиненных ему подразделениях. Стремление показать успехи в своей деятельности подталкивает к сокрытию недостатков"*(552).

Сегодня идея независимого контроля успешно реализуется при создании ревизионных комиссий в акционерных обществах. Если обратиться к зарубежному опыту, то ярким примером может служить введение в США должности независимого прокурора по расследованию правонарушений высших должностных лиц.

Конечно, и в нашем государстве основными внешними надзорными и контрольными учреждениями за соблюдением законности принимаемых министерствами и ведомствами нормативных актов являются органы прокуратуры. Прокурор или его заместитель, исходя из своих полномочий, определенных ст. 22 Закона "О прокуратуре Российской Федерации", могут обратиться в суд или арбитражный суд с требованием признать недействительными принятые каким-либо министерством или ведомством акты, противоречащие закону. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" отмечалось, что "правовыми актами, соответствие которых закону может проверить суд по заявлению прокурора, являются решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия. Такие акты могут носить нормативный характер, то есть устанавливать правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение".

Прокурор и его заместитель, в силу ч. 1 ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре...", имеют право принести протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. При этом немаловажное значение в надзорной работе прокурора по выявлению нарушений закона имеют сигналы о фактах нарушения законности. Здесь на помощь приходят письма, заявления и жалобы граждан*(553).

Тем не менее, как показывают современные реалии, отношение к институту прокурорского надзора не является однозначным. В наши дни существующее правовое положение прокуратуры критикуется все активнее, особенно наличие института прокурорского надзора. Такие высказывания формируются, как правило, на основе заявлений Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая критикует как отсутствие реформы прокуратуры в целом, так и наличие у нее надзорных функций. В связи с этим сторонники радикальных реформ предлагают полностью отобрать у прокуратуры полномочия по надзору за соблюдением законности и передать их Министерству юстиции.

Существуют и другие мнения. Так, например, Ю. Ковязина, выступая в защиту института прокурорского надзора, приводит следующие аргументы: "При проведении надзорной проверки прокуратура находится в полностью независимом положении от любого органа власти, что дает ей преимущество руководствоваться в своих действиях исключительно законом"*(554).

По нашему мнению, чрезмерно восхвалять органы прокуратуры, идеализируя их работу, не следует, но фактом является то, что прокуроры реально участвуют в контроле за законностью ведомственных нормативных актов. Протесты на незаконные ведомственные акты прокуроры и их помощники приносят как федеральным органам, так и территориальным. Между тем, на практике бывают случаи, когда принесение прокурором протеста не приостанавливает действие ведомственного нормативного правового акта и данный акт по-прежнему продолжает действовать. В связи с этим следовало бы внести изменения в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", чтобы не только ведомственные, но и все другие нормативные правовые акты приостанавливали действие, пока государственный орган рассматривает принесенный протест. Аналогичную мысль высказал в своем исследовании С.Н. Бабаев*(555).

На современном этапе модернизации государства задача органов прокуратуры заключается не только в том, чтобы выявлять незаконные акты, но и препятствовать вступлению данных актов в юридическую силу. В связи с этим актуальным вопросом стал поиск более оптимальных и результативных методов контроля за ведомственным нормотворчеством.

Однако федеральный законодатель не ограничился такими способами прокурорского реагирования, как протесты и обращения в суды общей юрисдикции. В законодательный акт, регламентирующий деятельность прокуратуры, в 1999 году были внесены поправки (статья 25.1). А именно, к актам прокурорского реагирования добавилось "предостережение о недопустимости нарушения закона". Таким образом, указанные изменения расширили арсенал актов прокурорского реагирования*(556).

Для успешной реализации норм Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" Генеральной прокуратурой Российской Федерации 6 июля 1999 г. был принят официальный акт толкования в форме указания "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона". В названном интерпретационном акте отмечалось, что предостережение применяется только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Анализируемый документ определил субъектный состав адресатов данного вида прокурорского реагирования. Так, в п. 1.4. документа говорилось, что применять предостережение о недопустимости нарушения закона следует только к должностным лицам.

Помимо указанной, можно выделить следующие особенности, характерные для применения предостережения о недопустимости нарушения закона:

- применению предостережений должна предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений;

- предостережение должностному лицу объявляется под расписку непосредственно в прокуратуре;

- может быть обжаловано вышестоящему прокурору либо в суде.

Тем не менее, на практике использовать данный способ прокурорского реагирования в большинстве случаев не представляется возможным. Министерства и ведомства довольно редко выносят на обсуждение свои нормативные документы, и прокуроры остаются в неведении, какие нормативные правовые акты собираются принимать те или иные министерства и ведомства в ближайшее время. Только когда проходит обсуждение объемных кодифицированных актов (уставов, положений и т.п.) либо совместных приказов, инструкций прокурор, видя юридические нормы, которые противоречат международным стандартам о правах и свободах человека и гражданина, либо российскому законодательству, может объявить какому-либо руководителю федерального органа исполнительной власти предостережение о недопустимости нарушения закона.

Анализ законодательства показал, что существует определенный временной промежуток для объявления прокурором руководителю федерального органа исполнительной власти предостережения о недопустимости нарушения закона. Таким временным промежутком является время с момента регистрации нормативного правового акта до его опубликования. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" этот срок составляет десять дней. Однако использовать данный правовой инструмент прокурорам не всегда возможно. Это касается, прежде всего, ведомственных нормативных правовых актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащих в связи с этим, согласно Указа Президента от 16.05.1997 г. N 490, официальному опубликованию*(557). Данные акты вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения им регистрационного номера, что фактически исключает возможность применения предостережения о недопустимости нарушения закона. Объявление предостережения в данном случае становится возможным, только если самими актами установлен более поздний срок вступления их в юридическую силу.

Из этого следует, что предостережение о недопустимости нарушения закона, как инструмент обеспечения законности, должно носить опережающий, предупредительный характер, когда еще не нарушены нормы права и не ущемлены права, свободы и законные интересы человека и гражданина.

Подытоживая сказанное, можно сделать вывод: прокурорский надзор за ведомственным нормотворчеством и его результатами является одним из компонентов системы гарантий соблюдения законности государственными органами и должностными лицами. Прокурорский надзор способствует созданию единого правового пространства, обеспечению правового порядка, так как он ставит реальные преграды противоправным деяниям, коррупции и лоббированию.

Контроль за ведомственным нормотворчеством и ведомственными нормативными правовыми актами осуществляют и судебные органы власти при рассмотрении вопросов о соответствии законодательству ведомственных нормативных документов. Данная деятельность судебных органов основывается, прежде всего, на части первой 15-й статьи Конституции, в которой говорится, что правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и статье 46 Основного закона, где отмечается, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Кроме этого, согласно статье 120 Конституции суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.

Анализ данных норм говорит о том, что законодатель наделил суд главными контрольными полномочиями, в том числе и за нормотворческой деятельностью. Сегодня суд является высшей инстанцией за соблюдением законности в государстве, главным органом защиты прав и свобод человека и гражданина. И если какой-либо нормативный документ ущемляет права и свободы человека и гражданина, закрепленные общепризнанными стандартами о правах и свободах человека и гражданина либо российским законодательством, то любое физическое лицо, а также прокурор в рамках своих полномочий могут обратиться в органы судебной власти с требованием признать такой акт недействительным. Согласно ГПК, заявление подается по подсудности по месту нахождения органа, должностного лица, принявшего нормативный правовой акт. Если нормативный правовой акт был принят главой администрации района, то заявление подается в районный суд. Если акт был принят законодательным либо исполнительным органом субъекта Федерации, то заявление подается в суд субъекта Федерации (республиканский, областной и т.п.). По подсудности заявления о признании незаконными нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти юридические и физические лица, а также их объединения подают в Верховный Суд Российской Федерации.

Для более детального анализа рассмотрим подробнее ряд дел, возникших по жалобам о признании недействительными нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации:

1. Жалобы от юридических лиц.

Такие жалобы в Верховный Суд Российской Федерации либо в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации могут подавать различные юридические лица. Данное правомочие вытекает из ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой говорится, что юридические лица не только имеют в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество, но и могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и быть истцом в суде. Примером такого разбирательства в суде является гражданское дело по жалобе закрытого акционерного общества "Коммерсант. Издательский Дом" о признании незаконным Положения о порядке выдачи лицензий на право нотариальной деятельности, утвержденного Министерством юстиции Российской Федерации 22 ноября 1993 г. в связи с тем, что данное Положение в нарушение требований действовавших в то время Указа Президента от 21 января 1993 г. N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации" и постановления Правительства от 8 мая 1992 г. N 305 "О государственной регистрации ведомственных нормативных актов" не прошло государственную регистрацию и не было опубликовано в установленном порядке для всеобщего сведения, хотя оно носит нормативный характер и затрагивает права и свободы граждан. Кроме этого, заявитель в жалобе ссылался на то, что в своей деятельности ЗАО "Коммерсант. Издательский Дом" пользуется услугами нотариусов и в связи с этим заинтересовано, чтобы его права при этом не были нарушены в результате выдачи нотариусам лицензий на основании незаконного Положения. Данная жалоба была удовлетворена Верховным Судом Российской Федерации, и Положение о порядке выдачи лицензий на право нотариальной деятельности было признано недействующим и не подлежащим применению со дня его утверждения, а также обжалованию в кассационном порядке.

Решения Верховного Суда Российской Федерации, как показал анализ судебной практики, выступают не только в роли инструмента для восстановления конституционных прав, но и способствуют возникновению новых общественных отношений и включению в этот круг отношений новых субъектов. В январе 2003 г. Верховный Суд указал на возможность продавать обязательную долю валютной выручки не только бирже, но и уполномоченным банкам напрямую. Данным решением фактически была разрушена монополия Московской межбанковской валютной биржи (ММВБ) на покупку валютной выручки. Основанием для этого судебного разбирательства стала жалоба некоммерческого партнерства "Московская фондовая биржа", которое обратилось в Верховный Суд, требуя признать п. 2 и абз. 2 п. 12 Инструкции Центрального банка Российской Федерации от 29.06.1992 г. N 7 "О порядке обязательной продажи предприятиями, учреждениями, организациями части валютной выручки через уполномоченные банки и проведения операций на внутреннем валютном рынке Российской Федерации", утвержденной приказом ЦБ от 29.06.1992 г. N 02-104А (последние изменения внесены Указанием ЦБ от 18.06.1999 г. N 580-У), недействующими и не подлежащими применению. По мнению заявителя, указанные акты противоречили ст. 55 Конституции РФ, ч. 2 п. 2 ст. 4 Закона "О валютном регулировании и валютном контроле", ст. 12 Закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" и части второй ст. 1 Гражданского кодекса. Верховный Суд согласился с аргументацией заявителя. Он указал, что обязательность продажи части валютной выручки через уполномоченные банки вытекает из ст. 141 и п. 2 ст. 4 Закона "О валютном регулировании и валютном контроле", которые не содержат ограничений круга лиц, через которые экспортер может продавать валюту. Поэтому он может сделать это как непосредственно через уполномоченный банк, так и через валютную биржу.

И хотя это не единственная жалоба юридического лица о признании недействительным ведомственного нормативного правового акта, по которой было принято решение, тем более положительное, на практике аналогичные дела доходят до судебного разбирательства очень редко. Споры решаются, как правило, "за столом переговоров".

2. Жалобы различных общественных объединений. Так, например, Верховный Суд Российской Федерации рассмотрел в открытом заседании заявление ЦК профсоюза работников водного транспорта РФ о признании недействительным разъяснения Минтруда России от 8 февраля 1993 г. N 3 "О порядке уменьшения ежегодного оплачиваемого отпуска за прогул", так как оспариваемый акт не соответствует законодательству Российской Федерации о труде и нарушает право работников на отдых. В ходе судебного процесса представитель Минтруда приводил доводы о том, что уменьшение отпуска является мерой воздействия и не относится к дисциплинарному взысканию. Председательствующий судья признал их несостоятельными, т.к. действующий в то время КЗоТ РФ не предусматривал применение к работнику, совершившему прогул без уважительных причин, применение такой меры воздействия, как уменьшение отпуска. В результате заявление Центрального комитета профсоюза работников водного транспорта РФ о признании недействительным разъяснения Минтруда России от 8 февраля 1993 г. N 3 было удовлетворено.

3. Жалобы от граждан. Во многих законах, принятых в Российской Федерации, закреплено право граждан на судебную защиту в форме предъявления искового заявления либо жалобы. Так, каждый гражданин в соответствии с Конституцией Российской Федерации и статьей 251 ГПК России, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Из этого следует, что конституционное право граждан на судебную защиту становится возможностью для защиты всех других видов прав человека и гражданина (личных, политических, экономических, социальных, культурных).

Заявления об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан, согласно статье 27 ГПК, граждане подают в Верховной Суд Российской Федерации. При этом данные заявления оформляются в виде жалоб. Однако с вступлением с 1 февраля 2003 г. Гражданского процессуального кодекса появилась определенная коллизия, поскольку в ГПК не употребляется термин "жалоба", а используется юридический термин "заявление".

Что касается содержания, то в жалобе должно содержаться, во-первых, наименование органа, принявшего акт, наименование акта, дата принятия нормативного правового акта. Во-вторых, должны быть четко указаны нарушенные нормами права и свободы человека и гражданина. По существующему порядку, физические лица имеют право обращения в суд с жалобой о признании ведомственного нормативного правового акта незаконным полностью либо отдельных его пунктов в том случае, когда нормы оспариваемого акта затрагивают права заявителя. При этом Верховный Суд Российской Федерации может принять один из возможных вариантов решения:

1. Жалобу оставить без удовлетворения.

2. Признать недействительным отдельный пункт или абзац нормативного правового акта и т.п.

3. Жалобу удовлетворить частично.

4. Жалобу удовлетворить, нормативный правовой акт признать незаконным и не подлежащим применению.

Как показывает проведенный анализ, одной из немногих жалоб о признании недействительным нормативного акта, которая не была удовлетворена, является жалоба Полетаева В.М. о признании частично недействительным пункта 34 "Положения об осуществлении сотрудниками Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству надзора за деятельностью арбитражных управляющих". Ему было отказано в удовлетворении жалобы по той причине, что в жалобе приводились доводы о том, что ФСФО России самостоятельно установила основание для аннулирования лицензии. Однако неоднократное или грубое нарушение лицензионных требований и условий предусмотрено как основание для аннулирования лицензии п. 2 ст. 13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Между тем, Верховный Суд Российской Федерации неоднократно принимал положительные решения по жалобам граждан и решения, которыми были отменены отдельные пункты или абзацы в нормативных правовых актах. Таким образом, и сегодня подтверждается положение, выдвинутое Л.А. Николаевой, о том, что нет процессуального однообразия и в вопросе о приостановлении исполнения правового акта государственного органа, если в суд обратился гражданин с жалобой*(558). Однако для нас большее значение имеет аксиологический аспект данной проблемы. Он проявляется в том, что судебная защита прав человека и гражданина является наиболее законодательно регламентированной в нашем государстве.

Тем не менее, как показывает анализ судебной практики, говорить о полном совершенстве суда, идеализировать его работу еще рано, поскольку граждане в ходе судебного разбирательства тратят чрезвычайно много душевных сил, времени, средств, чтобы добиться справедливого решения.

Несмотря на то, что сегодня судебная власть из карательной превращается в главную инстанцию по защите прав и свобод граждан, чиновники очень быстро учатся "обходить" действующие нормы. Приведем такой пример. Министерство издает и применяет акт, имеющий нормативный характер, но не публикует его. Что же касается судов, то они не принимают заявлений на оспаривание таких актов потому, что они не опубликованы, делая из этого вывод, что они ненормативны. По нашему мнению, в таких случаях необходимо обращаться в суд с жалобой на незаконные действия органа должностного лица, принявшего или применяющего этот акт. И это происходит несмотря на то, что 24 апреля 2002 г. было принято постановление Пленума Верховного Суда N 8, в пп. 1 и 2 которого отмечалось, что неопубликование акта не является основанием для признания данного акта недействующим и не влекущим правовых последствий со дня его издания*(559).

Другой пример незаконных действий. На сегодняшний день суды общей юрисдикции не принимают решения по исковым заявлениям от сотрудников министерств и ведомств, которые для защиты своих прав и свобод ссылаются на ведомственные нормативные акты (приказы, инструкции, положения и т.п.), не прошедшие регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации. Данная судебная практика основывается, прежде всего, на официальном толковании Верховного Суда Российской Федерации, который "считает достаточным основанием для признания нормативного правового акта недействительным отсутствие его государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации". Однако, по общему правилу, решения Верховного Суда носят не обязательный характер, а рекомендательный, поскольку официально они являются не источниками права, содержащими юридические нормы, а интерпретационными актами, то есть актами официального толкования права. В этой связи конструктивным является предложение А.Л. Буркова о необходимости "законодательного закрепления административно-процессуальной формы судебной защиты прав граждан, нарушенных применением нормативных актов, не обладающих юридической силой"*(560).

Резюмируя сказанное, можно сделать вывод, что высшим государственным органом по контролю за законностью ведомственных нормативных правовых актов является Верховный Суд Российской Федерации. Сегодня, в условиях проведения правовой реформы, данный вид контроля становится самостоятельным правовым институтом в системе права. Между тем судебный контроль за ведомственными нормативными правовыми актами - это радикальное средство, поскольку суд выступает в роли последней инстанции в системе органов защиты законности, прав и свобод граждан, кем бы они ни были нарушены, какой бы властный орган ни посягнул на конституционные нормы и принципы. Между тем судебные органы, как показывает практика, могут ошибаться при принятии решений. Из этого следует, что говорить о полном совершенстве судебной системы, идеализировать ее работу еще рано. Анализ судебной практики помог выделить и другие недостатки судебного контроля. Фактом является то, что контрольная функция суда носит не постоянный, а разовый, фрагментарный характер.

Из сказанного можно сделать вывод, что сам по себе судебный нормоконтроль, без помощи Президента, Правительства, органов прокуратуры и юстиции, справиться с существующими нарушениями законности, прав и свобод граждан не может.

В последнее время все чаще стали говорить, с одной стороны, о необходимости парламентского контроля за деятельностью исполнительных органов власти, с другой - о приоритетной роли президентского контроля. И это понятно, так как реально существует необходимость определения новых видов, а также форм и методов осуществления контроля в условиях строительства демократического, правового государства и гражданского общества.

Проведенный анализ показал, что парламентского контроля за ведомственным нормотворчеством и его результатами практически не существует. Тем не менее, определенные контрольные функции Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации осуществляет. Это касается, прежде всего, установленного недавно федеральным законодателем порядка предоставления органами, обладающими правом законодательной инициативы, наряду с законопроектами, проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, направленных на реализацию представленных в парламент проектов федеральных законов.

Относительно предложений об установлении президентского контроля за ведомственными нормативными правовыми актами необходимо пояснить следующее. Сегодня в условиях модернизации государственного аппарата в России, направленной на укрепление российской государственности, координатором контрольных органов за ведомственными нормативными правовыми актами может быть только Президент. В этом случае трудно не согласиться с мнением по данному вопросу А.М. Тарасова о том, что система государственного контроля должна находиться в юрисдикции главы государства*(561). Определенная нормативная база для этого уже создана, подтверждением чему является п. 2 Указа Президента от 16.05.1997 г. N 490 "О внесении дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", в котором содержится императивная норма, обязывающая Правительство ежеквартально обеспечивать обобщение практики государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, и представление Президенту Российской Федерации соответствующей информации, в том числе сведений о нормативных правовых актах, в государственной регистрации которых отказано. Данная норма является пионером в создании строгой системы президентского контроля.

Кроме этого, в координационную контрольную деятельность Главы государства за ведомственным нормотворчеством и его результатами должны входить не только функции распределения полномочий между контрольными органами и обобщения контрольной практики, но и функции наказания федеральных министров и руководителей ведомств за принятие ничтожных нормативных правовых актов, то есть противоречащих национальному законодательству либо международным нормам и принципам. По нашему мнению, Президент должен отстранять от должности либо подвергать какому-либо дисциплинарному взысканию только тех министров, которые находятся в его прямом подчинении как Верховного Главнокомандующего, других федеральных министров и директоров федеральных служб привлекать к ответственности за принятие незаконных (ничтожных) нормативных правовых актов должно Правительство Российской Федерации, компетенция которого уже определена федеральным законодателем. В данном контексте уместно привести слова С.В. Калашникова, который указывал, что "в условиях формирования в России правового демократического государства и гражданского общества на фоне существующих проблем обеспечения прав и свобод граждан особую роль играют правовые (юридические) гарантии, поскольку именно они предполагают юридическую ответственность государства и его органов власти и управления, местного самоуправления за нарушение прав и законных интересов личности..."*(562).

Из этого следует, что сам по себе президентский контроль без помощи Правительства, органов прокуратуры и юстиции останется пустой декларацией. Как показывает зарубежный опыт таких государств, как США, Великобритания, ФРГ, Франция и др., организации и учреждения государственного сектора проверяются в основном комплексно*(563). При этом особое внимание уделяется повышению эффективности государственного контроля. Так, например, по экспертным оценкам специалистов, в Великобритании соотношение расходов на проведение контрольных операций и поступлений в бюджет составляет один к тридцати фунтам.

Основываясь на положительном западном опыте, необходимо найти способы и меры усовершенствования данного государственного института и у нас в России. Как отмечает А.М. Тарасов, "эффективность президентского контроля, как и контроля вообще, представляет собой своеобразную оценку (меру) его полезности с учетом достижения контрольной цели, реально совершенных (допущенных) ресурсных затрат, а также полученного результата от проведения контрольного мероприятия за определенный отрезок времени"*(564).

При этом координирующим звеном системы президентского контроля, по нашему мнению (это касается и ведомственных нормативных правовых актов), должно стать Главное контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации, поскольку созданию новых контрольных структур, их методической базы должна предшествовать разработка и принятие нормативной основы, регламентирующей если не все, то большинство аспектов президентского контроля. В этой связи, на наш взгляд, следует всесторонне рассмотреть идею А.М. Тарасова о принятии федерального закона "О государственном контроле в Российской Федерации"*(565).

Однако принятие данного закона имеет две стороны одной медали. Так, с одной стороны, принятие указанного акта направлено на регламентирование определенной сферы государственной деятельности, с другой - принятие федерального закона о государственном контроле может стать первым этапом формирования новой контрольной власти в государстве.

Важное значение для построения гражданского общества в современной России имеет общественный мониторинг, в результате которого реализуется контрольная функция за ведомственными нормативными правовыми актами. При этом следует заметить, что особенностью развития институтов гражданского общества в России является поддержка государства в создании таких институтов. Ярким примером данного процесса является Указ Президента Российской Федерации от 7 мая "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" где говорится, что необходимо "установить обязательный для федеральных органов исполнительной власти порядок, предусматривающий проведение ими оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и их публичного обсуждения на всех стадиях подготовки указанных проектов". Таким образом, мы видим, что общественный мониторинг в форме публичного обсуждения, посредством интернет-консультирования может стать прогрессивным инструментом для совершенствования системы нормативных правовых актов в России.

Однако требование "публичного обсуждения на всех стадиях подготовки указанных проектов", которое содержалось в анализируемом Указе является спорным для таких стадий ведомственного нормотворческого процесса, как: составление плана-конспекта и плана-графика разработки проекта нормативного правового акта; представление проекта на подпись; государственная регистрация ведомственных нормативных правовых актов*(566).

Между тем, в целях реализации положений норм Указа "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления", о введении оценки регулирующего воздействия и участия в данном процессе институтов гражданского общества было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения"*(567).

Согласно Постановлению, информация о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения размещается на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

При этом федеральный орган исполнительной власти осуществляет размещение на данном сайте:

а) уведомления о подготовке проекта нормативного правового акта;

б) проекта нормативного правового акта;

в) информации о сроках общественного обсуждения уведомления и (или) проекта нормативного правового акта;

г) информации о результатах общественного обсуждения уведомления и (или) проекта нормативного правового акта;

д) информации о результатах рассмотрения проекта нормативного правового акта Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации.

Содержались в данном акте и переходные положения. В частности, было сказано, что "федеральные органы исполнительной власти размещают информацию о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения до 15 апреля 2013 г. на своих официальных сайтах в сети "Интернет", с 15 апреля 2013 г. - на официальном сайте regulation.gov.ru в сети "Интернет".

Однако, как показал проведенный анализ, не все проекты нормативных правовых актов размещаются на этом сайте и министерских сайтах и не все конструктивные предложения, поступившие от независимых экспертов, аккредитованных в Министерстве юстиции Российской Федерации и институтов гражданского общества в результате общественного обсуждения могут быть востребованы высшими органами государственной власти. В таком случае нарушается важный принцип партнерского взаимодействия институтов гражданского общества и государства - "принцип обратной связи". Думается, что в целях построения цивилизованного, демократического государства и развитого гражданского общества, как фундамента для создания правового государства, необходимо создать специальный центр правового мониторинга для сбора, анализа и обработки предложений, поступивших во властные структуры от независимых экспертов, аккредитованных в Министерстве и различных институтов гражданского общества (общественных и торгово-промышленных палат, общественных организаций и т.д.).

Из сказанного можно сделать следующие выводы.

1. Нормоконтроль за ведомственным нормотворчеством целесообразно классифицировать на внутренний и внешний. Помимо этого, контроль над ведомственным нормотворчеством можно подразделить на контроль за ведомственным нормотворческим процессом, где главными инстанциями выступают правовые департаменты (службы) и отчасти Министерство юстиции при проведении государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов и контроль за легитимностью ведомственных нормативных правовых актов. Последний вид контроля осуществляют такие внешние инстанции, как: Министерство юстиции Российской Федерации, органы прокуратуры, Правительство Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации.

2. Существующая система контроля за ведомственным нормотворчеством и его результатами не является совершенной и требует проведения обусловленных сменой общественных отношений серьезных реформ.

3. Контроль за ведомственным нормотворчеством и его результатами (нормативными правовыми актами и договорами) должен осуществляться на основе комплексной методики, только так можно будет способствовать установлению прочного режима законности в российском государстве*(568). Из этого следует, что контрольные органы являются составной частью системы гарантий законности за ведомственными нормативными правовыми актами, которая должна включать в себя:

- нормы федерального закона, регламентирующие нормотворческий процесс федеральных органов исполнительной власти;

- требования законности, вытекающие как из законодательства, так и общей теории права;

- систему контроля и надзора за ведомственным нормотворчеством;

- юридическую ответственность руководителей исполнительных органов власти за умышленное принятие ничтожных нормативных правовых актов.

4. Большинство контрольных функций за ведомственным нормотворчеством должно осуществляться прежде всего органами самостоятельной контрольной ветви власти в государстве.

5. Координатором системы контроля за ведомственным нормотворчеством должен быть Президент, как Глава государства.

Таким образом, алгоритм осуществления государственного контроля за ведомственным нормотворчеством и ведомственными нормативными актами должен выглядеть следующим образом.

Первый этап контроля можно охарактеризовать, как внутриведомственный контроль. Здесь основная нагрузка ложится на правовые департаменты (юридические службы) федеральных органов исполнительной власти, которые визируют проекты ведомственных нормативных правовых актов перед представлением их на подпись министру или руководителю ведомства. При этом руководители юридических служб на данном этапе проведения реформ ведомственного нормотворчества должны находиться в подчинении Министерства юстиции Российской Федерации*(569).

Второй этап контроля - это контроль институтов гражданского общества и независимых аккредитованных Минюстом России экспертов в форме общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов.

Третий этап контроля - само подписание либо утверждение нормативного документа руководителем органа исполнительной власти.

Четвертый этап контроля - это вневедомственный контроль Министерства юстиции во время проведения правовой и антикоррупционной экспертизы ведомственных нормативных правовых актов перед их государственной регистрацией. Кроме указанного вида контроля, Минюст должен осуществлять независимый внезапный контроль - ревизию проектов ведомственных нормативных правовых актов.

Пятый этап контроля - прокурорский контроль, который должен включать в себя такие виды прокурорского реагирования на нарушения законности, как протесты, обращения в суд, предостережения о нарушении закона, ревизионные проверки министерств и ведомств.

Шестой этап контроля - это правительственный и президентский контроль. Президентский контроль от имени Президента должно осуществлять Главное контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации. В связи с этим существует необходимость расширения штатов данного управления. Целесообразно создание специального отдела контроля за ведомственными нормативными правовыми актами, сотрудники которого будут обобщать регистрационную практику, а также выходить с предложениями к Президенту о привлечении к ответственности руководителей федеральных органов исполнительной власти за умышленное нарушение законности при принятии ничтожных ведомственных нормативных правовых актов. Президент, после изучения представленных ГКУ материалов проверок, может принять соответствующий Указ о принятии мер по устранению выявленных в ведомственных нормативных правовых актах противоречий Конституции и федеральным законам либо Указ о привлечении к ответственности должностного лица, виновного в умышленном нарушении законодательства.

Президентский контроль за нормативными правовыми актами отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны осуществлять окружные инспекции либо юридические отделы в аппаратах полномочных представителей Президента в федеральных округах совместно с органами юстиции и прокуратуры.

Правительство должно выполнять такие же контрольные функции за ведомственным нормотворчеством, как и Президент, но только за теми федеральными органами исполнительной власти, которые находятся в подчинении Правительства в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации".

Седьмой этап контроля - это судебный контроль, который выступает в роли главного института нормоконтроля в системе гарантий обеспечения законности ведомственных нормативных правовых актов. При рассмотрении дел в Верховном Суде Российской Федерации на соответствие законодательству ведомственных нормативных правовых актов осуществляются функции защиты прав и свобод человека и гражданина от закрепленного в подзаконных актах произвола чиновников и ущемления различных видов прав граждан (социальных, экономических, политических и т.п.).

 

Заключение

 

Как показало проведенное исследование, проблемы ведомственного правового регулирования весьма многообразны, он имеют как теоретическое, так и практическое значение. В связи с этим настоящая монография имеет важное аксиологическое и эмпирическое значение, так как впервые в отечественной юриспруденции разработана общая теория ведомственного нормотворчества. Идея, которая обусловлена тем, что ведомственный нормотворческий процесс в значительной мере нуждается как в теоретическом осмыслении определения его места и роли в механизме правового регулирования, в типологии юридической деятельности, в определении его моделей и принципов, так и в трансформации этой теории в правовую действительность. В связи с этим в данной работе высказан целый ряд утверждений как концептуального, так и регулятивного характера. Результаты исследования показали, что механизм правового регулирования является сложным теоретико-правовым феноменом, основу которого составляют, в первую очередь, нормы права. Вместе с тем в научных работах по теории права характеристика элементов правового регулирования сводится, как правило, к анализу законодательства, тем самым обедняется содержание самого правового регулирования. В связи с этим в данной монографии обосновывается вывод о ведомственном нормотворческом процессе как о начальном компоненте механизма ведомственного правового регулирования в форме строго регламентированной нормами права деятельности. В свою очередь, данный механизм выступает определенной подсистемой всей системы механизма правового регулирования. При этом ведомственные нормы не только организационно обеспечивают действие "первичных норм", создавая условия для реализации положений норм законов и других актов высших органов государственной власти (это и является их основным практическим значением), но и регулируют различные внутриведомственные отношения. Так, они регламентируют в большей степени внутриведомственные отношения (порядок деятельности отдельных подсистем, различных категорий служащих и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти). При этом данные акты являются неотъемлемыми элементами механизма правового регулирования, что позволяет говорить о ведомственных нормативных правовых актах как об источниках права в "узком" смысле, когда понятия источника и формы права совпадают.

Таким образом, результаты исследования подтвердили выдвинутые гипотезы о ведомственном нормотворчестве как типе юридической деятельности и о том, что ведомственные нормативные правовые акты являются источниками права. Данные источники российского права также важны для урегулирования общественных отношений, как и другие. Это подтверждается тем, что ведомственные нормативные правовые акты осуществляют регулятивное, стабилизирующее влияние на различные виды общественных отношений, способствуя тем самым установлению различных правовых режимов, а в конечном итоге правового порядка в социуме.

При исследовании механизма правового регулирования был применен новый метод к исследованию его структуры, смысл которого заключается в том, что механизм правового регулирования необходимо исследовать не только с помощью инструментальных правовых средств, но и средств-действий. При этом последние с помощью инструментальных правовых средств запускают механизм правового регулирования в действие, выводят его из статического состояния, позволяют увидеть его работу и результативность.

Также при изучении ведомственного нормотворчества впервые был применен новый методологический подход, согласно которому ведомственный нормотворческий процесс рассматривается как вид юридического процесса, как определенный набор последовательно совершаемых, связанных между собой, определенных нормодателем действий, имеющих юридическую значимость. Такой подход позволил раскрыть содержание исследуемого явления и сформировать общее понятие ведомственного нормотворческого процесса.

Исследовав принципы ведомственного нормотворческого процесса, был сделал вывод, что основные принципы нормотворчества (законность, научность, техническое совершенство, демократизм, гуманизм, профессионализм, гласность) являются общими для всех видов этой деятельности. Однако в нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти указанные принципы приобретают специфику, обусловленную особенностями ведомственного нормотворческого процесса, и дополняются такими ведомственными принципами, как единоначалие и субординация. Эффективность механизма правового регулирования предполагает действие всех его составляющих блоков, как законов, так и подзаконных актов, в том числе и ведомственных нормативных правовых актов. Отставание последних не только нарушает синхронность действия всех элементов механизма правового регулирования, но и нередко приводит к тому, что законы длительное время не применяются. В связи с этим в монографии обосновывается необходимость осуществления "пакетного принципа" создания системы российского законодательства, когда на обсуждение в парламент вносится не только один проект закона, но и акты, направленные его конкретизацию, детализацию и организационное обеспечение.

Помимо этого, для раскрытия правовой природы ведомственных нормативных правовых актов было исследовано общее понятие ведомственного нормативного правового акта, рассмотрены его признаки, особое внимание было уделено ведомственным кодифицированным актам, их видам, что и обусловило в итоге разработку общей многоступенчатой классификации ведомственных нормативных правовых актов. Помимо этого, ведомственные нормативные правовые акты были исследованы с точки зрения теории актов управления. С общетеоретических позиций была рассмотрена проблема смешанных ведомственных актов, выявлены их положительные и отрицательные черты.

Важное теоретическое и практическое значение имеет разработанная модель гарантий законности ведомственных нормативных правовых актов, которая включает в себя: нормы федерального закона, регламентирующие нормотворческий процесс федеральных органов исполнительной власти; требования законности; систему контроля и надзора за ведомственным нормотворчеством; юридическую ответственность руководителей исполнительных органов власти за умышленное принятие ничтожных нормативных правовых актов.

Значительным достижением в реализации исследовательских задач является разработанная новая модель соотношения ведомственных нормативных правовых актов с другими нормативными правовыми актами. При этом концептуальная идея заключается в том, что ведомственные нормативные правовые акты должны не конкретизировать положения норм законов, а только содержать условия и технологию реализации этих норм.

Авторская гипотеза о том, что ведомственный нормотворческий процесс оказывает в большинстве своем позитивное регулирующее воздействие на различные виды общественных отношений, подтвердилась. Однако сам данный процесс должен быть в полной мере урегулированным. Научная оценка его состояния не свидетельствует о его оптимальности, в связи с этим в исследовании обосновывается необходимость принятия следующего пакета нормативных правовых актов.

Во-первых, актуальное значение имеет принятие федерального закона "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации". В нормах данного закона необходимо закрепить не только нормотворческую компетенцию федеральных органов исполнительной власти, но и формы ведомственных нормативных правовых актов, что реально будет способствовать унификации их форм. Помимо этого, в проекте указанного федерального закона надлежит зафиксировать все этапы (стадии) ведомственного нормотворческого процесса, порядок учета и хранения ведомственных нормативных правовых актов, а также порядок осуществления контроля за ведомственным нормотворческим процессом и легитимностью ведомственных нормативных правовых актов. Также в данном законе необходимо закрепить обязательную регистрацию всех ведомственных нормативных правовых актов. Отсутствие на сегодняшний день такого закона является пробелом в праве и отрицательно сказывается на создании единого правового пространства в России.

Во-вторых, концептуальная идея такова, что в развитие норм данного закона в каждом федеральном органе исполнительной власти при участии научной общественности следует выработать концепции нормотворческой деятельности, которые должны детализировать положения федерального закона и содержать нормы, не только закрепляющие ведомственные принципы нормотворчества и основные направления нормотворческой работы в конкретном ведомстве, но и подробный перспективный план реализации концепции, с конкретными сроками и исполнителями. Принятие таких документов придаст нормотворческой деятельности упорядоченный характер, что нанесет удар по "авральности" ведомственного нормотворчества. В итоге это будет способствовать повышению качества принимаемых нормативных правовых актов в федеральных министерствах, а также скоординированности субъектов, участвующих в ведомственном нормотворческом процессе.

В-третьих, как свидетельствует практика, повышение качества ведомственных нормативных правовых актов непосредственно связано с усилением внешнего контроля за ведомственными нормативными правовыми актами. В этой связи большое значение имеет принятие федерального закона "О государственном контроле в Российской Федерации". Такая новелла в законодательстве выступит в роли нормативной и методологической основы для создания самостоятельных, независимых контрольных структур в государственном механизме, что будет содействовать реальному установлению режима законности посредством создания определенного буфера от противоправных действий и злоупотреблений правом государственными органами и должностными лицами. В данном законе необходимо закрепить, что координирующим звеном системы контроля должен стать Президент, который в своей деятельности должен опираться на Контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации.

Принятие такого федерального закона напрямую будет способствовать результативной борьбе с коррупцией, злоупотреблением должностных лиц. Иными словами, под юрисдикцию государства должны попадать не отдельные правонарушители, а все коррумпированные чиновники, злоупотребляющие властными полномочиями, а также безответственные государственные служащие.

В-четвертых, остается нерешенной проблема принятия статусного закона "О территориальных органах федеральных министерств", который бы определил компетенцию территориальных органов и регламентировал взаимоотношения федеральных органов исполнительной власти с территориальными министерствами и ведомствами и структурными подразделениями. Данный закон, несомненно, способствовал бы установлению четких вертикальных отношений в структуре органов исполнительной власти, доведению нормативных предписаний до их адресатов. Помимо этого, выстраиванию современных цивилизованных отношений федеральных органов исполнительной власти с территориальными будет способствовать также принятие договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между исполнительными органами власти Российской Федерации и исполнительными органами власти субъектов Федерации.

Таким образом, принятие указанных нормативных правовых актов станет реальной преградой на пути чиновничьего произвола и коррупции, установлению современных культурных, основанных на праве общественных отношений.

Повышению эффективности ведомственного нормотворческого процесса будет способствовать не только принятие перечисленных законов, но и внесение определенных корректив в действующее законодательство. Во-первых, на наш взгляд, существует необходимость в каждой отрасли законодательства закрепить нормы, регламентирующие соотношение федерального законодательства с ведомственными нормами. Такая новелла в итоге будет способствовать процессу быстрого разрешения коллизий в праве и защите прав как юридических, так и физических лиц.

Во-вторых, следует внести дополнение в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которому при принесении протеста прокурора какому-либо федеральному органу исполнительной власти на противоречащий законодательству или международным нормам и принципам ведомственный нормативный правовой акт либо при обращении прокурора с аналогичным вопросом в суд, оспариваемый ведомственный нормативный правовой акт приостанавливает свое действие во времени, до рассмотрения протеста, либо до принятия судебного решения.

Важное значение в деле повышения эффективности ведомственного правового регулирования имеет также систематизация ведомственных нормативных правовых актов. С учетом сложившейся практики она должна осуществляться по следующим направлениям:

- кодификация ведомственных нормативных правовых актов в форме правил, положений, административных регламентов, характеризующаяся существенной переработкой нормативного материала, при которой устаревшие нормы отменяются и принимаются новые. При этом кодификация должна осуществляться на основе умелого применения разработчиками ведомственных норм правил, приемов и средств нормотворческой юридической техники;

- консолидация ведомственных нормативных правовых актов. Данный вид систематизации направлен, прежде всего, на преодоление множественности ведомственных нормативных правовых актов, поскольку с ее помощью ранее принятые нормативные предписания объединяются в один акт без существенных изменений текста.

- другим направлением систематизации ведомственных нормативных правовых актов является издание официальных инкорпоративных сборников. Такие сборники, несомненно, будут способствовать повышению эффективности правоприменительной деятельности. Необходимо, чтобы все ведомственные нормативные правовые акты внешнего действия содержались в одном издании. Это обусловлено тем, что с увеличением цен на подписку гражданам порой не хватает средств на покупку сразу нескольких изданий.

- серьезным направлением в систематизации ведомственных нормативных правовых актов является помещение официальной информации о них в наиболее известных справочно-правовых системах ("Гарант", "Консультант+", "Кодекс") и справочно-правовых системах высших органов государственной власти.

Думается, что систематизировать надо не только ведомственные нормативные правовые акты, но и акты, разъясняющие содержание норм этих актов. Повышению эффективности ведомственного правового регулирования будет способствовать аутентическое толкование, иными словами, издание официальных сборников интерпретационных актов. Как свидетельствует проведенный анализ, почти треть ведомственных нормативных правовых актов нуждается в официальном толковании. Такое положение дел объясняется в первую очередь низким качеством ведомственных нормативных правовых актов, когда в них отсутствуют нормы-дефиниции и возникает необходимость их дальнейшего толкования. При этом основные проблемы ведомственных нормативных правовых актов связаны с причинами субъективного характера, поскольку многие сотрудники органов исполнительной власти не владеют специальной подготовкой для осуществления нормотворческой деятельности либо выполняют функции нормодателей как дополнительную нагрузку к своей основной работе. В связи с этим необходимо на юридических факультетах высших учебных заведений и на курсах повышения квалификации государственных служащих ввести учебный курс под названием "Ведомственный нормотворческий процесс", подобно тому, как читаются курсы, посвященные законодательному процессу. Тогда в своей работе нормодатели будут опираться на общие и ведомственные принципы, а также специальные требования, предъявляемые к ведомственным нормативным правовым актам. Государственного служащего, гражданского, военного, правоохранительного, как и любого профессионала, надо готовить специально.

Из этого следует, что если будет вводиться учебная дисциплина, то и подходы к ней должны быть научно обоснованными. Сегодня проблема теории нормотворчества уже явно выходит за пределы курса общей теории права и государства. В связи с этим в монографии обосновывается вывод о необходимости сосредоточения в рамках отдельной науки системы научно обоснованных знаний о теории и методологии нормотворчества, которые и составят предмет самостоятельной науки - нормографии. Последняя, по нашему мнению, должна занять особое место в системе юридических наук, поскольку, наподобие герменевтики, правовой конфликтологии, правовой компаративистики будет носить прикладной характер как по отношению к общей теории права и государства, так и отраслевым юридическим наукам, при этом определенным разделом нормографии будет теория ведомственного нормотворчества.

 

Библиография

 

Нормативные правовые акты

 

1. Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1997. N 51. Ст. 5712.

2. Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 31 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1997. N 1. Ст. 1.

3. Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 21 июля 1994 г. N 2-ФКЗ "О Конституционном суде" // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1994. N 13. Ст. 1447.

4. Таможенный кодекс Российской Федерации. - М., 1993.

5. Гражданский кодекс Российской Федерации (I, II часть). - М., 1996.

6. Трудовой кодекс Российской Федерации. - М., 2002.

7. Федеральный закон Российской Федерации от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" // Собрание Законодательства РФ. 1994. N 35. Ст. 3649.

8. Федеральный закон Российской Федерации от 16 июня 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. N 29. Ст. 2757.

9. Федеральный закон Российской Федерации от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. ст. 4472.

10. Федеральный закон Российской Федерации от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" // Российская газета. 12 января. 2002.

11. Федеральный закон Российской Федерации от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3814.

12. Федеральный закон Российской Федерации от 26 ноября 1998 г. N 182-ФЗ "О внесении изменения и дополнения в статью 43 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1998. N 48. Ст. 5857.

13. Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. N 166-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации" // Парламентская газета. 2001. 4 янв. N 1.

14. Федеральный закон Российской Федерации от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2002. N 28. Ст. 2790.

15. Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Российская газета. 30 декабря 2008.

16. Федеральный закон Российской Федерации от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // Российская газета. 22 июля. 2009.

17. Федеральный закон N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" от 25 декабря 2008 // РГ. 30 декабря. 2008 г.

18. Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2061 "Об охране окружающей природной среды" // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст. 4556.

19. Закон Российской Федерации от 17 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 19 ноября 1995 г. // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. N 51. Ст. 4970.

20. Закон Российской Федерации от 10 июня 1993 N 5154-1 "О стандартизации" (с изменениями от 27 декабря 1995 г.) // Российская газета. 25 июня 1993; Собрание Законодательства Российской Федерации. 1996. N 1. ст. 4.

21. Закон Российской Федерации от 10 июня 1993 N 5151-1 "О сертификации продукции и услуг" (с изменениями от 27 декабря 1995 г., 2 марта 1998 г., 31 июля 1998 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 26. Ст. 966.; Собрание Законодательства Российской Федерации. 1996. N 1. Ст. 4; 1998. N 10. Ст. 1143.

22. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания, принятый постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 22 января 1998 г. N 2134-II ГД // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1998. N 7. Ст. 801.

23. Указ Президента Российской Федерации от 5 дек. 1991 г. N 261 "О Министерстве юстиции РСФСР" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 48. Ст. 4650.

24. Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 1996 г. N 642 "О мерах по развитию органов юстиции Российской Федерации" // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1996. N 19. Ст. 2259.

25. Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 1996 г. N 638 "О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации" // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1996. N 1996. N 19. Ст. 2257.

26. Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 1996. 28 мая.

27. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" // РГ. Столичный выпуск. 2012. 9 мая.

28. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации от 13 августа 1997 г. N 1009 (с изменениями и дополнениями от с изменениями и дополнениями от: 11 декабря 1997 г., 6 ноября 1998 г., 11 февраля 1999 г., 30 сентября 2002 г., 7 июля 2006 г., 29 декабря 2008 г., 17 марта 2009 г., 20 февраля, 15 мая 2010 г., 21 февраля, 7, 29 июля, 22 декабря 2011 г., 25 апреля, 25 июня, 6 сентября 2012 г.) // первая редакция опубликована в Собрании законодательства Российской Федерации. 1997. N 33. Ст. 3895.

29. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 декабря 1997 г. N 1538 "О внесении изменения в Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 50. Ст. 5689-5690.

30. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения" // РГ. 2012. 31 августа.

31. Постановление Правительства Российской Федерации от 6.09.2012 г. N 890 "О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти" может быть представлена на электронном носителе) // Собрание законодательства РФ. От 17.09.2012. N 38. Ст. 5102.

32. Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации N 96 от 26 февраля 2010 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 10. Ст. 1084.

33. Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. N 694 // РГ. 2011. 24 августа.

34. Регламент Правительства Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. N 604 "Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями от 5 октября 2000 г. N 760) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 27. Ст. 3176; 2000. N 41. Ст. 4091.

35. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 г. Москва "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // Российская газета. 2010. 7 мая.

36. Федеральный закон "Об административных процедурах": Инициативный проект с комментариями разработчиков / Вступ. ст.к. Экштайна, Е. Абросимовой // Фонд "Конституция". - М.: Комплекс-Прогресс, 2001. - 184 с.

37. Приказ Минэкономразвития РФ от 31.08.2010. N 398 "Об утверждении Положения о Порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 43, 25.10.2010.

38. Приказ МВД России от 26 июля 2008 г. N 661 "О правовом мониторинге в системе МВД России".

 

Книги и монографии

 

1. Абрамов С.Н. Гражданский процесс. - М., 1952.

2. Административная деятельность органов внутренних дел. Общая часть: Учебник / Под ред. В.И. Попова. - М.: Московский институт МВД России, 2000. - 381 с.

3. Административное право / Под ред. проф. Ю.М. Козлова. - М., 1968. - 575 с.

4. Административное право / Под ред. проф. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М., 2000.

5. Алексеев С.С. Государство и право. - М., 1994. - 190 с.

6. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. - М., 1966. - 187 с.

7. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т. Т. I. - М.: Юрид. лит., 1981. - 360 с.

8. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т. Т. II. - М.: Юрид. лит., 1982. - 360 с.

9. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. - М., 1989. - 280.

10. Алексеев С.С. Проблемы теории права. - Свердловск. 1972.

11. Алексеев С.С. Право: Азбука, Теория, Философия: Опыт комплексного исследования. - М., 1999. - 710 с.

12. Алексеев С.С. Теория права. - М., 1994. - 223 с.

13. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М.: ТЕИС, 1995. Ч. 2. - 269 с.

14. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Ч. 1. Сущность и основные инструменты административного права: Учебник. - М.: ТЕИС, 1994. - 280 с.

15. Андроникова Н.Г., Бурков В.Н., Леонтьев С.В. Комплексное оценивание в задачах регионального управления. - М., 2002.

16. Арбитражный процесс / Отв. Ред. М.К. Треушников. - М.: БЕК, 1994. - 408 с.

17. Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина. - М.: Академия управления МВД России, 2000. - 140 с.

18. Арзамасов Ю.Г. Законность ведомственных нормативных актов. - Барнаул, 2004.

19. Арзамасов Ю.Г. Теория ведомственного нормотворчества. М., 2005.

20. Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. - М., 2009.

21. Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Концепция мониторинга нормативных правовых актов. - М., 2011.

22. Арзамасов Ю.Г., Вороненков Д.Н., Ивлиев Г.П. и др. Научно-методическое пособие по разработке законопроектов в современной России. - М., 2009.

23. Архипов К.А. Закон в Советском государстве. - М., 1926.

24. Афанасьев В.Г. Еще раз о проблемах научного управления обществом. - М., 1969.

25. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. - М., 1973.

26. Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность: Учебное пособие для вузов. - М., 2006.

27. Бакарджиев Я.В. Теоретико-методологические основы исследования юридической политики государства: Монография. - Курган, 2008.

28. Баранов В.М. Концепция законопроекта. - Н. Новгород, 2003.

29. Баранов В.М., Лутова Л.К. Преамбула нормативного правового акта (проблемы теории и практики). - Н. Новгород, 2012.

30. Байтин М.И. Сущность права. (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Изд. 2-е, доп. - М., 2005.

31. Бахрах Д.Н. Административное право: учебник для вузов. - М., 1996.

32. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. - Екатеринбург, 1999.

33. Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: монография / науч. ред. А.В. Малько. - М., 2005.

34. Большой юридический энциклопедический словарь. - М.: ИНФРА-М, 2002 / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. - 2-е изд. перераб. и доп. - 703 с.

35. Бойко Л.М. Теоретические проблемы законодательной техники: Проблемы совершенствования современного законодательства. - М., 1997.

36. Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. Т. 25. - С.-Петербург. 1899.

37. Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления: Учебное пособие. - М.: Изд-во МГУ, 1970. - 108 с.

38. Васильев Р.Ф. Правовые акты местных Советов. - М., 1975. - 152 с.

39. Васьковский Е.В. Руководство к толкованию и применению законов. Изд. Бр. Башмаковых, 1913.

40. Веремеенко И.И. Механизм административно - правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. - М.: ВНИИ МВД СССР, 1981. - 72 с.

41. Веснин В.Р. Основы менеджмента. - М., 1996. - 383 с.

42. Вильнянский С.И. Источники гражданского права. - М., 1949.

43. Власенко Н.А. Основы законодательной техники: Практическое руководство. - Иркутск, 1995.

44. Власенко Н.А. Язык права. - Иркутск, 1997.

45. Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право: Учебник для юридических вузов. - М.. 1959. - 535 с.

46. Вопленко Н.Н. Официальное толкование норм права. - М., 1976. - 118 с.

47. Вопленко Н.Н. Толкования социалистического права. - Волгоград, 1990.

48. Воронович Б.А., Плетников Ю.К. Категория деятельность в историческом материализме. - М.. 1975.

49. Гапоненко А.Л., Панкрушин А.П. Стратегическое управление. - М., 2004.

50. Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. - М., 2003. - 551 с.

51. Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства // Под ред. Г.А. Сатарова, М.А. Краснова. - М., 2004.

52. Горбунова М.А., Горшкова Л.А. Основы теории управления: Учебное пособие. - Н. Новгород, 1998.

53. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом государстве. - М., 1972. - 256 с.

54. Горшенев В.М. Участие общественных организаций в правовом регулировании. - М., 1963. - 167 с.

55. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Соч. - СПб: Наука. 2001. - 512 с.

56. Гражданин и аппарат управления в СССР. - М., 1982. - 269 с.

57. Гранат Н.Л. Обеспечение социалистической законности в деятельности внутренних дел. - М., 1978.

58. Гранат Н.Л., Колесникова О.М., Тимофеев М.С. Толкование норм права в правоприменительной деятельности органов внутренних дел. - М.: Академия МВД, 1991. - 83 с.

59. Гревцов Ю.И. Проблемы теории правового отношения. - Л., 1982. - 83 с.

60. Губаева Т.В. Словесность в юриспруденции. - Казань, 1995.

61. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. - М.: ОЛМА-ПРЕС, 2002.

62. Dawidowicz Z. Ogulne postepowanie administracyine. Zarus systeme. War-wa, 1962.

63. Давыдова М.Л. Нормативно-правовое предписание (природа, типология, технико-юридическое оформление). - СПб., 2009.

64. Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М., 2005.

65. Денисов А.И. Теория государства и права. - М., 1948. С. 435.

66. Дрейшев Б.В. Правотворческие отношения в советском государственном управлении. - Л.: Изд-во ЛГУ, 1978. - 175 с.

67. Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. - М.: Юрид. лит., 1977. - 160 с.

68. Дудин А.П. Объект правоотношения (вопросы теории). - Саратов, 1980.

69. Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. - М., 1965. - 215 с.

70. Ерохин В.И., Ерохина Ю.В. Научно-практический комментарий к Модельному закону "О противодействии коррупции". - М., 2012.

71. Жогин Н.В., Фаткулин Ф.Н. Возбуждение уголовного дела. - М., 1961. - 206 с. 72. Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. - М., 1998.

73. Законотворческая политика субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики: сборник научных статей по итогам работы круглого стола / под ред. А.В. Малько. - Пенза, 2010.

74. Законодательная техника. Научно-практическое пособие / Под ред. Тихомирова Ю.А. - М., 2000. - 271 с.

75. Зивс С Л. Источники права. - М., 1981. - 239 с.

76. Зивс С.Л. Развитие формы права в современных империалистических государствах. - М., 1960. - 215 с.

77. Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации: Монография. - М.: Юридический Дом "Юстицинформ", 2003. - 176 с.

78. Исаков В.Б. Юридические факты в советском праве. - М., 1984.

79. Исаков В.Б. Правовая аналитика. Учебное пособие для студентов старших курсов и магистратуры. - М.: ГУ-ВШЭ, 2011.

80. Иоффе О.С. Основы авторского права. Авторское право, избирательное право и право на открытие. - М., 1969.

81. Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. - Л., 1949.

82. Калинин А.Ю. Правообразование в России (историко-теоретическое исследование): Монография // Под ред. проф. С.А. Комарова. - СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2009.

83. Калинина Н.А. Лингвистическая экспертиза законопроектов: опыт, проблемы и перспективы (на примере работы Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации). Научно-практическое пособие. - М., 1997.

84. Карев Д.С., Савгиров М.Н. Возбуждение и расследование уголовных дел. - М., 1967.

85. Карева М.Н., Айзенберг А.М. Правовые нормы и правоотношения. - М., 1949.

86. Кветной М.С. Человеческая деятельность: сущность, структура, типы. Саратов, 1974.

87. Керимов Д.А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. - М., 1960.

88. Керимов Д.А. Законодательная техника. - Л., 1965.

89. Керимов Д.А. Законодательная техника: Науч.-метод. и учеб. пособие / Акад. Соц. Наук, Ин-т соц.-полит. Исслед. РАН, Институт государства и права РАН. - М.: Норма: ИНФРА-М, 1998.

90. Керимов Д.А. Проблемы общей теории государства и права. - М.: СГУ, 2000.

91. Кечекьян С.Ф. Правоотношение в социалистическом обществе. - М., 1958. - 142 с.

92. Кивленок Т.В. Смешанные правовые акты: монография. - Владимир, 2007.

93. Килясханов И.Ш. Права и свободы граждан в учетно-регистрационной и лицензионно-разрешительной деятельности милиции. - Омск: Юридический институт МВД России, 1997. - 119 с.

94. Климов В.М. Методы управления: учебное пособие. - Киев, 1997.

95. Коваленко А.И. Краткий словарь справочник по теории государства и права. - М., 1994.

96. Каган М.С. Человеческая деятельность М., 1974.

97. Карташов В.Н. Теория правовой системы общества: учебное пособие. В 2-х томах. Т. 1. - Ярославль, 2005.

98. Кодекс Наполеона в теоретических и исторических юридических исследованиях / под науч. ред. С.В. Липень. М-во внутр. дел Респ. Беларусь, Акад. МВД. - Минск, 2007.

99. Кокошин А.А. Стратегическое управление: теория, исторический опыт, сравнительный анализ, задачи для России. - М., 2003.

100. Концепция правотворческой политики в Российской Федерации (проект) - М., 2011.

101. Коренев А.П. Административное право России. Ч. 1. - М.: МЮИ МВД РФ, 1997.

102. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. - СПб., 1908. С. 299.

103. Кормалицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 1996.

104. Кудрявцев В.Н. О программировании процесса применения нормы права. - М., 1967.

105. Кудрявцев В.Н. Закон, поступок, ответственность. - М., 1986.

106. Курагин Г.Г. Механизм ведомственного правового регулирования деятельности органов внутренних дел. - М., 1976.

107. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. - М., 1987. - 292 с.

108. Лазарев В.В. Применение советского права. - Казань, 1972.

109. Лазарев В.В. Пробелы в праве и пути их устранения. - М., 1974.

110. Лазарев В.В. Социально-психологические аспекты права. - Казань: Изд-во Казан. Ун-та, 1982.

111. Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов. - Казань: Изд-во Казан. Ун-та, 1975.

112. Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для вузов. - М., 1998.

113. Локк Д. Избранные философские произведения. - М., 1960.

114. Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственном учреждении. - М., 1993.

115. Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. - 2-е изд., переработанное - М., 2004.

116. Люблинский П.И. Техника толкования и казуистика уголовного кодекса. - Пг., 1917.

117. Мазуренко А.П. Региональная правотворческая политика / Под ред. А.В. Малько. - Ставрополь, 2006.

118. Мазуренко А.П., Лаврик А.Ю. Актуальные проблемы формирования института правотворческой политики / Под ред. А.В. Малько. - М, 2009.

119. Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. - Саратов: Изд-во Саратовской гос. академии права, 2003.

120. Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. - Спб., 2004.

121. Малько А.В, Михайлов А.Е. Правовая жизнь общества: учебное пособие. - Саратов, 2007.

122. Малько А.В. Теория правовой политики: монография. - М., 2012.

123. Мальцев Г.В. Социальные основания права. - М., 2007.

124. Мамитова Н.В. Правовая экспертиза российского законодательства: учеб.-практ. пособие. - М., 2013.

125. Маркс К. Капитал. Критика политической экономии // Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд. Т. 23.

126. Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд. Т. 18.

127. Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд. Т. 25. Ч. II. С. 362.

128. Масленников М.Я. Российский административный процесс: Монография. - Тверь: Тверской гос. ун-т, 2001.

129. Методические рекомендации по организации мониторинга правоприменения / под ред. В.В. Астанина. - М.: РПА Минюста России. 2012.

130. Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право Российской федерации / под ред. Л.Л. Попова: учебник. - М., 2007.

131. Мир философии: Книга для чтения, Ч. 2: Человек. Общество. Культура. - М.: Политиздат, 1991. - 671 с.

132. Михайловский И.В. Судебное право как самостоятельная юридическая наука. - СПб., 1908.

133. Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. - М., 1967. - 175 с.

134. Мониторинг правоприменения в Российской Федерации: учеб. пособие для студентов / под ред. М.М. Рассолова. - М., 2013.

135. Монтескье Ш. Избранные произведения. - М., 1955. - 800 с.

136. Морозова Л.А. Теория государства и права. - 4-е изд., перераб. и доп. - М., 2010.

137. Мосенкова Т.В. Теоретическая концепция правотворчества (социально-правовой аспект). - СПб., 2001.

138. Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. - М., 2011.

139. Настольная книга юриста: пособие / А.Г. Авдейко и др.; ред.: С.П. Булавин, В.В. Черников; МВД России, Договорно-правовой департамент. - М.: МВД России, 2011.

140. Научно-практический комментарий к УПК РСФСР / Под ред. проф. В.П. Божьева. - М., 1997.

141. Научные основы государственного управления в СССР / Под ред. А.Е. Лунева, М.И. Пискотина, Ц.А. Ямпольского. - М., 1969.

142. Нашиц А. Правотворчество (теория и законодательная техника). - М., 1974. - 256 с.

143. Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. - М., 1960. - 511 с.

144. Недбайло П.Е. Советские социалистические правовые нормы. - Львов, 1959.

145. Нерсесянц В.С. Право и закон. - М., 1983. - 365 с.

146. Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. - М., 1975. - 143 с.

147. Николаева Л.А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. - Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1973. - 64 с.

148. Николаева Л.А. Прокуратура и законность в советском государственном управлении. - Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1978. - 80 с.

149. Новицкий И.Б. Источники советского гражданского права. - М., 1959. - 160 с.

150. Новоселов В.И. Законность актов органов управления. - М., 1968. - 108 с.

151. Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методическое пособие / под ред. д-ра юрид. наук Ю.Г. Арзамасова. - М., 2007.

152. Обеспечение законности в деятельности органов внутренних дел: Учебное пособие / Под ред. В.В. Лазарева, В.С. Афанасьева, Н.Л. Гранат. - М.: Академия МВД РФ, 1993. - 158 с.

153. Общая теория права. / Под ред. В.В. Лазарева. - М.: Юрист, 1994. - 360 с.

154. Общая теория права. Учебник для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. - 2-е изд. - М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1995. - 384 с.

155. Общая теория права: Краткая энциклопедия. - Н. Новгород, 1997.

156. Общая теория прав человека / Рук. автор. Кол-ва Е.А. Лукашева. - М.: Изд-во НОРМА, 1996. - 520 с.

157. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. д-ра филолог. наук, проф. Н.Ю. Шведовой. - М., 1986. - 795 с.

158. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. - М., 1988. - 748 с.

159. Основные положения доклада "О результатах правового мониторинга в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации" за 2010 год. - М.: МВД России: Правовой департамент. 2011.

160. Официальное электронное опубликование: история, подходы, перспективы / Под ред. В.Б. Исакова. - М., 2012.

161. Poporic. Upravno pravo, Opsti. Deo. Belgrad, 1962., 147.

162. Лившиц Ю.П. Оценка конституционности нормативных актов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1994.

163. Миронов А.Н. Административные процедуры технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти: монография / под общ. ред. А.С. Дугенца. - Владимир, 2012.

164. Пашерстник А.Е. Теоретические вопросы кодификации общесоюзного законодательства о труде. - М., 1955.

165. Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. - Л., Изд-во ЛГУ, 1970. - 304 с.

166. Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов (организация и методика). - М., 1968. - 167 с.

167. Пиголкин А.С. Толкование нормативных актов в СССР. - М., 1962.

168. Полежай П.Т. Правовые отношения. - Харьков, 1965.

169. Поленина С.В. Законодательство в Российской Федерации. - М., 1996.

170. Полищук Н.И. Теоретическая модель взаимосвязи нормы права, правоотношения и юридического факта. - СПб., 2008.

171. Пономарев А.Я. Психология творчества. - М., 1976.

172. Права человека: энциклопедический словарь / отв. ред. С.С. Алексеев. - М., 2009.

173. Правовая политика: учебное пособие / под ред. А.В. Малько, Р.В. Пузикова. - Тамбов, 2012.

174. Правотворчество в СССР / Под ред.А.В. Мицкевича. - М., 1974.

175. Правотворческая политика в современной России. Сборник научных трудов по материалам всероссийского круглого стола / Под общ. ред. А.В. Малько, Н.В. Исакова, А.П. Мазуренко. - Саратов - М. Воды, 2009.

176. Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: материалы Международного научно-практического круглого стола (29-30 мая 2008 года) по ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. - М., 2009.

177. Примерная методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов / Сост. Э.В. Талапина, В.Н. Южаков. - М., 2008.

178. Проблемы федерализма и федеральной правовой политики в современной России. - М., 2013.

179. Проблемы теории государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. - М., 1987.

180. Проблемы теории государства и права: Учебное пособие / Под ред. М.Н. Марченко. - М.: Юрист, 2001. - 656 с.

181. Проблемы эффективности работы управленческих органов. - М.: Наука, 1973. - 440 с.

182. Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. - М.: Наука, 1991.

183. Протасов В.Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства: Вопросы и ответы. - М., 1999. - 234 с.

184. Рабинович П.М. Упрочение законности - закономерность социализма / Вопросы теории и методологии исследования. - Львов: Изд-во при Львовском ун-те. 1975. - 260 с.

185. Радзевич Ю.Д. Подготовка и принятие управленческих решений в органах внутренних дел. - Караганда, 1981. - 72 с.

186. Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. - М.: Изд-во Московского ун-та, 1998. - 48 с.

187. Рахлин З.М. Акты советского государственного управления. - М., 1960.

188. Рахманина Т.Н. Кодификация законодательства. - М., 2006.

189. Рахунов Р.Д. Возбуждение уголовного дела в советском уголовном процессе. - М., 1954. - 88 с.

190. Регельсбергер Ф. Общее учение о праве. - М., 1897. - 296 с.

191. Рене Давид. Основные правовые системы современности: Пер. с фр. В.А. Туманова. - М., 1967.

192. Решетов Ю.С. Реализация норм советского права. - Казань: Изд-во Казан. ун-та, 1989. - 154 с.

193. Рогачева О.С. Эффективность норм административно-деликтного права: монография. - Воронеж, 2011.

194. Российская правовая политика в сфере частного права: Материалы "круглого стола" журналов "Государство и право" и "Правовая политика и правовая жизнь", г. Казань, Казанский (Приволжский) федеральный университет, 22 июня 2010 г. / Отв. ред. А.В. Малько, Д.Н. Горшунов. - М., 2011.

195. Рудковский В.А. Правовая политика и осуществление права: монография под ред. Н.Н. Вопленко, - Волгоград, 2009.

196. Рычихина Э.Н. Мониторинг как общая функция управления: Монография. - Ухта, 2008.

197. Рязановский В.А. Единство процесса. - М., 1996.

198. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. - М., 1984. - 158 с.

199. Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. - М., 1970. - 164 с.

200. Сборник материалов межрегионального научно-практического семинара "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации: опыт и пути совершенствования". - М.: Московская городская Дума, 2007.

201. Сборник международных соглашений МВД РФ / Сост. к.ю.н. Москалькова Т.Н., Слюсарь Н.Б. - М.: Изд-во Спартак, 1996. - 259 с.

202. Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. - СПб.: Изд-во "Юридический центр Пресс", 2003. - 382 с.

203. Словарь иностранных слов / под ред. И.В. Лехина, С.М. Лошкиной, Ф.Н. Петрова, Л.С. Шаумяна. - М., 1979. - 832 с.

204. Словарь иностранных слов. - 15-е изд. испр. - М., 1988. - 606 с.

205. Словарь русского языка / Под ред. Л.Л. Кутиной, В.В. Замковой. - М., 1984.

206. Словарь современного русского литературного языка. Т. 11. Академия наук СССР. - Москва - Ленинград, 1961.

207. Советское административное право. Методы и формы государственного управления. - М., 1977.

208. Советское административное право: Учебник для юридических вузов / Под ред. Ю.М. Козлова. - М., 1969. - 326 с.

209. Советское государственное право. - М.: Изд-во Министерства юстиции СССР, 1958, - 411 с.

210. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. - М., 1972.

211. Сорокин В.Д. Метод правового регулирования: Теоретические проблемы. - М., 1976. - 142 с.

212. Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. - М., 1968. - 142 с.

213. Социально-психологические исследования криминальной деструктивности личности сотрудников правоохранительных органов / под ред. Д.В. Сочивко и Е.Е. Гавриной. - Рязань, 2010.

214. Спасов Б.П. Закон и его толкование. - М., 1986. - 246 с.

215. Стайнов П., Ангелов А. Административное право НРБ. - М., 1960. С. 300.

216. Сырых В.М. Российское законодательство: проблемы и перспективы. - М., 1995.

217. Summa theologiae, I, p. 90.

218. Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся и И.С. Самощенко. - М., 1962. - 575 с.

219. Теория государства и права / Под ред. Корельского В.М., Перевалова В.Д. - М., 2002. - 595 с.

220. Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. - М., 1997. - 672 с.

221. Теория государства и права / Под ред. П.С. Ромашкина, М.С. Строговича, В.А. Туманова. - М., 1962.

222. Теория государства и права / Учебник под ред. В.В. Лазарева. - 2-е изд. - М., 2001.

223. Теория государства и права / Под ред.В.К. Бабаева. - М., 1999. С. 349.

224. Теория государства и права: курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. - М., 1996. - 480 с.

225. Теория государства и права: Учебник для средних юридических школ / Отв. ред. Н.Г. Александров. - М., 1958. С. 209.

226. Теория государственного управления: Курс лекций. - М., 1997.

227. Теория юридического процесса / Под ред. Горшенева В.М. - Харьков, 1985.

228. Тихомиров Ю.А. Конституция, закон, подзаконный акт. - М.: Юрид. лит., 1994. - 136 с.

229. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и административного процесса. - М., 1998.

230. Тихомиров Ю.А. Теория закона. - М., 1982.

231. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. - М., 2001.

232. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. - М., 1994.

233. Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. - М., 2007.

234. Тихомирова Л.В., Тихомиров Ю.А. Юридическая энциклопедия. Изд-е 5-е / Под ред. М.Ю. Тихомирова. - М., 2002, С. 371.

235. Ткаченко Ю.Г. Методологические вопросы теории правоотношений. - М., 1980. - 176 с.

236. Толстой Ю.К. К теории правоотношения. - Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1959. - 87 с.

237. Томин В.Т., Поляков М.П., Попов А.П. Очерки теории эффективного уголовного процесса / Под ред. Проф. В.Т. Томина. - Пятигорск, 2000.

238. Управленческие процедуры // Б.М. Лазарев, И.Ш. Муксинов, А.Ф. Ноздрачев и др.; Отв. Ред. Б.М. Лазарев; АН СССР, Ин-т государства и права. - М., 1988. - 590 с.

239. Ulrich Karpen, Wolfgang Daubler, Volker Rieble, Markus Stoffels, Friedhelm Rost, Wolfgang Goos, Peter Berg. Folgenabschatzung im Arbeitsrecht // Zentrum fur Arbeitsbeziehungen und Arbeitsrecht (ZAAR); Auflage: 1., Aufl. (9. August 2007).

240. Ulrich Karpen. Gesetzgebundlehre-neu evaluirt,Baden-Baden, 2006.

241. Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. - Казань, 1987. - 334 с.

242. Философский словарь. - М., 1988. С. 474.

243. Фофанов В.П. Социальная деятельность как система. - Новосибирск. 1981.

244. Фролова Н.А. Антинаркотическая политика России: динамика развития и направления совершенствования. - М., 2012.

245. Хабибулина Н.И. Юридическая техника и язык закона: Монография. - СПб.: Санкт-Петербургский университет, 2000.

246. Халфина Р.О. Общее учение о правоотношениях. - М., 1974. - 351 с.

247. Халфина Р.О. Право как средство социального управления. - М., 1988. - 254 с.

248. Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. - М., 1997. - 216 с.

249. Хижняк С.П. Юридическая терминология: формирование и состав. - Саратов, 1997.

250. Хилл П. Наука и искусство проектирования. - М., 1973.

251. Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Уч. Пособие для высших учебных заведений / Под ред. В.Г. Стрекозова. - М.: ИИИ Отечество, 1993.

252. Цветков А.В. Стимулирование в управлении проектами. - М., 2001.

253. Цыганков Д.Б. Внедрение оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации - на пути к "умному" регулированию? / Коллоквиум "Оценивание программ и политик: методология и применение": сборник материалов, Вып. V // под ред. Д.Б. Цыганкова. М., ГУ-ВШЭ, 2010.

254. Цыганков Д.Б., Дерман Д.О., Беляев А.Н. Методические подходы к метаоцениванию качества заключений об оценке регулирующего воздействия // Проектирование, мониторинг и оценка, 2011. N 1.

255. Черданцев А.Ф. Толкование советского права. - М., 1979.

256. Черданцев А.Ф. Логико-языковые феномены в праве, юридической науке и практике. - Екатеринбург, 1993.

257. Черников В.В., Степанов О.А. и др. Организация нормотворческой деятельности в системе МВД России. - М., 2002.

258. Чечина Н.А. Норма права и судебное решение. - Л., 1961.

259. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. - М., 2001. - 320 с.

260. Шабалин В.А. Методологические вопросы правоведения. - Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1972. - 226 с.

261. Шебанов А.Ф. Нормативные акты Советского государства. - М.: МГУ. 1956. С. 6.

262. Шейдлин Б.В. Сущность советского права. - Л.: Изд-во ЛГУ, 1959. - 140 с.

263. Шематов П.В. Методологические основы управления. - Новосибирск, 1998.

264. Шергин А.П. Административная юрисдикция. - М., 1979. - 144 с.

265. Шугрина Е.С. Техника юридического письма: Учебно-практ. пособие. - М., 2000. - 272 с.

266. Юридическая процессуальная форма и практика / Под ред. П.Е. Недбайло, В.М. Горшенева. - М., 1976. - 279 с.

267. Юридическая техника: природа, основные приемы, значение / Сост. В.М. Баранов. - Нижний Новгород, 1999.

268. Юридический энциклопедический словарь. - М., 1984. - 528 с.

269. Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупционности нормативно-правовых актов. - М., 2007.

270. Явич Л.С. Общая теория права. - Л.: Изд-во ЛГУ, 1976. - 287 с.

271. Явич Л.С. Основы знаний о советском государстве и праве. - Л., 1979.

272. Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. - М., 1990. - 189 с.

273. Якимович Ю.К. Структура советского уголовного процесса: система стадий и система производств. Основные и дополнительные производства. - Томск: Изд-во Томского гос. ун-та, 1991. - 138 с.

274. Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. - Свердловск, 1972.

275. Якупов Р.Х. Уголовный процесс: Учебник для вузов / Под ред. В.Н. Галузо. - М., 1998. - 438 с.

276. Яхонтова Е.С. Эффективность управленческого лидерства. - М., 2002.

 

Статьи и лекции

 

1. Александров Н.Г. Понятие источника права // Ученые труды ВИЮН. Вып. VIII, 1946.

2. Арзамасов Ю.Г. Понятие правотворчества и его основные принципы // Московский юрист. 1997. N 1.

3. Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая компетенция министерств и ведомств в обеспечении конституционных прав граждан // Юрист. 1997. N 1. С. 8-14.

4. Арзамасов Ю.Г. Президентский контроль за ведомственным нормотворчеством // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями: Материалы междунар. науч.-практ. конференции (Барнаул, 3 апреля 2003 г.) / Под ред. А.Е. Чечетина. - Барнаул: БЮИ МВД России, 2003. С. 136-138.

5. Арзамасов Ю.Г. Контроль за законностью ведомственных нормативных актов // Ползуновский вестник. 2003. N 3-4.

6. Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормотворчество: понятие и функции // Государственная служба. 2003. N 4(24).

7. Арзамасов Ю.Г. Классификация ведомственных нормативных актов // Вестник Барнаульского юридического института. Вып. 6. / Под ред. А.А. Казакова. - Барнаул: БЮИ МВД России, 2004.

8. Арзамасов Ю.Г., Ринчино Б.В. Правовая политика ведомственного нормотворчества // Политика. Власть. Право. Межвузовский сборник научных статей: Выпуск VIII / Под ред. проф. С.А. Комарова. - СПб.: Юридический институт (Санкт-Петербург), 2004. С. 16-22.

9. Арзамасов Ю.Г. Роль нормографии на начальном этапе профилактики правонарушений / Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями: Материалы Третьей международной научно-практической конференции. - Барнаул, 2005.

10. Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормотворчество как тип юридической деятельности // Гос. и право. 2006. N 9. С. 11-17.

11. Арзамасов Ю.Г. О правовой природе актов государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 5.

12. Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти // Гос. и право. 2007. N 6. С. 21-29.

13. Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс: структура, содержание, перспективы развития // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы, 2007. N 4, 5, 6.

14. Арзамасов Ю.Г, Пожарский Д.В. Правовая природа и технологии подготовки нормативных указов Президента РФ // Гражданин и право. 2007. N 9. С. 12-22; N 10. С. 3-14.

15. Арзамасов Ю.Г. Какие органы власти формируют правовую политику российского государства? // Правотворческая политика в современной России. Сборник научных трудов по материалам всероссийского круглого стола / Под общ. ред. А.В. Малько, Н.В. Исакова, А.П. Мазуренко. - Саратов - М. Воды, 2009. С. 26-37.

16. Арзамасов Ю.Г. Формирование концепции законопроекта (рекомендации законодателям) // "Парламентаризм: проблемы теории, истории, практики": сборник научных статей к 60-летию заслуженного юриста РФ, доктора юридических наук, профессора Исакова Владимира Борисовича, 2010. С. 71-86.

17. Арзамасов Ю.Г, Певцова Е.А. Новое "указное" нормотворчество: общая характеристика результатов; тенденции развития // Гос. и право. 2010. N 1. С. 12-20.

18. Афанасьев В.С. Правообразование и правотворчество // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2008. N 1. С. 4-14.

19. Бабаев В.К. Презумпции в российском праве и юридической практике: Обзор материалов научно-методического семинара // Гос. и право. 2000. N 12.

20. Бажанов С. Оправдана ли так называемая доследственная проверка // Законность. - 1995. N 1. С. 51-54.

21. Бартошевич Н.А. Понятие процессуальной формы в плане общей теории права // Материалы ежегодной научно-практической конференции преподавателей и студентов юридического факультета ИГУ. Апрель, 2001. - Иркутск: Изд. ЮИ ИГУ, 2001. C. 114-117.

22. Бачило И.Л. Мониторинг правовой системы - путь к укреплению правового государства // Вестник Совета Федерации. 2006. N 4-5.

23. Белоножкин В.И. Характеристики и методики применения правового мониторинга в деятельности по защите прав человека // Омбудсмен: государство и защита прав человека. 2012. N 1. С. 48-53.

24. Бернацкий Г.Г. Онтологические основания естественного права в учении И.В. Михайловского // Правоведение. 2001. N 4. С. 244-250.

25. Бернацкий Г.Г. Теория естественного права Е.Н. Трубецкого и современная философия права // Ленинградский юридический журнал. Научно-теоретический и информационно-практический межрегиональный журнал. 2004. N 1. С. 180-193.

26. Васильев А.В. Разделение властей: теоретические аспекты и современная практика // Право и государство: теория и практика. 2006. N 7.

27. Виноградов В.М. Обсуждение книги С.С. Алексеева "Механизм правового регулирования в социалистическом государстве" // Правоведение. 1967. N 5. С. 169170.

28. Власенко Н.А. Основы законодательной техники // Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнения. Проблемы: Информационно-методический бюллетень Аппарата Государственной Думы. 1997. N 1 (4). С. 81.

29. Вопленко Н.Н. Правоприменительная политика: понятие и содержание // Тезисы доклада 9-й науч. Конференции ВолГУ. - Волгоград, 1992. С. 96-97.

30. Головко В.В. Понятие и назначение юрисдикции по российскому праву // Гос. и право. 2007. N 3.

31. Гойман В.И. Механизм обеспечения реализации закона в современных условиях // Советское государство и право. 1991. N 12.

32. Гранат Н.Л. Источники права // Юрист. 1998. N 9. С. 9.

33. Гуринович А.Г. Правовое обеспечение деятельности в Республике Беларусь // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2006. N 3.

34. Дробязко С.Г. Правообразование, правотворчество, правоустановление, их субъекты и принципы // Право и демократия: сб. науч. тр. - Минск: БГУ, 2003. Вып. 14. С. 1534.

35. Жевакин С.Н. Ведомственные нормативные акты Российской Федерации: краткий аналитический обзор // Государство и право. 1996. N 11. С. 99-101.

36. Журавлев А.Л., Юревич А.В. Психологические факторы коррупции // Прикладная юридическая психология. 2012. N 1. С. 8-21.

37. Золотухина Т.А. Правотворческая политика Российского государства // История государства и права. 2008. N 15.

38. Иделиович Л.Л., Туревский М.А. Роль социально-психологических исследований в регулировании трудовых правоотношений // Сов. гос. и право. 1981. N 12. С. 126130.

39. Исаков В.Б. Приемы юридической техники на начальных стадиях законодательного процесса. Юридическая техника. 2007. N 1.

40. Казимирчук В.П. Социальный механизм действия права // Сов. государство и право. 1970. N 10. С. 37-44.

41. Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. - М., 2007.

42. Кечекьян С.Ф. О советском законе // Вестник МГУ. 1952. Вып. 2. N 4. С. 134.

43. Кечекьян С.Ф. О понятии источника права // Ученые записки МГУ. Вып. 116. Труды юридического факультета. Кн. 2. 1946.

44. Кивленок Т.В.. Функции атипичных правовых актов // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 12.

45. Колдаева Н.П. К вопросу о социологических аспектах правообразования // Теория права: новые идеи. Вып. 3. - М., 1993. С. 37-44.

46. Колдаева Н.П. К вопросу о роли идеологических факторов в правообразовании // Теория права: новые идеи. Вып. 4. - М., 1995. С. 32-41.

47. Копейчиков В.В. Некоторые вопросы установления объективной истины в процессе применения административно-правовых норм // Социалистическая законность, толкование и применение советских законов: Тезисы докладов. - Киев, 1961. С. 60.

48. Краснов А.В. Законный интерес как средство реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. N 2. С. 104-112.

49. Кубатаев М.Г. Правотворческая деятельность Президента Российской Федерации // Юрист. 2000. N 5.

50. Куракин А.В. Контроль как способ предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Государственная власть и местное управление. 2002. N 4. С. 23-27.

51. Лазарев В.В. Сфера и пределы правового регулирования // Сов. Государство и право. 1970. N 11. С. 44.

52. Левина М.И. Парламентские процедуры как институт парламентского права. Государство и право на рубеже веков (материалы всероссийской конференции). Проблемы теории и истории. - М., 2001.

53. Ленчик В.А. Механизм действия права // Следователь. 2001. N 5. С. 60.

54. Лисюткин А.Б. Юридическая техника и правовые ошибки // Государство и право. 2001. N 11. С. 26.

55. Лукьянова Е.А. Указное право как российский политический феномен // Журнал российского права. 2001. N 10.

56. Лукьянова Е.Г. Некоторые проблемы правотворчества в современной России // Правоведение. 2007. N 6. С. 159-165.

57. Лунев А.Е. Вопросы административного процесса // Правоведение. 1962.

58. Лучин В. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. N 1. С. 30-49., N 2 С. 9-29.

59. Мазуренко А.П. Правотворческая политика как фактор модернизации современного российского права // Право: теория и практика. 2007. N 2.

60. Малько А.В. Правотворческая политика как средство предупреждения и устранения ошибок в законодательстве // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: материалы Международного науч.-практич. "круглого стола" (29-30 мая 2008 г.) / под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. - М., 2009. С. 26-41.

61. Малько А.В., Петров М.П. Правотворческая политика как форма осуществления административной реформы в современной России в начале XXI века: материалы международного круглого стола, 23 июня 2008 г. Ростов-н/Д: Южный федеральный университет, 2009.

62. Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. - Саратов, 2004.

63. Мишутин П.Г., Миронов Н.В. О юридической природе актов, издаваемых высшими исполнительными и распорядительными органами государственной власти СССР, союзных и автономных республик // Сов. государство и право. 1964. С. 101-104.

64. Муксинов И.Ш. Создание органами управления социально-экономических условий для реализации прав и свобод граждан // Административное право и права человека. - Волгоград, 1990.

65. Наконечный Я.Е. Мониторинговые экспертизы законопроектов / Право и государство: теория и практика. 2007. N 12. С. 8-15.

66. Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н.А. Власенко. - М., 2011.

67. Пахомов И.Н. Последствия несоблюдения требований, предъявляемых к актам советского государственного управления / уч. Зап. Львовского университета. - Львов, 1956. Т. XXXVIII. Вып. 3.

68. Петров Г.И. Вопросы теории советского административного права // Сов. государство и право. 1950. N 12. С. 59.

69. Петров Г.И. Юридическая природа советского закона: Ученые записки / Лен. юридический инст-т. 1947. Вып. 4.

70. Правовая политика России: теория и практика. Монография / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М., 2006.

71. Прокофьев Г., Скуратов Д. Проблемы классификации форм участия Президента РФ в правотворческом процессе // Конституционное и муниципальное право. 2001. N 3.

72. Пьянов Н.А. Уровни правового регулирования // Материалы ежегодной научно-практической конференции преподавателей и студентов юридического факультета ИГУ. Апрель, 1999. - Иркутск: Изд. ЮИ ИГУ, 1999.

73. Родионова О.Н. Антикоррупционная экспертиза // Российский юридический журнал. 2010. N 1.

74. Розин Л.М. Правовые акты государственного управления: Лекция. - Московский институт МВД РФ, 1995.

75. Рыбаков О.Ю. Формы реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 2. С. 5-14.

76. Савостин А.А. Характеристика административно - правового акта как форма выражения метода регулирования общественных отношений // Юрист. 2002. N 2. С. 54.

77. Самощенко И.С. О правовых формах осуществления функций Советского государства // Сов. государство и право. 1956. N 13.

78. Селиванова Е.С. Понятие и приоритеты российской правотворческой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2006. N 2.

79. Сидоров В.Г. Права человека в демократическом правовом государстве // Исследование теоретических проблем правового государства: Труды Академии МВД России. - М.: Академия МВД России, 1996. С. 47-48.

80. Соколов Н.Я. Основные направления исследований профессорско-юридической группы. Государство и право на рубеже веков (материалы всероссийской конференции). Проблемы теории и истории. - М., 2001.

81. Соколова А.А. Социальные аспекты понятия "правообразования" // Государство и право. 2004. N 7. С. 289-298.

82. Степанов И.М. Демократические основы правотворчества в СССР // Сов. государство и право. 1960. N 10. С. 86-87.

83. Субочев В.В. Формы реализации правовой политики как средство осуществления законных интересов // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. N 2. С. 92-104.

84. Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. N 5.

85. Тихомиров Ю.А. Нужен закон об административных процедурах / Право и экономика. 2001. N 6. С. 61-64.

86. Тихомиров Ю.А. Проблемы развития процессуального права. В кн. Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства: По материалам научно-практической конференции. Москва, 28 мая 2001 г. - М., 2001.

87. Ткач А.Н. Юридические процедуры: от теории - к практике // Юрист. 2002. N 1. С. 6.

88. Ткаченко В.И. Толкование уголовного закона в практике Пленума Верховного Суда СССР // Советское государство и право. 1988. N 4.

89. Трофимов В.В. Поощрительные санкции и правообразование // Государство и право. 2009. N 3. С. 85-90.

90. Упорядочение законодательства - насущная потребность правового государства // Журнал российского права. 1997. N 1.

91. Усольцева С.В. Теория творчества: правовые аспекты // Материалы ежегодной научно-практической конференции преподавателей и студентов юридического факультета ИГУ. Апрель, 1999. - Иркутск: Изд. ЮИ ИГУ, 1999.

92. Фарбер И.Е. Вопросы толкования советского закона / Ученые записки Саратовского юридического института. Вып. 14., 1956.

93. Фарбер И.Е. Вопросы эффективности правового регулирования // Советское государство и право. 1967. N 4. С. 142-144.

94. Хабриева Т.Я. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. N 2.

95. Черников В.В. Нормативные акты органов внутренних дел в системе правовых актов управления: Лекция. - М.: Московский институт МВД РФ, 1996.

96. Шабалин В.А. Системный анализ механизма правового регулирования // Сов. Государство и право. 1969. N 10. С. 124-125.

97. Шатков Г.И. О соотношении содержания и формы в актах местных органов государственной власти // Правоведение. 1962. N 11. С. 126-127.

98. Шергин А.П. О концепции административной политики // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Сборник тезисов статей. - М.: Изд-во Моск. ун-та МВД России, 2003. С. 14-16.

99. Штурнев А.Е. Нормотворческая компетенция в области законодательства об административных правонарушениях // Актуальные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности в России: Материалы научно-практической конференции, посвященной 180-летию факультета ИГУ. - Иркутск: Изд. ЮИ ИГУ, 1998.

100. Шундиков К.В. Юридические средства реализации правовой политики // Правоведение. 1997. N 4. С. 6-15.

101. Экштайн К.А. Предисловие // Федеральный закон "Об административных процедурах": Инициативный проект с комментариями разработчиков. - М., 2001. С. 5-13.

102. Эффективность государственного управления в современной России: Сб. докладов. - Ростов н/Д, 1998.

103. Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления: Сб. статей. - Ростов н/Д, 1998.

104. Юридическая техника: обзор материалов научно-методического семинара (Н. Новгород, сент. 1999 г.) // Юрист. 2000. N 1-3.

105. Явич Л.С. Об исследованиях механизма действия права // Сов. государство и право. 1973. N 8.

106. Ямпольская Ц.А. О правовых актах Совета народного хозяйства //Сов. государство и право, 1962. N 3. С. 85.

107. Ямпольская Ц.А. К вопросу о понятии закона в советском праве // Сов. государство и право. 1946. N 10.

 

Авторефераты и диссертации

 

1. Андреев Д.С. Дефектные административно-правовые акты. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2011.

2. Амирбеков К.И. Правообеспечительная юридическая деятельность: проблемы теории и практики. Дис. ... докт. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2006.

3. Бабаев В.К. Презумпции в советском праве: Дис. ... канд. юрид. наук. - Свердловск, 1969.

4. Бартенева С.В. Реализация правовых актов управления: проблемы институализации и совершенствования теории и практики. Дис. ... канд. юрид. наук. - Воронеж, 2010.

5. Бахвалов С.В. Законодательная технология: Дис. ... канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2006.

6. Богмацера Э.В. Правообразовательный процесс и роль в нем судебной практики. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2007.

7. Боровикова Ю.П. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004.

8. Бухтерева М.А. Формы реализации функций государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

9. Воронина Т.Н. Нормативные правовые акты МВД России в механизме правового регулирования деятельности органов внутренних дел. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001.

10. Гао Янь Цзюнь. Некоторые вопросы теории правоотношения. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1995.

11. Глебова Н.А. Влияние правоприменительной практики на нормотворческий процесс: на примере деятельности уголовно-исполнительной системы России: Дис. ... канд. юрид. наук. - Рязань, 2011.

12. Грошев А.В. Функции правосознания в механизме уголовно-правового регулирования: Дис. ... докт. юрид. наук. - Екатеринбург, 1997.

13. Губаева Т.В. Словесность в юриспруденции. Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1996.

14. Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в Российской Федерации. Автореф. Дис. ... канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 1994.

15. Долотова Д.В. Техника и технология правовых актов (на примере правовых актов, издаваемых в уголовно-исполнительной системе). Дис. ... канд. юрид. наук, - Владимир, 2012.

16. Душакова Л.А. Правовые фикции: Дис. ... канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2004.

17. Евтихеев И.И. Виды и формы административной деятельности: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1948.

18. Елеонский В.О. Нормотворчество в органах внутренних дел. Автореф. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1992.

19. Иванов Р.Н. Юридическая природа нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005.

20. Изосимов С.М. Производство по принятию федеральных нормативных правовых актов управления. Дис. ...канд. юрид. наук. - Хабаровск, 2006.

21. Ижокин Р.А. Нетипичные правовые акты в регулировании личных отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Владимир, 2008.

22. Зуев О.М. Юридические дефектные нормативные правовые акты в системе источников права. Автореф. канд. юрид. наук. - М., 2011.

23. Каменева Дефектные акты органов законодательной и исполнительной власти: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002.

24. Карташов Н.Н. Технологии нормотворчества (На примере МВД России). Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004.

25. Кашанина Т.В. Децентрализация в правовом регулировании: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1992.

26. Кваша О.В. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти: Дис. ... канд. юрид. наук. - Ярославль, 2005.

27. Кичалюк О.Н. Акты Президента Российской Федерации (конституцинно-правовой аспект). Дис. ... канд. юрид. наук, - Саратов, 1999.

28. Кондаков Д.С. Примечания в российском законодательстве: Дис. ... канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2002.

29. Курсова О.А. Фикции в российском праве: Дис. ... канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2001.

30. Кучерова Т.Е. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (вопросы общей теории). Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006.

31. Лаврик А.Ю. Общефедеральный, региональный и муниципальный уровни правотворческой политики в современной России: Дис. ... канд. юрид. наук. - М, 2008.

32. Лаврова Н.М. Форма актов государственного управления: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1987.

33. Лившиц Ю.П. Оценка конституционности нормативных актов. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1994. С. 19-20.

34. Лисюткин, А.Б. Ошибка как категория правоведения: теоретико-методологический аспект. Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. - Саратов, 2002.

35. Калинин А.Ю. Правообразование в России: понятийно-категориальный и структурно-функциональный состав (историко-теоретическое исследование). Дис. ... докт. юрид. наук. - СПб, 2010.

36. Мазуренко А.П. Правовая политика как фактор модернизации правотворчества в России. Дис. ... докт. юрид. наук. - Саратов, 2012.

37. Малюгин С.В. Законодательная политика современного российского государства: понятие, основные характеристики и направления реализации: Дис. ... канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2011.

38. Максимова Е.В. Юридическая техника как средство повышения эффективности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2009.

39. Михеева И.В. Правотворческая деятельность министерств Российской Империи в XIX - начале XX в. Дис. ... докт. юрид. наук. - Владимир, 2012.

40. Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве (проблемы теории и практики). Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2008.

41. Никиташина Н.А. Юридические предположения в механизме правового регулирования (Правовые презумпции и фикции): Дис. ... канд. юрид. наук. - Абакан, 2004.

42. Новоселов Н.И. Акты государственного управления и укрепления законности в СССР. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1965.

43. Ноздрачев А.Ф. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1968.

44. Павловский А.И. Административно-правовые гарантии прав и свобод в сфере охраны общественного порядка. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1998.

45. Панько К.К. Фикции в уголовном праве: Дис. ... канд. юрид. наук. - Воронеж, 1998.

46. Пастушенко А.Б. Нормотворчество субъектов Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 1996.

47. Першин М.В. Частноправовой интерес: понятие, правообразование, реализация. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2004.

48. Петров А.Ю. Административный процесс в субъектах Российской Федерации: проблемы теории и законодательного регулирования. Дис. ... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2007.

49. Пиголкин А.С. Нормы советского права и их толкование. Дис. ... канд. юрид. наук. - Л., 1962.

50. Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР. Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. - М., 1972.

51. Попков В.Д. Советский закон. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1952.

52. Примак Т.К. Совершенствование законодательства как средство обеспечения законности (По материалам деятельности органов внутренних дел): Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1998.

53. Пугинский В.И. Основные проблемы теории гражданско-правовых средств. Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1985.

54. Редько А.А. Правозащитная политика и ее место в правовой политике России (теоретико-правовой анализ): Дис. ... канд. юрид. наук. - Спб., 2011.

55. Рудковский В.А. Правоприменительная политика: сущность и содержание. Дис. ... канд. юрид. наук, - Волгоград, 1998.

56. Рудковский В.А. Правовая политика и осуществление права: теоретико-методологический аспект. Дис. ... докт. юрид. наук. - Саратов. 2009.

57. Рыбаков О.Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности. Дис. ... докт. юрид. наук. - Саратов, 2005.

58. Салищева Н.Г. Нормативные акты советского государственного управления. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1953.

59. Саркисов Р.С. Российская правовая политика как концепция и реальность: Дис. ... канд. юрид. наук. - Владимир, 2008.

60. Серков В.А. Социально-психологический механизм правового воздействия на поведение личности. Дис. ... канд. юрид. наук. - Свердловск, 1983.

61. Соколов Н.Я. Формы участия народных масс в совершенствовании социалистического законодательства. Автореф. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1966.

62. Солдаткина О.А. Информационные ресурсы российской правовой политики: общетеоретический аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2010.

63. Субочев В.В. Теория законных интересов. Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - Тамбов, 2009.

64. Танимов О.В. Юридические фикции и проблемы их применения в информационном праве: Дис. ... канд. юрид. наук. - Саранск, 2004.

65. Тарасов Я.И. Роль социально-психологических факторов в правовом регулировании. Дис. ... канд. юрид. наук. - Свердловск, 1979.

66. Трофимов В.В. Правообразование в современном обществе: теоретико-методологический аспект: Дис. ... докт. юрид. наук. - СПб., 2011.

67. Фатеев А.Н. Законодательный процесс в парламентах Российской Федерации и Европейского Союза: опыт, проблемы и перспективы. Автореф. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2003.

68. Федоров Н.В. Правовая политика Советского государства (вопросы истории, теории, практики). Автореф. Дис. ... канд. юрид. наук, - М., 1985.

69. Федосеев А.Н. Нормативные акты Советского государства и формы их выражения. Автореф. Дис. ... канд. юрид. наук. - Л., 1964.

70. Фролова Н.А. Правовая политика Российской Федерации в сфере социальной безопасности (на опыте борьбы с наркотиками). Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2009.

71. Хабибулина Н.И. Язык закона и его постижение в процессе языкового толкования права. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1996.

72. Червяков Н.Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества (на материалах МВД РФ). Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2000.

73. Шагиев Б.В. Юридическая деятельность в современном российском обществе: теоретико-правовой аспект. Дис. ... кан. юрид. наук. - М., 2003.

74. Шахназарян Т.Г. Электоральная политика как особая разновидность правовой политики в современной России: общетеоретический аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. - Казань, 2012.

75. Шебанов А.Ф. Вопросы теории нормативных актов в советском праве. Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1965.

76. Шебанов А.Ф. Вопросы теории нормативных актов в советском праве: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1965.

77. Шевченко Д.М. Административно-правовое регулирование банковской деятельности Центральным банком Российской Федерации: Дис. ... кан. юрид. наук. - М., 2008.

78. Шерменев М.А. Деформации профессионального правосознания сотрудников уголовно-исполнительной системы (общеправовой анализ). Дис. ... канд. юрид. наук. - Владимир, 2006.

79. Шмакова Н.С. Ведомственное правотворчество: понятие и формы. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006.

80. Шутак И.Д. Оговорки в праве (теоретический и историко-правовой анализ): Дис. ... докт. юрид. наук. - Спб., 1999.

81. Яхин Ф.Ф. Действие административно-правовых актов. Дис. ... кан. юрид. наук. - М., 2004.

 

Приложения

 

Пояснительная записка к проекту федерального закона "О нормотворческой деятельности и нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации"

 

В современных условиях модернизации государства ведомственным правовым нормативным актам уделяется особое значение. Это обуславливается в первую очередь тем, что построение четкой вертикали государственных органов, направленное на усиление президентской власти с целью установления режима законности в России, реально опирается на действие ведомственных нормативных правовых актов. Свидетельством тому служит Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", где отмечается, что "федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности".

Однако здесь сразу возникает проблема определения полномочий субъектов ведомственного нормотворчества, поскольку федеральные органы исполнительной власти иной раз выходят за рамки своей компетенции, принимая нормы, не конкретизирующие законы, нормативные акты Президента Российской Федерации и Правительства, а "первичные" нормы.

В связи с этим актуальной проблемой является законность ведомственных нормативных правовых актов. Необходимо на уровне федерального закона закрепить требования, предъявляемые к ведомственным нормативным правовым актам. Главное, чтобы данные акты принимались на основании и во исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов Правительства и не ограничивали права и свободы граждан. В современной ситуации ведомственные нормативные правовые акты иной раз возлагают обязанности, как на органы государственной власти, государственных служащих, так и на граждан, что создает определенные проблемы в сфере охраны и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Российская Федерация в отличие от большинства правовых государств не имеет единых, закрепленных федеральным законом правил подготовки и принятия ведомственных нормативных правовых актов. Данный пробел в законодательном регулировании отчасти заполняется такими актами, как: Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", который действует в редакции Указов Президента Российской Федерации от 16.05.1997 N 490, от 13.08.1998 N 963, от 28.06.2005 N 736 и от 17.11.2011 N 1505, а также Правила подготовки ведомственных нормативных актов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009. Но такая регламентация не является основательной, поскольку осуществляется подзаконными актами, носящими фактически временный характер.

Тем не менее, нормотворческие полномочия министерств в бывшем СССР были регламентированы более основательно, чем сегодня, поскольку право издания приказов министерствам и ведомствам было установлено статьей 17 Общего положения о министерствах СССР 1967 года*(570). Нормотворческая компетенция определялась не многочисленными актами различной юридической силы, как сегодня, а конкретным документом, что, несомненно, оказывало существенную помощь правоприменителям.

В связи с этим, актуальной проблемой является разработка и принятие сводного, кодифицированного акта - федерального закона, регламентирующего нормотворческую деятельность всех федеральных органов исполнительной власти. Инициируемым законом необходимо определить порядок осуществления нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, виды ведомственных нормативных правовых актов, порядок их опубликования и вступления в юридическую силу.

Кроме этого, как показывают данные статистики, на сегодняшний день объем ведомственных нормативных правовых актов в системе правового регулирования непомерно велик. В государственном реестре числится более 14000 ведомственных нормативных правовых актов.

Серьезные проблемы в правовом регулировании возникают также из-за правовой нестабильности, поскольку в ведомственные нормативные правовые акты, которые только, что вступили в юридическую силу, часто вносятся существенные добавления и изменения. Так, на сегодняшний день действуют ведомственные нормативные правовые акты, в которые внесено более 50 изменений и дополнений. Естественно, что разобраться в них не под силу даже опытным юристам. Подобные факты приводят к правовому дисбалансу и как результат к сбоям в формировании российской правовой системы.

В связи с этим, необходимо провести серьезную, большую по объему, работу по систематизации (консолидации, кодификации и т.д.) ведомственных нормативных правовые актов.

Помимо этого, у государственных служащих в министерствах нередко возникают проблемы, связанные с выбором формы ведомственного нормативного правового акта. Как правило, они появляются в связи с тем, что формы ведомственных нормативных правовых актов, как и порядок осуществления систематизации ведомственных нормативных правовых актов не закреплены на уровне федерального закона и в различных федеральных министерствах действуют свои правила подготовки ведомственных нормативных правовых актов. Во многих федеральных органах исполнительной власти не отлажена система учета и хранения ведомственных нормативных правовых актов. В результате это приводит к неразберихе в правоприменительной деятельности, так как большое разнообразие форм ведомственных нормативных правовых актов затрудняет их поиск.

Много проблем связано и с содержанием ведомственных нормативных правовых актов, так как еще продолжают действовать ведомственные нормативные правовые акты, не соответствующие нормам морали, современным общественным отношениям, что наносит серьезный удар по формированию современной правовой системы, по демократизации государства. Не во всех министерствах осуществлена работа по приведению ведомственных нормативных правовых актов в соответствие с международными стандартами в области прав и свобод человека и гражданина. Нередко действуют ведомственные нормативные правовые акты несоответствующие нормам российского законодательства. В связи с этим, важное значение, имеет закрепление на уровне федерального закона общих для всех федеральных органов исполнительной власти принципов нормотворческой деятельности, на которые будут опираться разработчики нормативных актов.

Актуальными на сегодняшний день являются вопросы, касающиеся технико-юридической стороны ведомственных нормативных правовых актов, поскольку значительным еще остается объем данных актов, противоречащих правилам, приемам и средствам юридической техники. Довольно часто в ведомственных нормативных правовых актах отсутствует сам механизм для выполнения того или иного нормативного документа. Указанные факты говорят о необходимости совершенствования всей системы контроля за ведомственными нормативными правовыми актами и закрепления данного вида деятельности на уровне акта, обладающего высшей юридической силой. Так, например, Министерство юстиции Российской Федерации, которое осуществляет контрольные и регистрационные функции за ведомственными нормативными правовыми актами, после проведения правовой экспертизы ведомственного нормативного правового акта может отказать федеральному органу исполнительной власти в регистрации нормативного правового акта в случаях, если, акт ущемляет права и свободы граждан или возлагает на них обязанности непредусмотренные законодательством, либо - выходит за пределы компетенции органа, его принявшего, не согласован с заинтересованными министерствами и ведомствами.

Но на практике появляются и другие, не перечисленные здесь причины, по которым ведомственные нормативные правовые акты не регистрируются. Анализ книг учета регистрации ведомственных нормативных правовых актов выявил ряд причин не указанных в законодательстве, на основании которых нормативным документам было отказано в государственной регистрации. Например, в заключениях о регистрации содержались следующие формулировки: "акт носит ведомственный характер" или "акт носит нормативно-технический характер".

В связи с тем, что практически невозможно найти ведомственный нормативный правовой акт, который бы прямо, косвенно, либо опосредованно не выходил на проблему прав и свобод человека и гражданина практическое решение обозначенных проблем видится в следующем. Необходимо внести соответствующие изменения в законодательство, то есть все ведомственные нормативные правовые акты должны проходить процедуру государственной регистрации.

На основании сказанного следует вывод о необходимости обсуждения и принятия данного проекта федерального закона "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации", поскольку отсутствие такого жизненно необходимого федерального закона является пробелом в праве и негативно влияет на осуществление правового регулирования.

Целью данного закона является упорядочение нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти, повышение эффективности данного вида деятельности и качества ведомственных нормативных правовых актов.

Предметом законодательного регулирования данного закона должны быть вопросы, касающиеся порядка осуществления нормотворческих функций федеральными органами исполнительной власти, виды ведомственных нормативных актов, порядок их опубликования и вступления в юридическую силу, толкования, правового мониторинга а также регламентация порядка их хранения и других видов систематизации.

Возможность альтернативного регулирования рассматриваемого федерального закона была бы вероятна, если бы в федеральном законе, прошедшем первое чтение в Государственной Думе Федерального Собрания, регламентирующим подготовку нормативных правовых актов в Российской Федерации, содержались бы нормы о ведомственных нормативных правовых актах.

Структура данного федерального закона состоит из двенадцати глав.

В главе 1 "Общие положения" определен предмет регулирования и цели настоящего Закона, содержатся дефиниции основных понятий, применяемых в настоящем Законе, закреплены правовые основы разработки и принятия ведомственных нормативных актов, принципы нормотворчества, нормотворческие функции федеральных органов исполнительной власти, а также субъекты нормотворческой инициативы федеральных органов исполнительной власти, установлена система нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Во второй главе "Правовой мониторинг" раскрывается понятие правового мониторинга, его задачи, объекты и субъекты. Раскрывается понятие Антикоррупционного мониторинга. Также раскрываются понятие и задачи прогнозирования в ведомственном нормотворчестве, регламентируется порядок осуществления прогнозов в ведомственном нормотворчестве и порядок подготовки планирующих документов и порядок отчетности по данным планам.

В главе 3 "Подготовка нормативных актов" регламентированы стадии подготовки ведомственных нормативных актов, определен статус экспертов проектов нормативных актов и сроки подготовки проектов нормативных актов, установлен порядок подготовки альтернативных проектов ведомственных нормативных актов.

В главе 4 "Согласование и визирование проектов нормативных актов" регламентируется порядок согласования и визирования проектов ведомственных нормативных актов, а также порядок подписания (утверждения) проектов ведомственных нормативных актов руководителями федеральных органов исполнительной власти, либо лицами, исполняющими их обязанности. Помимо этого в пункте 7 данной главы установлены условия, при которых руководитель федерального органа исполнительной власти несет персональную ответственность.

В главе 5 "Оформление ведомственных нормативных актов" закреплен порядок оформления реквизитов ведомственных нормативных актов, требования к структуре, языку ведомственных нормативных актов, а также к наименованиям государственных органов, предприятий, учреждений, организаций и должностей, употребляемым в ведомственных нормативных актах.

В главе 6 "Государственная регистрация ведомственных нормативных актов" определен круг субъектов государственной регистрации ведомственных нормативных актов, структура государственной регистрации ведомственных нормативных актов, установлен порядок и сроки представления документов на государственную регистрацию, определен круг случаев отказа в государственной регистрации ведомственных нормативных актов, регламентирован порядок обжалования отказа в государственной регистрации ведомственных нормативных актов.

В главе 7 "Опубликование и вступление в юридическую силу ведомственных нормативных актов" регламентированы основания и порядок опубликования ведомственных нормативных актов, установлены официальные источники их опубликования, порядок вступления в юридическую силу ведомственных нормативных актов.

В главе 8 "Толкование ведомственных нормативных актов" раскрывается понятие толкования ведомственных нормативных актов, его виды и пределы, определен порядок осуществления запросов о толковании ведомственных нормативных актов.

Глава 9 посвящена систематизации ведомственных нормативных актов, в ней определены субъекты, виды систематизации ведомственных нормативных актов, порядок издания сборников актов официального толкования ведомственных нормативных актов, а также порядок учета и ведомственных нормативных актов в федеральных органах исполнительной власти.

В главе 10 закреплен порядок финансирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти.

В главе 11 "Контроль за нормотворческой деятельностью и нормативными актами федеральных органов исполнительной власти" закреплена система контроля за ведомственным нормотворчеством и законностью ведомственных нормативных актов, определены субъекты и виды, а также порядок осуществления контроля за нормотворческой деятельностью федеральных органов исполнительной власти, регламентирован порядок координации контроля за ведомственным нормотворчеством и за законностью ведомственных нормативных актов.

В главе 12 "Заключительные положения" определен порядок вступления в юридическую силу настоящего закона, а также порядок приведения ведомственных нормативных актов в соответствие с настоящим Законом.

Автор инициативного проекта:

Профессор кафедры теории права и сравнительного правоведения "Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики", доктор юридических наук, профессор Ю.Г. Арзамасов.

 

Перечень нормативных актов подлежащих отмене в связи с принятием федерального закона "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации"

 

1. Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти";

2. Правила подготовки ведомственных нормативных актов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.

 

Российская Федерация Федеральный закон

 

Проект

"О нормотворческой деятельности и нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации"

 

Глава 1. Общие положения

 

Статья 1. Предмет регулирования и цели настоящего Закона

1. Настоящий Закон определяет порядок осуществления нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, виды ведомственных нормативных правовых актов, порядок их опубликования и вступления в юридическую силу, порядок их систематизации и толкования.

2. Настоящему Закону должны соответствовать все ведомственные нормативные правовых акты, регламентирующие нормотворческую деятельность какого-либо федерального органа исполнительной власти.

3. Целью настоящего Закона является упорядочение нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти, повышение эффективности данного вида деятельности и качества ведомственных нормативных правовых актов.

 

Статья 2. Основные понятия, применяемые в настоящем Законе

1. Федеральные органы исполнительной власти - федеральные министерства и ведомства.

2. Федеральные министерства Российской Федерации - федеральные органы исполнительной власти, вырабатывающие и осуществляющие государственную политику и нормативно-правовое регулирование в установленной федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности.

3. Федеральные ведомства - федеральные службы (службы) и федеральные агентства.

4. Федеральные службы (службы) - федеральные органы исполнительной власти, подведомственные Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации или федеральному министерству Российской Федерации, осуществляющие функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности и специальные функции в области обороны и социальной безопасности, а также в случаях, определяемых указами Президента Российской Федерации, нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности.

5. Федеральные агентства - федеральные органы исполнительной власти, подведомственные Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации или федеральному министерству Российской Федерации, осуществляющие в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору, а также в случаях, определяемых указами Президента Российской Федерации, нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности.

6. Ведомственное нормотворчество - организационно оформленная деятельность компетентных лиц министерств и ведомств, осуществляемая на нормативной или делегированной основе, состоящая в установлении, изменении и отмене нормативных правовых актов, регулирующих как внутренние, так и внешние общественные отношения.

7. Ведомственный нормативный правовой акт - юридический документ, принятый в определенном настоящим Законом порядке и форме, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы права.

8. Проект ведомственного нормативного правового акта - документ, содержащий предварительный текст нормативного правового акта, внесенный в установленном порядке на рассмотрение должностному лицу федерального органа исполнительной власти.

9. Нормы права (правовые, юридические нормы) - содержащиеся в нормативных правовых актах и иных признаваемых государством источниках права правила и образцы (эталоны) поведения, а также связанные с ними другие установления, направленные на регулирование общественных отношений.

 

Статья 3. Правовые основы разработки и принятия ведомственных нормативных правовых актов

Ведомственные нормативные правовые акты разрабатываются и принимаются:

- в силу прямого указания закона, когда в федеральном законе указывается на необходимость принятия ведомственного нормативного правового акта;

- по поручению Президента Российской Федерации, которое может быть выражено как в форме нормативного правового указа, так и акта применения права (указа, распоряжения);

- по поручению Правительства Российской Федерации, которое может носить долгосрочный нормативный характер, либо даваться в ходе правоприменительной практики по разрешению какой-либо проблемы;

- на основе положений о федеральных министерствах и ведомствах;

- на основе норм административных регламентов;

- в соответствии и на основе настоящего Закона.

 

Статья 4. Принципы нормотворчества

При осуществлении нормотворческой деятельности федеральные органы исполнительной власти должны опираться на следующие основные нормотворческие принципы:

1) гуманизм;

2) законность;

3) научность;

4) демократизм;

5) техническое совершенство;

6) профессионализм;

7) гласность.

Ведомственными нормотворческими принципами, на которых должна основываться нормотворческая деятельность федеральных министерств и ведомств, являются:

1) единоначалие при принятии нормативных правовых актов;

2) субординация.

 

Статья 5. Нормотворческие функции федеральных органов исполнительной власти

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют следующие нормотворческие функции (направления деятельности):

- разработка или участие в разработке проектов законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов министерств и ведомств, международных договоров Российской Федерации, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов российской Федерации;

- внесение изменений и дополнений в ведомственные нормативные правовые акты;

- отмена ведомственных нормативных правовых актов;

- проведение правовыми департаментами (юридическими службами) правовой, лингвистической, антикоррупционной экспертизы различных нормативных правовых актов и международных договоров;

- подготовка заключений на проекты, поступившие на правовую экспертизу и антикоррупционную экспертизы;

- сопровождение подготовленных проектов нормативных правовых актов;

- систематизация законодательства.

 

Статья 6. Субъекты нормотворческой инициативы

1. Субъектами нормотворческой инициативы федеральных министерств и ведомств являются:

- федеральные министры и руководители федеральных ведомств, их заместители и лица, исполняющие обязанности федеральных министров и руководителей ведомств;

- руководители департаментов и лица, исполняющие их обязанности, начальники главных управлений и управлений федеральных органов исполнительной власти;

- правовые департаменты (юридические службы).

2. С нормотворческой инициативой могут выступать граждане и их объединения, если проект ведомственного нормативного правового акта направлен на регламентацию внешних общественных отношений.

 

Статья 7. Система нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

1. В систему нормативных правовых актов федеральных органов власти входят следующие документы: положения, наставления, правила, инструкции, приказы, административные регламенты, международные межведомственные договоры.

2. Положения - кодифицированные ведомственные нормативные правовые акты, которыми федеральные органы исполнительной власти определяют задачи и функции, права и юридические обязанности учреждений (организаций).

3. Наставления - кодифицированные ведомственные нормативные правовые акты, в которых содержатся нормы права, регламентирующие действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации.

4. Правила - кодифицированные ведомственные нормативные правовые акты, устанавливающие порядок осуществления определенного вида деятельности.

5. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти - это кодифицированные ведомственные нормативные правовые акты, подробно регламентирующие исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг, которые определяют административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан.

Регламенты федеральных органов исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти составляют административный регламент федерального органа исполнительной власти.

6. Инструкции - ведомственные нормативные правовые акты, устанавливающие кем, как, в каком порядке, какими способами должны осуществляться различные виды деятельности в министерстве или ведомстве.

7. Приказы - ведомственные нормативные правовые акты, которые направлены на регулирование наиболее важных проблем функционирования министерств и ведомств, включая вопросы создания, реорганизации, ликвидации органов или структурных подразделений, определения задач, функций, правового регулирования различных направлений служебной деятельности.

В отдельных случаях, определенных законодательством, приказы могут регулировать отношения с участием граждан и их объединений.

8. Международные межведомственные договоры - соглашения между двумя и более министерствами и ведомствами иностранных государств, устанавливающие, изменяющие или отменяющие нормы права в пределах компетенции договаривающихся сторон.

9. Кодифицированные ведомственные нормативные правовые акты имеют большую юридическую силу, чем приказы и инструкции.

Запрещается утверждение кодифицированных ведомственных нормативных правовых актов актами, обладающими меньшей юридической силой.

 

Статья 8. Модельные (рамочные) ведомственные нормативные правовые акты

Федеральные министерства и ведомства вправе разрабатывать и принимать модельные (рамочные) ведомственные нормативные правовые акты рекомендательного характера, направленные на регулирование внутриведомственных и внешних общественных отношений.

 

Глава 2. Правовой мониторинг

 

Статья 9. Понятие правового мониторинга

Правовой мониторинг - это осуществляемая на научной и методологической основе система комплексной оценки содержания и формы правовых актов и правоприменительной деятельности, посредством получения различных видов информации, наблюдения, анализа, контроля и прогноза с целью создания эффективного механизма правового регулирования.

 

Статья 10. Основные задачи правового мониторинга

Задачами правового мониторинга являются: предоставление субъекту нормотворчества объективной информации о:

- проведенных экспериментах и иной апробации моделей правового регулирования;

- тенденциях развития сфер законодательства;

- о положительной и отрицательной динамике в действии нормативных правовых актов и официальных актов толкования нормативных правовых актов;

- несоблюдении правил, приемов и средств нормотворческой юридической техники;

- экономических, финансовых, политических, правовых, управленческих последствиях изменения существующего правового режима общественных отношений;

- о положительной и противоправной правоприменительной деятельности структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти.

- о положительной и негативной динамике действия нормативных правовых актов.

Правовой мониторинг решает задачу создания условий для повышения открытости решений, принимаемых всеми уровнями власти, и степени участия институтов гражданского общества в формировании и реализации этих решений.

 

Статья 11. Объекты правового мониторинга

Объектами мониторинга являются концепции проектов нормативных правовых актов, проекты нормативных правовых актов, нормативные правовые акты, официальные акты толкования нормативных правовых актов, акты применения права и правоприменительная деятельность.

Мониторинг осуществляется на постоянной, плановой и системной основе.

 

Статья 12. Субъекты ведомственного правового мониторинга

1. Мониторинг осуществляется субъектами мониторинга на всей территории Российской Федерации.

2. Субъектами ведомственного мониторинга являются законодательные, исполнительные, судебные органы власти, органы прокуратуры, правовые, аналитические, регистрационные и иные наделенные полномочиями структуры федеральных органов исполнительной власти, уполномоченные по правам человека в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации, инициативные субъекты.

3. Инициативными субъектами правового мониторинга могут выступать: экспертные советы, аккредитованные Министерством юстиции Российской Федерации независимые эксперты, научные организации и объединения, корпоративные объединения, правозащитные и общественные организации и иные институты гражданского общества.

4. Информацию о подготовке проектов нормативных правовых актов независимые эксперты, научные организации и объединения, корпоративные объединения, правозащитные и общественные организации и иные институты гражданского общества получают на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", где также размещается информация о результатах общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов.

 

Статья 13. Антикоррупционный мониторинг

1. Антикоррупционный мониторинг - это вид правового мониторинга, который включает в себя наблюдение, анализ, оценку и прогноз коррупционных правонарушений, коррупциогенных факторов, а также мер реализации антикоррупционной политики.

2. Инструментами антикоррупционного мониторинга являются: статистические методы, социологические (анкетирование, опросники, интервьюирование и т.п.) и другие методы, антикоррупционная экспертиза.

3. Антикоррупционная экспертиза осуществляется на основе методики утвержденной Правительством Российской Федерации, либо Министерством юстиции Российской Федерации.

 

Статья 14. Понятие и задачи прогнозирования в ведомственном нормотворчестве

1. Прогнозирование в ведомственном нормотворчестве представляет собой деятельность по получению прогностической информации об основных тенденциях и направлениях дальнейшего упорядочивания системы ведомственных нормативных актов и будущем ее состоянии.

2. Основными задачами прогнозирования в ведомственном нормотворчестве являются:

- получение научной прогностической информации о тенденциях, путях, формах и методах развития ведомственного правового регулирования;

- определение наиболее актуальных проблем, требующих нормативного разрешения путем разработки и принятия ведомственных нормативных правовых актов;

- выявление пробелов в праве и в нормативных правовых актах;

- определение наиболее целесообразных и прогрессивных форм и методов правового регулирования;

- установление целесообразной первоочередности подготовки проектов в том или ином федеральном органе исполнительной власти;

- использование в нормотворчестве специальных прогнозов в политике, экономике, экологии и других сферах.

 

Статья 15. Осуществление прогнозов в ведомственном нормотворчестве

1. Координатором прогнозирования в ведомственном нормотворчестве являются правовые департаменты (юридические службы) федеральных органов исполнительной власти. Прогнозирование в ведомственном нормотворчестве осуществляют научно-исследовательские институты, высшие учебные заведения, ученые, аналитические службы министерств и ведомств по официальному поручению правовых департаментов.

2. При прогнозировании действия нормативных правовых актов в обязательном порядке следует осуществлять оценку правового регулирования (ОРВ).

3. Оценка правового регулирования (ОРВ) - это осуществляемая на научной и методологической основе совокупность инструментов правового мониторинга, применяемых в целях выявления негативных последствий, рисков и т.п., а также положительных последствий принятия проектов нормативного правового акта(ов).

Оценка правового регулирования (ОРВ) осуществляется на основе методики утвержденной Правительством Российской Федерации, либо Министерством юстиции Российской Федерации.

 

Статья 16. Планирование ведомственного нормотворчества

1. Федеральные министерства и ведомства осуществляют нормотворческую деятельность на плановой основе с учетом правовых прогнозов.

2. Федеральные министерства и ведомства в обязательном порядке подготавливают проекты законов и других нормативных правовых актов органов государственной власти в том случае, если они внесены в планы законопроектных работ.

3. Каждый федеральный орган исполнительной власти составляет годовые и долгосрочные (сроком до пяти лет) планы подготовки проектов нормативных правовых актов.

4. В планирующих документах в отдельном разделе предусматривается подготовка нормативных правовых актов палат Федерального Собрания Российской Федерации, президентских, правительственных актов и международных договоров (соглашений).

5. Все планирующие документы, содержащие положения о правоподготовительных работах либо инициативные решения о подготовке тех или иных нормативных правовых актов, до утверждения их федеральным министром, либо руководителем ведомства в обязательном порядке проходят процедуру согласования с правовым департаментом федерального органа исполнительной власти.

6. В региональных функциональных и отраслевых отделениях федеральных органов исполнительной власти планы правоподготовительных работ утверждают руководители этих отделений.

Планы правоподготовительных работ в обязательном порядке согласовываются с правовым департаментом (юридическими службами) региональных функциональных и отраслевых федеральных органов исполнительной власти.

7. В целях оперативного руководства ведомственным нормотворчеством в федеральных органах исполнительной власти могут разрабатываться ежеквартальные и полугодовые планы-графики подготовки проектов нормативных правовых актов.

8. В планирующих документах определяются:

- основные направления развития нормотворчества;

- мероприятия по упорядочению нормативной базы;

- устранение пробелов в нормативных актах;

- отмена устаревших и не соответствующих общепризнанным принципам и нормам международного права и российскому законодательству ведомственных нормативных актов и приведение их в соответствие с указанными нормами и принципами;

- подготовка официальных хронологических и отраслевых сборников нормативных актов либо их переиздание с учетом изменений в законодательстве.

9. В планах правоподготовительных работ необходимо учитывать предложения, поступившие из департаментов федеральных органов исполнительной власти и их региональных отделений, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, государственных органов, органов местного самоуправления, научно-исследовательских и образовательных учреждений, а также конструктивные предложения, высказанные в средствах массовой информации, письмах, заявлениях и жалобах граждан и их объединений и юридических лиц.

10. В целях координации и контроля за ведомственным нормотворчеством Федеральная регистрационная служба составляет сводные общие годовые и перспективные (сроком до пяти лет) планы правоподготовительных работ федеральных органов исполнительной власти, которые утверждает Министр юстиции Российской Федерации.

11. Все федеральные органы исполнительной власти для составления общих сводных годовых и перспективных планов правоподготовительных работ не позднее 20 декабря текущего года предоставляют в Министерство юстиции Российской Федерации свои планы правоподготовительных работ.

12. Все планы правоподготовительных работ федеральных органов исполнительной власти составляются и реализуются с привлечением ведущих ученых и специалистов в области регулируемых отношений.

13. В целях осуществления принципа гласности в работе федеральных министерств и ведомств, планы правоподготовительных работ должны быть опубликованы в средствах массовой информации, за исключением отдельных положений планов, составляющих государственную тайну, имеющих гриф "совершенно секретно", "секретно" либо содержащих конфиденциальные сведения.

 

---

Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 158; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!