Смешанные ведомственные акты как синтез различных предписаний
Правовое регулирование на сегодняшний день в России осуществляется не только посредством федеральных конституционных законов, федеральных законов, разнообразных по юридической силе, формам и другим критериям подзаконных нормативных правовых актов и актов применения права, но и посредством так называемых "смешанных правовых актов", которые наряду с нормативными, содержат различные по правовой природе предписания.
В современных условиях правового регулирования в нашем государстве широкое распространение имеют смешанные указы Президента Российской Федерации, такие акты иной раз принимает и Правительство Российской Федерации, органы местного самоуправления (муниципалитеты, администрации районов городов, городских и сельских поселений и т.п.). Однако набольшее количество смешанных актов принимают федеральные органы исполнительной власти.
Обратимся к истории вопроса. Теоретики права считают, что впервые в юридический обиход термин "смешанный акт" был введен в 1960 г. Ц.А. Ямпольской*(433). Указанная идея нашла своих последователей и уже через год на данную тему публикует свою статью Г.И. Шатков*(434). Через несколько лет свои взоры к данному вопросу направил профессор А.В. Мицкевич*(435).
Однако, правды ради, следует сказать, что были и противники термина "смешанный акт", которые аргументировали свое отрицательное отношение к рассматриваемым актам тем, что такая научная категория "якобы не объясняет юридических свойств данных актов". Так, негативные суждения по поводу принятия смешанных ведомственных актов, хотя и не в категоричной форме, одним из первых высказал А.Ф. Ноздрачев. В частности, он писал, что "индивидуальные предписания, содержащиеся в ведомственных нормативных актах размывают их нормативную природу, она становится не определенной"*(436). Потом отечественные правоведы, как теоретики права, так и административисты практически потеряли интерес к данной проблематике и о смешанных актах в литературе имеются лишь отдельные упоминания*(437).
|
|
|
Наиболее обстоятельно данную категорию в своих трудах исследовала Т.В. Кивленок, которая предложила на суд научной общественности следующую дефиницию: "Смешанный правовой акт - это оформленная в установленном порядке совокупность юридических предписаний, включающая в себя правовые свойства и элементы различных типов (видов, подвидов) юридических актов, выражающая волю субъекта права, направленная на комплексное регулирование общественных отношений и влекущая определенные социальные и правовые последствия"*(438). Также ею были исследованы виды и функции смешанных актов*(439).
|
|
|
Между тем, сегодня перед отечественной наукой стоят те же теоретические проблемы, среди которых вопрос: в чем же принципиальное отличие нормативных правовых актов от смешанных актов?
Применяя метод индукции, попробуем разложить все "по полочкам".
Во-первых, нормативный правовой акт содержит правила общего характера, обязательные для неопределенного круга лиц. Это основное, можно сказать главное отличие нормативных правовых актов от смешанных, которые содержат различные по целевой направленности предписания.
Во-вторых, нормативные правовые акты рассчитаны на многократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные таким актом.
Индивидуальные правовые акты, в свою очередь, обладают следующими квалифицирующими признаками, которые и отличают их от документов нормативного характера:
1) носят персонифицированный характер, поскольку в юридическом документе указывается определенный круг субъектов правоотношений, которым адресуется конкретное предписание, то есть данные акты характеризуются четко индивидуальной направленностью;
2) носят властный характер, поскольку написаны с помощью императивного (субординационного) метода правового регулирования и в связи с этим, они являются обязательными для исполнения, тогда как нормативные правовые акты могут закреплять нормы-рекомендации. Примером могут служить нормы так называемых модельных (рамочных) законов, которые рекомендуют субъектам правоотношений наиболее приемлемый для того или иного властного органа вариант поведения;
|
|
|
3) однократно действующее отношение, то есть, создав определенное отношение на основе нормативных правовых актов, они, как правило, исчерпывают себя и не создают новых общественных отношений. Таким образом, в отличие от нормативных документов (актов и договоров), для данных актов очевиден разовый характер, в связи с этим они не могут регулировать какой либо вид общественных отношений.
Однако есть ли у анализируемых актов общие черты (признаки)? Что является общим у этих актов? Что их может объединять их в одну классификацию?
Для определения правовой природы смешанных ведомственных нормативных правовых актов остановимся на тех характеристиках, которые присущи, как актам применения права, так и нормативным правовым актам.
1. Это самые распространенные виды правовых актов.
|
|
|
К сожалению, на сегодняшний день в многочисленных учебниках по теории государства и права отсутствует тема "Правовые акты", не рассматривается их природа (понятие, виды, различные классификации).
2. Данные акты направлены на регулирование общественных отношений.
3. Акты применения права, как и нормативные правовые акты, являются целью и результатом форм осуществления функций государства, то есть с одной стороны, то к чему стремятся уполномоченные властные органы и должностные лица при осуществлении определенного типа юридической деятельности, с другой стороны, указанные акты выступают завершением этой деятельности, в данном случае речь идет о правоприменении, которая финализируется, как правило, принятием индивидуальных предписаний;
4. Акт применения права, как и нормативный правовой акт, как и другой нормативный документ, должен иметь специальную, утвержденную законодателем форму. Так, например, согласно ст. 27.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в протоколе об административном задержании указываются такие реквизиты, как: дата и место его составления; должность; фамилия и инициалы лица, составившего протокол; сведения о задержанном лице; время, место и мотивы задержания. Кроме этого, данный протокол подписывается должностным лицом, его составившим и задержанным лицом, а в случае, если последний отказывается подписать протокол, то в протоколе делается соответствующая запись.
5. Индивидуальные и нормативные решения принимаются в соответствии с компетенцией того или иного органа власти, либо должностного лица. При этом выход за установленные законом, или подзаконным актом правовые рамки является серьезным правонарушением, которое может повлечь за собой юридическую ответственность, как юридических, так и должностных лиц.
6. Акты применения права, как и нормативные документы, выступают в роли юридических фактов, способствующих возникновению, изменению, либо прекращению правоотношений.
Если вести речь о ведомственных смешанных актах, то следует сказать, что их юридические конструкции не являются однотипными. Они весьма многообразны, поскольку объединяют различные по целевой направленности и типу юридической деятельности правовые предписания. Остановимся на этом подробнее.
1. К смешанным правовым актам с нормативными и правореализующими элементами следует относить не только нормативные правовые акты, но такие источники права, если вести о них речь в "узком" смысле, согласно которому синонимируются понятия "источник права" и "форма права", нормативные договоры, которые, с одной стороны, создают общеобязательную основу и воздействуют на довольно большой круг субъектов (нормативно-правовой элемент), а с другой - позволяют субъектам правоотношений реализовывать управомочивающие нормы права, осуществляя конкретные согласованные волеизъявления, приходя при этом к взаимовыгодным решениям, устраивающим всех субъектов договорных отношений (правореализующий элемент). Однако из-за отсутствия долгое время в отечественном законодательстве определения смешанного договора предлагались различные его дефиниции. Но в настоящее время в этот вопрос внесена некоторая ясность, поскольку элементы смешанного договора признаются равнозначными, о чем свидетельствует действующая редакция части 3 ст. 421 ГК РФ.
2. Классический вариант, когда в правовом акте федерального органа исполнительной власти содержатся как нормативные, так и индивидуальные предписания.
3. Когда вместе с нормативными предписаниями содержатся и декларативные. Примером могут служить различные Концепции развития федеральных органов, утвержденные приказами федеральными министрами.
4. Существуют также правовые акты, в которых содержатся как нормативные предписания, так индивидуальные и доктринальные.
5. Встречаются акты, в которых наряду с нормативными предписаниями закреплены также разъяснения о их применении.
6. Вместе с нормативными предписаниями в ведомственном акте могут быть закреплены, индивидуальные, доктринальные и интерпретационные предписания.
7. Существуют также ведомственные правовые акты, содержащие как нормативные предписания, так и статистическую информацию.
В последнее время в юридической литературе можно наблюдать и такую негативную тенденцию как излишняя синонимичность понятий. Так, например, Р.А. Ижокин в своем исследовании издание "смешанных" и "нетипичных" правовых актов использовал в качестве родового. Смешанные правовые акты он назвал один из основных видов нетипичных правовых актов, которые включают в себя правовые свойства и элементы различных типов (видов, подвидов) юридических актов: нормативно-правовые акты с элементами толкования, правореализации или правоприменения, смешанные правовые акты с интерпретационными и правоприменительными элементами. При этом, он предложил понимать под нетипичными правовыми актами, "правовые акты с нехарактерными признаками, чертами, свойствами или функциями, т.е. документально оформленная в установленном порядке совокупность юридических или юридических и иных социальных предписаний, включающая в себя правовые свойства и элементы различных типов (видов, подвидов) юридических актов или различные элементы юридических актов одного типа (вида, подвида), выражающая волю субъекта (субъектов) права, направленная на комплексное регулирование личных и общественных отношений и влекущая определенные социальные и правовые последствия*(440).
По нашему мнению, такое понимание "нетипичных актов" является ошибочным. С учетом современного состояния нормативно-правовой регламентации правотворческой деятельности государственных органов необходимо четко разграничивать понятия "нетипичный правовой акт" и "смешанный правовой акт". При этом, под нетипичным ведомственными правовыми актами следует понимать такие акты, которые не соответствуют официальной классификации актов по видам (формам), которая предусмотрена нормами Постановления Правительства России от 13.08.1997 г. N 1009.
Нетипичные правовые акты могут издаваться в таких формах, как порядок, наставление, устав. Такие акты также можно отнести к разряду оспоримых, которые могут быть отменены полностью, либо частично в ходе судебного разбирательства, принесения протеста прокурором, либо заместителем прокурора.
Если следовать логике Р.А. Ижокина, то к нетипичным правовым актам можно отнести и все виды административных регламентов, поскольку в Постановлении Правительства России от 13.08.1997 г. N 1009 со всеми изменения, говорится, что нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений, а об административных регламентах не сказано ни слова.
Помимо этого, считаем необходимым отметить, что не следует путать "нетипичные правовые акты" о которых речь шла выше, которые на практике утверждаются такими распространенными в федеральных органах исполнительной власти актами как приказы, с нелегитимными актами, то есть ничтожными, которые являются не законными и на принятие которых наложен запрет. К ним, согласно Постановления Правительства России от 13.08.1997 г. N 1009, относятся "письма" и "телеграммы"*(441). Также к нелигитимным следует относить ведомственные акты, которые не соответствуют содержанию законов, указов Президента и постановлений Правительства*(442).
На практике отдельные министерства и ведомства принимают нормативные правовые акты в виде "циркулярных писем", которые, по нашему, являются архаизмами. Это является характерным, главным образом, для Минфина и Центробанка России. Минобрнауки часто принимало нормативные правовые акты в форме "инструктивных писем", рассылая их во все образовательные учреждения.
Д.В. Долотова в своем диссертационном исследовании "Техника и технология правовых актов (на примере правовых актов, издаваемых в уголовно-исполнительной системе)" назвала "смешанные акты - актами с неопределенным телеологическим основанием". При этом критику смешанных ведомственных правовых актов она основывала на двух моментах. Первый, уже был указан выше - это "наличие в акте нормативных и индивидуальных правовых предписаний не позволяет определить целевую направленность такого акта". Второй момент, это то, что смешанный ведомственный правовой акт "не вписывается ни в систему источников права (в силу наличия индивидуально-правовых предписаний), ни в систему правоприменительных актов (в силу наличия нормативных предписаний). В качестве примера такого акта она привела Приказ ФСИН России от 26 ноября 2010 N 489 "О комиссии федеральной службы исполнения наказаний по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих ФСИН России и урегулированию конфликта интересов", которым были утверждены как персональный состав комиссии, так и положение об этой комиссии*(443).
Между тем, здесь мы не видим ничего противозаконного, поскольку на лицо синтез, можно даже сказать - удачный синтез, нормативных и индивидуальных предписаний.
Чтобы разобраться в вопросе: что положительного и негативного есть в ведомственных правовых актах прибегнем к анализу нормативных правовых актов, регламентирующей ведомственный нормотворческий процесс.
Так, основным документом в области регламентации ведомственного нормотворческого процесса, как уже было сказано, является Постановление Правительства России от 13.08.1997 г. N 1009. При этом о ведомственных смешанных актах в данном Постановлении вообще ничего не говорится, но там сказано, что "нормативные правовые акты издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции". Далее в данном документе указывается, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. К этому перечню с 2005 года добавились еще и различные административные регламенты.
Как показывает проведенный анализ ведомственных правовых актов и ведомственного нормотворческого процесса, в федеральных органах исполнительной власти "смешанные акты" имеет широкое распространение. В основном это касается таких правовых актов, как приказы, постановления, распоряжения. В данных актах, в основе своем нормативных, содержится, как правило, пункт, возлагающий обязанность за исполнение данного акта на конкретное должностное лицо (заместителя министра, руководителя департамента и т.п.). Фактически к нормативным предписаниям добавляется индивидуальное предписание, которое распространяется на конкретное лицо, то есть носит персонифицированный характер.
Чисто нормативными правовыми актами являются только лишь инструкции, так как они всегда нормативны, поскольку содержат только нормы права, направленные на регулирование конкретных общественных отношений.
Анализ Бюллетеней нормативных актов федеральных органов исполнительной власти показал, что большинство ведомственных правовых актов, как правило, содержат не только нормы права (правила поведения), но и одно конкретное индивидуальное предписание.
Подтверждением сказанному может служить Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 31 января 2012 г. N 58 "Об утверждении сроков и единого расписания проведения единого государственного экзамена, его продолжительности по каждому общеобразовательному предмету, перечня дополнительных устройств и материалов, пользование которыми разрешено на едином государственном экзамене по отдельным общеобразовательным предметам в 2012 году", N 23239, в котором, помимо расписания экзаменов, процедурных норм, регламентирующих продолжительность ЕГЭ по различным предметам и регламентации того, какими дополнительными устройствами и материалами можно пользоваться по математике, физике, химии и географии содержится пункт 3., в котором говорится, что "контроль за исполнением настоящего приказа возложить на заместителя Министра Дулинова М.В.".
Фактически в данном пункте содержится ничто иное, как индивидуальное, адресованное к конкретному лицу предписание. И в этом есть определенные плюсы, поскольку граждане, сдающие ЕГЭ и их родители в случае каких-либо нарушений уже знают, кто ответственный за данный участок работы, кто контролирует проведение ЕГЭ в нашей стране, к кому можно в Министерстве образования и науки будет обратиться с жалобой, заявлением, предложениями по модернизации высшего образования и т.п.
Помимо этого, проведенный анализ Бюллетеней нормативных актов федеральных органов исполнительной власти показал, что в отдельных ведомственных правовых актах, на первый взгляд которые являются нормативными правовыми актами может содержаться не одно, а несколько индивидуальных предписаний с указание конкретных вопросов и фамилий. Например, 12 ноября 2011 г. N 1136 МВД России приняло приказ "О порядке размещения информации о деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации в сети Интернет", которым был утвержден порядок размещения информации о деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации в сети Интернет". При этом согласно пункту 2.1. "ответственным за размещение информации на официальном сайте МВД России Управление по взаимодействию с институтами гражданского общества и средствами массовой информации МВД России".
Также там содержались индивидуальные предписания руководителю УОС МВД России (В.В. Грибакину), ФКУ "Объединенная редакция МВД России" (Н.Ф. Самохвалову). В частности, нормами данного приказа им предписывалось обеспечить размещение на официальном сайте МВД России информации о деятельности МВД России и ее актуализацию.
В последнем пункте содержалось индивидуальное предписание: "Контроль за выполнением настоящего приказа возложить на статс-секретаря - заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации генерал-лейтенанта полиции С.П. Булавина.".
Здесь справедливым будет постановка вопроса о целесообразности разработки и принятия смешанных актов. Не происходит ли в данном случае размывание нормативных предписаний индивидуальными?
По нашему мнению, основная проблема "мертвых" ведомственных правовых актов, то есть актов, нормы которых не работают, не регулируют общественные отношения, зачастую заключается в том, что в ведомственных правовых актах отсутствует ответственность за неисполнение своих обязанностей должностными лицами. Это аксиома в нашем государстве, где уровень правовой культуры и правосознания не так высок, что если в нормативном правовом акте нет ответственности, то нет и его эффективной реализации.
Издание "смешанных" актов, которые сочетают в себе черты нормативного правового акта и акта применения права в нормотворческой практике федеральных органов исполнительной власти имеют широкое распространение. Так, например, ФСИН России принимает информационные письма, которые на практике территориальные органы ФСИН России воспринимают как нормативные указания.
Конечно, смешанные акты могут синтезировать как положительные моменты, так и отрицательные.
Что касается телеологического аспекта, то есть его целевой направленности, то задачей минимум принятия ведомственного правового акта является конкретизировать, либо детализировать положения федеральных законов, либо актов, обладающих большей юридической силой, а задачей-максимум, урегулировать конкретные общественные отношений.
Из этого следует, что смешанные ведомственные правовые акты наоборот оптимизируют правовую регуляцию, путем утверждения ответственных лиц и вообще ответственности, способствуют воплощению норм законов, нормативных актов Президента и Правительства в практическую плоскость.
Более того, как показали "полевые исследования", то есть анкетирование правоохранительных государственных служащих системы МВД России, ФСИН России, ФНС практически 98 процентов респондентов высказались за то, чтобы было как можно меньше актов, регламентирующих их деятельность и содержались эти акты в отдельной книге, то есть они высказались за систематизацию, за объединения нормативных и индивидуальных предписаний.
Если провести сравнительные анализ видов правовых актов стран СНГ, то мы увидим, что там министерства и ведомства также широко используют конструкции смешанных актов. Например, постановление Кабинета Министров Украины "Об усилении контроля за режимами потребления электрической и тепловой энергии", которым утверждено Положение о государственном надзоре за режимом потребления электрической и тепловой энергии от 7 августа 1996 г., содержит в себе как определенные предписания конкретным органам исполнительной власти (Министерству энергетики и электрификации и Государственному комитету по использованию ядерной энергии), так и общие правила.
Для юристов практиков ведомственные смешанные акты довольно удобны, так как в них правоприменитель (участковый инспектор, контролер и т.п.) может найти ответы на возникшие, в связи с исполнением служебных обязанностей, вопросы и будет знать, кто в федеральном органе несет персональную ответственность за данный участок работы, к кому можно будет, в неординарных ситуациях, обратиться с жалобой, рапортом, заявлением, предложением.
Если говорить о преимуществах смешанных ведомственных актов, которые являют определенным синтезом нормативных, индивидуальных и иных предписаний, то главным плюсом данных актов является сокращение документооборота в федеральном органе исполнительной власти, что является не мало важным на сегодняшний день, когда количество правовых актов увеличивается с каждым днем.
По нашему мнению, современные теоретики права должны находить оптимальные подходы совершенствования методов и форм права, а не оставаться на канонических позициях, отстаивая устаревшую идею о том, что смешанные акты размывают нормативный характер нормативно-правовых актов, затрудняют определение их правовой природы и классифицирование.
Из сказанного следует, что если стоять только на чисто теоретических позициях, то "смешанные" ведомственные правовые акты представляют собой нетипичные правовые предписания, в которых трудно определить правовую природу, вычленить их основные признаки, трудно их классифицировать.
Однако если смотреть на данную проблему с эмпирической точки зрения, оставив на время онтологические, чисто общетеоретические рассуждения, связанные с классификациями правовых актов, то по нашему мнению, которое основывается не только на практическом материале, но и на научных разработках как в области общей теории права, так административного права, юридическая наука должна быть не "священной коровой", а системой концепций, определяющей оптимальные пути совершенствования законодательства и различных видов правоприменения. Наука не должно быть строго академичной, состоящей из онтологических знаний, она безусловно должна иметь и прикладной характер, наука просто обязана работать на практику.
В этой связи, говоря о положительных моментах смешанных ведомственных правовых актов, следует заметить, что для любого правоприменителя удобнее иметь два-три акта, регламентирующих его деятельность, а не сотни, в которых не разберутся даже высококвалифицированные юристы. Так, например, В МВД России существует более 500 актов, регламентирующих работу кадрового департамента и финансовой службы. Естественно, досконально изучить их не представляется возможным даже высоко квалифицированным сотрудникам.
В этой связи, в ведомственном нормотворческом процессе следует взять на вооружение использование конструкций смешанных ведомственных правовых актов, закрепляющих как нормативные, так и индивидуальные, а в некоторых случая интерпретационные, декларативные, статистические и иные предписания.
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 128; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!