Понятие и признаки актов государственного управления
Эффективная работа юриста, где бы он ни работал, в органах государственной власти, в частной юридической консультации, нотариальной конторе и т.д. связана на каждом этапе его деятельности с актами управления. Это утверждение в полной мере можно применить как к юридическим, так и к физическим лицам, поскольку принятие норм права и их реализация выражается в такой юридической форме, какой являются акты управления. Однако установление и реализация норм права - это характерный признак именно органов государственной власти, в основном органов исполнительной ветви власти в государстве, так как именно они в отличие от других субъектов правоотношений осуществляют разнообразные управленческие функции.
В связи с этим советские юристы неоднократно исследовали проблемы актов управления. Достаточно указать, что с разработкой проблем актов управления связаны имена таких ученых, как Р.Ф. Васильев, Б.В. Дрейшев, А.А. Жданов, Ю.М. Козлов, Л.И. Краснова, Н.М. Лаврова, Б.М. Лазарев, Н.В. Миронов, П.Г. Мишутин, А.В. Мицкевич, В.И. Новоселов, А.Ф. Ноздрачев, Г.И. Петров, А.А. Савостин, Н.Г. Салищева, З.М. Рахлин, Л.М. Розин, А.Н. Федосеев, А.Ф. Шебанов.
Значительные наработки, сделанные отечественными учеными в области теории управления, дают право говорить о существовании частно-юридической теории актов управления*(380).
Анализ юридической литературы показал, что теория (концепция) актов управления включает в себя следующие вопросы, которые в разное время рассматривались учеными-юристами.
|
|
|
Во-первых, это само понятие акта управления.
Во-вторых, это классификация (виды) актов управления.
В-третьих, это требования законности, предъявляемые к актам управления.
В-четвертых, это процедура издания актов управления.
Роль и значение актов управления в системе континентального права, в романо-германской правовой семье всегда было огромно, так как они являлись серьезным и важным инструментом для реализации положений законов практически во все периоды ХХ века. Не даром в своем "чистом учении о праве", в иерархии юридических актов, подзаконным актам и актам применения права Ганс Кельзен отводил особое место*(381). В правовой системе российского права, как констатирует профессор В.В. Черников, важное место также принадлежит актам управления*(382).
Тем не менее, этимология слова "акт" уходит своими корнями в римское право, поскольку в переводе с латинского, оно означает - поступок, действие. Однако в словаре иностранных слов так же отмечается, что акт - это "постановление или документ, имеющие юридическое значение"*(383). Из этого следует, что акты управления можно рассматривать, как в "узком" смысле, то есть те акты, которые принимают властные органы, или как их называли раньше органы управления, так и в "широком" смысле. Что касается последнего, то под актами управления понимаются не только акты-документы государственных органов, но и просто управленческие действия.
|
|
|
Анализ юридической литературы позволяет в понимании актов управления выделить как минимум четыре направления. Сторонники первого направления не без основания вкладывают в понятие акта управления более развернутый смысл, чем представители двух других направлений. В связи с этим данную позицию следует отнести к широкому пониманию акта управления. Например, В.И. Новоселов отмечает, что под актом управления понимают властные действия органов советского управления, которые совершаются ими в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, выражают их волю и направлены на установление правил поведения социалистических органов, должностных лиц и граждан, а также на возникновение, изменение и прекращение конкретных административно-правовых отношений*(384). Данное определение, на современном этапе, может быть подвергнуто критике в связи с тем, что принятие актов управления характерно для всех общественно-экономических формаций, а не только для социалистической. Поэтому следует говорить об органе государства, либо о должностном лице, но не о социалистических органах.
|
|
|
Второе, выделенное нами направление, это когда под актами управления понимают государственно-властные акты, изданные на основе и во исполнение советских законов и указов органами советского государственного управления в процессе практического осуществления функций государства*(385). Аналогичную позицию по данному вопросу высказал профессор Р.Ф. Васильев, который отмечал, что актом управления является властное волеизъявление государственных органов и других субъектов государственного управления, которые устанавливают, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия. Такое властное волеизъявление должно совершаться в процессе осуществления функций государственного управления в установленном порядке на основании и во исполнение законов*(386).
Фактически здесь речь идет об актах-документах. Как в свое время отмечал профессор Н.Г. Александров, письменный правовой акт - это документ, в котором предписания соответствующего органа управления получают объективированное выражение*(387).
|
|
|
В своем диссертационном исследовании Т.Е. Кучерова предприняла попытку объединить рассмотренные выше два направления в понимании акта государственного управления. По ее мнению, акт управления - это "...правовой акт, содержащий властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, принимаемый в соответствии с установленной процедурой, направленный на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение правоотношений с целью осуществления задач и функций исполнительной власти*(388).
Между тем, несмотря на правильно расставленные акценты, содержащиеся в начале данной дефиниции, когда автор указывает такие признаки, как: властное волеизъявление субъекта, отнесение его к исполнительной власти, принятие акта в соответствии с установленной процедурой, далее делается категоричное, на наш взгляд, утверждение, что акт государственного управление направлен на установление административно-правовых норм. Проведенный анализ, как уже было сказано в четвертом параграфе третьей главы данной монографии, показал, что акт государственного управления может закреплять не только административно-правовые нормы, то есть нормы в сфере публичного права, но и в сфере частных отраслей права.
Третье направление - это когда под актом управления понимается юридическая форма исполнительной и распорядительной деятельности органов государства, осуществляющих полномочия в пределах своей компетенции, на основе и во исполнение законов и в установленном законом порядке*(389).
Несмотря на то, что в отечественной науке утвердилось понятие "акт управления", некоторые ученые стали использовать термин "административный акт", вкладывая в него практически такое же значение*(390). Так, например, А.А. Савостин предложил следующую дефиницию: "Административно-правовой акт органа исполнительной власти Российской Федерации - это юридический акт, издаваемый исполнительными и распорядительными органами государственной власти на основании и во исполнение законов и подзаконных актов высших органов государственного управления в целях непосредственной организации практического осуществления функций государства"*(391).
Д.Н. Бахрах и С.Д. Хазанов использовали аналогичное понятию акт управления понятие "акт государственной администрации", выделяя при этом следующие основные признаки: 1) принимаются при осуществлении государственной административной власти, являясь при этом правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности; 2) подзаконны; 3) имеют официальный характер акта администрации (издание от имени государственного органа, выражение воли государства, наличие служебных последствий); 4) реализуют властные полномочия при наличии одностороннего властного волеизъявления; 5) имеют правовой характер, если принимаются в установленном порядке и оформляются надлежащим образом; 6) влекут юридические последствия (устанавливают, изменяют, отменяют нормы права; влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений; служат юридическими фактами)*(392).
Тем не менее, несмотря на имеющийся терминологический разнобой, следует констатировать, что акт управления, который принят в соответствии с требованиями законности, является действенным юридическим средством в такой форме исполнительной деятельности государственных органов власти и должностных лиц, какой является применение права. Данным видом юридической деятельности занимаются исполнительные органы власти и должностные лица и только в рамках предоставленных им полномочий. В качестве исключения, по воле государства, полномочиями применять отдельные законы могут быть наделены и общественные органы. Например, профсоюзы применяют некоторые нормы трудового законодательства. Статья 11 Закона РФ о профсоюзах закрепляет их право на представительство и защиту социально-трудовых прав и интересов работников, а также на участие в нормотворчестве, при котором они проявляют обе свои функции.
Однако такая форма реализации права как правоприменение, характеризуется тем, что основным субъектом реализации правовых норм в сфере государственного управления являются органы управления и должностные лица.
Здесь необходимо констатировать, что кроме актов-документов органы управления и должностные лица принимают распоряжения и другие акты управления не только в письменной, но и в устной форме. При этом устные распоряжения директора организации, управляющего учреждения, начальника подразделения также, как и акты-документы, направлены на возникновение или изменение правовых отношений и за их несоблюдение сотрудники могут быть привлечены к дисциплинарному виду юридической ответственности.
Таким образом, становится видно, что акт управления может быть выражен как в письменной, так и вербальной форме. Другая сторона медали заключается в том, что не всякий документ органа управления является правовым актом. Так, например, проездной билет, пропуск, всевозможные бланки не являются правовыми актами.
Кроме этого, акты управления - это одна из форм административной деятельности и соответственно административной политики государства. При этом административная политика государства является во-первых, определенным видом правовой политики*(393), которую, в свою очередь, следует подразделять на правоприменительную и правотворческую. Здесь следует согласиться с еще одним утверждением профессора А.В. Малько, что правовая политика "есть способ организации правовой жизни, средство улучшении ее качественного состояния"*(394). Во-вторых, административная политика - это определенная разновидность политики вообще. Если говорить более точнее, то данная деятельность, в конечном счете, является составной частью государственной политики, т.е. тех слоев, групп, в чьих руках реально, а не декларировано находится власть. С помощью данных актов реализуются как внешние, так и внутренние функции государства, поскольку они (акты управления) оказывают воздействие не только на юридических, но и на физических лиц, обеспечивая субъективные права и законные интересы человека и гражданина. При этом само содержание актов государственного управления, изданных на основе положений законов, в целом определяет политико-правовой режим того или иного государства.
Проведенный анализ юридической литературы, освещающий проблемы понимания актов управления и юридической практики позволяет выделить следующие признаки (характерные черты) актов управления.
Во-первых, акт управления - это волевое, властное действие. В актах управления оформляются властные полномочия органов государственной власти, в основном исполнительных органов, а также должностных лиц, направленные на выполнение (реализацию) основных и дополнительных функций, закрепленных в законе, либо ином юридическом документе высшего органа государственной власти.
Во-вторых, акты управления исходят от исполнительных органов власти, либо должностных лиц, которые возглавляют эти органы.
В-третьих, акты управления порождают юридические последствия, которые могут быть как положительными, так и отрицательными для субъектов тех или иных правоотношений.
В-четвертых, акты управления являются разновидностью большого многообразия правовых актов. Правовой акт - это юридический документ, где содержатся властные предписания определенного органа управления. Однако не каждый документ, исходящий от властного органа можно назвать правовым актом. К правовым актам, по нашему мнению, следует относить нормативные, интерпретационные, индивидуальные, а также смешанные акты. Иными словами, правовые акты - это облеченные в письменную форму документы, исходящие от властных органов или должностных лиц, имеющие юридическую природу, что и характеризует их как формально-юридических носителей государственной воли.
В-пятых, акты управления носят подзаконный характер. Подзаконность акта управления означает, что он должен соответствовать всем требованиям законов и не противоречить им. Современная система законодательства, несмотря на то, что право сегодня часто возникает из общественных отношений, строится в соответствии с теми теоретическими положениями, которые были разработаны в начале XIX века Г. Кельзеном.
В-пятых, акты управления направлены на регулирование общественных отношений (возникновение, изменение, отмену). При этом общественные отношения, возникающие в соответствии с законами, а также на основе других нормативных правовых актов и распоряжений высших органов государственной власти (указов главы государства, постановлений правительства и т.д.), опосредованные волевым решением государственных органов или должностных лиц в форме актов управления могут быть как абстрактными, так и конкретными. При этом, по своей направленности акты управления способствуют возникновению, а также изменению и отмене не только административно-правовых отношений, но и регулированию трудовых, финансовых и т.д.
Однако перечисленными выше признаками обладают практически все правовые акты. Например, федеральные законы, указы Президента, а в семье общего права (англо-саксонской правовой семье) и судебные прецеденты.
Анализ признаков и основных подходов к определению актов управления позволяет сделать вывод, что данное понятие основательно еще не исследовано. Основная проблема заключается в том, что указанное понятие разрабатывали в основном ученые административисты, а представители общей теории права, за исключением профессора С.С. Алексеева и автора этих строк обходили своим вниманием данную категорию. Кроме этого, в связи с тем, что государственным управлением занимаются представители различных специальностей, к решению данной проблемы следует подходить комплексно, то есть необходимо привлекать к подобным исследованиям не только юристов, но и экономистов, политологов, социологов и представителей других профессий.
Также считаю необходимым предложить следующее понятие акта государственного управления. Акт государственного управления - это властное волевое действие органов исполнительной власти и должностных лиц, в большинстве случаев оформленное документально, осуществляемое в целях реализации и на основе нормативных правовых актов и распоряжений высших органов государственной власти, направленное на регулирование общественных отношений.
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 209; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!