Глава 4. Правовая природа ведомственных нормативных правовых актов
Ведомственные нормативные правовые акты как средства правовой политики государства
В демократически ориентированных государствах одним из главных современных средств легитимной власти для осуществления своего волеизъявления выступает право. В той связи профессор М.И. Байтин писал: "В том, что право - государственная воля общества на данном этапе его развития, обусловленная экономическими, политическими, духовными и другими условиями его существования, состоит общечеловеческая и классовая сущность права*(347). С помощью позитивного, т.е. писаного права, выраженного в форме нормативных договоров (международных и внутренних), законов и различных по предмету правового регулирования, органу принятия, а значит по видам и по юридической силе подзаконных нормативных правовых актов, государственная власть оживляет статичные предписания, вдыхаю в них жизнь, когда осуществляет свою внутреннюю и внешнюю публичную политику государства. Это объясняется тем, что цели и задачи государственной власти не могут осуществляться только с помощью федеральных программ, проводимой политической деятельности и освящении ее результатов в средствах массовой информации, важную роль в модернизации институтов государства играет нормотворчество и, непосредственно, его результаты (нормативные документы), на основе которых в процессе применения права принимаются различные правовые акты (указы, приказы, распоряжения и. т.п.).
|
|
|
Таким образом, следует говорить о существовании двух взаимосвязанных видов правовой политики*(348), т.е. нормотворческой, ее еще называю правотворческой и правоприменительной*(349), которые с общетеоретических позиций следует отнести к структурным элементам механизма правового регулирования в виде средств-действий, выводящих из статичного состояния такие инструментальные средства правового регулирования общественных отношений, какими являются нормы права. В данном случае речь идет преимущественно о материальных нормах, закрепляющих права и юридические обязанности субъектов правоотношений.
Однако какие органы власти в государстве формируют правовую политику*(350)?
На первый взгляд может показаться, что данная задача - это исключительная прерогатива федеральных законодателей, поскольку предметы их ведения и полномочия, закреплены в 18 пунктах ст. 71 Конституции. Анализ данной статьи приводит к выводу о том, что федеральный законодатель правомочен осуществлять следующие виды правовой политики: конституционную (это вытекает из пунктов "а", "б" и "в" данной статьи), финансовую, таможенную (это следует из содержания пунктов "ж" и "з" ст. 71), судебную, уголовную, уголовно-процессуальную, уголовно-исполнительную, гражданскую, гражданско-процессуальную (на это указывает пункт "о" анализируемой статьи). Конституция не оставила без внимания и органы законодательной власти субъектов Федерации. На это указывает ст. 72 Конституции, в которой содержится перечень полномочий, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
|
|
|
Здесь справедливым будет задать вопрос: что другие ветви государственной власти получаются отстраненными от формирования правовой политики государства?
С этим вряд ли можно согласиться, поскольку такие высшие судебные органы власти, как Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд, а также Конституционный Суд Российской Федерации, согласно ст. 104 Конституции обладают правом законодательной инициативы. Указанные инстанции, в случаях определенных законодательством, сами непосредственно участвуют в формировании правовой политики. Между тем пределы их участия в данном процессе ограничены установленными конституционными нормами "вопросами их ведения", то есть вопросами осуществления правосудия.
|
|
|
Президент Российской Федерации, хотя формально и не является главой исполнительной власти в государстве, обладает большими полномочиями в этой области. Например, он имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, что говорит о его руководящей роли по отношению к исполнительной власти. Что же касается его полномочий относительно формирования политики государства, то в ст. 104 Конституции говорится, что Президент определяет только "основные направления внутренней и внешней политики государства". Из анализа этой законодательной нормы следует, что Конституция предоставляет возможность принимать участие в данном процессе и другим органам власти.
При этом, исполнительные органы власти тоже не находятся в стороне при реализации указанной проблемы. Это обусловлено, прежде всего, спецификой системы данных органов и ее структурным построением, а также их полномочиями, закрепленными посредством конституционных и других законодательных предписаний. В силу своей компетенции органы исполнительной власти участвуют в реализации как нормотворческой, так и правоприменительной правовой политики государства в различных сферах правовой жизни.
Что касается первой, то данное мнение основывается на том, что исполнительные органы власти принимают различные по юридической силе нормы права. Такое положение дел может навести на мысль о несоблюдении ими конституционного принципа разделения властей. Однако данный принцип не следует понимать буквально и осуществление нормотворческих функции, направленных на развитие положений норм законов в нынешних условиях усложнения социума вполне оправдано. Аналогичное мнение высказал профессор А.В. Васильев. В частности он писал, что "в настоящее время получает признание идея "симфонии" властей, согласно которой разделение властей не должно быть очень жестким. Ветви должны взаимодействовать, что способствует более эффективной деятельности государства"*(351).
|
|
|
Нормативные акты органов исполнительной власти на современном этапе модернизации государства и права являются такими же необходимыми правовыми средствами в работе механизма правового регулирования, как и федеральные законы, поскольку они выражают волю того или иного органа власти, осуществляя при этом различные нормотворческие функции. На сегодняшний день функции нормативно-правового регулирования реализуют в основном федеральные министерства, поскольку в норме-дефиниции, содержащейся в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" говорится, что "федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности"*(352). Из данной нормы-дефиниции вытекает, что федеральные органы исполнительной власти правомочны не просто принимать ведомственные нормативные акты, но и определять правовую политику "в установленной сфере деятельности". Однако как можно увязать между собой эти две функции? Есть ли между ними взаимосвязь?
Здесь следует отметить, что данные функции не являются полностью самостоятельными направлениями деятельности федерального органа исполнительной власти, так как они взаимообусловлены и напрямую взаимосвязаны. Указанные функции в сегодняшних условиях выступают определенными составляющими политической системы современного социума, в которую, по нашему мнению, входят не только партии, партийные блоки, фракции, но и нормы, регулирующие их деятельность и другие императивы, реализующие правовую политику, а также общественные отношения, которые возникают на основе этих норм. Следовательно, можно говорить о том, что функции федеральных органов исполнительной власти непосредственно связаны с реализацией политических программ, идей, замыслов. Данное утверждение исходит из того, что они закреплены государством в лице Президента в ходе определения им структуры данных органов (это его конституционная обязанность). Поэтому, их необходимо относить к элементам осуществления государственной политики. В этой связи профессор Т.Я. Хабриева, анализируя Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 замечает, что "в каждой функции государственного управления резюмируются элементы политики и именно поэтому эти виды функций отнесены к числу государственных"*(353).
Ведомственные нормативные правовые акты, как результаты осуществления функции правового регулирования, в силу своей специфики, всегда выступают правовыми инструментами в реализации политики Президента и Правительства Российской Федерации в различных сферах жизни общества.
Как свидетельствует история, вектор в осуществлении направлений того или иного вида правовой политики практически всегда зависел от целого ряда обстоятельств. Это и субъективный фактор, т.е. те силы, которые реально, а не декларировано находятся у власти в государстве, уровень правового сознания, правовой культуры лидеров государства, это и объективный фактор, определенный общественно-экономической формацией, приоритетом в осуществлении целей и задач государства, обусловленных существующим политическим режимом.
Поэтому, в силу своей специфики, ведомственное нормотворчество и его результаты, нормативные документы (акты и договоры) часто подвергались справедливой критике. В-первую очередь, это объясняется тем, что в советское время ведомственные нормативные акты часто подменяли собой законы, а не служили средством реализации законов. И хотя в Конституции СССР 1936 г. декларировались права и свободы советских граждан, в секретных ведомственных нормативных актах фактически содержались императивные нормы, направленные на конкретные ущемления прав и свобод советских граждан. Такая "двойная" публичная правовая политика государства подрывала основу государственного строя и авторитет правящей партии.
Во-вторых, негативное отношение к ведомственным нормативным актам связано с их неимоверным количеством. По данным Минюста России на сегодняшний день действуют более 104 тыс. ведомственных нормативных правовых актов. Помимо этого, не отменены такие акты, в которые внесено более 50 различных изменений и дополнений. Естественно, что разобраться в них довольно сложно, даже высоко квалифицированным юристам. Поэтому, в целях повышения эффективности системы ведомственных нормативных правовых актов, следует провести ревизию данной группы документов посредством отмены устаревших актов, а также их систематизации (кодификации, консолидации).
В-третьих, ведомственные нормативные правовые акты не всегда являются образцом законности, что в свою очередь затрудняет осуществление правовой политики государства в определенных сферах правовой жизни. Не во всех министерствах осуществлена работа по приведению ведомственных нормативных правовых актов в соответствие с международными стандартами в области прав и свобод человека и гражданина. Встречаются действующие ведомственные акты, явно противоречащие нормам российского законодательства. Довольно часто в ведомственных актах отсутствует механизм выполнения, содержащихся в них норм права. Остается значительным объем актов, противоречащих правилам нормотворческой юридической техники. В этой связи следует указать на необходимость осуществления постоянного наблюдения, так называемого мониторинга, за всеми без исключения элементами системы нормативных правовых актов и их применением, что, несомненно, будет способствовать реализации различных видов правовой политики государства. Для этих целей во многих органах власти создаются специальные управления, департаменты, отделы, осуществляющие такой мониторинг (отделы правового мониторинга, аналитические отделы и т.п.).
Продолжая исследование средств осуществления правовой политики государства, необходимо поставить вопрос: зависит ли ее реализация от нормотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти?
Отвечая на него, следует уточнить, что воплощение в жизнь правовой политики государства непосредственно связано не просто с нормотворческой компетенцией данных органов, а с ее объемом и параметрами.
Любой федеральный орган исполнительной власти реализует указанный вид компетенции не в полном объеме, поскольку он принимает нормативные правовые акты, либо в силу "прямого указания закона", либо по поручению Президента. При этом различные политические указания Президента федеральным органам исполнительной власти по разрешению какой-либо проблемы могут быть выражены, как в форме нормативного указа, так и акта применения права, а иногда и в форме смешанного акта, содержащего нормативные, индивидуальные, политические декларативны, статистические и иные предписания.
Политическое поручение данным органам власти может быть дано и Правительством. Примером служить приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 7 октября 2011 г. N 1154н "О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 10 мая 2007 г. N 280 "О федеральной целевой программе "Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007-2012 годы)". Правительству Российской Федерации разрешается как формирование, так и реализация практически всех видов внутренней политики государства и отдельных видов внешней политики. Следовательно, можно утверждать, что параметры осуществления политики Правительства довольно объемны.
Анализ нормативного материала показал, что существует общий алгоритм, определяющий нормотворческую компетенцию практически всех федеральных органов исполнительной власти - это "Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, о которых говорилось вы в предыдущих главах.
Здесь еще раз следует подчеркнуть, что объем и параметры нормотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти всецело зависят, как от законодательных актов, так и от подзаконных актов нормативного и ненормативного характера, принимаемых Президентом Российской Федерации и Правительством. Положительным моментом является то, что рассматриваемые Правила унифицировали формы ведомственных нормативных актов.
Опираясь на статусные акты в форме положений, федеральные министерства посредством разработки и принятия ведомственных нормативных правовых актов, осуществляют формирование, а затем и реализацию на практике того или иного направления правовой политики государства. Так, например, согласно Положению о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере адвокатуры, нотариата, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации актов гражданского состояния, а также регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественные объединения, политические партии и религиозные организации*(354).
При этом в каждом положении о федеральном органе исполнительной власти перечень предметов правового регулирования является открытым, в данных статусных актах обозначаются вопросы применительно к функциям конкретного органа власти. Так, например, Минфину предписано принимать нормативные правовые акты по 28 вопросам, а Министерству здравоохранения более по 207 вопросам, поскольку в пункте 5.2.208. Положения о министерстве здравоохранения говорится, что министерство принимает "нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральной службы и федерального агентства, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации"*(355).
К специальным актам, определяющим нормотворческую компетенцию данных органов власти следует отнести такие виды ведомственных нормативных правовых актов, как регламенты. К примеру, приказом Министерства экономического развития РФ от 9 марта 2011 г. N 91 был утвержден Регламент Министерства экономического развития Российской Федерации, согласно пункту 1.7 которого, "министр организует работу Министерства и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство функций, а также за реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности, представляет Министерство в отношениях с другими органами государственной власти, гражданами и организациями, подписывает от имени Министерства договоры и другие документы гражданско-правового характера, а также осуществляет иные полномочия, установленные законодательством Российской Федерации"*(356).
Из сказанного следует, что федеральные органы исполнительной власти - это не просто субъекты нормативно определенных прав и обязанностей, как граждане, поэтому здесь вести речь надо не о правосубъектности, а, прежде всего, об особом статусе федеральных органов исполнительной власти. Данным статусом обладают только федеральные органы власти в государстве, которые формируют, а также в силу своей компетенции и возможностей реализуют правовую политику государства на практике.
Функция правового регулирования, по сравнению с другими функциями федеральных министерств, на первый взгляд, кажется не столь значительной, однако ее не следует недооценивать. Так, например, Министерство здравоохранения Российской Федерации способствует реализации социальной политики государства. При этом, оно формирует и реализует государственную политику в сфере здравоохранения, как одного из направлений социальной политики. Для этих целей разрабатываются и принимаются ведомственные нормативные правовые акты, в основном в форме приказов. Примером может служить приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 15 мая 2012 г. N 543н "Об утверждении Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению". Однако несмотря на то, что данный приказ официально прошел государственную регистрацию и был зарегистрирован в Минюсте России 27.06.2012 под N 24726, официально он опубликован не был. О причинах этого можно только лишь догадываться.
Тем не менее, используя телеологический подход к рассматриваемой проблеме можно сделать вывод, что задачей-минимум ведомственного нормотворчества является создание и принятие нормативного документа, в котором обозначены основные политические указания, а задачей-максимум - установление правового порядка, т.е. воплощение политических замыслов в современную действительность.
Сказанное позволяет назвать ведомственные нормативные правовые акты наряду с законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации федеральными нормативными документами, то есть источниками российского права. Однако данные документы следует относить к источникам только позитивного права, поскольку источниками правообразования, в конкретном случае, выступают общественные отношения. Называть ведомственные нормативные правовые акты источниками права можно только в "узком" смысле, то есть с позиции позитивизма. При этом, их можно считать такими источниками права, когда понятие формы и источника права совпадают, то есть когда под источником права понимают юридические документы, содержащие нормы права для решения юридических вопросов.
Основываясь на указанных теоретико-правовых позициях можно отнести ведомственные нормативные правовые акты к внешней форме объединения и упорядочения норм права, а также к результативным средствам воздействия на общественные отношения, которые играют значительную роль в формировании и реализации различных видов правовой политики государства. Объединяя нормы права и содержащиеся в их диспозициях, в основном специальные запреты и дозволения, а также юридические обязанности, рассматриваемые акты вносят технические элементы в механизм правового регулирования, способствуют его полноценной работе, что, несомненно, сказывается на установлении режима законности и правового порядка в обществе, который и является главной целью осуществления всех видов правовой политики государства. Тем не менее, ведомственные акты нормативного характера выступают не только компонентом действия общего механизма правового регулирования, но и составными элементами отдельных ведомственных механизмов правового регулирования, направленных на реализацию различных направлений правовой политики (в сфере охраны общественного порядка, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, отдельных видов лицензирования и т.д.).
Характерной особенностью анализируемых актов является их юридическая сила, то есть их подзаконный характер, который вытекает из статуса органа, либо специального статуса должностного лица, принимающего акт. При этом меньшая юридическая сила ведомственных нормативных правовых актов не умаляет обязательность исполнения, содержащихся в них норм.
Федеральные органы исполнительной власти, обобщая социальный опыт (юридический, региональный, исторический и т.п.), принимают иной раз нормативные правовые акты в соответствии с нормативными документами субъектов Федерации, которые не только детализируют предписания этих актов, но и в соответствии с принципами гуманизма и демократии выражают согласованную волю субъектов правовых отношений, выступают определенным средством осуществления правовой политики социального компромисса, политики, направленной на сглаживание противоречий и конфликтов.
Несмотря на разность форм, объектов регулирования, юридическую силу актов, степень содержащихся в них секретных сведений, цели ведомственных нормативных правовых актов, по нашему мнению, должны быть едиными, обеспечивать организационные, технические функции в реализации норм актов высших органов власти, а не устанавливать дополнительные запреты и юридические обязанности для граждан. Функции федеральных органов исполнительной власти не должны быть безграничными, необходима законодательная регламентация пределов их регулирующих возможностей.
В этой связи целесообразно поставить вопрос: все ли виды правовой политики государства реализуются с помощью ведомственных норм?
Здесь следует заметить, что сама природа правовой политики государства неоднородна. Если классифицировать правовую политику по отраслевой типизации, то следует заметить, что федеральные министерства формируют и реализуют конституционную, административную, финансовую, гражданскую и иные виды правовой политики.
Что касается конституционной политики, то ведомственные нормативные правовые акты напрямую положения Конституции не детализируют, поскольку это компетенция федерального законодателя. Тем не менее, все ведомственные акты, в том числе и нормативного характера, не должны противоречить нормам Конституции, а также федеральному законодательству. В соответствии с иерархической зависимостью нормативных правовых актов конституционная правовая политика государства реализуется именно при помощи подзаконных актов. Здесь возможны следующие формулы: "Конституция - федеральный конституционный закон - нормативный указ Президента - ведомственный нормативный правовой акт", "Конституция - федеральный закон - нормативный указ Президента - ведомственный нормативный правовой акт", "Конституция - федеральный закон - постановление Правительства - ведомственный нормативный правовой акт". Может быть и такая формула "Конституция - федеральный закон - ведомственный нормативный правовой акт". Подтверждением реальности последней формулы может служить следующий пример. В ст. 43 Конституции записано право на образование. Согласно пункта 3. ст. 43 Конституции, каждый имеет право на конкурсной основе бесплатно получить образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении. Аналог данной нормы мы находим и в Законе Российской Федерации "Об образовании". В целях обеспечения права российских граждан на образование, а, следовательно, и осуществления социальной политики государства, МВД России за N 93 и Министерством обороны России за N 48 был принят детализирующий закон "Об образовании" совместный приказ от 15 февраля 2005 г. "Об утверждении инструкции об условиях и порядке приема в военные образовательные учреждения высшего профессионального образования Министерства обороны Российской Федерации, в которых предусмотрена подготовка кадров для внутренних войск, и в военные образовательные учреждения высшего профессионального образования внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации"*(357).
Из сказанного следует, что составной частью конституционной правовой политики государства является современная правовая политика в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина, которая состоит из нормоустанавливающей политики законодательных и исполнительных федеральных органов власти и волевой деятельности граждан, реализующих свои права.
Помимо этого можно сделать вывод о многовариантности иерархической связи между конституционными нормами и нормами ведомственных нормативных правовых актах. Однако, несмотря на то, что ст. 71 Конституции определила, что находится в ведении Федерации, она не дала ответ на вопрос: все ли перечисленные направления можно реализовывать с помощью ведомственных нормативных правовых актов. Посредством конкретизации и детализации норм законов и Указов Президента Российской Федерации ведомственные нормативные правовые акты напрямую способствуют осуществлению следующих видов правовой политики: уголовно-процессуальная, семейная, природоресурсная, экологическая, финансовая, административная.
Тем не менее, сущность административной политики можно понимать по-разному. По нашему мнению, административную политику государства не следует смешивать исключительно с принятием и реализацией нормативных правовых актов, направленных на обеспечение общественного порядка. Администрирование - это обширное поле деятельности, которое не следует сводить только к осуществлению карательных, полицейских функций. В свою очередь, административную политику государства следует понимать не "узко", т.е. как направление деятельности государства в борьбе с противоправными деяниями, иными словами различными административными правонарушениями, а "широко". В данном смысле административная политика государства выступает как определенные направления реализации государственного управления. Последнее осуществляется во многих сферах - налогообложение, земельные отношения, лицензионная деятельность и т.д. Еще В. Даль в своем Толковом словаре отмечал, что администратор - это управитель*(358). В современной науке термины "административный" и "управленческий" также синонимируются*(359).
Ведомственные нормативные правовые акты, несмотря на их подзаконный характер, позволяют не только смоделировать общественные отношения, но и увидеть реальное проведение административной правовой политики в жизнь. Возможности, которой огромны, поскольку с ее помощью можно определить содержание и формы государственного управления не только в сфере обеспечения правового порядка, но и форму государства, а точнее одну из важных ее составляющих, какой является политический режим государства.
Обратив исследовательские интересы от отдельных видов отношений, регламентируемых с помощью ведомственных норм, в сторону основных направлений деятельности государства, т.е. функций, следует отметить, что многие из них осуществляются посредством различных типов юридической деятельности, в основном это нормотворчество и правоприменение. Тем не менее, здесь необходимо сказать, что функции государства не следует смешивать с функциями федеральных органов исполнительной власти, в которых не всегда выражается сущность того или иного государства.
С помощью функций развивающего нормотворчества реализуются практически все виды функций современных европейских государств (экономическая, налогообложения, социальная функция и т.д.). Не являются здесь исключением и страны, входящие в семью "общего права". Как отмечает Л. Фридмэн, "трудно представить себе более крупное изменение в управлении и правовой системе США за последние сто лет, нежели гигантский рост ведомств на всех уровнях управления. Однако основное различие между тем, что было в прошлом веке, и тем, что можно наблюдать сегодня, заключается лишь в возросших масштабах и числе охватываемых объектов"*(360). Акты, издаваемые в США разнообразными ведомствами довольно политизированы и подвержены лоббизму, если они касаются интересов больших корпораций.
В современных условиях функции правового регулирования не могут осуществляться без ведомственного нормотворчества, так как законы, в большинстве случаев, если они содержат только "первичные нормы", либо в силу их пробельности, которая связана, как с низким уровнем профессиональной подготовки разработчиков норм прав, так и с быстрыми изменениями общественных отношений, нуждаются в детализации и конкретизации своих установок, без реализации данных функций управленческие решения останутся не выполненными.
Однако "субординационные связи" между нормами законов и ведомственными актами должны устанавливаться не по прошествии определенного времени, а сразу.
Законодательная инициатива должна оформляться не только в виде готового законопроекта, но и реализовываться, опираясь на пакетный принцип формирования системы законодательства, когда в парламент вносят вместе с готовым законопроектом проекты ведомственных нормативных правовых актов, направленных на конкретизацию, детализацию и организационное обеспечение норм данного закона.
Как показал проведенный анализ, "первичные" нормы содержатся не только в законах, но и в ведомственных нормативных актах. Иллюстрацией сказанного является приказ Минюста России от 13.01.2006 г. N 2 "Об утверждении Инструкции об оказании содействия в трудовом и бытовом устройстве, а также оказании помощи осужденным, освобождаемых от отбывания наказания в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы"*(361). Но это не означает, что, принимая "первичные" нормы федеральный орган исполнительной власти отстраняется от реализации определенного вида правовой политики государства. Просто в современных условиях иной раз федеральные органы исполнительной власти принимают подзаконные акты, которые по-своему регламентируют общественные отношения, исходя из того, что такие полномочия им были делегированы парламентом.
Сегодня вал делегированного нормотворчества наблюдается во многих странах Европы. Не избежала данной тенденции и Англия, где акты, издаваемые министрами в порядке делегированного законодательства именуются "статутными документами" (statutory instruments). Ежегодно их издается более двух тысяч*(362).
По нашему мнению, объясняет такую статистику то, что впервые делегированное нормотворчество появилось именно в Англии в XVII веке, где подданные ее Величества, как известно, строго соблюдают не только нормы, принятые судами и парламентом, но и нормы обычаев и традиций.
В России федеральные органы исполнительной власти, в ведомственных нормативных правовых актах выражая политику того или иного федерального министерства или ведомства, фактически формируют политику исполнительной власти в целом, то есть внутреннюю политику государства. Концептуальные ценности, теоретические воззрения и принципы, взятые за основу нормодателями, непосредственно отражаются на содержании ведомственных приказов, инструкций и других нормативных правовых актов, а значит и на содержании административной политики государства. В конечном итоге это скажется на всей системе правового регулирования, направленной на упорядочение отношений в социуме, а также на способах и методах деятельности органов исполнительной власти, а следовательно, на форме политического режима.
Таким образом, можно сделать вывод, что ведомственные нормативные правовые акты - это, прежде всего, средства выражения административной политики государства. Последняя, обобщает, различные, существующие в государстве управленческие задачи, выделяя при этом главные. Такая ситуация обуславливается многообразием общественных отношений, связанных с государственным управлением. Следовательно, позитивное право выступает незаменимым помощником, как в формировании, так и реализации административной политики государства, посредством использования различного инструментария, где важную роль играет такой конкретизирующий и детализирующий законы блок юридических документов, как ведомственные нормативные правовые акты. При этом их роль в данном процессе должна быть регламентирована законодателем. В этой связи, разработчикам нового проекта федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", а также видового закона "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти", направленного на его развитие необходимо учитывать положения следующей теоретической модели соотношения нормативных актов с целью формирования и реализации правовой политики государства:
- конституционный закон должен содержать "первичные" нормы, закрепляющие основные концептуальные положения правовой политики государства;
- федеральные законы должны, либо конкретизировать концептуальные положения, закрепленные в конституции и федеральных конституционных законах, либо содержать положения направленные на формирование, а в отдельных случаях, установленных законом и на реализацию определенного вида правовой политики государства;
- нормативные правовые акты Президента и Правительства в случаях, установленных законом, могут содержать основные концептуальные положения правовой политики государства; в остальных случаях они должны только детализировать, конкретизировать законы, помогая тем самым созданию условий для реализации определенных направлений правовой политики государства;
- в нормативных правовых актах федеральных министерств должны содержаться нормы, направленные на формирование и реализацию отдельных направлений правовой политики государства в установленных положениями об этих органах сферах деятельности;
- нормативные правовые акты федеральных служб, подведомственных Правительству должны содержать условия и технологии (юридические, организационные, информационные и др.), направленные на реализацию отдельных направлений правовой политики государства.
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 225; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!