Органы управления высшим образованием штатов.

В каждом штате существует своя система органов, в компетенцию которых входит управление высшим образованием. Органы отличаются не только наименованиями, но и объемом полномочий. Как правило, основным управляющим органом является агентство по вопросам высшего образования. Данный орган работает в тесной взаимосвязи с департаментом образования штата, а в некоторых штатах даже подотчетен ему. Также каждый штат может создавать и иные органы, занимающиеся отдельными вопросами в сфере высшего образования, например, финансовой помощью студентам, частными вузами и т.д.

Более подробно органы управления высшим образованием можно рассмотреть на примере штата Калифорния. Агентством по вопросам высшего образования в данном штате является Комиссия по высшему образованию (Postsecondary Education Commission). Ее задача - обеспечение эффективного использования ресурсов государственного высшего образования, а также планирование и координирование государственного, независимого и частного высшего образования.

В Комиссию входит 16 членов, девять из которых представляют общественность (трое назначаются губернатором, трое - верхней палатой законодательного органа штата, и еще трое - председателем нижней палаты законодательного органа штата), пятеро являются представителями основных составляющих системы высшего образования Калифорнии (по одному представителю от Совета управляющих колледжами Калифорнии, Попечителей Государственного университета Калифорнии, Регентов Калифорнийского университета, Ассоциации независимых колледжей и университетов Калифорнии и Совета по образованию штата Калифорнии), а два члена являются представителями от студентов (назначаются Управлением по делам Губернатора).

Основные вопросы Комиссией решаются на собраниях, проводимых шесть раз в год. В перерывах между собраниями, текущей деятельностью Комиссии руководит исполнительный директор (назначается членами Комиссии на собрании). К текущей деятельности Комиссии относится, например, взаимодействие с государственными органами, должностными лицами и представителями СМИ; подготовка аналитических записок и многочисленных отчетов; рассмотрение предложенных вузами академических программ; проведение анализа данных о студентах; а также ответы на запросы законодательных органов власти штата и губернатора.

Комиссия призвана выполнять три основных функции: во-первых, разрабатывать единый для всего штата план по созданию экономически и академически здоровой, прогрессивной и хорошо скоординированной системы высшего образования; во-вторых, способствовать проведению политики, соответствующей нуждам образования и публичным интересам штата Калифорнии; и в-третьих, консультировать в рамках своей компетенции, губернатора и органы законодательной власти штата по вопросам формирования политики и принятия бюджета штата.

Как можно видеть, Комиссия по высшему образованию не может издавать акты, обязательные для исполнения высшими учебными заведениями штата, также как не имеет возможности иным образом напрямую воздействовать на высшие учебные заведения. Более широкими полномочиями в этом отношении наделены управляющие органы основными сегментами системы высшего образования Калифорнии - Совет управляющих колледжами Калифорнии, Попечителей Государственного университета Калифорнии и Регентов Калифорнийского университета. Функции этих органов схожи, поэтому рассмотрим их на примере Совета управляющих колледжами Калифорнии.

Совет управляющих колледжами Калифорнии (The Board of Governors of the California Community Colleges) состоит из 17 членов, назначаемых Губернатором (12 членов назначается по представлению и с согласия двух третей Сената штата Калифорнии, двое - из представителей студентов, еще двое - из числа преподавателей, с которыми заключен пожизненный контракт, и еще один назначается из сотрудников администрации вуза). Основная задача Совета состоит в разработке широкой системной политики вузов, а также в руководстве подотчетными ему округами вузов и отдельными колледжами. Главными функциями Совета являются:

1) установление различных минимальных стандартов (например, требования для присуждения ученой степени, требования для принятия на работу преподавателей вузов, требования для создания округа высшего учебного заведения и т.д.);

2) оценка финансовой и профессиональной эффективности вузов по изменению основных показателей их работы и отражение этой оценки в соответствующем отчете;

3) выступление в качестве представителя подотчетных высших учебных заведений перед законодательными и исполнительными органами штата и федерации;

4) управление программами финансовой помощи штата и некоторыми федеральными программами (для этого Совет ежегодно готовит и принимает единый бюджет для всех подотчетных вузов, в рамках своей компетенции устанавливает метод распределения ассигнований штата, устанавливает минимальные требования к округам вузом для получения им финансовой помощи штата, и производит проверку выполнения этих требований округом);

5) проверка и утверждение всех образовательных программ и отдельных курсов, предложенных округами вузов;

6) надзор за созданием или реорганизацией округа вуза, включающий в себя утверждение соответствующих планов;

7) заключение договоров на поставку необходимых товаров и услуг.

Для выполнения своих обязанностей Совет наделен правом принимать различные акты, обязательные для исполнения подотчетными ему вузами. Такие акты Советом принимаются на собраниях, проводимых несколько раз в год. В перерывах между собраниями административным руководством занимается Секретарь, избираемый членами Совета. Секретарь управляет семью основными отделами: финансовым, юридическим, кадровым, отделом планирования финансовой политики, отделом образовательных услуг и экономического развития, отделом политики, планирования и взаимодействия с общественностью, отделом услуг студентам и отделом внутренних дел.

Из вышеприведенного следует, что Совет управляющих колледжами Калифорнии является органом штата, уполномоченным осуществлять реальное управление высшими учебными заведениями, однако его компетенция распространяется не на все учреждения высшего образования. В отношении Государственного университета Калифорнии и Калифорнийского университета управляющими органами штата будут являться Попечители Государственного университета Калифорнии и Регенты Калифорнийского университета.

В Калифорнии также существуют и иные органы, занимающиеся отдельными проблемами, связанными с высшим образованием, например, Комиссия по финансовой помощи студентам (California Student Aid Commission) или Бюро по частному высшему и профессиональному образованию (Bureau for Private Postsecondary and Vocational Education), входящее в Департамент защиты прав потребителей, которое занимается защитой прав студентов, посещающих частные учебные заведения.

В современных условиях, когда в российском образовании происходят широкомасштабные преобразования, особенно ценным представляется сравнение процессов реформирования системы государственного управления образованием в Российской Федерации с моделями управления образованием, существующими в развитых государствах.

 

 

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ:

СОВРЕМЕННАЯ ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬ И КОНЦЕПТУАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ

 

А.А. КИРИЛЛОВЫХ

 

В статье юрисконсульта Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподавателя Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал) А.А. Кирилловых показаны основные проблемы развития современного образовательного законодательства. В рамках анализа положений проекта Закона об образовании в Российской Федерации рассматриваются его основные нормативные институты, делаются выводы о перспективах реализации предложенной законодателем концепции правового регулирования.

 

Правовое регулирование образования:

общая характеристика и системные проблемы

 

Система правового регулирования образования сегодня включает в себя значительное число нормативных актов различного уровня и направленности. Как известно, основные из них - это специальные законы в сфере образования: Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" <1> и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" <2>, а также акты различных отраслей права в части, в какой они регулируют отношения, возникающие в связи с осуществлением образовательной деятельности, что во многом является следствием специфики многообразных правовых связей в рассматриваемой сфере.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797.

<2> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.

 

Ряд ученых, таких как В.М. Сырых <3>, В.И. Шкатулла <4>, М.Ю. Федорова <5>, анализируя систему правовых актов об образовании, выделяют "образовательное право" как самостоятельную отрасль. Тем не менее отраслевая принадлежность образовательного законодательства до сих пор не определена и рождает различные взгляды ученых. Например, в советский период правовая система регулирования отношений в области образования рассматривалась либо как самостоятельная отрасль законодательства, либо как подотрасль административного права <6>.

--------------------------------

<3> Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. М.: Исследование качества проблем подготовки специалистов, 2000. С. 136.

<4> Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник. М.: Норма, 2001. С. 121.

<5> Федорова М.Ю. Образовательное право: Учеб. пособие. М., 2003.

<6> Дорохова Г.А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства о народном образовании: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1982. С. 18.

 

Между тем развитие частноправовых элементов в системе образования позволяет вести речь о том, что законодательство об образовании постепенно оформляется в самостоятельный правовой блок, в котором содержание административно-правовых норм отражает специфику образования как одной из сфер публичных (государственных) интересов.

Определяя современное состояние образовательного законодательства, следует, на наш взгляд, отразить некоторые ключевые проблемы правового регулирования в образовании. Во-первых, системные свойства современного образовательного законодательства подтверждают отсутствие целостности системы правового регулирования.

Образовательная сфера сегодня не урегулирована полностью. Закон N 3266-1, а также ряд иных нормативных актов заложили правовые основы законодательства об образовании и начальном этапе, особенно в период кризисного состояния страны, имели позитивный эффект для становления и поддержания системы образования. Однако социальная функция законодательства периода становления образовательных институтов в современных условиях не отвечает требованиям социально-экономического развития государства и общества, реальным потребностям образовательной сферы.

Как системообразующий акт Закон об образовании, имея рамочный характер, подразумевал принятие на его основе специализированных нормативных актов, в том числе касающихся различных уровней образования. Однако в этой части образовательное законодательство не пошло по указанному направлению, за исключением, правда, сферы высшего образования, где все же был принят специальный закон. Тем не менее, несмотря на заранее очерченные контуры векторов законотворчества, весьма стремительная динамика данного процесса протекала, к сожалению, как показало время, в совершенно ином русле. В итоге многие важные аспекты правоотношений, возникающих в отдельных подсистемах российского образования, остались неурегулированными на законодательном уровне. Последствия данной ситуации вполне очевидны и объективно сказываются на состоянии современного образования в целом.

Отмечаемый в литературе <7> административно-хозяйственный характер образовательного законодательства в последнее время обнажил свои недостатки за счет выявления пробелов в регулировании собственно образовательного процесса и его организации. В частности, в обоих законах практически отсутствуют нормы, определяющие порядок получения образования на возмездной основе и оказания платных образовательных услуг, правила ведения экспериментальной и инновационной деятельности, правовые условия внедрения новых форм и технологий организации образовательного процесса, иных институтов, возникновение которых связано с реализацией основных направлений модернизации системы образования (в том числе апробированных и показавших свою эффективность в рамках приоритетного национального проекта "Образование") и др.

--------------------------------

<7> Козырин А.Н. Современные контуры образовательного права // Закон. 2007. N 4.

 

Требуют органичного включения в законодательство положения, отражающие современные требования к образованию, вытекающие из объективных запросов общества и реальных секторов экономики, потребностей социально-экономического развития страны, интеграции в международное образовательное пространство.

Пробелы законодательного регулирования от образовательных уровней (цензов) переходят к правовой неопределенности в отношении многих существенных вопросов функционирования системы образования. Не имеют, в частности, достаточного освещения в законодательстве новые образовательные институты и практики, статус примерных образовательных программ, электронных образовательных ресурсов, деятельность негосударственных образовательных учреждений, порядок сетевого взаимодействия образовательных и иных организаций, кредитно-модульная система, оказание платных образовательных услуг и др.

Можно встретить дефект норм правового регулирования, касающегося вопросов механизма государственного контроля и надзора в сфере образования, в частности регламентации процедур лицензирования и государственной аккредитации. Так, в законодательных актах об образовании отсутствуют правовые нормы, закрепляющие понятие "лицензионные требования и условия осуществления образовательной деятельности". Между тем это стержневые элементы лицензионной деятельности, поскольку в соответствии с ними должен решаться вопрос об основаниях выдачи или отказа в выдаче лицензии, свидетельства о государственной аккредитации, правах и обязанностях участников соответствующих отношений.

Отсутствие необходимого регулирования снижает эффективность реализации указанных процедур, делает их непрозрачными для образовательных организаций и общества, что, в свою очередь, допускает возможность необоснованного принятия решений, а также затрудняет предотвращение и устранение различных нарушений, выявленных в деятельности образовательных организаций, их филиалов и представительств.

Принципиальным является решение вопроса о формировании новых форм оценки качества образования, в частности, введения наряду с государственной аккредитацией процедуры общественно-профессиональной аккредитации.

В действующем законодательстве, по существу, имеются только отдельные положения о деятельности общественных и государственно-общественных объединений в системе высшего и послевузовского профессионального образования (ст. 15 Закона N 125-ФЗ). Однако их правовое положение в сфере образования и в целом механизмы обеспечения государственно-общественного характера управления образованием, построения частно-государственного партнерства в этой сфере не урегулированы.

Кроме того, следует отметить существующую практику создания на базе действующих типов и видов образовательных учреждений различных дополнительных, сочетающих в себе разноуровневые программы объединений вертикального или горизонтального характера, например, университетских комплексов. Создание таких структур нередко объясняется избыточными административными ограничениями, связанными с типологией образовательных учреждений, затрудняющих их развитие.

Отдельная проблема - дублирование норм законодательства об образовании законодательными актами других отраслей права, представленными в виде как целых институтов, так и отдельных норм, касающихся вопросов образования и образовательной деятельности.

Действующая система правового регулирования слабо реагирует на процессы глобализации на фоне создания единого образовательного пространства и предполагающих унификацию норм национального законодательства в рамках гармонизации инструментов правового регулирования. На этом фоне существенно возрастают противоречия российского образовательного законодательства с положениями международных правовых актов, например, порядка признания документов иностранных государств об образовании и др.

В образовательном законодательстве велик удельный вес подзаконных и инструктивных актов. Увеличение их числа, на наш взгляд, вызывает существенные сложности для законодателя. Подзаконная нормативная база представлена большим массивом актов Правительства РФ, в основном постановлений, принятие которых прямо или косвенно предусмотрено Законами N 3266-1 и N 125-ФЗ. Существенную долю в правовом регулировании составляют акты бывшего СССР, официально не отмененные и продолжающие действовать по вопросам, прямо не урегулированным в современных правовых актах.

Значительно усложняют правовое регулирование ведомственные акты, принимаемые различными органами исполнительной власти, в том числе нормативные правовые акты Минобрнауки России, Госкомвуза России, Минобразования России, Минтруда России, Минздравсоцразвития России. Только за период с 2006 по 2009 г. Рособразованием направлено порядка 50 писем различного содержания, а Рособрнадзором издано более 80 аналогичных документов, по большему счету, не имеющих нормативного характера, хотя подчас служащих единственным ориентиром в поиске необходимой правовой информации. Объемный удельный вес писем в практике регулирования деятельности образовательных учреждений (как разъяснительного, так и рекомендательного характера) обычно берется на вооружение в качестве нормативных актов.

Попутно следует учесть постоянное внесение изменений в образовательные нормативные акты, неустойчивость норм федерального законодательства. К слову, попытки обновления законодательства об образовании неоднократно предпринимались с начала 2000-х гг., а в последующем превратились в перманентный процесс. Только в период с 2002 по 2009 г. в Законы N 3266-1 и N 125-ФЗ было внесено более 200 законодательных инициатив, принято около 50 федеральных законов.

Эти факторы ведут к значительным трудностям в процессе правоприменения и, кроме того, способствуют нарушению прав граждан и образовательных организаций, что, в свою очередь, приводит к увеличению количества случаев обращений в судебные инстанции.

Корректировки образовательных законов весьма наглядно отражают проблемы не только его внутренней структуры, но и содержания правовых норм, процесс совершенствования которых завершится еще не скоро. Стабильность нормативного акта, как представляется, является лучшим подтверждением использования эффективных правовых конструкций, устоявшихся под действием времени и социальной практики.

Дальнейшее движение в развитии правового регулирования образования направлено на формирование логичной упорядоченности правового материала на основе стратегии обобщения накопленной практики реализации существующего законодательства. Как полагает С.В. Барабанова, "в объединении норм образовательного законодательства главным, первичным становится не интеграция разнородных норм, а их развитие и специализация на основе выделения дифференцированной отрасли" <8>. На это направлены и программно-целевые установки реализации новых подходов в системе образования. Современный виток развития образовательного законодательства связывался прежде всего с Федеральной программой развития образования <9>, предусматривавшей создание социально направленной нормативной правовой базы в данной области. В одобренной распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. N 1756-р Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года предусматривалось приведение нормативно-правовой базы в сфере образования в соответствие с задачами ее модернизации; совершенствование нормативно-правового обеспечения экономической самостоятельности учреждений образования, увеличение разнообразия организационно-правовых форм образовательных учреждений. Несмотря на приоритеты программы, призванные решить проблемы высшего образования, ее основные направления, реализуемые в рамках создания нового образовательного законодательства, выглядят однобоко.

--------------------------------

<8> Барабанова С. Образовательное законодательство (проблемы кодификации) // Высшее образование в России. 2004. N 9. С. 142.

<9> См.: Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. N 51-ФЗ "Об утверждении Федеральной программы развития образования" // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1639.

 

Для решения этих проблем и реализации современной государственной образовательной политики требуется выбор адекватных форм обновления законодательства об образовании, учитывающих потребность сохранения традиционных, базовых институтов с возможностью их динамичного развития, а также современных инструментов, отвечающих вызовам тенденций образовательной деятельности.

Современная нормотворческая практика знает ряд способов модернизации законодательства, используя, как правило, традиционные подходы переработки нормативного материала или дополнение уже действующих системообразующих нормативных актов.

Среди возможных вариантов развития образовательного права выделяются следующие основные подходы:

- внесение изменений и дополнений в действующие законодательные акты об образовании;

- разработка и принятие Образовательного кодекса РФ;

- разработка новой редакции Закона об образовании и новой редакции Закона о высшем образовании;

- разработка Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", включающего (интегрирующего) нормы законодательства по всем уровням и во всех подсистемах образования, в том числе Закона N 125-ФЗ.

Как известно, кодификация в рамках систематизации законодательства является одним из основных способов решения нормативных проблем правового регулирования.

На потребности кодификации нормативного материала, регулирующего ту или иную сферу общественных отношений, настаивают ученые <10>, при этом справедливо обращая внимание на возможные дефекты в регулировании общественных отношений посредством кодифицированных актов <11>. В сфере образования учет этих факторов заключается, как полагают специалисты, в совершенствовании образовательного законодательства в рамках определенной системы, логики и концепции с одновременным повышением эффективности правовых норм <12>. Решение проблем образовательного права видится в поиске оптимальных способов создания упорядоченного и логически стройного нормативного материала.

--------------------------------

<10> Кононов П.И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Государство и право. 2001. N 6. С. 16 - 24.

<11> Костенников М.В., Куракин А.В. К вопросу о кодификации норм административного права // Государство и право. 2002. N 4. С. 21.

<12> Буслов Е.В., Кудрявцев Ю.А., Сырых В.М. Кодекс Российской Федерации об образовании - стратегический путь совершенствования образовательного законодательства в Российской Федерации // Право и образование. 2001. N 4. С. 29.

 

Попыткой систематизации норм образовательного права можно назвать проекты Кодекса РФ об образовании, в которых отражены вопросы специфики образовательных отношений, особенностей норм трудового, административного, гражданского права в сфере регулирования системы образования. Между тем с учетом наличия только двух системообразующих образовательных законов кодификация как способ систематизации в данной области пока не имеет под собой достаточных оснований, в первую очередь юридико-технических условий. Не отрицая потребность сферы образования в кодифицированном источнике, в ближайшее время мы не видим объективных предпосылок для создания такого акта, способного по крайней мере обеспечить стабильность регулирования образовательных отношений.

Вместе с тем наличие значительного объема подзаконной базы в сфере образования, а также отдельных норм, касающихся образования в различных нормативных актах, требует тщательного юридического анализа. Определенная "инвентаризация" именно таких документов (писем, инструкций, положений) с обобщением практики заложенного в них правового регулирования в одном или нескольких актах была бы весьма полезна. Проведение данной работы возможно в рамках консолидации законодательства <13>.

--------------------------------

<13> Консолидация рассматривается учеными как подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу, в порядке их постоянной ревизии. См.: Пиголкин А.С. Систематизация законодательства в Российской Федерации. СПб., 2003.

 

Однако для соблюдения указанной выше правовой логики развития образования предпочтительным выглядит принятие самостоятельного законодательного акта, комплексно отражающего вопросы всей образовательной сферы на всех этапах становления и развития личности. Это, кроме того, позволит наконец разграничить законодательное и подзаконное регулирование с учетом достаточно объемной базы актов - результатов образовательного нормотворчества различных органов исполнительной власти, учесть содержательные и формально-юридические проблемы правового регулирования.

Одной из причин системной разработки нового законодательства следует назвать и процессы глобализации, происходящие на фоне формирования и развития информационного общества. В свою очередь, международные обязательства в образовании, принятые Россией, делают актуальным вопрос о модернизации образования и системном реформировании образовательной нормативной базы с учетом современных стандартов правового регулирования.

В 2003 г. Россия подписала Болонскую декларацию (1999 г.) и вступила в Болонский процесс, который предполагает создание единого образовательного пространства, мобильность студентов, унификацию правового статуса российских и европейских образовательных организаций. Базой для Болонской декларации послужили университетская хартия Magna Charta Universitatum (Болонья, 1988 г.) и Сорбонская декларация - "Совместная декларация о гармонизации архитектуры европейской системы высшего образования" (1998 г.), в числе основных приоритетов выдвигающие идеи фундаментальных принципов единого европейского пространства и единой зоны высшего образования для развития европейского континента. Болонская декларация определяет интеграцию не только в системах образования европейских государств, но и иных общественных институтов. В любом случае современное правовое регулирование образовательной системы требует обеспечения стабильности и преемственности законодательства об образовании.

Обозначенные выше причины весьма наглядно показывают потребность систематизации и модернизации образовательного законодательства исходя из приоритетных направлений развития образования и образовательных потребностей граждан и долгосрочной социально-экономической политики государства.

Таким образом, необходимость реформирования образовательного законодательства в настоящий период вызывается объективными противоречиями в образовательной сфере. Динамичное развитие и процессы модернизации системы образования наряду с разрывом между потребностями образовательной практики и ее законодательным обеспечением являются основными факторами, определяющими на современном этапе необходимость содержательной корректировки институтов образовательного права. В числе прочих указанные причины служат основанием для разработки проекта Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации".

 

Работа по подготовке проекта Федерального закона

"Об образовании в Российской Федерации"

 

Основой для разработки законопроекта послужил ряд нормативных актов, определивших условия законотворческой деятельности.

Во-первых, среди них нужно отметить Приказ Минобрнауки России от 15 июня 2005 г. N 178 <14>, установивший комплекс мероприятий по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации на период до 2010 г. В их числе, в частности, определено совершенствование образовательного законодательства в соответствии с современными требованиями социально-экономического развития страны.

--------------------------------

<14> Бюллетень Минобрнауки России. 2005. N 9.

 

В рамках проведения работы по подготовке законодательного акта Комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности от 1 июня 2009 г. утверждены Концепция и техническое задание на разработку законопроекта. В свою очередь, Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. N 389 "О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" <15> определены состав и порядок работы группы по подготовке законопроекта.

--------------------------------

<15> СЗ РФ. 2009. N 19. Ст. 2346.

 

Учитывая социальную значимость последствий принятия соответствующего закона, требовалось привлечение внимания к формированию текстуальной части законопроекта не только специалистов в сфере образования, но и всех заинтересованных лиц, которых в той или иной степени касаются его положения. Поэтому в состав рабочей группы вошли представители большинства федеральных органов исполнительной власти, Государственной Думы и Совета Федерации, научного, педагогического, ректорского сообщества, работодателей.

Основными целями работы группы по подготовке законопроекта являются его разработка, согласование законопроекта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями, участие в его рассмотрении палат Федерального Собрания (включая экспертно-правовое сопровождение). Кроме того, для обеспечения механизма закона значительное место должно быть отведено разработке проектов подзаконных нормативных правовых актов, необходимых для его реализации на практике. Существенную роль в процессе нормотворчества занимает также выработка предложений по совершенствованию законопроекта.

Большее значение в процессе принятия закона должно быть отведено учету общественного мнения, которое может быть сформировано, как известно, за счет публичности обсуждения проектов нормативных актов. Этому способствует размещение текста нормативного акта на официальном интернет-сайте Минобрнауки России. С помощью доступа к интернет-ресурсам заинтересованные пользователи могут ознакомиться с положениями предлагаемых законодательных инициатив и дать свой комментарий по поводу отдельных положений законопроекта. Открытость законотворческого процесса требует максимального приближения процедур принятия закона к общественным структурам, отдельному гражданину.

 

Концепция и структура законопроекта

 

Как известно, любой закон базируется на определенной концепции, определяющей направления, цели и необходимые инструменты для их достижения, причем такая концепция должна логично отражать действующую государственную политику. В правовых основах образовательной политики, являющейся, кстати, составной частью государственной политики, ключевую роль играют идеологическая и организационная ее основы. Идеологической основой образовательной политики Российской Федерации на современном этапе можно считать Национальную доктрину образования в Российской Федерации на период до 2025 г. <16>. В ней определены основные направления образовательной отрасли и ожидаемые результаты от их реализации.

--------------------------------

<16> См.: Постановление Правительства РФ от 4 октября 2000 г. N 751 "О национальной доктрине образования в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 41. Ст. 4089.

 

Если рассматривать эти направления более широко, можно сказать: в российской правовой концепции образования делаются попытки рассматривать ее будущее через гармонизацию публичных и частных интересов. Более близкой к отечественным образовательным традициям является французская модель образования. Однако в отличие от российской она основана на идее достижения всеобщего интереса. Поэтому несмотря на некоторое сходство, эти концепции отражают разное видение демократии - либеральное, в основе которого индивидуальная свобода, и социальное, чьей основой является всеобщий общественный интерес <17>.

--------------------------------

<17> Пилипенко А.Н. Публичность образования во Франции // Журнал российского права. 2008. N 7.

 

Образование, как и право, хотя и регулирует в значительной степени общечеловеческие потребности, но, несмотря на интеграцию и глобализацию, имеет национальные черты, глубоко укоренившиеся традиции и особенности <18>. Как представляется, либеральная модель в регулировании образования на современном этапе не может определять принципы государственной политики, выраженной, в частности, в законопроекте.

--------------------------------

<18> Кашкин С.Ю. Место права Европейского союза в меняющейся системе высшего юридического образования РФ // Юридическое образование и наука. 2008. N 4.

 

Анализируя нормы законопроекта об образовании, специалисты вполне объективно выделяют в его положениях две противоположные по своему содержанию концепции регулирования. Наглядным подтверждением является пункт 9 ч. 2 ст. 3 законопроекта, где закрепляется принцип сочетания государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования. Первая концепция исходит из понимания образования как созданной, поддерживаемой и управляемой государством системы. Вторая - более либеральная, основана на сугубо рыночных принципах, использует экономические законы спроса и предложения. Однако конструкция, сочетающая публичный и частный характер образования, может вызвать некоторые трудности, поскольку ведет к нарушению баланса частного и публичного в регулировании.

Противоречие двух принципиально различных подходов будет обязательно проявляться в рамках применения норм закона на практике, что приведет к нарушению работы предложенного законодателем механизма регулирования образовательной деятельности.

Содержательная часть законопроекта должна определяться структурой нормативного материала, максимально учитывающего охват всесторонних потребностей правового регулирования образовательной сферы. В связи с этим следует обратить внимание на основные структурные характеристики законопроекта, последовательно изменявшиеся по ходу нормотворческой деятельности.

По мнению разработчиков, согласованность и стабильность правового материала в некоторой степени требует учета структуры действующего Закона N 3266-1. В свою очередь, функционально-структурные требования, опирающиеся на модернизацию образовательной сферы для решения поставленных задач, с учетом объема существующего нормативного материала, на начальном этапе разработки предполагали включение в законопроект ориентировочно 20 глав и около 200 статей.

Первоначально законодателем предлагались восемь самостоятельных глав, число которых в последующем было увеличено до 20 и в таком виде одобрено в январе 2010 г. В настоящий период законопроект содержит 19 глав, объединяющих примерно 140 статей. Сокращение объема нормативного материала произошло за счет исключения из текста главы 8, посвященной государственному регулированию и управлению в сфере образования. По сути, оставление вопросов управления в образовании за рамками закона связывается с развитием регулятивных инструментов в обеспечении функционирования отдельных элементов образовательной системы. Это, в частности, можно наблюдать в процедурах лицензирования и государственной аккредитации, использования экономических методов в управлении образовательными организациями, связанных с дальнейшим развитием их автономии в различных сферах.

В законопроекте имеются принципиальные новеллы, впервые отражающие концептуальные направления образовательного регулирования. Так, выделены в качестве самостоятельных глав положения, регулирующие отдельные подсистемы образования. Нашли законодательное регулирование дошкольное и общее, среднее профессиональное, высшее образование и ряд других образовательных уровней. Кроме того, законопроект содержит положения, регулирующие получение образования отдельными категориями обучающихся, в частности лицами, проявившими выдающиеся способности, иностранными гражданами и лицами без гражданства.

 

Цели и принципы образования

 

Целевая составляющая любого нормативного акта опирается на основные направления государственной политики, в известной степени отражающей интересы и приоритеты развития государства и общества в определенной сфере.

В качестве основных целей законопроекта следует выделить:

- создание правовых условий для обновления и развития российской системы образования в соответствии с современными запросами человека, общества и государства. Немаловажными представляются также потребности развития инновационной экономики, учет международных обязательств России в сфере образования;

- комплексную модернизацию законодательства об образовании, учитывающую запросы современного развития страны, потребностей общества и отдельной личности;

- установление системного и функционально более полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере образования;

- повышение эффективности механизма правового регулирования за счет адекватных приемов юридической техники конструирования правовых норм, исключения возможности их дублирования, различного толкования, максимального сокращения подзаконной нормативной базы и одновременного обеспечения прямого регулятивного действия положений законодательного акта;

- обеспечение стабильности и преемственности в развитии системы образования и ее законодательных основ за счет сохранения образовательных и правовых институтов, зарекомендовавших себя на практике.

Принципы как основные начала, идеи формируют необходимые правовые установки и сообразные им инструменты правового регулирования. В законопроекте сохраняются базовые принципы и нормы, закрепленные действующим законодательством и оправдавшие себя на практике. В частности, нашли отражение такие принципы, как государственные гарантии реализации прав в сфере образования, в том числе выбор образовательной организации; получение образования в соответствии со склонностями и потребностями; обучение на родном языке; государственно-общественный характер управления образованием; правовые гарантии обеспечения доступности и качества образования и др.

При этом базовые принципы и нормы, закрепленные действующим законодательством, расширяются основными перспективными направлениями, воспринятыми современными запросами глобальной экономики, развития информационного общества.

В частности, к таким базовым установкам можно отнести:

- обеспечение права на образование на протяжении всей жизни в соответствии с образовательными и профессиональными потребностями;

- признание равенства и конкуренции субъектов, осуществляющих образовательную деятельность, в том числе образовательных организаций различных форм собственности, индивидуальных предпринимателей. Реализация данного принципа предполагается и через обеспечение равного доступа государственных, муниципальных и частных организаций, предоставляющих качественные образовательные услуги, к образовательной инфраструктуре и государственному финансированию образовательной деятельности за счет средств соответствующих бюджетов;

- открытость системы образования внешним запросам. Имеется в виду развитие механизмов общественного участия в управлении и оценке эффективности образовательной деятельности, в частности, в форме проведения общественной и общественно-профессиональной аккредитации, участие в подготовке федеральных государственных образовательных стандартов и др.

Кроме того, к принципам добавляется информационная открытость образовательных организаций для потребителя услуг. В связи с этим закрепляется обязательное ведение интернет-сайта образовательной организации, установление перечня информации, обязательной для размещения и опубликования, публикация отчета о самообследовании и др.

В качестве негативных тенденций нужно назвать отсутствие в законопроекте гарантии бесплатности образования как базового принципа, закрепленного в статье 43 Конституции РФ. В решении вопроса о необходимости его сохранения следует учитывать требования международных документов. В частности, положения "Всемирной декларации о высшем образовании для XXI века: подходы и практические меры" 1998 г. провозглашают стремление мирового сообщества к развитию доступности образования через расширение спектра бесплатных образовательных услуг с учетом обеспечения потребности обновления знаний на протяжении всей жизни человека. Представляется, первичное значение такого постулата необходимо отразить в преамбуле законодательного акта и обеспечить его самостоятельное регулирование в специальной норме, посвященной основным принципам образования и образовательной деятельности.

 

Образовательные практики и базовые институты

системы образования

 

Существенное значение в законопроекте придается закреплению современных требований к образованию, связанных с внедрением новых форм реализации и освоения образовательных программ, технологий, форм и методов обучения. К таким основным направлениям в соответствии с законопроектом относятся:

- кредитно-модульная система организации образовательного процесса и система зачетных единиц (кредитов);

- сетевое взаимодействие при реализации образовательных программ, включая механизм зачета результатов освоения отдельных их частей в сторонних организациях;

- использование дистанционных и электронных образовательных технологий в образовательном процессе;

- обучение по интегрированным образовательным программам;

- образовательные и информационные ресурсы в образовательном процессе;

- условия ведения экспериментальной и инновационной деятельности в сфере образования.

Положения законопроекта направлены также на развитие процессов интеграция науки и образования, являющихся одним из направлений государственной научно-технической политики и повышения качества образования, обеспечивающим включение в образовательный процесс ученых и использование материально-технической и информационной базы ведущих научных институтов, а также инновационно ориентированного производства.

Корректировке и существенному уточнению подверглась структура системы образования. Обновлены ее базовые институты. В частности, к структуре системы образования в соответствии с законопроектом относятся:

- организации, осуществляющие научно-методическое, методическое, ресурсное, производственное и информационно-технологическое обеспечение образовательной деятельности и управления системой образования;

- обучающиеся и работники;

- оценка качества образования.

Следует обратить внимание: в перечень субъектов образовательной деятельности законопроект не включает государство с его уполномоченными органами исполнительной власти в сфере образования. Представляется, вытеснение государства за рамки образовательных отношений на данном этапе негативным образом скажется на дальнейшем развитии всей образовательной отрасли.

Социализация личности в условиях переходного состояния российского общества как никогда должна находиться под пристальным контролем государства в силу укоренившегося в сознании граждан его патерналистского начала. Поэтому забота о воспитании высоко интеллектуального общества - одно из стратегических направлений в сфере национальных интересов, и гарантии государства по обеспечению населения страны образовательными услугами хотя бы на минимальном уровне должны быть сохранены. Следовательно, учет этих факторов необходимо воспринять в законе в виде признания возможности государства быть участником образовательных отношений.

 

Модели экономической деятельности в сфере образования

 

Современное состояние экономики образования является наглядным отражением общего развития системы общественных отношений, складывающихся в народном хозяйстве. Закрепленные в образовательном законодательстве экономические инструменты даже с учетом необходимых корректировок перестали отвечать современным требованиям. В рамках предлагаемых законодателем мер модели экономической деятельности в сфере образования подверглись значительному обновлению.

Во-первых, как экономический институт вводится образовательное кредитование, способствующее развитию на практике принципов доступности образования. Причем в отличие от ранее предлагаемых вариантов, ограничивающих кредитные инструменты оплатой стоимости обучения, законопроект предусматривает возможность одновременного использования основного и сопутствующего образовательных кредитов.

Основной образовательный кредит предполагается в размере стоимости обучения, а сопутствующий - в размере стоимости проживания, питания, приобретения учебной и научной литературы и других бытовых нужд в период обучения (не менее прожиточного минимума, установленного для трудоспособных граждан по месту нахождения образовательной организации или ее филиала, в котором осуществляется обучение).

Во-вторых, формирование целевого капитала, что отвечает современным экономическим запросам развития образовательных организаций. Целевой капитал по своей сути является аналогом эндаумента, который на Западе давно является одним из эффективных инструментов, обеспечивающих финансовое благополучие некоммерческих организаций. В отличие от разовых пожертвований, принимаемых некоммерческими организациями и ранее, целевой капитал формируется главным образом для того, чтобы стать долгосрочным источником, обеспечивающим финансовую стабильность некоммерческих организаций.

Для достижения имущественной самостоятельности отдельных видов учреждений законодательство допускает формирование в составе их имущества целевого капитала, что подтверждает Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <19> (п. 1 ст. 25).

--------------------------------

<19> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

 

В порядке реализации Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" <20> данное право призвано содействовать развитию элементов организационной конструкции по типу коммерческих организаций, в большей степени обусловленных обеспечением публичного участия в деятельности учреждений и решения задач самофинансирования. Закон о целевом капитале должен способствовать финансированию различных образовательных проектов, и в конечном счете активизирует создание фондов целевого капитала (эндаументов), позволяющих аккумулировать средства бизнеса, спонсоров и благотворителей.

--------------------------------

<20> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. I). Ст. 38.

 

Третьим инструментом, предлагаемым законопроектом, выступает коммерческая концессия (франчайзинг). Этот институт гражданского правопорядка в сфере образования используется в отношении комплекса принадлежащих юридическим или физическим лицам исключительных прав на образовательные программы, методики и технологии обучения, воспитания и контроля качества образования. Российское гражданское законодательство, говоря о франчайзинге как известном большинству стран институту, понимает под ним коммерческую концессию (гл. 54 Гражданского кодекса РФ).

Франчайзинг (коммерческая концессия) как сугубо коммерческое обязательство сегодня активно и широко внедрился в сферу образования. Применительно к образованию он представляет собой специальное соглашение, в рамках которого образовательная организация по заданию учебного заведения (как правило, вуза) предоставляет дополнительные образовательные услуги студентам (абитуриентам) в виде программ подготовки в вуз по квалификационным экзаменам. Такие программы являются интеллектуальной собственностью и одновременно объектом авторского права высшего учебного заведения. В российских условиях данный вид договорных отношений в деятельности образовательных организаций высшего образования практически не развит, хотя в рамках обеспечения академической мобильности может способствовать международному студенческому обмену. Внедрение такой практики будет соответствовать положениям Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС) <21> 1994 г., регулирующего также экспорт услуг высшего образования.

--------------------------------

<21> GATS - это набор правил, призванный регулировать международную торговлю в сфере услуг (вступило в силу с 1 мая 1995 г. под эгидой ВТО).

 

Наряду с показанными моделями экономической деятельности в сфере образования значительное место в экономике образования должны занять инвестиции в образовательную сферу, что отражает стремление законодателя воспринимать схемы финансирования образования ряда развитых стран. Например, в США федеральные публичные финансы оказывают существенное влияние на устойчивость финансового обеспечения образования, но все же важнейшими источниками финансирования университетов являются частные гранты, взносы и пожертвования, доходы, получаемые университетами от осуществления научно-исследовательской и предпринимательской деятельности <22>. Сегодня такие инструменты финансовой поддержки закрепляются на институциональном уровне.

--------------------------------

<22> Корф Д.В. Правовые основы финансирования образования в США: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 8.

 

Кроме обозначенных чисто экономических инструментов для развития рынка образовательных услуг требуется использование адекватных ему способов регулирования поведения участников рыночных отношений. В сфере образования для урегулирования вопросов качества предоставления образования соответствующего уровня вводится институт обязательного страхования гражданской ответственности, выступающий, по сути, неким альтернативным вариантом регулирования контроля качества образовательных услуг со стороны уполномоченных государственных органов (в частности, Рособрнадзора). Страховые механизмы, являясь универсальными гарантами обеспечения различных видов рисков, активно используются в большинстве государств с рыночной экономикой и заимствованы российской практикой. В гражданско-правовом смысле страхование - это отношения по защите интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований при наступлении определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплаченных страховых премий (страховых взносов), а также за счет иных средств страховщиков <23>.

--------------------------------

<23> Закон РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 56.

 

Обязательное страхование отдельных видов рисков является нормой и для западных стран и активно внедряется в отечественную практику. Примером являются Федеральные законы от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" <24>, от 27 июля 2010 г. N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" <25> и др.

--------------------------------

<24> СЗ РФ. 2002. N 18. Ст. 1720.

<25> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4194.

 

Однако остается неразработанным механизм определения конкретного размера ущерба, который может понести обучающийся (заказчик), поскольку основные претензии по содержанию образовательного процесса могут быть сведены к качеству образования, уровень которого у конкретного выпускника образовательной организации определить будет весьма затруднительно.

 

Система уровней и форм образования

 

Как уже было отмечено, одной из серьезных проблем образовательного законодательства является отсутствие полноценного правового регулирования отношений, возникающих в подсистемах российского образования.

Надо заметить: подсистемы дошкольного, общего, начального и среднего профессионального, а также дополнительного и специального образования в настоящее время отнесены на уровень типовых положений образовательных учреждений соответствующих типов. Однако, представляется, исходными, первичными в регулировании должны быть нормы законодательного акта, а документы, содержащие типовую информацию, - выступать вторым уровнем правового регулирования. Попутно следует отметить: для негосударственных образовательных организаций типовые положения являются не обязательными, а примерными.

Говоря о системе уровней образования, закрепленной в действующем законодательстве, следует отметить ее противоречие с положениями Основного Закона. Так, действующее законодательство в области образования закрепляет семь образовательных уровней (цензов), соотносящихся с уровнями основных образовательных программ: основное общее, среднее (полное) общее, начальное профессиональное, среднее профессиональное, высшее профессиональное образование - бакалавриат и высшее профессиональное образование - подготовка специалиста или магистратура, а также послевузовское профессиональное образование. В то же время Конституция РФ среднее (полное) общее, начальное профессиональное и послевузовское профессиональное образование в качестве уровней образования не упоминает. Такие нормативные коллизии требуют устранения на уровне федерального законодательства.

Противоречия заключаются также в том, что послевузовское профессиональное образование отнесено к уровню образования (п. 5 ст. 27 Закона N 3266-1). Однако роль и структура такого образования выходит за рамки профессиональной подготовки. Несмотря на то что оно в современном виде представляет собой подготовку научно-педагогических кадров, в большей степени ориентировано на научную деятельность. Это требует пересмотра и определения роли, места и структуры послевузовского профессионального образования в системе образования с учетом целей и содержания осуществляемой в этой подсистеме деятельности.

Первоначально возможное решение такой проблемы виделось в рассмотрении аспирантуры, адъюнктуры и докторантуры в качестве не послевузовского профессионального образования, а послевузовской подготовки, представляющей собой интегрированную форму обучения и научно-исследовательской деятельности в рамках системы подготовки научных кадров. Тем не менее впоследствии аспирантура (адъюнктура) уже представлялась в качестве одного из уровней высшего образования.

Объясняя подобные действия законодателя, следует учитывать, что в настоящее время в России действует двухуровневая подготовка научно-педагогических кадров (аспирантура и докторантура) и в соответствии с этим двухуровневая система ученых степеней - кандидат и доктор наук. Однако в рамках интеграции в единое образовательное пространство подлежат учету требования унификации правил научной деятельности, которые в рамках Болонского процесса предполагают переход к одноуровневой системе, закрепляющей одну ученую степень - доктор наук. Поэтому докторантура как форма подготовки научных кадров выведена из перечня образовательных программ и уровней образования.

Значительным образом в законопроекте уточнена система уровней образования, теперь она представлена в более конкретизированном виде. По предложенной законодателем типологии предусмотрены следующие образовательные уровни:

- дошкольное образование;

- общее образование, включающее в себя начальное общее, основное общее, среднее общее образование;

- среднее профессиональное образование, подразумевающее подготовку квалифицированных рабочих и специалистов среднего звена;

- высшее образование, представленное бакалавриатом, магистратурой, подготовкой специалиста. Кроме указанных традиционных в качестве нового уровня высшего образования представлена подготовка научно-педагогических кадров (аспирантура, адъюнктура).

Как следует из приведенного выше перечня, из системы исключено начальное профессиональное образование. Однако по своей содержательной части реализуемых образовательных программ оно теперь представлено как среднее профессиональное образование (СПО). Возможность получения СПО предполагается в образовательных организациях, учебных центрах профессиональной квалификации, на производстве (в том числе в структурных подразделениях "необразовательных" организаций), в профессиональных образовательных либо общеобразовательных организациях - на третьей ступени общего образования.

Кроме того, систематизируется и расширяется видовое разнообразие образовательных программ:

1) основные образовательные программы (устанавливаются федеральные государственные образовательные стандарты):

- общеобразовательные (дошкольного и общего образования);

- профессиональные (среднего и высшего образования);

2) иные виды образовательных программ (различной направленности и степени сложности, формируемые с учетом возрастных особенностей, интересов, уровня образования и (или) профессиональной квалификации обучающихся):

- дополнительные общеобразовательные (общеразвивающие, предпрофессиональные (по видам искусств, спорта));

- дополнительные профессиональные (профессиональной переподготовки, повышения квалификации (профессионального развития));

- специализированные последипломные профессиональные программы (ординатуры, интернатуры, ассистентуры-стажировки));

3) программы подготовки научных кадров (докторантура).

Законопроектом устранены терминологические противоречия в отношении форм получения образования и форм обучения. Формы получения образования связываются с обучением в организациях, осуществляющих образовательную деятельность вне таких организаций, в том числе в форме семейного образования, самообразования.

В свою очередь, формы обучения привязываются только к работе образовательных организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и реализуются в них непосредственно. В частности, сохранены традиционные формы обучения по основным образовательным программам в виде очной, очно-заочной и заочной форм. Кроме того, самостоятельное закрепление в законопроекте нашел экстернат - форма, обеспечивающая возможность прохождения лицами, получающими семейное образование, самообразование и др., промежуточной и итоговой аттестации в имеющих государственную аккредитацию образовательных организациях.

 

Правовой статус образовательной организации

 

Помимо применения понятия "учреждение" как родового к всевозможным формам образовательных юридических лиц и приведения его к единому термину "организация" законодатель вводит новое понятие "организации, осуществляющие образовательную деятельность", под которыми понимаются образовательные и иные организации, осуществляющие обучение.

Законопроект закрепляет понятие образовательной организации как некоммерческой, создающейся в целях ведения образовательной деятельности по образовательным программам определенного уровня и направленности. При этом в отношении государственных и муниципальных образовательных организаций предлагается сохранить правило о создании их только в организационно-правовой форме учреждения.

Как известно, в настоящее время законодательно определена возможность создания образовательных организаций в формах, предусмотренных законодательством о некоммерческих организациях. Однако это практически исключает возможность участия в процессе реализации дополнительных профессиональных образовательных программ большинства организаций реального сектора экономики. В то же время, как показывает опыт, в дополнительном профессиональном образовании могут быть задействованы крупные коммерческие организации, имеющие ресурсы для реализации соответствующих образовательных программ в рамках "внутрифирменного" обучения. На их долю должно приходиться право реализации дополнительных профессиональных образовательных программ.

Законопроект предусматривает возможность для таких организаций осуществлять образовательную деятельность в дополнение к основным уставным видам деятельности без приобретения статуса образовательных учреждений в рамках специальных создаваемых ими специализированных структурных подразделений, ведущих образовательную деятельность в соответствии с законодательством в области образования.

По сравнению с действующим законодательством законопроект значительно расширил круг субъектов, имеющих право на ведение образовательной деятельности. Помимо образовательных в число субъектов образовательного процесса включены и "необразовательные" организации, которые могут осуществлять образовательную деятельность в качестве дополнительной к своей основной деятельности по образовательным программам, установленным законопроектом, а также программам профессионального обучения, имеющим целью подготовку рабочих.

Сюда отнесены, во-первых, научные организации, осуществляющие подготовку по программам:

- высшего образования (программам магистратуры и программам подготовки научно-педагогических кадров);

- подготовки научных кадров;

- профессиональной подготовки и дополнительным профессиональным образовательным программам.

Во-вторых, это иные организации любой организационно-правовой формы, имеющие право осуществлять обучение по программам профессиональной подготовки и дополнительным профессиональным программам.

 

Типология образовательных организаций

 

Проблемы в действующей типологии образовательных организаций более чем очевидны. Установленный в законодательстве подход к типологии образовательных организаций вызывает трудности в однозначном определении их типа.

В практике использованы различные основания для выделения соответствующих типов (по уровню реализуемых образовательных программ, по категории обучающихся в них лиц и др.). Кроме того, одна и та же образовательная организация может одновременно относиться к нескольким типам. Например, специальные (коррекционные) образовательные организации для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, выделенные в самостоятельный тип, одновременно могут рассматриваться и как общеобразовательные организации в соответствии с уровнем реализуемых образовательных программ.

Современное образование сегодня ориентируется на новые формы образовательной практики, не нашедшие отражения в действующем массиве нормативных актов образовательного права. Так, законодательно не предусмотрены возможности реализации образовательной программы совместно несколькими образовательными организациями различных типов, образовательными и научными организациями с участием промышленных предприятий. Отсутствие регламентации образовательного взаимодействия значительно препятствует созданию и функционированию многофункциональных образовательных и научно-образовательных центров (комплексов), социокультурных комплексов, комплексных учебных центров профессиональных квалификаций, развития социального партнерства в сфере образования. Соответственно существующая типология является препятствием для развития современных форм организации образовательной деятельности.

В законопроекте типология современных образовательных организаций предстает в измененном и упорядоченном виде. Основная цель осуществляемых изменений заключается в более четком разграничении различных типов и видов образовательных организаций, снятии избыточного дробления, создающего необоснованные административные барьеры, трудности при лицензировании и государственной аккредитации. В качестве самостоятельной цели можно рассматривать и потребность исключить неопределенность в отнесении образовательной организации к тому или иному виду.

В настоящее время предложенное законодателем деление на типы осуществляется по уровням реализуемых образовательных программ, отнесенных к основному виду деятельности образовательной организации.

Во-первых, к типам образовательных организаций, реализующих основные образовательные программы, отнесены:

- дошкольная образовательная организация;

- общеобразовательная организация;

- профессиональная образовательная организация;

- образовательная организация высшего образования.

В свою очередь, образовательные организации, реализующие различные виды дополнительных программ, относятся к одному из следующих типов:

- организация дополнительного образования;

- организация дополнительного профессионального образования.

Организация может реализовывать также программы предыдущих уровней образования.

При делении образовательных организаций на виды законодателем использованы специальные показатели, включая виды и направленность образовательных программ, углубленную (профильную) подготовку, интеграцию различных видов образовательных программ, специальные условия их реализации и (или) особые нужды обучающихся.

К дополнительно осуществляемым функциям, связанным с предоставлением образования, могут быть отнесены содержание, лечение, коррекция, реабилитация, психолого-педагогическая поддержка обучающихся, интернат, научно-исследовательская, технологическая деятельность и иные.

Среди общеобразовательных организаций выделяются общеобразовательная школа и коррекционная образовательная школа.

Общеобразовательная школа реализует основные общеобразовательные программы одной или нескольких ступеней общего образования на базовом и (или) профильном уровне.

Коррекционная общеобразовательная школа реализует основные общеобразовательные программы одной или нескольких ступеней общего образования на базовом уровне; обеспечивает квалифицированную коррекцию недостатков в физическом и (или) психическом развитии одной и более категорий детей с ограниченными возможностями здоровья, их социальную адаптацию и интеграцию в общество.

Иные виды и (при необходимости) категории общеобразовательных организаций устанавливаются субъектами Федерации по согласованию с Минобрнауки России.

В свою очередь, профессиональная образовательная организация реализует образовательные программы среднего профессионального образования (СПО). Среди видов организаций СПО законодатель называет профессиональный лицей и техникум. Кроме того, к данной группе относятся организации, осуществляющие обучение по программам СПО, в частности учебные центры профессиональных квалификаций, реализующие программы профессиональной подготовки, имеющей целью подготовку рабочих.

Помимо прочего, особенности ведения образовательного процесса и учебные направления общеобразовательных организаций позволяют выделять среди них отдельные подтипы, что требует специального названия в наименовании соответствующей образовательной организации и закрепляется законопроектом. В частности, законодателем перечислены и раскрыты характеристики следующих таких учебных заведений:

1) общеобразовательная школа с углубленным изучением отдельных предметов - общеобразовательная школа, обеспечивающая углубленную профильную подготовку обучающихся по одному или нескольким предметам (предметным областям);

2) гимназия - общеобразовательная школа, обеспечивающая на ступени среднего общего образования углубленную, профильную подготовку обучающихся по предметам (предметным областям) гуманитарного, социально-экономического, художественно-эстетического цикла;

3) лицей - общеобразовательная школа, обеспечивающая на ступени среднего общего образования углубленную, профильную подготовку обучающихся по предметам (предметным областям) технического, математического, естественнонаучного цикла;

4) президентское кадетское училище, суворовское военное училище, нахимовское военно-морское училище, кадетский корпус, кадетская школа, детско-юношеская спортивная школа олимпийского резерва - общеобразовательная школа, реализующая основные общеобразовательные программы, интегрированные с дополнительными предпрофессиональными программами различной направленности.

В любой образовательной организации могут быть созданы условия для проживания обучающихся (интернат).

Особая роль в формировании образовательного пространства высшей школы законодателем отводится университетам, что является прямым отражением направления государственной образовательной политики по созданию системообразующих высших учебных заведений. Именно такой статус, по мнению законодателя, должны получить университеты, ориентированные на решение стратегических задач обеспечения инновационного развития экономики (федеральные, национальные исследовательские университеты и так далее). Их правовой статус уже урегулирован некоторыми специальными правовыми актами и в нормах законопроекта должен найти более развернутое представление.

 

Правовое положение субъектов образовательных отношений

 

В развитых странах Запада, несмотря на давние и прочные традиции демократии, образовательные отношения регламентируются достаточно жестко. Такие государства и в условиях автономии образовательных организаций в интересах подлинной защиты интересов обучающихся стараются максимально конкретизировать их права и обязанности в законе. В Российской Федерации статус конкретного студента во многом зависит от уровня демократии и правопорядка в отдельном вузе. Зарубежное законодательство об образовании содержит примеры тщательной регламентации статуса студента; в российской практике большое значение приобретают положения уставов вузов, ощутимую роль играют подзаконные нормативные акты <26>.

--------------------------------

<26> Барабанова С.В. Административно-правовое обеспечение конституционного права граждан на высшее профессиональное образование в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 13, 40, 41.

 

Между тем образовательно-правовые статусы юридических субъектов видятся учеными в качестве основополагающих, базовых конструкций в регулировании образовательной деятельности. В процессе совершенствования законодательства об образовании необходимо, чтобы содержание прав, обязанностей и ответственности каждого субъекта определялось с учетом этих принципиальных положений, и все элементы правового статуса участников образовательного правоотношения нашли свое законодательное закрепление <27>.

--------------------------------

<27> Спасская В.В. Правовое регулирование образовательных отношений: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 16.

 

Правовой статус участников образовательного процесса законодательно урегулирован фрагментарно, порой значительная часть их прав и обязанностей устанавливается подзаконными и даже локальными актами. Сегодня нормативное регулирование вопросов статуса субъектов образовательного процесса, прежде всего обучающихся (воспитанников), содержится в целом пласте норм действующего законодательства. Так, соответствующие положения (нормы) можно найти в Семейном кодексе РФ 1996 г. <28>, Федеральных законах от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" <29>, от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" <30>, от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" <31>, от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" <32>, от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" <33>, от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" <34>, от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" <35> и др., а также в типовых положениях об образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы соответствующего уровня, и иных нормативных правовых актах.

--------------------------------

<28> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 16.

<29> СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880.

<30> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802

<31> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177.

<32> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563.

<33> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331.

<34> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475.

<35> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 168.

 

Конечно, поместить в один нормативный акт все права и обязанности субъектов образовательной деятельности не представляется возможным. Между тем отдельные из них, носящие принципиальный характер, требовали закрепления на законодательном уровне. К ним, в частности, можно отнести право на обучение на родном языке, выбор формы получения образования, обучение по индивидуальному учебному плану и иные права и условия их реализации в рамках образовательного процесса. Гарантии прав обучающихся в случае ликвидации образовательной организации, аннулирования лицензии или свидетельства о государственной аккредитации требуют законодательной регламентации.

Общественные отношения в сфере образования, права и обязанности лиц, на которых будет распространяться действие норм законопроекта, подлежат значительному уточнению и систематизации. Более подробно по сравнению с действующим законодательством представлена регламентация правового статуса субъектов образовательного процесса. Основная задача законодателя в связи с этим состояла в систематизации многообразных и разноотраслевых прав субъектов в механизме образовательной деятельности. Концептуальные основы статуса, отраженные в законопроекте, закрепляют:

- упорядочение категорий обучающихся и воспитанников;

- установление перечня прав обучающихся и воспитанников, в том числе на обучение по индивидуальному учебному плану, на бесплатное пользование библиотечно-информационными ресурсами, на участие в управлении образовательной организацией и т.д.;

- установление перечня представляемых социальных гарантий, в том числе обеспечение стипендиями, питанием, одеждой, обувью и предметами первой необходимости, обеспечение местами в общежитиях, транспортное обеспечение и т.д.;

- определение общего порядка реализации и защиты прав и гарантий, в том числе корреспондирующие им обязанности других участников образовательных отношений.

Более детальное регулирование образовательного статуса обучающегося (воспитанника) требует определения его обязанностей и ответственности. Здесь разумным представляется закрепление законодателем общей обязанности добросовестно и ответственно осваивать образовательную программу, выполнять учебный план (индивидуальный учебный план), требования устава образовательной организации и проч.

Отдельное регулирование получили вопросы ответственности обучающихся (воспитанников) за невыполнение обязанностей. В частности, установлены нормы, предусматривающие меры дисциплинарной ответственности обучающихся, в том числе педагогического воздействия на обучающихся, не достигших 15-летнего возраста (замечание, выговор, отчисление из образовательной организации).

 

Льготы и преимущества в образовательной сфере

 

Правила приема, закрепленные, кстати, в подзаконных нормативных актах, должным образом не регулируют порядок приема в российские образовательные организации иностранных граждан и лиц без гражданства. Большая часть подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих эти вопросы, существенно устарела и не в полной мере отвечает современным реалиям российской системы образования, тенденциям формирования международного образовательного пространства и развития механизмов экспорта образовательных услуг. Кроме того, на систему приема в образовательные организации на основе результатов единого государственного экзамена значительным образом оказывает влияние действующая система льгот и преференций, нивелирующая принцип конкурсности получения образования, а в итоге и его доступность. Эта система преимуществ (льгот) давно требовала пересмотра и унификации. Законопроект воспринял указанные требования, и в настоящий момент в нем закреплены критерии и исчерпывающий перечень предоставляемых преимуществ (льгот) и категорий граждан, имеющих право ими воспользоваться. Помимо этого законопроект предлагает в отдельной главе закрепить основные положения о приеме не только российских граждан, но и апатридов.

Прежде всего законодателем регламентируются льготы и преимущества, предоставляемые при приеме в образовательные организации высшего образования, в частности:

- право на прием без вступительных испытаний;

- право на прием вне конкурса в государственные образовательные организации высшего образования, реализующие профессиональные образовательные программы высшего образования в области обороны и безопасности государства, и (или) образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, при условии успешного прохождения вступительных испытаний;

- право на прием на подготовительные отделения при государственных образовательных учреждениях высшего образования для обучения за счет бюджета;

- преимущественное право при приеме (при прочих равных условиях).

В целях приведения правоприменительной практики в вопросах льгот к единообразию из иных законодательных актов исключаются нормы, устанавливающие льготы и преимущества при приеме в вузы. Как и ранее, для получения высшего образования за счет средств бюджета гражданин может воспользоваться предоставленным ему преимущественным правом только один раз.

Некоторые принципиальные изменения касаются вопросов стипендиального обеспечения обучающихся в образовательных организациях профессионального образования.

В отличие от действующего законодательства, предусматривающего конкретный размер стипендиального обеспечения, в законопроекте регламентирован порядок установления размеров предоставления стипендий. Это несколько упрощает механизм определения стипендии для конкретной образовательной организации и одновременно исключает необходимость периодического внесения изменений в законодательство в случаях повышения базового минимального размера стипендии на федеральном уровне.

Попутно можно указать на изменение видового состава стипендий. В частности, из числа стипендий в соответствии с законопроектом выводится социальная стипендия, которая будет переведена в систему мер социальной поддержки, оказываемых органами социальной защиты нуждающимся в ней студентам.

Отдельно законопроектом устанавливаются особенности организации и предоставления образования гражданам, проявившим выдающиеся способности; иностранным гражданам и лицам без гражданства; а также лицам, нуждающимся в дополнительной социальной и правовой поддержке (обучение лиц с ограниченными возможностями здоровья в обычных образовательных организациях, возможность осуществления инклюзивного образования).

 

Международное сотрудничество в образовании

 

Существенным стимулом к изменению подходов к правовому регулированию образования является развитие международных интеграционных процессов в этой сфере, исполнение принятых Россией международных обязательств. К ним примыкают вопросы профессиональных стандартов и рамочных квалификаций, кредитных систем, принятых в различных регионах мира (European Credit Transfer and Accumulation System - ECTS, Credit Accumulation and Transfer System - CATS, University Mobility in Asia and Pacific - UMAP), и путей их сближения, а также вопросы развития университетского образования, корпоративной подготовки, различных форм дистанционного обучения и организации непрерывного образования. Складывающееся глобальное информационное пространство создает уникальные возможности для развития новых форм образования, образовательных и управленческих технологий и одновременно актуализирует задачу их правовой регламентации. В связи с этим понятие "признание и установление эквивалентности документов иностранных государств" введено только в отношении высшего профессионального образования, а понятие "подтверждение российских документов об образовании" вообще не установлено.

С точки зрения вопросов развития международного сотрудничества и формирования единого образовательного пространства в рамках межгосударственных союзов законопроект предусматривает самостоятельное регулирование международной деятельности в сфере образования (гл. 18). В частности, в данной главе законодателем закрепляются:

- цели, основные направления и принципы международной деятельности и международного сотрудничества в сфере образования. При этом международное сотрудничество должно быть определено как одно из важнейших направлений государственной образовательной политики;

- важнейшие международно-правовые принципы сотрудничества в сфере образования - режим наибольшего благоприятствования и национальный режим;

- положения об участии Российской Федерации в деятельности универсальных и специализированных международных организаций (в первую очередь Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО);

- положения об участии Российской Федерации в интеграционных процессах, предусматривающих осуществление как согласованной образовательной политики, так и нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования (Болонский процесс и вхождение в единое европейское пространство высшего образования, ЕврАзЭС и интеграционные процессы в данной сфере на постсоветском пространстве).

Указанные новеллы будут способствовать реализации на практике вхождению России в глобальное образовательное пространство, учету в этом процессе национальных интересов и требований мирового сообщества, прежде всего Европейского континента.

 

Заключение

 

По оценкам экспертов, федеральный закон будет способствовать упорядочиванию системы законодательства об образовании, совершенствованию ее структурно-функциональных связей и оформлению ее как единой внутренне согласованной системы.

Это позволит сформировать эффективный механизм правового регулирования образовательных и иных отношений в сфере образования, направленных на реализацию права на образование, государственных гарантий на получение качественного образования, значительно укрепит защиту интересов личности в данной области. Закон станет важным фактором гармонизации социальных отношений в обществе и ускорения социально-экономического развития России.

 

Библиография

 

Барабанова С.В. Административно-правовое обеспечение конституционного права граждан на высшее профессиональное образование в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.

Барабанова С. Образовательное законодательство (проблемы кодификации) // Высшее образование в России. 2004. N 9.

Буслов Е.В, Кудрявцев Ю.А, Сырых В.М. Кодекс Российской Федерации об образовании - стратегический путь совершенствования образовательного законодательства в Российской Федерации // Право и образование. 2001. N 4.

Дорохова Г.А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства о народном образовании: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1982.

Кашкин С.Ю. Место права Европейского союза в меняющейся системе высшего юридического образования РФ // Юридическое образование и наука. 2008. N 4.

Козырин А.Н. Современные контуры образовательного права // Закон. 2007. N 4.

Кононов П.И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Государство и право. 2001. N 6.

Корф Д.В. Правовые основы финансирования образования в США: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.

Костенников М.В., Куракин А.В. К вопросу о кодификации норм административного права // Государство и право. 2002. N 4.

Пиголкин А.С. Систематизация законодательства в Российской Федерации. СПб., 2003.

Пилипенко А.Н. Публичность образования во Франции // Журнал российского права. 2008. N 7.

Спасская В.В. Правовое регулирование образовательных отношений: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007.

Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. М.: Исследование качества проблем подготовки специалистов, 2000.

Федорова М.Ю. Образовательное право: Учеб. пособие. М., 2003.

Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник. М.: Норма, 2001.

 

 

ПЕДАГОГИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СИСТЕМЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ <*>

 

К.С. БЕЛЬСКИЙ, Л.А. ЗАЙЦЕВА

 

Бельский К.С., профессор Российской академии правосудия, доктор юридических наук.

 

Зайцева Л.А., преподаватель Московской государственной юридической академии, кандидат юридических наук.

 

Часть 2

 

 

О системе образовательных правоотношений

 

Педагогический процесс в высшем учебном заведении осуществляется в образовательном правоотношении, которое следует рассматривать как один из видов административного правоотношения, а образовательное право - как правовой институт административного права.

Будучи двухслойным, образовательное правоотношение уникально. Например, если в конституционном праве гражданин, реализующий право на высшее образование, выступает как управомоченное лицо, то в административном - он выступает как человек, который реализует право на образование через обязанности и подчинение правилам, установленным в уставе вуза, и дидактическим указаниям преподавателя.

О системе образовательных правоотношений. Педагогический процесс в высшем учебном заведении осуществляется в образовательном правоотношении, которое следует рассматривать как один из видов административного правоотношения, а образовательное право - как правовой институт административного права.

Несомненно, что в сфере образования немало отношений, выходящих за пределы административного права, - конституционных, трудовых, гражданских, финансовых, но тем не менее нормы административного права составляют основу образовательного права как комплексной отрасли. То, что нормы административного права образуют ядро, главную часть образовательного права, не опровергает тот факт, что Закон РФ "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" разрешили функционирование негосударственных образовательных учреждений и предоставили студентами право получать высшее профессиональное образование не только на бюджетной, но и на платной основе. Несмотря на этот факт, "административно-правовое начало" является стержневым в деятельности негосударственных вузов и играет чрезвычайно важную роль. Это начало выражено в ряде правовых нормативных актов, принятых на федеральном уровне. К ним относятся, помимо названных законодательных актов, государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования и профессиональные образовательные программы - акты, которые свидетельствуют об императивном государственном участии в образовательной деятельности любого вуза независимо от организационно-правовой формы. Эти акты отражают требования общества и государства к каждому высшему учебному заведению, чтобы педагогическая деятельность в нем осуществлялась на должном профессиональном уровне и в соответствующих формах.

Это государственное участие дополняет государственный контроль, который распространяется на все высшие учебные заведения - государственные, муниципальные, негосударственные. Данный контроль включает в себя единую систему оценки деятельности высшего учебного заведения. Приказ Минобразования России от 12 ноября 1999 г. N 864 ввел порядок комплексной оценки деятельности высшего учебного заведения <1>. Поэтому решимся утверждать, что в негосударственном вузе педагогический процесс, как и в государственном и муниципальном, также имеет место в образовательном (административном) правоотношении.

--------------------------------

<1> Приказ Минобразования России от 12 ноября 1999 г. N 864 "О комплексной оценке деятельности высшего учебного заведения" // Бюллетень Минобразования России. 2000. N 1.

 

Профессор В.М. Сырых полагает, что образовательные правоотношения возникают и существуют только в пределах высшего учебного заведения <2>. Однако нормы образовательного права регулируют отношения, возникающие: а) между органами управления образованием и образовательными учреждениями; б) между образовательными учреждениями и обучающимися в них студентами; в) между вышестоящими и нижестоящими органами управления образованием; г) в высших учебных заведения между различными структурными подразделениями как по вертикали, так и по горизонтали; д) между преподавателями и студентами. Учитывая многообразие и своеобразие всех правоотношений, возникающих в образовательной сфере, можно говорить о системе образовательных правоотношений.

--------------------------------

<2> См.: Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002. С. 34 - 37.

 

Это - единая и целостная система правоотношений, начинающаяся в Министерстве образования и науки Российской Федерации, в других федеральных и региональных органах управления высшим образованием, продолжающаяся в высших учебных заведениях, прежде всего в процессе обучения студентов, и завершающаяся выдачей лицу, окончившему высшее учебное заведение, документа о получении высшего образования.

Для того чтобы более точно показать место педагогического процесса в системе образовательных правоотношений, целесообразно хотя бы вкратце охарактеризовать их.

Признаки, характеризующие образовательные правоотношения

как преимущественно административные

 

Образовательное правоотношение - сложное по составу понятие, включающее в себя конституционное и административное правоотношение. Первичным является общее конституционное правоотношение, в котором граждане реализуют в соответствии со ст. 43 Конституции РФ право на высшее образование и выбор высшего учебного заведения. При поступлении гражданина в вуз возникает и "работает" конкретное административное правоотношение, в котором право на высшее профессиональное образование реализуется в рамках педагогического процесса с использованием преподавателем различных методов обучения. Иначе говоря, образовательное правоотношение существует в основном как двухслойное, в котором административное правоотношение сочетается с конституционным <3>. Истины ради отметим, что в образовательное правоотношение вплетаются и другие правоотношения: трудовые, гражданские, финансовые, но рабочую основу составляет административное. Как хорошо сказал немецкий ученый - административист О. Майер: "Конституционное право уходит, административное право остается" <4>. Скажем точнее: не уходит, а отходит, дистанцируется, но постоянно влияет на административное право.

--------------------------------

 

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина "Конституционное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004 (издание третье, переработанное и дополненное).

 

<3> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2002. С. 22.

<4> Цитировано по: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1. М., 2002. С. 13.

 

Будучи двухслойным, образовательное правоотношение уникально: если в конституционном гражданин, реализующий право на высшее образование, выступает как управомоченное лицо, то в административном - он уже как студент реализует право на образование через обязанности и подчинение правилам, установленным в уставе вуза, и дидактическим указаниям преподавателя в процессе обучения. Какие же конкретно признаки характеризуют образовательное правоотношение как административное?

1. Образовательное правоотношение складывается под воздействием норм административного права. Такой взгляд подтверждается тем, что основную часть Закона РФ "Об образовании", Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и других нормативных правовых актов, регулирующих образовательные отношения, составляют нормы административного права. Система образовательных правоотношений - это система управленческих отношений между различными субъектами. Так, правовые связи между ректором и заведующим кафедрой, заведующим кафедрой и преподавателем, преподавателем и студентом, которые возникают в высшем учебном заведении, возможны только потому, что они предусмотрены нормами административного права, содержащимися в законодательстве об образовании.

В отличие от других правовых норм административно-правовые нормы характеризуются тем, что устанавливают субординационные, координационные и реординационные связи между субъектами образовательных правоотношений, в том числе в тех из них, в которых осуществляется педагогическая деятельность.

2. Характерной чертой образовательного правоотношения как одного из видов административных правоотношений является то, что оно имеет организационно-управленческий характер. Для того чтобы сложный педагогический процесс, предполагающий взаимодействие преподавателя и студента, был реализован, необходимо организовать соответствующие коллективы работников, управленческие структуры, организовать материальное, финансовое, техническое обеспечение образовательной деятельности. Само назначение образовательного правоотношения есть практически организующее, обеспечивающее работу профессорско-преподавательского состава и учебу студентов. Как и другие административно-правовые отношения, образовательные правоотношения сами по себе не существуют, а выполняют строго организующую роль, обеспечивая оптимальные условия для осуществления педагогического процесса.

3. Другим признаком, показывающим образовательное правоотношение как административное, является круг его субъектов, обусловленный сферой образования. Это физические лица - работники органов управления образованием и высших учебных заведений. Основные субъекты - научно-педагогические работники (ассистенты, преподаватели, старшие преподаватели, доценты, профессора) и студенты, которыми могут быть граждане, лица без гражданства, иностранцы. Все они обладают административной правоспособностью.

К организациям как субъектам образовательных правоотношений относятся органы управления образованием, высшие учебные заведения, учреждения, где студенты проходят производственную практику, а также иностранные вузы, в которых учатся российские студенты. Относительно этой группы субъектов образовательных правоотношений, то кроме организаций она включает и их структурные подразделения: факультеты, институты, кафедры и лаборатории, входящие в состав университетов и академий. Понятие организации шире понятия юридического лица. Например, факультет не является юридическим лицом, но обладает административной правоспособностью.

4. Образовательные правоотношения - это властеотношения. Отношения между его субъектами имеют властный характер, причем власть выступает не только в форме авторитета <5>, как думает В.И. Шкатулла, но и в форме реальных полномочий. Управленческие структуры и звенья в сфере высшего образования построены в иерархическом порядке, и в силу этого один из субъектов образовательного правоотношения наделен властными полномочиями, чаще всего полномочиями контрольного характера. Такого рода полномочиями наделена Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки <6>. Полномочиями универсального характера наделены ректоры высших учебных заведений. В разделе 5 Устава Московской государственной юридической академии, посвященном управлению Академией, говорится, что ректор в пределах своей компетенции издает приказы и распоряжения, дает указания, обязательные для всех обучающихся и работников <7>.

--------------------------------

<5> См.: Шкатулла В.И. Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы. Общая часть. М., 1997. С. 102 - 103.

<6> СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2630.

<7> Устав Московской государственной юридической академии (новая редакция). М., 2002.

 

Нужно отметить, что степень властности в различных образовательных правоотношениях неодинакова. В правоотношении типа "ректор - заведующий" степень властности более жесткая и вертикальная. В образовательном правоотношении "преподаватель - студент", в котором осуществляется управление педагогическим процессом, степень властности заметно смягчена и более эластична. Такое правоотношение строится на координации, сотрудничестве, согласовании деятельности сторон.

5. Образовательные правоотношения, где бы они ни возникали - в государственном или негосударственном высшем учебном заведении, являются преимущественно публично-правовыми, что также доказывает их административно-правовой характер. В этих правоотношениях выражается не только личный и общественный интерес, но и государственный интерес.

При ближайшем взгляде на образовательные правоотношения можно видеть, что они направлены на получение студентами качественных профессиональных знаний и на создание оптимальных условий для работы профессорско-преподавательского состава. Более широкий взгляд позволяет видеть в этих правоотношениях отражение образовательной политики государства. Поэтому ст. 11 Типового положения о высшем учебном заведении провозглашено: "Основными задачами высшего учебного заведения являются... удовлетворение потребности общества и государства в квалифицированных специалистах с высшим профессиональным образованием и научно-педагогических кадров высшей квалификации" <8>. От того, как эти задачи будут решаться вузами страны, в значительной мере зависит экономическое благополучие России, ее будущее.

--------------------------------

<8> СЗ РФ. 2008. N 8. Ст. 731.

 

6. Наконец, отметим еще один признак, характеризующий образовательные правоотношения как административные. Между сторонами образовательного правоотношения возможны споры. Так, студент при сдаче экзамена по какому-либо предмету может не согласиться с оценкой преподавателя, считая ее заниженной. Такой спор может разрешаться в административном порядке в соответствии с п. 7 ст. 16 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Подавая жалобу ректору или в вышестоящий орган управления образованием, студент оспаривает решение преподавателя, используя институт административного обжалования.

Образовательные правоотношения, как и другие административные правоотношения, классифицируются по различным критериям. Наиболее важной для понимания сути образовательных правоотношений является их классификация по функциональным свойствам: на организационно-аппаратные и педагогические. Понятие "педагогическое правоотношение" уже получило признание в юридической литературе, в частности в работах В.И. Шкатуллы, который, характеризуя образовательные правоотношения, писал: "Среди них можно выделить главное или основное правоотношение - педагогическое правоотношение..." <9>.

--------------------------------

<9> Шкатулла В.И. Указ. соч. С. 103.

 

Организационно-аппаратные правоотношения не связаны прямо с педагогической деятельностью, осуществляемой в вузах. Данные правоотношения - вспомогательные, которые направлены на то, чтобы обеспечить нормальное функционирование и развитие педагогических правоотношений. Это обеспечение: организационно-управленческое, кадровое, материальное, финансовое, нормативно-правовое и т.д. Таковы правоотношения, связывающие Министерство образования и науки Российской Федерации с Федеральным агентством по образованию, Федеральное агентство по образованию с высшим учебным заведением. К такого рода правоотношениям относятся правоотношения, связанные с приемом граждан в высшие учебные заведения, с получением документа об образовании и т.д.

 

Образовательные педагогические отношения:

общая характеристика и особенности

 

Под образовательным педагогическим правоотношением понимается правоотношение, которое возникает и существует на основе норм административного права в рамках педагогического процесса, обозначающего образовательное воздействие преподавателя на студента и воздействие студента на преподавателя при обучении и усвоении знаний. В качестве примера можно привести следующие педагогические правоотношения: между преподавателем и студентами в процессе чтения лекции; при проведении семинарского или практического занятия; по руководству преподавателем работой студента при написании им курсовой или дипломной работы; руководство преподавателем производственной практикой студентов и т.д.

В педагогических правоотношениях в сфере высшего образования осуществляется деятельность, в основе которой находится педагогическое общение преподавателя со студентами. Эти правоотношения составляют центр образовательной деятельности. Не называя их педагогическими, такую же оценку этой группе образовательных правоотношений дает В.М. Сырых, который отмечает: "В число образовательных отношений бесспорно входят взаимоотношения педагога и обучающегося в рамках педагогического процесса, поскольку именно эти отношения обеспечивают достижение конечных целей образования" <10>.

--------------------------------

<10> Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002. С. 51.

 

Исторически образовательное правоотношение, возникшее в первых университетах Западной Европы, где процесс передачи профессиональных знаний от преподавателя студенту принял организованный характер, - это правоотношение означало, что дело высшего образования, находившееся ранее в частных руках и в хаотическом состоянии, перешло в руки мощных социальных институтов - государства и церкви, которые в Средние века не только контролировали педагогическую деятельность, но и оказывали университетам постоянную финансовую помощь. Если в античное время Сократ самостоятельно собирал большую аудиторию на афинских улицах и площадях и, будучи педагогом по призванию, был связан со своими слушателями исключительно нравственно, то в европейских университетах связь между преподавателем и студентами постепенно становится правовой с взаимными правами и обязанностями, с дисциплиной для обеих сторон.

Образовательное педагогическое правоотношение - административное правоотношение, на которое распространяются все признаки, свойственные другим образовательным правоотношениям. Но его характеризуют также и особенности.

Первая особенность заключается в том, что данное правоотношение в основном - двустороннее, субъектами которого являются преподаватель, имеющий, как правило, ученую степень, и обучающийся студент. Но педагогическое правоотношение может быть в отдельных случаях трехсторонним, в котором третьей стороной выступает высшее учебное заведение в лице заведующего кафедрой, посещающего в порядке контроля учебное занятие одного из преподавателей. Третьей стороной могут быть вузовская библиотека (читальный зал), где студент готовится к семинарскому занятию; учреждение, предприятие, где студент проходит под руководством преподавателя производственную практику. Третья сторона - факультативная в педагогических правоотношениях, действующая в целях совершенствования педагогического процесса и эффективного взаимодействия преподавателя и студента. Классическое педагогическое правоотношение в высшем учебном заведении есть правоотношение "преподаватель - студент".

Вторая особенность образовательного педагогического правоотношения заключается в уникальности его объекта. Все правоотношения имеют свой объект, в качестве которого выступают явления, ради которых люди вступают в правоотношения. Деятельность человека не может быть беспредметной, она всегда направлена на материальные или духовные блага или на действие по их созданию.

Объектом образовательного правоотношения выступает результат действий субъектов этого правоотношения, если под действиями понимать организационно-управленческую деятельность образовательных структур (органов управления образованием, вузов), педагогическую деятельность профессорско-преподавательского состава и учебную деятельность студентов, а под результатом получение студентами-выпускниками профессиональных знаний с выдачей документа о наличии образования определенного уровня <11>. Уникальность объекта педагогического правоотношения состоит в том, что он представляет собой не опосредованные организационно-управленческие действия управленческих структур в сфере образовательной деятельности (Министерства образования и науки Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, Федерального агентства по образованию), но действия, осуществляемые в рамках педагогического процесса и имеющие результатом усвоение профессиональных знаний студентами.

--------------------------------

<11> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 162.

 

Английский философ Ф. Бэкон сказал: "Знание - сила". В английском оригинале эта формула звучит так: "Knowledge itself is power", что означает "знание само по себе есть сила". Оно является силой, даже если к нему не применены те или иные инструменты навязывания, силового внедрения, обязательного донесения до обучающихся. Но знание является еще большей силой, если ему обучаются не кустарно, а профессиональные знания передаются от одного поколения другому организованно и под контролем государства. Такой процесс передачи знаний возможен только в системе образовательных правоотношений, и прежде всего педагогических правоотношений. Из профессиональных знаний это имеет прямое отношение прежде всего к юридическим и медицинским, специфический характер которых обязывал государство с давних времен осуществлять контроль над получением людьми юридического и медицинского образования. Недаром первыми факультетами первых высших учебных заведений (университетов) Западной Европы были юридический, медицинский и богословский.

Юридическое образование как совокупность юридических знаний имеет для общества и государства не только практическое, но и политическое значение. Юридические знания противоположны незнанию или элементарной осведомленности в законодательстве, которые характерны для большинства людей. Сложность профессиональных юридических знаний состоит в том, что они сочетают в себе черты теоретической и прикладной науки. Будущий практикующий юрист (судья, прокурор, адвокат, налоговый инспектор) должен знать правовые нормы, относящиеся к его профессиональной деятельности, содержание источников права, действующих в данное время и в данной стране, уметь видеть связь между ними, уметь определять юридические факты и их правовые последствия.

Профессиональные знания и производственная практика помогают практикующемуся юристу правильно применять правовые нормы в различных жизненных ситуациях (например, судье выносить справедливый приговор) и избегать ошибок, которые могут крайне отрицательно отразиться на судьбе человека и его близких. Вследствие этого процесс усвоения человеком профессиональных юридических знаний представляет собой результат специального обучения на юридическом факультете университета или в юридическом вузе в течение длительного времени. Мышление и память студента с переходом его с одного курса обучения на другой с периодической аттестацией знаний движутся от неполного знания к все более полному, глубокому и всестороннему, причем этот процесс осуществляется в длящемся педагогическом правоотношении.

Преподаватель вступает в педагогическое правоотношение с целью обучения и формирования у студентов юридических знаний, навыков и умений, а обучающиеся - студенты с целью получения качественного образования, которое не может быть ниже требований, установленных государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования. Таким образом, объектом образовательного педагогического правоотношения выступают знания, умения, навыки и другие качества, усвоенные студентом как результат действий обеих сторон - преподавателя и студента. В настоящее время организованная и квалифицированная передача профессиональных знаний от одного поколения другому возможна в системе образовательных правоотношений и составляющих их основу - педагогических правоотношений.

 

Контрольные полномочия преподавателя

при проведении учебного занятия

 

Статья 42 Типового положения о высшем учебном заведении указывает: "Учебные занятия в высшем учебном заведении проводятся в виде лекций, консультаций, семинаров, практических занятий, лабораторных работ, контрольных работ, коллоквиумов, самостоятельных работ, научно-исследовательской работы, практики, курсового проектирования (курсовой работы)" <12>. Осуществление каждого вида учебного занятия возможно в педагогическом правоотношении, в котором студент, как один из субъектов, занимает центральное положение, а преподаватель, как его другой субъект, - лидирующее положение <13>. Формы и методы обучения студентов, применяемые на базе Болонской декларации, не изменяют лидирующую роль преподавателя и не исключают управление педагогическим процессом.

--------------------------------

<12> СЗ РФ. 2008. N 8. Ст. 731.

<13> См.: Барабанова С.В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации. Административно-правовые вопросы. Казань, 2004. С. 213.

 

Однако обращает на себя внимание то обстоятельство, что в законодательстве об образовании отсутствуют нормы, которые были бы направлены на более детальное урегулирование педагогических отношений, складывающихся между преподавателем и студентом в процессе обучения последнего. Между тем такие правовые нормы могли бы сконструировать de lede ferenda основу для эффективного управления педагогическим процессом. Если права студента на сегодняшний день обозначены в законодательстве и уставах вузов относительно подробно и точно, то права преподавателя на управление педагогическим процессом не получили четкого законодательного оформления и корреспондируют главным образом с обязанностями студентов, которые закреплены в п. 8 ст. 16 ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Статья гласит: "Студенты высших учебных заведений обязаны овладевать знаниями, выполнять в установленные сроки все виды занятий, предусмотренные учебным планом и образовательными программами высшего профессионального образования, соблюдать устав высшего учебного заведения, правила внутреннего распорядка и правила общежития" <14>.

--------------------------------

<14> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.

 

Закрепленные обязанности студентов противостоят правам и обязанностям преподавателя, которые, к сожалению, в Законе РФ "Об образовании" в ст. 55 указаны в урезанном виде. К реальным правам преподавателя, не указанным в законе, но логически обусловленным обязанностями студентов, можно отнести следующие: право на осуществление контроля по выполнению студентами учебных занятий и проверке их знаний; право оценивать знания в процессе проведения семинарских и практических занятий; право на поддержание дисциплины и применение мер воспитательного характера при проведении учебного занятия; право на инициирование дисциплинарного производства по делу о привлечении студента к дисциплинарной ответственности.

Обзор федерального законодательства об образовании и уставов высших учебных заведений свидетельствует о том, что в системе образовательных правоотношений управление системой образования выражается прежде всего в применении вышестоящей управленческой структурой в отношении нижестоящей главным образом контрольно-надзорных полномочий <15>. Так, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки наделена в основном контрольно-надзорными полномочиями и осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства в области образования высшими учебными заведениями, за деятельностью советов по защите кандидатских и докторских диссертаций, за качеством образования <16> и т.д. Такой порядок характерен и для педагогических правоотношений, в которых управление педагогическим процессом осуществляется преподавателем главным образом с помощью контрольных полномочий.

--------------------------------

<15> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова и М.С. Студеникиной. М., 2008. С. 575 - 576.

<16> СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2630.

 

В педагогическом правоотношении "преподаватель - студент" преподаватель выступает как субъект управляющего воздействия на студента, а студент является и объектом, и субъектом управления, так как, в свою очередь, воздействует на преподавателя. Отношения, складывающиеся между преподавателем и студентом в рамках педагогического процесса, есть отношения административно-правовые, субординационные, но не всегда прямо вертикальные. Например, при проведении семинара отношения между преподавателем и студентом - субординационные: преподаватель осуществляет строгий контроль за усвоением студентами вопросов темы, за их умением самостоятельно анализировать вопросы, проверять знание студентами литературы, а в юридических вузах - знание нормативных правовых актов. Кроме того, преподавателем отмечаются отсутствующие на семинаре студенты, а плохо подготовившиеся к семинарскому занятию приглашаются на консультацию для отработки вопросов темы.

На лекционных занятиях отношения между преподавателем и студентами принимают в значительной степени характер координирующего контроля <17>. При чтении лекции не могут иметь места команды: "все должны записывать лекцию". Это право студента: что записывать, как записывать и т.д. Преподаватель-лектор приспосабливается к студенческой аудитории и постепенно приспосабливает ее к себе: рекомендует записать определение, которое подытоживает изложенный материал, отметить на полях конспекта название интересной книги по прочитанной теме, просит записать под диктовку цитату известного ученого, наблюдает за тем, чтобы студенты успевали записывать наиболее важные положения. Координирующий контроль при чтении лекции используется преподавателем для обеспечения эффективной совместной деятельности, когда знания, опыт и культурные ценности передаются от одного человека другим людям.

--------------------------------

<17> См.: Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 231 - 232.

 

Контрольные полномочия используются преподавателем не только на основе субординационных и координационных связей со студентами, но и на основе реординационных связей. Реординационные связи выражают полномочия нижестоящих управленческих звеньев в отношении вышестоящих, так как в системе управления обойтись без них нельзя. В реординационных педагогических правоотношениях обеспечивается обратное воздействие управляемого субъекта (студентов) на управляющего (преподавателя). Это наиболее ярко обнаруживается в случаях, когда студенты задают вопросы преподавателю после прочитанной лекции или в процессе проведения предэкзаменационной консультации, согласовывают с преподавателем выбранную самостоятельно тему курсовой или дипломной работы, выступают на семинарских занятиях с докладами, в которых обнаруживается материал, новый и интересный для самого преподавателя. Этот аспект был подмечен еще древнегреческими педагогами, говорившими: "Уча, мы сами учимся".

Контрольные полномочия преподавателя реализуются в различных формах дидактического, воспитательного и дисциплинарного воздействия на студентов. Остановимся на некоторых из них.

Наставление есть поучающий совет или, что то же самое, назидание преподавателя студенту, имеющее дидактический, научный и дисциплинарный характер. Преподаватель, если его педагогическая деятельность длится продолжительное время (например, при руководстве дипломной работой студента), называется наставником. Этим выражается правильный педагогический взгляд на то, что преподаватель, обучая и воспитывая студента, должен подходить к своим обязанностям не абстрактно, но конкретно, имея в виду личность обучающегося, которая нуждается в наставлениях научного, дидактического, морального характера.

Но наставления в студенческой аудитории должны быть кстати. Они могут поддерживать дисциплину и могут даваться в разных формах, в том числе в форме интересной цитаты. Так, в настоящее время студенты приносят с собой на занятие мобильные телефоны, которые мешают работе преподавателя и учебе всех присутствующих студентов. Следует жестко рекомендовать не пользоваться ими во время лекции или семинарского занятия. При этом можно процитировать слова древнегреческого философа Зенона: "Бог дал человеку два уха и один язык, для того чтобы он больше слушал и меньше говорил".

Наставления должны быть выражаемы просто, не навязчиво, в дружеском плане, иногда в шутливом тоне. Необходимо студентам напоминать те правила, которым их учили в школе: сидеть на определенном месте прямо, не склоняя головы на стол и не подпирая ее руками; ставить ноги на пол ровно и прямо, не складывая их одна на другую; держать руки не под столом, а на столе в готовности взять авторучку и записать то или иное определение, цитату классика, записать фрагмент из нормативного правового акта. Соблюдение этих точностей благоприятно действует на мышление и память, помогает студенту поддерживать хорошую трудовую форму, сохранять фигуру, что особенно важно для студента, избавляя от сутулости в поздние годы. Однако не во всех случаях наставление может заменить требование преподавателя.

Указание неизбежно в системе педагогического воздействия на студента. В системе образовательного педагогического правоотношения оно допустимо в отношении студента постольку, поскольку оно необходимо для проведения учебного занятия. Например, на предэкзаменационной консультации преподаватель обращается с просьбой отметить в программе те вопросы, на которые студенты отвечают слабо. Просьба повторяется и подкрепляется замечанием в сторону студента, разговаривающего с соседом по парте и не слушающего преподавателя. Указание нужно давать в студенческой аудитории осторожно. Возводить его в принцип, требовать военной дисциплины преподавателю в его отношениях с взрослыми обучающимися нет никакой необходимости.

Указание, сделанное в грубой форме, может вызвать протест и будет иметь отрицательное значение. Вместе с тем следует отметить, что указание может быть сделано в категорической, но вежливой форме. Профессор В.М. Сырых справедливо полагает, что преподаватель в процессе обучения вправе давать указания, а "обучающиеся обязаны исполнять указания педагогических работников" <18>. Наставление родственно указанию и представляет собой смягченное выражение указания.

--------------------------------

<18> Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002. С. 96.

 

Дисциплина в процессе обучения студентов и внимание их к изучаемому предмету поддерживаются также таким средством, как предостережение.

Предостережение воспитывает у студентов предусмотрительность и предостерегает от нежелательных явлений в будущем. Оно должно быть сделано не в пугающей форме, но твердо и тактично. Например, преподаватель, читающий лекцию, заметил, что один из студентов, сидящий на "галерке", не слушает лекцию, а читает постороннюю книгу. Он сделает правильно, если, не прерывая лекции, подойдет к студенту, ознакомится с книгой и, возвращая ее, скажет с иронией, но серьезным тоном: "Да, но экзамен по предмету Вы будете сдавать не по этой книге".

Основная форма предостережения есть условное суждение: "Если занимаетесь посторонними делами, то за этим может последовать в будущем нечто негативное". Ближе всего к предостережению наставление, которое гармонирует с ним как мягкое с более твердым.

В отдельных случаях, когда поведение студента мешает проведению учебного занятия, преподаватель может применить наказание, которое может быть как моральной, так и правовой мерой воздействия.

Наказание как мера воздействия применяется преподавателем в случаях, когда "бездействие власти" вследствие нарушения студентом (студентами) дисциплины может помешать правильному ходу учебного занятия или даже привести к его срыву. Известный советский цивилист И.И. Перетерский в статье о чтении лекций по юридическим наукам указывал на то, что плохой студент "может в корне испортить самую хорошую лекцию" <19>, вступив в ответ на сделанное замечание в грубые пререкания с преподавателем.

--------------------------------

<19> Перетерский И.И. О лекциях по юридическим наукам // Сов. гос. и право. 1950. N 9. С. 41.

 

Статья 16 ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" придает важное значение соблюдению студентами дисциплины при проведении преподавателем учебного занятия. Латинское слово дисциплина означает учение. Воспитывающий пример преподавателя учит студентов исполнять дисциплинарные правила, записанные в уставе вуза и имеющие особое значение для студентов-юристов. Имея в виду обучающегося, известный русский философ и педагог П.Д. Юркевич писал: "Дисциплина и есть та школа, которая сообщает ему способность и любовь к законности, порядку и благочинию" <20>.

--------------------------------

<20> Юркевич П.Д. Курс общей педагогики с приложениями. М., 1869. С. 94.

 

Но на один пример преподавателя в вопросе о дисциплине полагаться нельзя. Нельзя считать правильной педагогическую теорию, которая считает, что в сфере высшего образования проблемы дисциплины не существует. Эта проблема существовала в высших учебных заведения с момента их возникновения, существует она и в настоящее время, особенно в больших римских аудиториях при чтении лекции, если численность студентов превышает 80 - 90 человек.

Главная и повседневная форма морального наказания, применяемая преподавателем как на лекциях, так и на других занятиях, заключается в кратком открытом, но вежливом порицании проступка студента (разговоры, неоднократные опоздания). При этом порицание не должно унижать студента, который по закону имеет право на уважение своего человеческого достоинства <21>. Если студент при проведении учебного занятия игнорирует сделанные ему замечания, а его поведение является настолько шокирующим, что ведет к срыву занятия, то преподаватель может принять экстраординарные меры, в частности удалить такого студента из аудитории.

--------------------------------

<21> СЗ РФ. 2008. N 8. Ст. 731.

 

В соответствии со ст. 6.14 Устава Московской государственной юридической академии за нарушение обязанностей, предусмотренных Уставом, в том числе учебных обязанностей, к студенту могут применяться следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, отчисление из академии <22>. Перечисленные взыскания - административные, так как студента связывают с высшим учебным заведением не трудовые, а административно-правовые отношения. Приказ о наложении дисциплинарного взыскания может издавать вузовская администрация (ректор), но промежуточные процедуры могут быть задействованы другими работниками: деканом факультета, заведующим кафедрой и, что особенно важно и актуально, преподавателем, который находится на передовой линии обучения. А так как противоправные действия студента особенно пагубны во время проведения учебного занятия, то право инициирования любой из названных дисциплинарных мер должно принадлежать преподавателю.

--------------------------------

<22> Устав Московской государственной юридической академии (новая редакция). М., 2002.

 

Кратко резюмируем изложенное.

До тех пор пока существует высшее образование, роль преподавателя в обучении студентов будет оставаться чрезвычайно важной. В юридическом вузе преподавателя никогда не заменит компьютер, заряженный правовой информацией. Если поставить вопрос, на чем основывается тесная связь между преподавателем и студентом в рамках педагогического процесса, то она основывается на: 1) правовой связанности; 2) умении преподавателя излагать материал свободно, доступно и интересно; 3) на этической связанности или, как говорили в старину, на "благодеянии" - на способности преподавателя всегда помогать студентам своими знаниями и советами. Иисус Христос сказал: "...имеешь богатство, - пойди и раздай его". У настоящего преподавателя богатством являются его знания.

 

 

ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ УСЛУГИ И ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ:

ДИСКУССИОННЫЕ ВЗГЛЯДЫ И ДЕЙСТВИТЕЛЬНОЕ СОДЕРЖАНИЕ

 

В.М. СЫРЫХ

 

Сырых Владимир Михайлович - доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

 

В современных условиях формирования и совершенствования системы российского права вполне правомерно возникают вопросы о юридической природе отношений, которые ранее не были исследованы обстоятельно и всестороннее либо в условиях рыночных отношений приобрели новые, дополнительные черты. К их числу относятся и образовательные отношения, содержание которых в условиях рыночной экономики было существенно расширено предоставлением гражданам права получать общее или профессиональное образование на возмездной основе, оплачивая стоимость обучения в соответствии с договором, заключенным с образовательным учреждением. С учетом этого обстоятельства ряд российских правоведов признали возможным рассматривать образовательные отношения в качестве разновидности образовательных услуг, подпадающих под действие гл. 39 ГК РФ. Наиболее полно и системно подобный взгляд получил развитие и обоснование в монографии В.В. Кваниной и ее докторской диссертации, защищенной в Российской академии правосудия.

Как полагает В.В. Кванина, образовательное отношение представляет собой разновидность гражданско-правового отношения, оформляемого договором на оказание образовательных услуг. При этом "по данному договору вуз обязуется осуществлять образовательную деятельность в рамках ГОС ВПО (государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования. - В.С.) и по окончании обучения выдать выполнившему учебный план студенту диплом об образовании государственного образца, а студент обязуется выполнять учебный план специальности, посещать учебные занятия и оплатить стоимость обучения (последняя обязанность характерна только для договора, обучение по которому осуществляется за счет средств потребителя образовательной услуги или третьих лиц)" <1>. Подобно всем гражданско-правовым отношениям, утверждает далее В.В. Кванина, правоотношения, непосредственно вытекающие из образовательной деятельности, являются гражданско-правовыми, так как субъекты данных отношений, во-первых, обладают юридическим равенством, во-вторых, имущественно обособлены, в-третьих, обладают автономной волей <2>.

--------------------------------

<1> Кванина В.В. Гражданское регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования. М., 2005. С. 273.

<2> Там же.

 

Итак, субъекты образовательных отношений обладают юридическим равенством. Соответственно, студенты обладают правами, равными с профессорами, а последние низводятся до уровня парикмахеров, сапожников и иных исполнителей услуг, которые обязаны постоянно согласовывать свои действия с желаниями и волей студентов или, говоря языком законодателя, "по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность)". Соответственно, действуя "по заданию заказчика", преподаватели и образовательные учреждения не правомочны организовывать учебный процесс по своему усмотрению. В то же время студенты правомочны им диктовать, что и в каком объеме читать, какие проводить практические занятия и как организовать проведение промежуточных испытаний, какие следует ставить оценки по итогам аттестации.

Раскрывая юридическую природу договора на оказание возмездных образовательных услуг, В.В. Кванина, к сожалению, не подвергла анализу права и обязанности студентов и профессорско-преподавательского состава, закрепленные действующим законодательством об образовании, и не показала, насколько ее конструкция образовательных отношений соответствует требованиям образовательного права. Между тем интерпретация образовательных отношений как вида гражданско-правовых услуг соответствует их юридической природе примерно в такой же мере, в какой конституционные правоотношения соответствуют административным.

Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" наделяет органы управления вузом правом самостоятельно определять все важнейшие стороны, аспекты образовательного процесса, а на студентов возлагает лишь обязанность овладевать знаниями, выполнять в установленные сроки все виды заданий, предусмотренных учебным планом и образовательными программами вуза, соблюдать устав вуза и правила внутреннего распорядка. Академическая же свобода студентов сводится к праву выбирать факультативные и элективные курсы, участвовать в формировании содержания своего образования при условии соблюдения требований государственных образовательных стандартов, участвовать в обсуждении и решении важнейших вопросов деятельности высших учебных заведений, а также обжаловать приказы и распоряжения администрации вуза.

Итак, в содержании образовательного отношения не существует равноправия его участников. Перечень академических свобод студентов является незначительным и не способным низвести властную природу образовательного правоотношения до действительного равноправия сторон, без чего не существует и не может существовать ни одного гражданско-правового отношения.

В ст. 779 ГК РФ, содержащей перечисление видов услуг, подпадающих под действие гражданского права, называются услуги по обучению. Однако в данном случае имеются в виду не традиционные образовательные отношения, связанные с получением общего или профессионального образования и завершающиеся получением документа государственного образца, а отношения, вытекающие из обучения в форме репетиторства, в кружках художественной или творческой самодеятельности, иных формах, осуществляемых по инициативе обучающегося, за его счет и, как правило, по индивидуальной программе. Именно в отношениях этого рода наличествуют все присущие гражданскому праву признаки: свобода договора; равенство субъектов; возможность определять содержание программ по обучению, сроки и цена обучения.

Образовательные же отношения, связанные с получением документа государственного образца об общем или профессиональном образовании, гражданским правом не регулируются и регулироваться не могут, поскольку являются разновидностью публичных правовых отношений.

Нахождение образовательных отношений за пределами гражданского права признает и сам законодатель, что логически вытекает из смысла ст. 779 ГК РФ, предусматривающей дополнительное регулирование договоров, связанных с оказанием услуг, если эти договоры имеют сложное содержание. Согласно п. 2 ст. 779 ГК РФ правила гл. 39 "Возмездное оказание услуг" данного Кодекса не применяются к договорам перевозки, транспортной экспедиции, банковского вклада, банковского счета, хранения, поручения и др., которые регулируются специальными нормами ГК РФ. Сложное содержание имеет и образовательное отношение. Следовательно, если бы законодатель признавал образовательные отношения гражданско-правовыми, то их регулирование в ГК РФ надлежало бы конкретизировать как минимум отдельным институтом. Между тем в ГК РФ нет не только специального института, но даже специальной нормы. Законодатель четко и последовательно вынес образовательные отношения за пределы гражданского права, ему и в голову не приходила версия, которую сумела развить В.В. Кванина и другие ее единомышленники.

Публичный характер образовательных отношений определяется тем, что Российская Федерация рассматривает развитие сферы образования и обеспечение реального действия конституционного права каждого гражданина на образование как свою важнейшую функцию и задачу первостепенной важности. Столь высокая значимость образования обусловливается его интенсивным воздействием на все иные сферы общества и государства: экономику, политику, науку, искусство; на процессы формирования и развития граждан как активных и результативно действующих личностей. По словам Президента РФ Д.А. Медведева, "система образования в прямом смысле слова образует личность, формирует сам образ жизни народа, передает новым поколениям ценности нации" <3>. Кроме того, надлежащее качественное образование является залогом конкурентоспособности страны на международной арене, важнейшей гарантией обороноспособности страны.

--------------------------------

<3> Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // РГ. 2008. 6 нояб.

 

С учетом этого обстоятельства государственная политика в сфере образования ориентирована на создание действенных гарантий получения образования каждым независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства иных социально-экономических признаков. При этом государство обеспечивает общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Реальное проведение в жизнь названных демократических принципов в сфере образования осуществляется прежде всего государственными и муниципальными органами управления образованием, а также широкой сетью образовательных учреждений общего и профессионального образования.

Государственные и муниципальные образовательные учреждения, будучи субъектами образовательных отношений, действуют преимущественно как субъекты публичного, а не частного права. Названные учреждения, как и иные коллективные организации, выступают субъектом самых различных отношений, в том числе приобретают статус юридического лица для осуществления различных сделок и ведения предпринимательской деятельности. Но признание образовательного учреждения юридическим лицом отнюдь не означает, что оно выступает таковым и в сфере своей основной деятельности - образования, организации и управления образовательным процессом. Здесь действует правовая конструкция, характерная для любого органа государственной власти, который выступает юридическим лицом, но это обстоятельство никак не сказывается на его сути как субъекта административных, властных отношений.

Публичный характер образовательным отношениям придает обязанность образовательных учреждений вести обучение и воспитание в соответствии с государственным образовательным стандартом как нормативным правовым актом, характеризующим содержание образования (определенного уровня), отражающим социальный заказ и учитывающим возможности личности и системы образования по его освоению. Благодаря государственному образовательному стандарту обеспечивается единство образовательного пространства на всей территории Российской Федерации, им определяется обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки и требования к уровню подготовки выпускников. Способность же государственного и муниципального образовательного учреждения обеспечивать качество образования на уровне образовательных стандартов определяется по результатам итоговой аттестации его выпускников государственной аттестационной службой с привлечением ведущих образовательных учреждений и общественности.

Таким образом, государственный статус образовательное учреждение получает не потому, что его учредителем выступают государственные или муниципальные органы власти, а в силу того, что оно обеспечивает надлежащее качество образования в соответствии с требованиями государственного образовательного стандарта. Чтобы получить право выдавать документы об образовании государственного образца, у образовательного учреждения нет иного пути, как обеспечить соответствие содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов. Но в целях обеспечения такого соответствия образовательное учреждение должно обладать определенными властными полномочиями как орган государственного управления. Поэтому действующее законодательство наделяет образовательные учреждения такими полномочиями.

Согласно ст. 32 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" образовательное учреждение в соответствии со своим уставом, лицензией и свидетельством о государственной аккредитации наделяется правом самостоятельного формирования контингента обучающихся, самостоятельного осуществления образовательного процесса, а также осуществления текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся. Особо подчеркнем, что эти права образовательное учреждение получает не как частное юридическое лицо, а как компонент механизма государства, как низовой орган управления образованием, органически сочетающий в себе функции государственного управления с ведением преподавательской, образовательной деятельности. Подобный государственный статус образовательного учреждения закрепляется ст. 12 Закона РФ "Об образовании" и сохраняется на период действия свидетельства о государственной аккредитации учреждения.

Сказанное в полной мере относится и к негосударственным образовательным учреждениям, имеющим государственную аккредитацию. Не будучи государственными по своим организационно-правовым формам, они все же входят в механизм государства, поскольку выполняют государственные функции и наделяются теми же правами, что и государственные образовательные учреждения. Однако ситуация, когда негосударственные учреждения наделяются властными государственными полномочиями, не представляет собой ничего исключительного, неординарного, поскольку это имеет место и в других сферах государственного управления, например в виде института частных нотариусов, контроля профессиональных союзов за соблюдением работодателями трудового законодательства, деятельности комиссий по трудовым спорам и др.

Поскольку в силу действующего законодательства аккредитованное образовательное учреждение выступает от имени государства, наделено определенными государственно-властными полномочиями, постольку представление об образовательном отношении как разновидности гражданского права является несостоятельным. Утверждение В.В. Кваниной о том, что по договору на оказание образовательных услуг вуз обязуется осуществлять образовательную деятельность в рамках государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования, а по окончании обучения выдать выполнившему учебный план студенту диплом об образовании государственного образца, не соответствует действительности и даже грубо извращает ее. Обязанность вуза вести образовательную деятельность вытекает из действующего законодательства и наличия у него свидетельства о государственной аккредитации, но никак не из договора. Еще меньше оснований у обучающегося требовать выдачу диплома государственного образца на основании имеющегося договора. Диплом об образовании дается отнюдь не в силу договора, а в связи с тем, что выпускник вуза обладает необходимым уровнем знаний, умений и навыков и успешно выдержал выпускные испытания. Не договором, а действующим законодательством определяются и обязанности обучающихся.

Таким образом, образовательный договор, в котором В.В. Кванина и ее единомышленники видят едва ли не панацею от всех бед и напастей в сфере образования, на деле является квазидокументом. В лучшем случае он дублирует известные положения закона и тем самым создает иллюзию подмены прямого действия закона индивидуальным документом, который в действительности никого не защищает и ничего не гарантирует, в худшем случае содержит положения, противоречащие действующему законодательству, не способные породить юридически значимых действий. Словом, никаких индивидуальных прав в части реализации требований государственного образовательного стандарта образовательный договор породить не может. Однако сказанное не отрицает правомерности использования договора в части оформления правоотношений, регулирующихся ст. 779 ГК РФ.

Поскольку образовательное отношение возникает и развивается на основе властных полномочий, присущих аккредитованным образовательным учреждениям, а образовательный договор не способен изменить образовательный процесс и содержание образования, закрепленное государственным образовательным стандартом, постольку нет никаких оснований рассматривать это отношение в качестве гражданско-правового. В нем отсутствуют основополагающие черты гражданского правоотношения - свобода воли и равенство сторон. Единственное условие, которое "гипнотизирует" авторов взгляда на образовательные отношения как на разновидность услуги и которое действительно присуще им с гражданско-правовыми отношениями, - это возмездный имущественный характер образовательных отношений, возникающих в силу оплаты стоимости обучения самим обучающимся или его родителями. Однако и этот фактор не свидетельствует в пользу критикуемой нами позиции.

Имущественные отношения в сфере публичного права распространены не менее широко, чем в отраслях частного права. Значительная часть таких отношений возникает и развивается в целях удовлетворения частных интересов гражданина. Например, только на платной основе гражданин может воспользоваться услугами нотариуса, получить заграничный паспорт, разного рода справки в жилищном управлении, зарегистрировать недвижимость, свое место проживания и др. Но все имущественные отношения такого рода не признаются гражданско-правовыми. Согласно п. 3 ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское право не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Это же положение в полной мере распространяется и на образовательные отношения.

Оплата стоимости обучения самим обучающимся или его родителями выступает лишь в роли юридического факта, необходимого для возникновения образовательного отношения с аккредитованным образовательным учреждением. Содержание же самого образовательного отношения, как уже говорилось, определяется государственными образовательными стандартами как для обучающихся за счет государственного бюджета, так и для обучающихся за свой, личный счет.

По нашему мнению, Е.А. Суханов ближе стоит к истине, определяя образовательные отношения в качестве разновидности административно-правовых <4>. И все же образовательные отношения не входят в предмет и данной отрасли права, поскольку у них, во-первых, отсутствует характерное для административных правоотношений государственное принуждение и, во-вторых, далеко не все действия, осуществляемые в образовательном процессе, подпадают под действие административного права.

--------------------------------

<4> См.: Суханов Е.А. Осторожно: гражданско-правовые конструкции // Законодательство. 2003. N 9. С. 62.

 

Если в административном праве государственное принуждение применяется как в форме административной ответственности, так и в виде объективного принуждения, применяемого в силу общественной или государственной необходимости, либо в общественно полезных и объективно необходимых контрольно-профилактических целях, то защита прав участников образовательных отношений осуществляется совершенно иными методами <5>.

--------------------------------

<5> См.: Конин Н.М. Административное право России. Саратов, 2004. С. 86.

 

Задачи государственного принуждения, выполняемые органами исполнительной власти в профилактических, общественно полезных целях (надзор, контроль, особый административный режим и др.), в сфере образования оказываются излишними. Для получения объективной картины о степени соответствия качества образования требованиям государственных стандартов достаточно применения таких специальных учебных средств, как практические и семинарские занятия, написание контрольных и курсовых работ, прохождение промежуточной и итоговой аттестации, тестирование и др.

В отличие от административного права образовательное право охраняет и защищает образовательные отношения практически собственными средствами. В КоАП РФ вообще отсутствует административная ответственность за посягательство на образовательные отношения, порядок в образовательном процессе. Не признаются преступлениями или административными проступками такие противоправные посягательства на образовательные отношения, как уклонение обучающимися от посещения занятий, неисполнение конституционной обязанности получить общее среднее образование, срыв урока, лекции, нарушение общественного порядка в здании образовательного учреждения и др. За виновные посягательства обучающихся на порядок в образовательном учреждении весьма широко применяются меры воспитательного, общественного воздействия, не связанного с государственным принуждением. Речь идет о таких мерах, как замечание обучающемуся, сделанное педагогом во время занятий; удаление из аудитории; вызов правонарушителя на педагогический совет. Обучающийся не несет и материальной ответственности в случае оставления им занятий без всяких уважительных причин.

Отмеченные особенности государственного принуждения, применяемого в сфере образования, убедительно свидетельствуют о том, что образовательные отношения обеспечиваются особым, отличным от административного права методом правового регулирования и в силу этого не входят в предмет правового регулирования административного права.

Как особый, самостоятельный вид общественных отношений образовательные отношения являются устойчивыми, массовыми и по своей значимости в современном гражданском обществе ничуть не уступают общественным отношениям, составляющим предмет традиционных отраслей права: административного, трудового, гражданского и др. Имевшая ранее место недооценка самостоятельного значения образовательных отношений, подчинение их режиму административного права объясняются прежде всего диктатом государства в образовательной сфере, его ролью как основного, если не единственного, источника финансирования расходов на нужды образования.

В современных условиях система образовательных отношений значительно расширилась и усложнилась за счет внедрения платного образования и увеличения форм обучения и тем самым переросла положение "падчерицы" в административном праве, правомерно претендуя на самостоятельное, автономное бытие. Подобное понимание сути и содержания образовательных отношений определяется следующими обстоятельствами.

В современных демократических государствах, провозгласивших право каждого жителя страны на бесплатное высшее профессиональное образование, сфера образования выходит в лидирующее положение среди других сфер общества и все больше проявляется в качестве объекта приложения сил наиболее способной, творчески мыслящей части общества, а также внедрения новейших достижений науки и техники.

Деятельную основу образовательной сферы составляют отношения, в которые вступают образовательные учреждения, обучающиеся, педагогические работники, государственные органы, родители, иные законные представители обучающихся, другие активно действующие субъекты этой сферы.

Образовательное отношение является:

1) длящимся, как правило, в течение нескольких лет и подразделяется на ряд иерархически взаимосвязанных стадий (четвертей, семестров, учебных годов и др.). При этом переход на следующую стадию образовательного процесса становится возможным при условии успешного прохождения аттестации на предшествующей стадии;

2) многосубъектным (многосторонним). В число основных участников образовательных отношений входят образовательные учреждения, обучающиеся, педагогические работники, родители (иные законные представители) обучающихся, коллективы обучающихся;

3) многоаспектным. Образовательное правоотношение состоит из отношений, которыми охватываются отдельные стадии образовательного процесса: обучающие, воспитательные, аттестационные, охранительные и организационные;

4) непосредственно-представительным, требующим только личного участия обучающихся и педагогов в образовательном процессе. Институт представительства, позволяющий передавать полномочия участников общественных отношений другим лицам, в образовательных отношениях не применяется;

5) духовным, а не материальным. Объектом образовательных отношений выступают такие духовные блага, как знания, умения, навыки, гражданственность, интеллигентность. Вопрос о содержании образования и его результатах носит исторически изменчивый характер, определяется экономическими, культурными, политическими и иными условиями общества, но при любом подходе к проблемам содержания образования объект образовательных отношений не выходит за пределы духовных благ.

Понимаемое подобным образом образовательное отношение по его объекту, составу участников, непосредственному содержанию представляет собой самостоятельный вид общественных отношений, который существенно отличается от экономических, политических, семейных, религиозных и иных социальных отношений. В той мере, в какой образовательные отношения отличаются от экономических, политических и иных социальных отношений, образовательные правоотношения отличаются от гражданско-правовых, административных, трудовых и иных правоотношений.

Специфика содержания, которой обладает каждый вид социальных отношений в полной мере, переходит и в их форму - систему правоотношений. Соответствие норм права состоянию регулируемых ими социальных отношений является необходимым условием эффективного действия этих норм. И наоборот, любое малоэффективное действие нормативных предписаний имеет своей основной причиной недостаточно полное их соответствие регулируемым отношениям, обусловленное либо правотворческими ошибками, либо последующим развитием регулируемых отношений. Поэтому нельзя, не вступая в противоречие с теорией права и логикой, полагать, что образовательные отношения образуют особый и, самое главное, основной вид социальных отношений, тогда как регулирующие их отношения представляют собой разновидность гражданско-правовых, административных или иных правоотношений.

Уникальность образовательного правоотношения проявляется на уровне не только явления в целом, но и его отдельных частей. Нет ни одного элемента в составе образовательного правоотношения, который не имел бы признаков, отличающих его от аналогичных компонентов других правоотношений.

В отличие от объекта многих правоотношений, который представляет собой материальные или духовные блага, объективированные вовне и доступные для восприятия, объект образовательных составляют духовные блага, не объективированные вовне, и установление их принадлежности конкретному лицу является весьма сложной процедурой, требующей привлечения квалифицированных специалистов. Поэтому наличие у конкретного лица знаний, навыков и умений определенного уровня (ценза) подтверждается специальным документом об образовании. Подтверждение реальности объекта специальным документом, выданным образовательным учреждением его выпускникам на основании положительных результатов итоговой аттестации, составляет одну из отличительных черт образовательных отношений.

В отличие от гражданско-правовых, административных и иных правоотношений, которые могут быть как двусторонними, так и многосторонними, образовательные отношения могут быть только многосторонними и состоять как минимум из трех участников: образовательных учреждений, обучающихся и педагогических работников. Действующим законодательством субъектами образовательных отношений признаются также родители или иные законные представители обучающихся.

Образовательное учреждение, выполняющее функции организатора и непосредственного исполнителя образовательного процесса, выступает участником финансовых, трудовых, управленческих, гражданско-правовых и других правоотношений. Однако все такие отношения и участие в них образовательного учреждения имеют смысл лишь в той мере, в какой они способствуют выполнению его обязанностей как участника образовательных отношений. Ибо по отношению к обучающимся образовательное учреждение предстает по преимуществу обязанной стороной, призванной не только создавать необходимые условия для осуществления образовательного процесса, но и обеспечивать получение качественного образования.

Специфичной является система прав и обязанностей обучающихся. Обладая значительными правами на активное участие в образовательном процессе, обучающиеся не могут удовлетворить свою потребность в объекте правоотношения - качественном общем или профессиональном образовании - только за счет действий обязанной стороны. Обучающиеся, в свою очередь, обязаны активно участвовать в образовательном процессе. И только при условии успешного освоения учебной программы и прохождения итоговой аттестации они приобретают право на получение документа о соответствующем образовании.

Данная обязанность сохраняет свое действие и в отношении обучающихся на платной основе. Даже полностью оплатив стоимость обучения, обучающиеся не могут требовать от образовательного учреждения получения документа об образовании ранее, чем они освоят учебную программу и покажут позитивные знания в процессе аттестации. Между тем с позиций гражданского права такая ситуация невозможна. Заказчик, оплативший услугу, претендует на ее реальное исполнение либо на возмещение исполнителем убытков.

Педагогические работники являются важнейшими субъектами образовательных отношений. Их активное участие в образовательном процессе является необходимым условием успешного функционирования всей системы образования. Однако, будучи стороной, обязанной по отношению к обучающимся, педагогические работники одновременно выполняют по отношению к ним властные функции - осуществляют руководство учебными занятиями, а также проведением текущей и промежуточной аттестации. Подобная взаимосвязь участников образовательных отношений противоречит всем канонам административного, гражданского и других отраслей права.

Определенным своеобразием характеризуется правовая связь между такими участниками образовательных отношений, как образовательные учреждения и педагогические работники. Их права и обязанности лежат за пределами образовательных отношений и регулируются нормами трудового права.

Таким образом, в образовательных правоотношениях система прав и обязанностей их участников носит ассиметричный характер, где обязанная сторона может не иметь корреспондирующих с ними обязанностей либо наделяется властными полномочиями относительно управомоченной стороны, а отдельные участники и вовсе не имеют между собой правовой связи в рамках данного отношения. Все это не может не сказываться на содержании образовательного права, ориентированного на максимально полный учет специфики образовательных отношений, и закреплении адекватных им нормативных предписаний.

Сообразно содержанию образовательных отношений действующее законодательство закрепляет правовой статус их участников, который имеет ряд специфических признаков не только на уровне конкретных прав и обязанностей, но и в содержании правоспособности и дееспособности.

У обучающихся образовательная правоспособность возникает с того момента, как они приступают к занятиям в дошкольном или школьном образовательном учреждении, т.е. в возрасте четырех - семи лет. Дееспособность субъектов правоотношений других отраслей права возникает намного позже, в возрасте 16 - 18 лет. В образовательном праве не действует конструкция, характерная для гражданского права, когда недостающая дееспособность ребенка восполняется дееспособностью его родителей либо иных законных представителей.

В отличие от всех иных отраслей права, признающих определенную часть граждан недееспособными (дети, психически больные лица), образовательное право подобного института не знает. Все жители страны независимо от их умственного и психического развития, а также состояния здоровья имеют образовательную дееспособность и могут получать образование, необходимое им для социальной адаптации и интеграции в общество. В этих целях государство и органы местного самоуправления создают специальные (коррекционные) образовательные учреждения, классы или группы, обеспечивающие лечение, воспитание и обучение детей и подростков с отклонениями в умственном или психическом развитии.

Образовательное право не знает и института полного или частичного лишения образовательной дееспособности граждан. Даже лица, осужденные к лишению свободы, имеют реальную возможность получать образование.

Правовой статус образовательного учреждения не содержит государственно-властных полномочий, которыми наделяются органы государственной власти, ибо его основная функция все же видится в осуществлении образовательной деятельности, а властные полномочия выступают лишь средством обеспечения правопорядка в образовательном процессе и надлежащего качества образования, получаемого обучающимися. Соответственно и отношения образовательных учреждений с обучающимися строятся на властных полномочиях, закрепленных принципами и нормами образовательного права.

Наличие у педагогических работников властных полномочий, однако, не дает никаких оснований для их признания в качестве субъектов административного права - должностных лиц или государственных служащих. Эти должности существуют только в государственных органах. Работа служащих государственных, в том числе и образовательных, учреждений не признается государственной службой.

Таким образом, образовательное правоотношение - это публично-правовое отношение между обучающимся (его законным представителем), образовательным учреждением и педагогическими работниками в связи с получением обучающимся общего или профессионального образования, подтверждаемого документом государственного образца об уровне образования и (или) квалификации.

 

Библиографический список

 

Кванина В.В. Гражданское регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования. М., 2005.

Конин Н.М. Административное право России. Саратов, 2004.

Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // РГ. 2008. 6 нояб.

Суханов Е.А. Осторожно: гражданско-правовые конструкции // Законодательство. 2003. N 9.

 

ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ПРАВООТНОШЕНИЯ <1>

 

Т.Н. ТРОШКИНА

 

--------------------------------

<1> Статья подготовлена в рамках исследовательского проекта "Понятие, предмет, система и источники образовательного права: к формированию учебно-методической базы курса "Образовательное право" по Федеральной целевой программе "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2009 - 2013 годы.

 

Трошкина Татьяна Николаевна, кандидат юридических наук, кандидат экономических наук, доцент, старший научный сотрудник Института публично-правовых исследований, доцент Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики".

 

В статье раскрывается понятие образовательного правоотношения, сравниваются понятия "образовательное правоотношение" и "правоотношение в сфере образования", анализируется структура образовательного правоотношения: объект, субъекты и содержание.

 

Ключевые слова: образовательное правоотношение, объект и субъекты образовательного правоотношения, содержание образовательных правоотношений.

 

The concept and structure of the Educational Relationship

T.N. Troshkina

 

The article deals with the concept of educational legal relationship, "compared the notion of educational legal relationship" and the notion of "legal relations in education". Author examines the legal structure of educational legal relationship: object, subjects and content.

 

Key words: educational legal relationship, object and subjects of educational legal relationship, content of educational legal relationships.

 

Исследование образовательных правоотношений имеет определяющее значение для уяснения понятия образовательного права. Определить предмет образовательного права невозможно без уяснения понятия образовательного правоотношения, определения его содержания и структуры, выявления отличительных черт образовательных правоотношений от иных правоотношений.

Отправной позицией для уяснения особенностей образовательных правоотношений должно послужить сформировавшееся в общей теории права учение о правоотношении, в соответствии с которым правоотношение определяется как сложное по составу и имеющее свою структуру общественное отношение, характеризующееся определенными признаками, которые позволяют выделить правоотношение в качестве особого вида общественного отношения, урегулированного правом.

Переходя от общего понятия правоотношения непосредственно к образовательному правоотношению, необходимо разграничить кажущиеся на первый взгляд близкими по значению понятия "образовательные правоотношения" и "правоотношения в сфере образования". Одним из первых это сделал В.М. Сырых. В своей работе "Образовательное право как отрасль российского права" он писал: "Понятие "правоотношение в сфере образования" характеризует все виды правоотношений, существующих в образовательной сфере, которая, подобно любой предметно-практической деятельности общества и государства, носит комплексный характер, присущие ей отношения регулируются практически нормами всех отраслей права. Как показывает анализ Закона РФ "Об образовании", в нем можно без какого-либо труда найти нормы конституционного, административного, гражданского, трудового, финансового, семейного и других отраслей права. Понятие "образовательное правоотношение" применяется для обозначения правоотношений, составляющих непосредственный предмет образовательного права, его ядро как самостоятельной отрасли российской системы права. Именно эти правоотношения наиболее полно и ярко отражают специфику образовательной сферы, ее функции и место в системе процессов и явлений современного гражданского общества" <2>.

--------------------------------

<2> Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. М., 2000. С. 10 - 11.

 

Образовательные отношения представляют собой отношения, в которые вступают в процессе обучения и воспитания обучающиеся, с одной стороны, и с другой стороны - образовательные учреждения и педагоги.

Специфика образовательных правоотношений, их отличие от других видов правоотношений проявляются практически во всех элементах их структуры - объекте, субъектном составе и содержании.

Объект образовательного правоотношения устанавливается в соответствии с содержащимся в законодательстве определением образования. Так, в соответствии с преамбулой Закона РФ от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" <3> под образованием понимается "целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)". Объектом образовательных правоотношений выступают духовные блага - знания, навыки (упрочившиеся, устоявшиеся способы выполнения действий) и умения (профессионализм в определенной сфере деятельности).

--------------------------------

<3> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797.

 

Особенностью объекта образовательного правоотношения является то, что его содержание и параметры не могут определяться соглашением участников (субъектов) образовательного правоотношения. Содержание знаний, которые должен усвоить обучающийся, система навыков и умений определяются образовательной программой соответствующего уровня и направленности. При этом, как отмечает В.М. Сырых, знания, усвоенные обучающимися, должны быть не ниже минимума знаний, предусмотренного государственным образовательным стандартом. Минимальная система навыков и умений на уровне отдельной образовательной программы также определяется государственным образовательным стандартом. Наличие устанавливаемого государственными стандартами уровня знаний, навыков и умений у обучающихся проверяется в процессе текущего и промежуточного контроля успеваемости, а также итоговой аттестации выпускников <4>.

--------------------------------

<4> Сырых В.М. Указ. соч. С. 11 - 12.

 

Таким образом, объектом образовательных правоотношений являются не просто знания, навыки и умения, а лишь такие приобретенные в процессе обучения знания, навыки и умения, уровень которых соответствует государственным образовательным стандартам. Факт такого соответствия устанавливается в ходе итоговой аттестации обучающегося и удостоверяется установленными документами об образовании (ст. 27 Закона РФ "Об образовании").

Субъектный состав образовательных правоотношений включает, с одной стороны, обучающихся, воспитанников, а в ряде случаев и их законных представителей, а с другой стороны, образовательные учреждения, их педагогический персонал и иных работников.

К участникам образовательных правоотношений законодательство предъявляет особые требования. Образовательное учреждение должно иметь лицензию на право осуществления образовательной деятельности и пройти государственную аккредитацию (ст. ст. 33.1 и 33.2 Закона РФ "Об образовании") педагогические работники должны иметь соответствующий образовательный ценз и отвечать ряду других условий, установленных законодательством. В соответствии со ст. 53 Закона РФ "Об образовании" особенности занятия педагогической деятельностью устанавливаются Трудовым кодексом РФ <5>.

--------------------------------

<5> Глава 52 "Особенности регулирования труда педагогических работников" Трудового кодекса РФ (ст. ст. 331 - 336).

 

Так, в соответствии со ст. 331 Трудового кодекса РФ к педагогической деятельности допускаются лица, имеющие образовательный ценз, который определяется в порядке, установленном Типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством РФ. Там же установлены категории лиц, которые не допускаются к педагогической деятельности:

а) лица, лишенные права заниматься педагогической деятельностью в соответствии с вступившим в законную силу приговором суда;

б) лица имеющие или имевшие судимость, подвергающиеся или подвергавшиеся уголовному наказанию за преступления против жизни и здоровья, свободы, чести и достоинства личности, половой неприкосновенности и половой свободы личности, против семьи и несовершеннолетних, здоровья населения и общественной нравственности, а также против общественной безопасности;

в) лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость за умышленные тяжкие и особо тяжкие преступления;

г) лица, признанные недееспособными в установленном федеральным законом порядке;

д) лица, имеющие заболевания, предусмотренные перечнем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области здравоохранения.

Очевидная специфика субъектного состава образовательных правоотношений проявляется уже при самом беглом анализе статуса обучающегося. Как известно, полная дееспособность (способность своими собственными действиями приобретать права и обязанности) возникает у гражданина (физического лица) с 18 лет. В некоторых отраслях права предусматривается и более ранняя дееспособность (деликтоспособность): в налоговом праве - с 16 лет, в трудовом праве - с 15 лет, в уголовном праве - с 14 лет. В образовательных правоотношениях субъекты становятся дееспособными с раннего детства - с момента начала занятий в дошкольных образовательных учреждениях.

Психически больные лица, которые по гражданскому и иным отраслям права считаются недееспособными, в образовательном праве обладают правосубъектностью и обучаются в коррекционных образовательных учреждениях.

Родителям (законным представителям) обучающихся, воспитанников в соответствии со ст. 52 Закона РФ "Об образовании" предоставлена возможность участвовать в отношениях, сопутствующих образовательным:

а) до получения несовершеннолетними детьми общего образования имеют право выбирать формы получения образования, образовательные учреждения, защищать законные права и интересы ребенка, принимать участие в управлении образовательным учреждением;

б) обязаны обеспечить получение детьми основного общего образования и создать условия для получения ими среднего (полного) общего образования;

в) обязаны выполнять устав образовательного учреждения;

г) имеют право дать ребенку начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование в семье;

д) несут ответственность за воспитание обучающихся, воспитанников, получение ими общего образования и т.д.

Несмотря на наделение родителей (законных представителей) обучающихся, воспитанников правосубъектностью, позволяющей им участвовать в правоотношениях, сопутствующих образовательным, непосредственно участвовать в образовательных правоотношениях могут только сами воспитанники и обучающиеся. В образовательных правоотношениях обучающийся (воспитанник) всегда сам своими действиями реализует предоставленные ему права и возложенные на него обязанности.

Содержание образовательных правоотношений при их анализе также позволяет выявить специфические черты и особенности.

Согласно известным теориям права два способа реализации субъективных прав - собственными действиями управомоченного лица и с помощью действий другого обязанного лица - в образовательных правоотношениях используются, как правило, одновременно.

Обучающийся (воспитанник) вступает в образовательное правоотношение с образовательным учреждением и получает необходимые ему знания, навыки и умения, посещая организованные этим образовательным учреждением занятия. Однако организация образовательного процесса обязанной стороной - образовательным учреждением - является условием необходимым, но не достаточным. "Необходимые знания, навыки и умения, - как верно отмечает В.М. Сырых, - обучающийся может сформировать лишь собственными действиями, прилагая достаточно серьезные усилия по усвоению изучаемых им курсов и своевременному выполнению им учебного плана" <6>.

--------------------------------

<6> Сырых В.М. Указ. соч. С. 16.

 

Таким образом, обучающийся (управомоченный субъект правоотношений), реализуя свое право на образование, опирается на образовательный процесс, организуемый образовательным учреждением (обязанной стороной), но при этом совершает собственные активные действия по освоению образовательной программы соответствующего уровня. Без этих активных действий управомоченного лица невозможно овладение необходимыми знаниями, навыками и умением. Иными словами, можно "прослушать" курс, присутствовать на занятиях, выполнять те или иные задания, контрольные и лабораторные работы и т.п., но не достигнуть основной цели получения необходимого объема знаний, навыков и умений не ниже уровня установленного государством образовательного стандарта. Факт усвоения образовательной программы подтверждается итоговой аттестацией. Лица, успешно прошедшие итоговую аттестацию, получают новый образовательный ценз, подтверждаемый соответствующим документом об образовании.

Отметим, что при реализации права на образование управомоченный субъект (обучающийся) может обойтись без услуг обязанного лица (образовательного учреждения), оставаясь формально вне организованного им образовательного процесса. В данном случае речь идет о получении образования экстернатом.

Существенной особенностью содержания образовательного правоотношения является то, что обязанная сторона - образовательное учреждение - обладает властными полномочиями по отношению к управомоченному субъекту (обучающемуся, воспитаннику). Они могут применять к управомоченному субъекту меры дисциплинарной ответственности, вплоть до исключения из образовательного учреждения.

Обязанными и одновременно наделенными властными полномочиями субъектами образовательных правоотношений, наряду с образовательными учреждениями, являются также педагогические работники (они поддерживают порядок в аудитории, могут применить к нарушителям дисциплины меры дисциплинарного характера, осуществляют текущий и промежуточный контроль, проводят итоговую аттестацию и т.д.).

Игнорирование специфики образовательных правоотношений на практике может приводить к существенным проблемам, искажающим сущность механизма правового регулирования образовательных правоотношений.

Деятельность образовательных учреждений ошибочно отождествляется с деятельностью по предоставлению образовательных услуг, под которыми понимается одна из разновидностей гражданских услуг. Подобная точка зрения приводит к тому, что образовательные отношения сводятся к обычным гражданским правоотношениям, в отношении которых применимы нормы гражданского законодательства (Гражданского кодекса РФ) и законодательства о защите прав потребителей.

Одним из примеров ошибочной трактовки сущности и содержания образовательных правоотношений является позиция российского антимонопольного ведомства, сформулированная в решении коллегии Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 24 ноября 1999 года (текст данного решения был распространен письмом Министерства образования РФ от 19 января 2000 года N 14-51-59ин/04 <7>). Так, например, Министерство признало условием договоров, противоречащим законодательству, "включение в договоры в одностороннем порядке права расторгать договор в случаях неоплаты, просрочки оплаты образовательных услуг, а также в случаях, когда обучающийся отчисляется в связи с невыполнением учебного плана (противоречит в части вопросов оплаты услуг за обучение ст. 310 ГК РФ)".

--------------------------------

<7> Бюллетень Минобразования РФ. 2000. N 4.

 

Подобный подход демонстрируют и некоторые юристы - исследователи. Так, подготовленный на юридическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова проект Образовательного кодекса РФ (опубликован в Ученых записках юридического факультета МГУ за 2008 год <8>) исходил, по существу из отождествления образовательных отношений и отношений по предоставлению образовательных услуг и представлял собой проект не кодифицированного акта об образовании, а скорее акта, регулирующего процесс оказания образовательных услуг, в том числе одного из направлений предпринимательской деятельности - оказания платных образовательных услуг.

--------------------------------

<8> Проект федерального законодательного акта, интегрирующего законодательство по всем уровням системы образования (Образовательного кодекса Российской Федерации) // Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова. Труды Юридического факультета. М., 2008. Кн. 10. С. 313 - 466.

 

Важно отметить, что ни Гражданский кодекс РФ, ни законодательство о защите прав потребителей не регулируют образовательные отношения. Нормы упомянутых отраслей регулируют порядок предоставления услуг по обучению, названных в Законе РФ "Об образовании" платными образовательными услугами.

В соответствии со ст. 45 Закона РФ "Об образовании" государственное и муниципальное образовательные учреждения вправе оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные дополнительные образовательные услуги, не предусмотренные соответствующими образовательными программами и федеральными государственными образовательными стандартами. К таким услугам законодатель относит: обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия с обучающимися углубленным изучением предметов и другие услуги. Перечисленные услуги регулируются Правилами оказания платных образовательных услуг, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 года N 505 <9>.

--------------------------------

<9> Собрание законодательства РФ. 2001. N 29. Ст. 3016.

 

При предоставлении платных образовательных услуг педагогический работник вступает не в образовательные, а в гражданско-правовые отношения, в которых он не наделяется властными полномочиями. Оказывая такие услуги, он не вправе требовать от обучающегося выполнения учебного плана, он не имеет полномочий по привлечению обучающегося к дисциплинарной ответственности, не проводит итоговой аттестации и т.д.

В то же время собственно образовательные правоотношения не являются отношениями гражданско-правовыми, поскольку они не имеют имущественного характера и в них отсутствует элемент возмездности. Это со всей очевидностью прослеживается в сфере деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждений.

Появление негосударственных учебных учреждений и возможности получать образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях за счет средств самого обучающегося, его законных представителей или спонсоров ничего принципиально не изменили в природе образовательных правоотношений. Привнесение элемента платности и возмездности в эти правоотношения не сделало их гражданско-правовыми по своей сути. Такие правоотношения остаются по своей природе образовательными. Если бы произошло их превращение в гражданские правоотношения, то, как верно отмечает В.М. Сырых, было бы достаточно в соответствии со ст. 779 Гражданского кодекса РФ заплатить по договору оказания возмездных услуг и заказчик услуги получил бы искомый диплом <10>. Однако этого не происходит, а там, где имеют место такие случаи, совершается мошенничество в сфере образования, поскольку получение нового образовательного ценза, подтвержденного соответствующим дипломом об образовании, невозможно без успешного выполнения обучающимся учебного плана, что подтверждается им в ходе итоговой аттестации.

--------------------------------

<10> Сырых В.М. Указ. соч. С. 30.

 

В заключение сформулируем основные выводы по теме данной статьи.

1. Понятие образовательного правоотношения.

1.1. Образовательные правоотношения представляют собой урегулированные законодательством об образовании отношения, в которые вступают в процессе обучения и воспитания обучающиеся (воспитанники), с одной стороны, и образовательные учреждения, педагоги, с другой стороны.

1.2. Цель образовательных правоотношений (их социальная функция) - участие в воспитании личности и формирование у нее необходимых знаний, навыков и умений.

1.3. Образовательные правоотношения составляют предмет образовательного права.

1.4. Следует отличать образовательные правоотношения от правоотношений в сфере образования.

В образовательные правоотношения субъекты (участники) вступают для реализации основной задачи образования - осуществления целенаправленного процесса воспитания и обучения в интересах человека, общества и государства, сопровождающегося констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).

Правоотношения в сфере образования носят комплексный характер. Под ними понимаются все виды правоотношений, существующих в образовательной сфере: отношения, регулируемые нормами конституционного, административного, финансового, гражданского, трудового, семейного и иных отраслей права и законодательства.

1.5. Практическое значение разграничения образовательных правоотношений и правоотношений в сфере образования состоит в разрешении коллизий норм законодательства об образовании и иных смежных отраслей права (гражданского, трудового, налогового, бюджетного, семейного и т.д.). Для образовательных правоотношений норма законодательства об образовании выступает в качестве lex specialis, а для правоотношений в сфере образования - в качестве lex generalis.

2. Структура образовательного правоотношения.

Структуру образовательного правоотношения составляют:

а) объект правоотношения;

б) субъекты правоотношения (субъектный состав);

в) содержание правоотношения (субъективные права, обязанности, ответственность).

3. Объект образовательного правоотношения.

3.1. Объект образовательного правоотношения - это духовные блага в виде:

а) знаний, объем и содержание которых определяются образовательной программой соответствующего уровня и направленности. Знания, усвоенные обучающимся, не должны быть ниже минимума, предусмотренного государственным образовательным стандартом;

б) навыков, под которыми понимаются упрочившиеся способы выполнения действий;

в) умений, представляющих собой высокий уровень профессионализма в определенной сфере деятельности.

3.2. Объектом образовательных правоотношений являются не любые знания, навыки и умения, приобретенные в процессе обучения, а только такие, уровень которых соответствует государственному образовательному стандарту (не ниже уровня, установленного в таком стандарте), что подтверждается итоговой аттестацией обучающихся и удостоверяется соответствующим документом об образовании.

4. Специфика содержания образовательного правоотношения.

4.1. Обучающийся - управомоченный субъект правоотношений - для реализации своего права на образование вступает в образовательный процесс, организуемый образовательным учреждением - обязанным субъектом правоотношений. Однако участие в образовательном процессе является условием необходимым, но не достаточным для реализации образовательной функции. Обучающийся должен совершить собственные активные действия по освоению образовательной программы соответствующего уровня, без которых невозможно овладение необходимыми знаниями, навыками и умениями.

Факт усвоения образовательной программы подтверждается итоговой аттестацией. Только успешно прошедшие итоговую аттестацию получают новый образовательный ценз, подтверждаемый соответствующим документом об образовании.

4.2. Существенной особенностью содержания образовательного правоотношения является то, что обязанная сторона - образовательное учреждение, педагоги, воспитатели - обладает властными полномочиями по отношению к управомоченному субъекту (обучающемуся, воспитаннику). Она может применять к управомоченному субъекту меры дисциплинарной ответственности (вплоть до исключения из образовательного учреждения), осуществлять текущий и промежуточный контроль, проводить итоговую аттестацию и т.д.

5. Образовательные правоотношения и правоотношения по оказанию образовательных услуг.

5.1. Образовательное правоотношение не является по своей природе гражданско-правовым, оно не имеет имущественного характера, в нем отсутствует элемент возмездности.

Правоотношения по оказанию образовательных услуг имеют гражданского правовую природу, являются правоотношениями имущественного характера, в которых присутствует элемент возмездности.

Как следствие,

- правоотношения по оказанию образовательных услуг регулируются нормами гражданского права, к ним применимы положения актов законодательства о защите прав потребителей;

- образовательные правоотношения регулируются нормами законодательства об образовании и нормы гражданского законодательства и законодательства о защите прав потребителей к ним не применяются.

5.2. Государственные и муниципальные образовательные учреждения вправе оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные дополнительные образовательные услуги, не предусмотренные соответствующими образовательными программами и федеральными государственными образовательными стандартами.

Понятие платных образовательных услуг определено в законодательстве об образовании через установление открытого перечня соответствующих услуг: обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия с обучающимися углубленным изучением предметов и др. (ст. 45 Закона РФ "Об образовании").

Порядок предоставления платных услуг установлен Правилами оказания платных образовательных услуг, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 года N 505.

При предоставлении платных образовательных услуг педагогический работник, работающий как в государственном (муниципальном), так и в частном образовательном учреждении, вступает не в образовательные, а в гражданско-правовые отношения, в которых он не наделяется властными полномочиями.

Оказывая такие услуги, он не вправе требовать от обучающегося выполнения учебного плана, он не имеет полномочий по привлечению обучающегося к дисциплинарной ответственности, не проводит итоговой аттестации и т.д.

6. Субъектный состав образовательных правоотношений.

Субъектный состав образовательного правоотношения включает:

а) обязанные лица - образовательные учреждения, педагоги, воспитатели - организующие образовательный (воспитательный) процесс, участвующие в нем будучи наделенными определенными властными полномочиями (применение мер дисциплинарной ответственности, проведение текущего и промежуточного контроля, организация итоговой аттестации, выдача документов об образовании и т.д.);

б) управомоченные лица - обучающиеся, воспитанники - посещают занятия, организуемые обязанными субъектами, в иных формах участвуют в образовательном процессе и при этом своими активными действиями осваивают образовательные программы - получают предусмотренные ими знания, приобретают необходимые навыки и умения.

Родители и иные законные представители обучающихся (воспитанников), а также некоторые категории работников образовательного учреждения (медицинский персонал, управленческие кадры и т.д.) не участвуют непосредственно в образовательных правоотношениях, а являются участниками (субъектами) правоотношений, сопутствующих образовательным.

7. Субъект образовательного права и субъект образовательного правоотношения.

Субъект образовательного права - это лицо, наделенное законодательством правосубъектностью для участия в образовательных правоотношениях. Субъект образовательного права является потенциальным (возможным) участником (субъектом) образовательного правоотношения.

С наступлением соответствующего юридического факта абстрактный субъект образовательного права трансформируется в конкретного участника (субъекта) образовательного правоотношения, наделенного четко определенными правами, конкретными обязанностями и ответственностью.

---

Дата добавления: 2020-01-07; просмотров: 194; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!