ПРАВОВАЯ ОСНОВА УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ ОБРАЗОВАНИЯ В РФ
И. И. ИБРАГИМОВ,
Академия управления «ТИСБИ»
В настоящее время система управления образованием, отражая в себе общие особенности переходного периода, находится в промежуточной стадии своего движения от прежнего способа деятельности к качественно новому. В ней сложно переплетаются новые, перспективные тенденции и элементы старого: низкая целенаправленность и запаздывающий характер управления, жесткость построения управленческих структур, элементы прежней практики командно-распорядительного управления и др. В управленческой системе еще слабо представлена общественная составляющая, не сформированы механизмы управления развитием образования, инновационными образовательными процессами. К тому же управление во многом продолжает работать вслепую, не имея полноценного информационно-статистического обеспечения, в частности - в области экономики образования. Решать эти проблемы исключительно способом ведомственной вертикали становится все более затруднительно. Как отмечено в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, «в процессе модернизации образования предстоит обеспечить, во-первых, открытость образования как государственно-общественной системы и, во-вторых, переход от патерналистской модели к модели взаимной ответственности в сфере образования, к усилению роли всех субъектов образовательной политики и их взаимодействия»[53].
|
|
|
Между тем, управление образованием предопределяет будущее образовательной системы. От того, как устроено и как срабатывает управление, в решающей мере зависят качество и эффективность системы образования, характер и направление ее развития. Именно поэтому задача модернизации управления образованием, его опережающего развития является одной из генеральных задач на новом, очередном этапе реформирования системы образования Российской Федерации.
Основными направлениями реформирования системы управления образованием являются:
1. Четкое определение компетенций, полномочий и ответственности органов управления образованием всех уровней и обеспечение их взаимодействия.
2. Переход от распорядительного к регулирующему управлению системой образования.
3. Развитие государственно-общественных форм управления образованием.
4. Четкое определение компетенций, полномочий и ответственности органов управления образованием всех уровней, обеспечение их взаимодействия в целях проведения единой государственной образовательной политики.
Особенности законодательного регулирования управления высшими учебными заведениями установлены Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Непосредственно правовое регулирование отношений, возникающих при управлении высшим учебным заведением, определяется положениями статьи 12 «Управление высшим учебным заведением» Федерального закона. Следует отметить, что управление вузом урегулировано положениями указанной статьи более детально, чем это сделано Законом Российской Федерации «Об образовании». Однако и здесь нельзя говорить о достаточной функциональной полноте законодательного регулирования. Например, до сих пор остается, по существу, не урегулированной правовая основа самоуправления вуза, и в этом сегодня многие видят существенный недостаток системы управления в образовании.
|
|
|
Представляется, что одной из основных причин такого положения является то, что на государственном уровне основное внимание по рассматриваемой проблеме сосредоточено на управлении системой образования федерального уровня, а управление на региональном уровне и непосредственно образовательным учреждением находится в тени, в том числе и в законодательстве.
К примеру, что касается регионального управления, то В.Г. Новиков выделял следующие недостатки управления образованием:
|
|
|
1. Отсутствие стратегических управленческих проектов и методов их реализации.
2. Принятие отдельных управленческих решений не связано единой логикой развития микрорегиональной общественно-экономической жизни.
3. Нерациональное соотношение централизации и децентрализации, управления и самоуправления, имеющее два важнейших аспекта. Во-первых, наличие властных функций у местных органов самоуправления не сопровождается выработкой микрорегиональной интегративной социокультурной политики, позволяющей реально влиять на положение дел. Во-вторых, в системе образования не формулируется заказ на качество человеческого ресурса под нужды региональной экономики.
4. Неразработанность механизмов взаимодействия, интеграции усилий различных субъектов образования[54].
Безусловно, общую направленность системы управления образованием определяют властные структуры федерального уровня. Идея модернизации образования в России реализуется в соответствии с Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 года (распоряжение Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. № 1756-р), детализируется и внедряется благодаря многочисленным приказам и инструкциям Министерства образования РФ. Но степень эффективности также зависит от конкретных действий региональных органов.
|
|
|
Недостаточно полно закреплены в законодательстве и правовые основы управления образовательным учреждением, в результате чего отсутствует функциональная полнота регулирования соответствующих отношений.
Это можно рассмотреть на примере правового статуса руководителя образовательного учреждения. Фактически предоставляя все полномочия по управлению образовательным учреждением его руководителю, Закон РФ «Об образовании» не определяет даже его основной компетенции, ограничиваясь перечнем возможных вариантов избрания или назначения руководителя образовательного учреждения. Если обратиться к соответствующим подзаконным актам, то увидим, что и здесь картина не намного лучше. На федеральном уровне существует только Положение о статусе ректора государственного высшего учебного заведения[55]. Казалось бы, что именно в этом документе должны быть урегулированы все права, обязанности и ответственность и права ректора. Однако Положение в основном направлено на установление гарантий ректора, а права, обязанности и компетенция ректора оформлены отсылочными нормами (права и обязанности ректора, его компетенция в области управления государственным высшим учебным заведением, руководство коллективом вуза, составляющие статус ректора, определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, уставом государственного высшего учебного заведения и настоящим Положением).
Не лучшим образом обеспечивается и правовое регулирование негосударственным образовательным учреждением (ст. 36 Закона РФ «Об образовании»). Здесь компетенция управления этими образовательными учреждениями закреплена в основном за их учредителями.
Очевидно, следует признать, что низкая эффективность управления образовательными учреждениями, в том числе и внедрение в образовательную среду коррупции, стала логичным продолжением неадекватной реалиям жизни правовой базы управления образовательным учреждением, ее недостаточной функциональной полноты.
Представляется, что сегодня минимально допустимый уровень качества и эффективности управления образовательным учреждением должен более полно регламентироваться на законодательном уровне.
Попытки совершенствования законодательства в части управления образовательным учреждением предпринимались ранее и предпринимаются сейчас. Так, например, проект федерального закона «Об университетах»[56], содержит некоторые интересные идеи в части управления. В частности, в нем предлагалась новая, более широкая структура органов управления университетом. Законопроектом предусматривалось в обязательном порядке формирование в университете следующих органов самоуправления и управления: университетская конференция; ученый совет; ректор; ректорат; бюджетная комиссия; ревизионная комиссия; органы студенческого самоуправления; попечительский совет. Этот перечень органов управления вузом является более полным, чем предусматривается действующим законодательством об образовании. В законопроекте достаточно детально определяется статус университетской конференции, органов студенческого самоуправления и представителей контингента университета, не относящихся к научно-педагогическим работникам, ректора, попечительского совета, бюджетной комиссии, ревизионной комиссии и т.д. В проекте также выдвинута идея о замене учреждения как организационно-правовой формы юридического лица на иные организационно-правовые формы. В качестве организационно-правовой формы государственного университета названа «научно-образовательная некоммерческая организация»[57]. В Германии, к примеру, в ходе проводимой в настоящее время реформы образования учреждения образования приобретают статус корпоративных самоуправляемых организаций[58].
Идеологи реструктуризации бюджетного сектора, пытаясь обосновать введение новых организационно-правовых форм некоммерческих организаций взамен учреждения, постоянно подчеркивают, что рамки гражданско-правового регулирования не позволяют бюджетным учреждениям осуществлять предпринимательскую деятельность и что финансовое законодательство не позволяет им самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от осуществления такой деятельности. Речь идет о п. 2 ст. 42 БК РФ, согласно которому доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг. В то же время из п. 5 ст. 161 БК РФ следует, что бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников (что в целом согласуется с п. 2 ст. 298 ГК РФ). В целях устранения противоречий между указанными нормами предлагается внести соответствующие изменения и дополнения в гражданское законодательство. Однако представляется, что в данной ситуации более разумным было бы скорректировать финансовое законодательство с учетом гражданского законодательства, а не наоборот.
Наряду с официальной версией о необходимости реорганизации учреждений, представленной Правительством РФ, существует и неофициальная, высказываемая отдельными учеными. В частности, распространено мнение, что право оперативного управления, являющееся основой закрепления за учреждением имущества, выполнив свою историческую миссию, должно быть упразднено[59] (а, следовательно, должно быть устранено и учреждение). При этом авторы ссылаются на то, что ни для одного развитого правопорядка такое право неизвестно и что рыночный оборот предназначен для собственников, к которым учреждения не относятся. Данный институт действительно изначально был рассчитан на период перехода экономики страны к рынку. Однако с первых же лет его существования на фоне приватизации государственных (муниципальных) предприятий стало понятно, что социальная сфера не должна быть подвергнута повальной приватизации.
Анализ законопроекта «Об университетах» подтверждает не только недостаточную функциональную полноту действующего законодательства по рассматриваемой проблеме, но и показывает большие возможности совершенствования законодательной основы управления образовательным учреждением.
В настоящее время в Государственной Думе идет работа над проектом федерального закона, которым предполагается ввести в федеральных вузах должность президента вуза. Идея будет эффективной в том случае, если закон четко определит функции и обязанности президента, разведет обязанности и ответственность между президентом и ректором и направит деятельность президента исключительно на участие в решении стратегических вопросов, передачу опыта, сохранение традиций вуза. При этом должно быть закреплено правило, что на эту должность может быть назначен бывший ректор, проработавший не менее 10 лет ректором и показавший себя талантливым руководителем[60].
Мы должны понимать, что «недостаток» законодательной базы не просто снижает эффективность управления, но он также влечет за собой последующую «избыточность» регулирования отношений иными нормативными правовыми актами, что также крайне негативно влияет на управление образовательным учреждением. Этот тезис достаточно убедительно просматривается на финансовой самостоятельности образовательных учреждений. Нередко неудовлетворительные результаты деятельности отечественной системы образования объясняются тем, что до сих пор образовательные учреждения не получили должной академической и финансово-хозяйственной автономии, а их руководители – необходимой самостоятельности.
Таким образом, для эффективного функционирования системы образования, наряду с четким определением компетенции, полномочий и ответственности органов управления образованием всех уровней, необходимо также развивать государственно-общественный характер управления, подробно закрепить в законе вузовское и студенческое самоуправление, отразить организационно и нормативно создание региональных образовательных комплексов.
[53] Приказ Минобразования РФ «О концепции модернизации российского образования на период до 2010 года» от 11.02.02 г. № 393.
[54] Вестник РУДН, серия Социология. – 2004. - № 6-7. - С. 212-218.
[55] Положение о статусе ректора государственного высшего учебного заведения, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. № 695.
[56] Проект федерального закона № 34542-3 «Об университетах», предложенный депутатами одной из фракций Государственной Думы Федерального Собрания РФ «Яблоко».
[57] Подробнее см.: Кванина В.В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования: Монография. – М.: Готика, 2005.
[58] Д-р Лидия Гартвиг. Финансовый менеджмент в вузах Германии (перевод рабочего материала проекта ОЭСР «Финансовое управление в высшем образовании»).
[59] Институт права оперативного управления был легализован ст. 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1961 г. и ст. 93 ГК РСФСР1964 г. Он был предназначен для обособления имущества государственных, межколхозных, государственно-колхозных и иных государственно-кооперативных организаций. Закон о собственности в РСФСР 1990 г. (ст. 5, 24) произвел замену субъекта права оперативного управления - в качестве такового стали выступать учреждения.
[60] Буслов Е.В. Законодательная база управления образовательным учреждением: функциональная полнота и пути совершенствования.
Дата добавления: 2020-01-07; просмотров: 252; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!