Статус субъекта образовательного правоотношения.

⇐ ПредыдущаяСтр 9 из 13Следующая ⇒

8.1. Статус субъекта (участника) образовательного правоотношения включает следующие основные элементы:

а) субъективные права;

б) обязанности;

в) ответственность;

г) установленные гарантии и принципы.

8.2. Факторы, способные влиять на правовой статус субъекта образовательного правоотношения:

- гражданство;

- возраст;

- пол (для субъектов правоотношений, предусматривающих получение военного образования);

- вероисповедание (для субъектов правоотношений, предусматривающих получение религиозного образования);

- национальная принадлежность (для субъектов правоотношений, предусматривающих получение льгот по образованию, предусмотренных законодательством о коренных малочисленных народах);

- форма получения образования: в образовательном учреждении по очной, заочной, очно-заочной форме обучения; самообразование; семейное образование; экстернат;

- организационно-правовая форма образовательной организации (государственная, муниципальная, негосударственная (частная));

- типа образовательной организации (дошкольные; общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования); учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования; учреждения дополнительного образования взрослых; специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья; учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей); учреждения дополнительного образования);

- и др.

9. Правовое регулирование статуса субъекта образовательного правоотношения.

Статус субъекта образовательного правоотношения регулируется (устанавливается, изменяется):

1) нормативными правовыми актами:

1.1) Конституцией РФ;

1.2) международными договорами РФ;

1.3) актами федерального законодательства об образовании и иных смежных отраслей законодательства (гражданского, семейного, трудового, налогового и т.д.), указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами Минобрнауки России;

1.4) актами регионального законодательства об образовании, актами компетентных органов общего и специального управления субъектов Российской Федерации;

1.5) нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;

1.6) локальными нормативными актами (уставами, приказами образовательных учреждений);

2) актами правоприменения - приказами и иными актами органов управления образованием, договорами, заключаемыми обучающимся (его законным представителем) и образовательным учреждением.

ИСТОЧНИКИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ПРАВА В СИСТЕМЕ

ИСТОЧНИКОВ ПРАВА

Е.С. КАНАНЫКИНА

Кананыкина Е.С., аспирантка НОУ ВПО "Гуманитарный университет" г. Екатеринбурга.

Понятие и система источников права. К числу спорных и неоднозначно толкуемых понятий общей теории права относится и понятие "источник права". Несмотря на его более чем 2000-летний возраст, ни в науке, ни в юридической практике не достигнуто единства точек зрения относительно того, что понимать под источником права.

Одно из значений слова "источник" - это вообще "всякое начало или основание, откуда исходит что-нибудь". В качестве такой основы права ряд ученых признают материальные условия жизни общества, систему экономико-хозяйственных связей.

Второе значение слова "источник" связано с "силой, из которой что-либо исходит". В связи с этим целый ряд авторов в качестве силы, творящей право, признавали силу Бога (Ф. Аквинский, И. Волоцкий), другие мыслители видели в этой силе волю народа (Ж.-Ж. Руссо) <1> либо государственную волю (Н.Г. Александров, А.Ф. Шебанов, С.Л. Зивс) <2>. Целый ряд авторов в качестве силы, творящей право, признают правосознание, юридические доктрины, господствующую правовую идеологию. Отсюда сложилось употребление понятия источника права в идеологическом смысле.

--------------------------------

<1> Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре: Трактаты. М., 1998. С. 46.

<2> Александров Н.Г. Понятие источников права. Ученые труды ВИЮН: Вып. VIII. М., 1946. С. 100; Зивс С.Л. Развитие формы права в современных империалистических государствах. М., 1960. С. 196; Шебанов А.Ф. Формы советского права. М., 1968. С. 52.

Встречается еще и третье значение слова "источник", в соответствии с которым последний понимается как "письменный памятник, документ, на основе которого строится научное исследование". В этом смысле большинство ученых говорят о правовых памятниках, которые когда-то имели значение действующих юридических актов. На исследовании этих памятников строятся знания о правовых системах прошлого (Законы Хаммурапи, Русская Правда и др.). Очевидно, что в данном случае речь идет об источниках права как источниках познания права.

Именно из последнего значения слова "источник" возможно формирование специально-юридического значения понятия "источник права". Если источник - это определенный документ, то источник права - это определенный правовой документ. Причем не все правовые документы следует относить к источникам права, а только те, которые связаны с основной характеристикой права как нормативного регулятора общественных отношений. Тем самым к источникам права могут быть отнесены правовые документы, имеющие нормативное значение, в которых закрепляются общеобязательные правила поведения (правовые нормы). Следовательно, источник права в специально-юридическом (формальном) смысле - это внешняя форма выражения и закрепления правовых норм в различных документах, получивших официальное признание государства. Данное значение источника, выработанное российской доктриной права, схоже с его пониманием в европейских странах, поскольку оно предполагает связь правовой нормы с государством. В меньшей степени употребление этого термина характерно для традиционных правовых систем (мусульманское право, семьи обычного права) ввиду сильного влияния религиозного фактора на государственно-правовые институты.

К настоящему времени среди ученых, занимающихся проблемами источников права, нет согласия по такому вопросу, как соотношение терминов "источники", "внешнее выражение права" и "формы права". В юридической литературе "внешнее выражение права" может выступать и формой права, и источниками права либо и тем и другим одновременно <3>.

--------------------------------

<3> Марченко М.Н. Источники права: Учеб. пособие. М., 2005. С. 45 - 47.

Чаще "форма права" рассматривается как синоним "источника права". Однако не все исследователи разделяют эту точку зрения, признавая тот факт, что различные формы, в которых выражается право, носят издавна название "источников". Русский дореволюционный юрист Г.Ф. Шершеневич считал, например, что данный термин является "малопригодным ввиду своей многозначности". Развивая эту мысль, он отмечал, что под термином "источник права" понимаются: а) силы, творящие право, - это "воля Богов, воля народа, государственной власти"; б) материалы, положенные в основу того или иного законодательства; в) исторические правовые памятники, которые "когда-то имели значение действующего права"; г) легализованные средства познания действующего права, когда говорят, что право можно познать из закона <4>. На наш взгляд, наиболее обоснованной представляется позиция, в соответствии с которой признается относительная автономия понятий "форма права" и "источник права".

--------------------------------

<4> Шершеневич Г.Ф. История философии права. М., 1907. С. 105.

Понятие источника образовательного права и его место в системе источников права. Правовое регулирование отношений, складывающихся в сфере образования как особого социального института, обладает как общими чертами, присущими для правового регулирования любых общественных отношений, так и специфическими. К числу таких специфических черт относятся источники образовательного права, в которых определяется своеобразие сочетания императивного и диспозитивного методов, отражающих особенность образовательного права как комплексной отрасли права.

Источники образовательного права являются специфической разновидностью источников права как таковых и занимают в системе последних вполне определенное место. Специфика источников образовательного права выражается, с одной стороны, в том, что механизм их действия и их содержание обусловлены содержанием и характером отношений, складывающихся в сфере образования, а также образовательных отношений, выступающих разновидностью первых. В этом смысле действие источников образовательного права практически не отличается от действия всякого другого источника права. С другой стороны, особенности образовательных отношений, ядром которых выступают отношения по поводу обучения и воспитания, детерминируют особенности как содержания этих источников, так и их взаимосвязи и характер действия.

Нормативные правовые акты как источники образовательного права. Все многообразие и разнообразие нормативных правовых актов в сфере образования представляет собой весьма сложно структурированную и иерархически выстроенную систему. Достаточно сказать, что только на федеральном уровне в Российской Федерации действуют несколько сотен законодательных и подзаконных актов. Основную роль в этой системе играют законодательные акты, что вполне обоснованно в силу особой роли законов в системе законодательства правовых систем, принадлежащих к романо-германской правовой семье.

Каждая отрасль образовательного законодательства - самостоятельный вид отношений, складывающихся в образовательных учреждениях. Оно содержит множество нормативно-правовых актов, принимаемых на всех уровнях системы управления образованием. Кроме законов, издаваемых по предмету регулирования ступеней национальных систем образования (дошкольного, основного общего образования и т.д.), возникла тенденция создания нормативных актов, регламентирующих деятельность образовательных учреждений.

Для нормативно-правовых актов как источников образовательного права помимо общих для всякого нормативного правового акта признаков характерно то, что они:

а) содержат образовательно-правовые нормы, причем в одном акте могут содержаться нормы, относящиеся к различным видам (отраслям права);

б) принимаются органами законодательной власти и органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, органами управления образованием Федерации и ее субъектов, органами местного самоуправления и образовательными организациями в соответствии с их законодательно установленной компетенцией;

в) направлены на урегулирование отношений, складывающихся в различных сегментах образовательного пространства и элементах образовательной системы;

г) органично связаны с нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в других сферах жизнедеятельности.

Именно в нормативно-правовых актах с максимальной очевидностью отражается специфика образовательно-правового регулирования. Дело в том, что как сами нормативно-правовые акты, выступая самостоятельным элементом механизма правового регулирования, так и образующие их нормы права характеризуют ту самую двойственность предмета и в целом особенности образовательного права как комплексной отрасли права.

Если одни нормативно-правовые акты направлены на регулирование отношений в сфере образования, непосредственно не связанных с организацией и осуществлением собственно образовательной деятельности и образовательных услуг (имеются в виду трудовые, финансово-экономические, гражданско-правовые, административные и иные отношения), то другие акты регулируют собственно образовательные отношения, связанные с обучением и воспитанием обучающихся.

Специфика нормативных источников образовательного права находит свое отражение и в особенностях образовательного правотворчества, законотворчества прежде всего. К числу наиболее важных из них можно отнести следующие.

1. Нормативное правовое регулирование в образовательной сфере, как уже отмечалось ранее, носит комплексный характер. В этой сфере широкое применение находят нормы административного, гражданского, трудового, финансового и других отраслей права. Соответственно, в процессе законотворчества необходимо иметь в виду, что к общим вопросам образования, которые в соответствии с п. "е" ст. 72 Конституции Российской Федерации составляют предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов, относятся не все вопросы в сфере образования, а только те из них, которые связаны с регулированием образовательных отношений. То же относится и к другим субъектам образовательного правотворчества, которые должны со всей тщательностью различать "свои" полномочия и полномочия других субъектов.

2. Регулирование специфики применения в сфере образования норм административного права (вопросы управления образованием, контроль качества образования и др.), гражданского права (вопросы предпринимательской деятельности, собственности, организации, реорганизации образовательных учреждений), трудового права (порядок приема, вопросы заработной платы, социальные льготы и гарантии и др.) осуществляется в том же порядке, что и регулирование соответствующей отрасли права в целом. Так, например, в связи с тем, что гражданское право входит в предмет исключительного ведения Российской Федерации, законодательные органы субъектов Федерации не могут принимать нормы, регулирующие особенности их применения в образовательной сфере, в том числе и по вопросам особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации образовательных учреждений.

3. Юридические права участников образовательных отношений не должны противоречить Конституции Российской Федерации, общепризнанным нормам и принципам международного права, международным договорам Российской Федерации и должны быть нацелены на обеспечение такой меры свободы, при которой участники образовательных отношений могли бы беспрепятственно осуществлять все социально значимые действия в сфере образования. Неоправданное ограничение правомочий субъектов препятствует их активному творческому участию в образовательной сфере и в конечном счете эффективному функционированию образовательной сферы в целом. В то же время законодатель не должен впадать и в другую крайность, предоставляя участникам образовательных отношений такую меру свободы, при которой может быть нанесен вред правам и законным интересам других лиц, государству и обществу.

Вместе с тем резкое и искусственное разграничение тех и иных отношений недопустимо ни на нормативном уровне, ни тем более в образовательной практике. Это обусловлено сложностью как в установлении предмета образовательно-правового регулирования, так и при проведении классификации нормативных образовательно-правовых актов. В современных условиях законодательство не в силах обеспечивать исчерпывающим образом нормативно-правовое регулирование образования. Все острее ощущается необходимость наличия развитой составляющей правового регулирования образования на всех уровнях государства <5>. При этом важно подчеркнуть, что образовательная политика на уровне ниже государственного не может ему противоречить. Развитое образовательное законодательство является атрибутом современного государства, взявшего курс на повышение уровня жизни, общественной сплоченности и солидарности, минимизацию проявлений социальной несправедливости.

--------------------------------

<5> Правовое регулирование образовательной деятельности. Доклады V Международной конференции "Право на образование: проблемы его реализации": Учеб. пособие / Под ред. В.М. Сырых. М., 2000. С. 26 - 29.

В русле указанных изменений задачи, поставленные Президентом России В.В. Путиным на встрече с членами Правительства РФ, руководством Федерального Собрания РФ и членами Президиума Государственного совета РФ, должны придать новый мощный импульс развитию системы образования, поскольку именно оно "определяет качество жизни людей и социальное самочувствие общества, влияет на демографическую ситуацию в стране и, что крайне важно, создает необходимые стартовые условия для развития так называемого человеческого капитала" <6>.

--------------------------------

<6> См.: Выступление Президента РФ В.В. Путина от 5 сентября 2005 г. // www.mon.gov.ru

Нормативно-правовые договоры как источники образовательного права. Помимо нормативных правовых актов, в сфере образования все большее значение получают нормативные правовые договоры, что отражает активно развивающиеся в последние годы модернизационные процессы образования в условиях развивающейся рыночной экономики страны. В теоретико-правовой литературе многие авторы рассматривают нормативный договор как специфическую разновидность нормативного акта, закрепляющего двустороннее и (или) многостороннее сотрудничество субъектов права.

Российская конституционная практика выделяет два вида нормативных договоров: федеративный договор и договор о разграничении предметов совместного ведения между Федерацией и ее субъектами. Одной из форм построения отношений между федеральными структурами и региональными властями является конституционно-правовой договор или нормативно-правовой акт, закрепляющий свободное и согласованное волеизъявление субъектов федеративных отношений по поводу федеративного устройства государства <7>. На практике договоры являются средством снятия социальной напряженности при обострении противоречий, перерастающих в политические конфликты между центром и территориями. В практике российского федерализма договорной формой регулируются образовательные отношения, нашедшие закрепление в п. "е" ст. 72 Конституции Российской Федерации.

--------------------------------

<7> См.: Поленина С.В. Федеративный договор и структура законодательства России // Государство и право. 1993. N 5.

Основным источником права в международных отношениях выступает международный договор - соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном или нескольких документах, а также независимо от его конкретного наименования.

Договор в своей основе имеет компромисс, проявляющийся, с одной стороны, в балансе интересов носителей равной силы, а с другой - в балансе ценностей, ради которых та или иная сторона готова эту силу применить.

В настоящее время нормативные договоры являются одной из основных форм закрепления норм образовательного права не только внутригосударственного, но и международного образовательного пространства. Такие отношения могут возникнуть по вопросам о статусе образовательных учреждений, положении педагогов, детей, студентов, признании учебных курсов и дипломов, разрешении разногласий, стандартизации в образовании и т.д. <8>.

--------------------------------

<8> Доклад о положении дел в области образования в мире в 1993 г. М.: Изд-во ЮНЕСКО, 1993. С. 137.

Формы нормативных договоров по вопросам воспитания и обучения достаточно разнообразны. Среди них можно назвать соглашения, конвенции, протоколы, уставы, рекомендации и др.

В сфере образования наибольшее распространение получили пять видов нормативных договоров:

- международные и региональные договоры (многосторонние и двусторонние соглашения);

- соглашения, заключаемые между органами исполнительной власти государства и территориальными органами исполнительной власти (субъектами) о разграничении полномочий, чаще заключаемые в системе федеративных государств. В значительной части таких договоров имеются нормы по вопросам перераспределения полномочий в сфере образования между Федерацией и ее субъектами. В отдельных случаях принимаются специальные договоры о разграничении полномочий в указанной области <9>;

--------------------------------

<9> Соглашение между Правительством РФ и администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в области науки, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования от 29 мая 1996 г. // Российская газета. 1996. 2 июня.

- договоры учредителей о создании образовательных учреждений, устанавливающие общеобязательные правила поведения учредителей, других лиц и являющиеся наиболее распространенными локальными нормативными актами;

- договоры, заключаемые между учредителями и образовательным учреждением, определяющие основные права и обязанности учредителей, образовательного учреждения, основные направления деятельности, порядок оплаты труда работников образовательных учреждений, принимаемые им льготы и иные формы социальной защиты, порядок использования имущества и др.;

- коллективные договоры и различные варианты соглашений между работодателем и работниками (индивидуальные договоры) принимаются в целях регулирования социально-трудовых отношений образовательного учреждения. Чаще в коллективных договорах содержатся локальные нормы права по вопросам оплаты труда, размера премий и иных выплат, предоставляемых из фонда образовательного учреждения, разнообразные льготы. Заключенные и вступившие в силу коллективные договоры являются общеобязательными. К лицам, виновным в неисполнении норм договора, применяются меры государственного принуждения в том же порядке, что и за иными нормативно-правовыми актами.

Правовой прецедент (судебная практика) как источник образовательного права. В странах, принадлежащих к системе общего права, прецедент играет одну из важных ролей как средство преодоления противоречий в судебной практике, восполнения пробелов в законодательстве и обеспечения устойчивости правопорядка <10>. Вместе с тем анализ динамики развития национальных правовых систем свидетельствует об усилении в мире процессов правовой конвергенции. Так, в странах англосаксонской правовой системы наряду с судебным прецедентом все большую роль приобретают статуты, законы. Значительно меньшую роль как источник образовательного права в странах романо-германской системы права, в том числе в России, играет правовой прецедент, хотя его влияние все же достаточно ощутимо. Именно поэтому применительно к данной правовой системе мы будем вести речь о судебных решениях в сфере образования.

--------------------------------

<10> Лившиц Р.З. Судебная практика как источник права. М., 1997. С. 4 - 6.

Судебная практика в сфере образования чаще рассматривается в рамках административного правотворчества. В практике российского судебного правотворчества вопросам образования посвящены решения Конституционного Суда Российской Федерации, уставных судов субъектов Федерации, судов общей юрисдикции и мировых судей <11>. Публикация решений, принимаемых российскими судами, осуществляется в сборниках судебной практики, издаваемых по уровням судебного нормотворчества, например в сборниках Конституционного Суда, сборниках конституционных и уставных судов субъектов Федерации и т.д.

--------------------------------

<11> Марченко М.Н. Основные источники англосаксонского права: понятие, прецедент // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1999. N 4.

В то же время необходимо отметить, что издание специальных сборников судебной практики по вопросам образования не предусмотрено ни в одной стране, даже в Соединенных Штатах Америки, где обращение к судебным решениям верховных судов штатов при регулировании образовательных отношений, складывающихся на территориях школьных округов, имеет наибольший процент.

Изложенное выше дает основания предполагать, что судебная практика по вопросам образования в романо-германской правовой семье и сложившиеся в данной сфере судебные прецеденты системы общего права являются субсидиарными источниками образовательного права и играют вспомогательную роль.

Правовой обычай как источник образовательного права. Еще одним субсидиарным источником образовательного права выступает правовой обычай, являющийся одним из наиболее древних источников права <12>. На основе обычаев формируется не только законодательство, но и судебная практика.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Римское частное право" (под ред. И.Б. Новицкого, И.С. Перетерского) включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004.

<12> Римское частное право: Учебник / Под ред. И.Б. Новицкого, И.С. Перетерского. М.: Изд-во "Юрист", 1996. С. 25 - 32.

Правовые обычаи в сфере образования сохраняют значимость в той мере, в которой они необходимы или полезны для толкования и применения законов об образовании. Обычаи, утвердившиеся в системе образовательных отношений на территории общин и родов и распространившиеся на большую часть территорий государства, находят своеобразное отражение в нормативных актах в форме доктринально-идеологических, религиозных, традиционных максим. В законодательстве об образовании Российской Федерации, в частности в Законе Российской Федерации "Об образовании", не существует практики отсылки к правовому обычаю.

Изучение воспитательных традиций каждого народа, отражающих многообразие истории его материальной и духовной жизни, является важным источником в процессе восстановления общей картины истории воспитания; наряду с подготовкой к жизни в повседневной практической деятельности возникла передача опыта в ритуально-обрядовой форме. В глубинах народной памяти зафиксированы вековые обычаи и традиции воспитания и обучения, выраженные в различных формах устного народного творчества: песнях, сказках, легендах, былинах, поговорках <13>. Эти традиции восходят к древним пластам культуры и отражают взгляды на воспитание, практику обучения.

--------------------------------

<13> История педагогики и образования (от зарождения воспитания в первобытном обществе до конца XX в.): Учебное пособие для пед. уч. зав. Изд. 2-е, исправ. и доп. / Под ред. А.И. Пискунова. М.: Изд-во "ТЦ "Сфера", 2001. С. 16 - 21.

В древних государствах, пришедших на смену союзам племен, вопросы воспитания и обучения детей находили закрепление в следующих историко-правовых документах: законе царя Вавилона Хаммурапи (1792 - 1750 гг. до н.э.), законах Ману и "Бхагавадгите" Древней Индии (середина I тыс. до н.э.), Талмуде Древней Иудеи, христианской Библии, русском Домострое.

Образовательно-правовая доктрина как источник образовательного права. Существует еще один источник образовательного права, которому, на взгляд автора, не уделяется должного внимания, хотя его влияние нередко играет едва ли не основную роль в плане установления и корректировки образовательной политики в стране. Речь идет об образовательно-правовых доктринах, являющихся разновидностью юридических доктрин как источника права.

Как отмечал выдающийся французский правовед-компаративист Р. Давид, "доктрина в наши дни, так же как и в прошлом, составляет очень важный и весьма жизненный источник права" <14>. Термин "доктрина" используется для обозначения многих понятий и явлений. Этот термин употребляют в качестве синонима учению, философско-правовой теории, мнению ученых-юристов по вопросам правотворчества и правоприменения, научным трудам наиболее авторитетных исследователей в области государства и права, государственным документам политико-правового характера. Как было отмечено выше, доктринальными обозначаются и ряд иных нетрадиционных форм права.

--------------------------------

<14> Давид Р. Основные правовые системы современности. М., 1967. С. 162 - 168.

Особенность доктрины состоит в том, что для проникновения в ее сущность внешней стороны недостаточно, нужно учитывать и внутреннюю, содержательную. Например, по отношению к учению доктрина выступает содержанием, а учение, соответственно, формой. Конечно, для полноты понимания доктрины необходим ряд таких факторов, как авторитетность, влиятельность, регулятивный потенциал, убедительность политических воззрений.

Историческая школа считала науку права одним из источников права наравне с обычаем и законом <15>. Но во все времена вместе с этим данный вопрос считался спорным. Господствовавшее в конце XIX - начале XX в. в мире мнение не признавало науку источником права, а современная правовая наука причисляет доктрину к второстепенным источникам права. Наука, несомненно, является очень важным источником права, юридической теорией, но источником материального, а не формального свойства. Прежде всего она служит незаменимым помощником законодателя, способствующим принятию юридически правильного, догматически обоснованного нормативного предписания. С другой стороны, наука является "руководителем" для юридической практики: административной, судебной.

--------------------------------

<15> Михайловский В.И. Очерки по философии права. Томск, 1914. С. 390 - 391.

Таким образом, научную доктрину принято воспринимать как формальный источник права, но формальный не с точки зрения его безусловно обязательного характера, а с точки зрения того, что она не повсеместно признана источником права как таковым. Наука - это не объективно выраженный источник права, а идеология конкретного исторического общества, проявление народного духа <16>. Именно в научных доктринах находит утверждение идеология национального образования.

--------------------------------

<16> Бошно С.В. Доктрина как форма и источник права // Правоведение. 2002. N 5.

Образовательно-правовая доктрина, закрепляющая государственные воззрения на вопросы воспитания и обучения, является и политическим, и правовым документом. Для целей настоящей работы понятие "образовательная доктрина" будет употребляться в контексте нормативного документа, отражающего концепцию государственной программы развития образования, а понятие "педагогическая доктрина" - в качестве одной из педагогических парадигм, принятых в конкретном обществе.

Образовательные (образовательно-правовые) доктрины отражают общие принципы новой государственной модели образования. Основные направления развития устанавливаются на основе ценностей и политических взглядов и соответствуют ожиданиям общества от системы образования для реализации поставленных общегосударственных (национальных) целей. Смена политических взглядов, ценностей и целей общества приводит к смене направлений развития образования. Существует определенная иерархия между основными направлениями развития, общими и специфическими целями. Основные направления развития определены в Конституции, общие цели - в законах, а частные цели - в специальных инструкциях и указах, которые впоследствии используются в практической деятельности местными властями или конкретными учебными заведениями. Все они имеют различные временные параметры: от долгосрочных систем, как доктрина, определяющая основные направления развития, до краткосрочных, таких как специфические цели и задачи. Переход от одной образовательной политики, определяемой подходом "всеобщего охвата", к политике, направленной на обеспечение качественного образования, повысил значимость доступных и измеряемых целей <17>.

--------------------------------

<17> Чинков В., Пискунов М. Проблемы и перспективы развития образовательных систем европейских стран // Стандарты и мониторинг в образовании. 1999. N 3.

Доктринальные модели развития образования в национальных системах строятся, как правило, на господствующих педагогических парадигмах. В самом общем виде для российской национальной системы образования характерны стратегии многих педагогических школ: авторитарно-императивной, гуманной, когнитивной и личностной педагогики; для американской - утилитарная педагогика труда и пользы; для английской - гуманитарная; французской - естественно-научная и технократическая <18>.

--------------------------------

<18> Колесникова И.А. Педагогические цивилизации и парадигмы // Педагогика. 1995. N 6.

Как известно, в каждой правовой системе мира преобладают свои определенные источники права. Так, например, для англосаксонской правовой системы характерным источником права является правовой прецедент, в романо-германской преобладает нормативный правовой акт, в мусульманской системе права особое значение придается религиозным памятникам. Вместе с тем специфика развития источников образовательного права значительно смещает акцент в традиционном взгляде на теорию развития источников права. Источники образовательного права специфичны не только для каждой национальной системы. Это связано в первую очередь с традициями развития юридической науки, с социально-экономическими, политическими, религиозными факторами.

Используемая в настоящей работе классификация основана на разделении источников образовательного права по силе их действия на основные (главные) и дополнительные. Применительно ко всем правовым семьям современности группу основных источников образовательного права составляют:

1) Конституция (Основной Закон), содержащая конституционные нормы по вопросам образования; 2) международные договоры, ратифицированные законом либо признанные иным путем, если, согласно норме Конституции, они не имеют прямого действия на территории государства; 3) законы парламента.

Группу дополнительных источников права, принимаемых на основании и во исполнение законов парламента и международных договоров, составляют: 1) законодательные акты легислатур, парламентов субъектов Федерации и административных территорий; 2) нормативно-правовые акты исполнительных органов государственной власти: а) нормативные акты глав государств (указы, декреты, приказы); б) нормативные акты правительства, центральных министерств и ведомств по вопросам образования (ордонансы, декреты, постановления); в) нормативные акты исполнительных органов власти в регионах, губернских правительств, субъектов Федерации (указы, декреты, постановления); г) нормативные акты местных органов власти и управления (решения, постановления); 3) локальные нормативные акты образовательных учреждений; 4) иные виды нормативных актов и договоров нормативного характера; 5) судебная практика; 6) обычаи; 7) юридическая доктрина и иные доктринальные источники права.

Самый общий обзор источников права, действующих в сфере образования как в Российской Федерации, так и в странах, принадлежащих к основным правовым семьям, главным образом романо-германской семье и семье общего права, свидетельствует, что основным источником в данной области является нормативный правовой акт, изданный в форме законодательного акта. Проведенный анализ видов источников образовательного права дает основания предложить следующую дефиницию самого понятия такого источника.

Под источниками образовательного права целесообразно понимать источники права, в которых либо прямо или опосредованно воплощена и в определенной форме внешне выражена государственная воля, направленная на упорядочение отношений, складывающихся непосредственно по поводу деятельности по обучению и воспитанию обучающихся, а также отношений, возникающих в связи с необходимостью организационно-управленческого, финансово-экономического, кадрового, трудового, гражданско-правового и иного рода обеспечения качественного и эффективного обучения и воспитания, либо такие отношения признаны государственной властью в силу их многовекового существования, либо они облечены в форму индивидуальных решений, актов договорного характера по делам, связанным с воспитанием и обучением, которым государственная власть придает общеобязательные значение и форму.

СОВРЕМЕННЫЕ КОНТУРЫ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ПРАВА

А.Н. КОЗЫРИН

Козырин А.Н., доктор юридических наук, профессор, директор Центра публично-правовых исследований.

Образование находится в сфере первоочередных государственных интересов. От состояния образовательной системы во многом зависит будущее Российского государства, его экономическое развитие, уровень благосостояния в обществе. С образованием связываются надежды на модернизацию экономики и увеличение темпов экономического роста. Наконец, в связке с наукой образование представляет собой одну из наиболее существенных гарантий национальной, региональной и международной безопасности.

Совершенствование системы образования и образовательного законодательства - важнейшая задача социально-экономического развития и один из приоритетов современной государственной политики. С образованием связан один из национальных проектов, призванный кардинально улучшить качество жизни в Российской Федерации, реализации которого государственная власть уделяет столь пристальное внимание.

В современном правовом государстве образование должно иметь основательную нормативно-правовую базу. Требование тщательного законодательного регулирования отношений в области образования обусловлено рядом причин.

Во-первых, нормы образовательного законодательства должны стать надежными юридическими гарантиями реализации закрепленного на конституционном уровне права каждого на образование. Положения ст. 43 Конституции РФ, раскрывающие конституционную формулу "каждый имеет право на образование", находят развитие в актах образовательного законодательства.

Во-вторых, нормы образовательного законодательства регулируют ту сферу общественных отношений, в которую сегодня вовлечено - не будет преувеличением сказать - все российское общество, все его возрастные группы. Концепция непрерывного образования, провозглашенная ЮНЕСКО в 1972 г. и успешно реализуемая сегодня во многих странах мира, многократно увеличивает число участников образовательных отношений.

В-третьих, образование представляет собой огромную по своим масштабам отрасль российской экономики, грандиозный имущественный комплекс, нуждающийся, с одной стороны, в регламентации возникающих в сфере образования гражданских и трудовых отношений, а с другой - в достойном и бесперебойном финансировании, без которого невозможно предоставление качественных образовательных услуг. Вот почему современное образовательное право формируется как комплексная отрасль российского законодательства, объединяющая нормы различной правовой принадлежности - гражданского, семейного, трудового, административного и других отраслей права.

Современное состояние системы источников

образовательного права Российской Федерации

Принятие в 1992 г. Закона РФ "Об образовании" заложило основу самостоятельной отрасли российского законодательства, которая регулирует широкий спектр общественных отношений, складывающихся в сфере образования.

Образовательное право - одна из наиболее динамичных отраслей законодательства. В этом смысле оно соперничает с такими отраслями, как налоговое, таможенное и административное право.

Бурное развитие нормативно-правовой базы образования связано также с развернувшейся в Российской Федерации реформой системы образования, которая происходит одновременно с другими крупномасштабными системными преобразованиями - административной, налоговой и бюджетной реформами, реформой местного самоуправления.

Наряду с изменениями, вносимыми непосредственно в текст Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании", Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и другие акты образовательного законодательства, большое значение на практике приобретают и многочисленные так называемые косвенные изменения, которые не находят отражения непосредственно в тексте самих законодательных актов, однако могут существенно изменить практику применения законодательной нормы. Речь идет о многочисленных подзаконных актах, принимаемых в развитие положений актов образовательного законодательства, без учета которых невозможно представить, как функционирует реальный механизм правового регулирования в сфере образования.

Основные направления развития системы источников образовательного права предопределены задачами законодательства Российской Федерации в области образования, перечисленными в ст. 4 Закона РФ "Об образовании".

Во-первых, образовательное законодательство имеет целью разграничить компетенцию в области образования между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

В ст. 72 (п. "е") Конституции РФ общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, нормы, касающиеся разграничения компетенции в образовательной сфере, содержатся в ст. 26, 43 и 44 Конституции РФ.

Распределение компетенции между федеральным, региональным и местным уровнями власти в сфере образования осуществляется в Законе РФ "Об образовании" (ст. ст. 28 - 31), в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Компетенция Российской Федерации в сфере высшего и послевузовского образования определена в ст. 24 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".

Распределение компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по законодательному регулированию отношений, возникающих в области образования, закреплено в ст. 3 Закона РФ "Об образовании". Так, федеральные законы разграничивают компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления; регулируют в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Федерации; вводят общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования. Что же касается субъектов Федерации, то в соответствии с их статусом и компетенцией они могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации в области образования не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством Российской Федерации в области образования.

Во-вторых, законодательство об образовании призвано обеспечить и защитить право на образование, закрепленное в ст. 43 Конституции РФ. Акты образовательного законодательства представляют собой юридические гарантии конституционных положений, закрепляющих право граждан на образование.

В-третьих, целью образовательного законодательства является создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации. Законодательство в области образования содержит нормы, регулирующие отношения, возникающие в связи с функционированием всех элементов системы образования Российской Федерации:

- образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности;

- сети реализующих их образовательных учреждений (независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов);

- органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.

Наконец, образовательное законодательство призвано регулировать образовательные и иные отношения (административные, трудовые, имущественные и т.д.), складывающиеся в области образования. Регулируя такие отношения, законодательство определяет права, обязанности и ответственность субъектов правоотношений.

В системе источников образовательного права в соответствии с конституционными основами государственного устройства Российской Федерации выделяют три уровня - федеральный, региональный (субъекта Российской Федерации) и муниципальный.

Федеральное образовательное право

Система источников федерального образовательного права объединяет законодательные акты и принятые в соответствии с ними подзаконные акты.

Законодательная основа правового регулирования отношений в сфере образования представлена на федеральном уровне Конституцией РФ, Законом РФ "Об образовании", Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", иными "профильными" федеральными законами, т.е. законами, принятыми для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования, а также многочисленными "непрофильными" законами, которые содержат отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере образования.

Так называемые непрофильные законы занимают особое место в механизме правового регулирования отношений в сфере образования. Большое число таких законов, их "разнокалиберность" (в одних законах содержится одна-две статьи по образовательной проблематике, в других - целые главы), частые столкновения норм таких законов с нормами, содержащимися в "профильных" законах об образовании, - эти и другие причины делают весьма актуальной задачу систематизации законодательства в сфере образования.

Многочисленные "непрофильные" законы можно объединить, с известной долей условности, в следующие группы:

а) федеральные законы, в которых регламентируются общие вопросы организации образования в Российской Федерации (например, Закон РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации"; Федеральные законы от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"; от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике"; от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии"; от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом");

б) федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах (направлениях) образования (например, военное образование и военная подготовка - в Федеральных законах от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"; экологическое образование - в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"; спортивная подготовка - в Федеральном законе от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации"; религиозное образование - в Федеральном законе от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"; обучение и профессиональная подготовка по охране труда - в Федеральном законе от 17 июля 1999 г. N 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации"; профессиональное образование осужденных к лишению свободы - в Уголовно-исполнительном кодексе РФ);

в) федеральные законы, в которых устанавливаются различные льготы участникам образовательных правоотношений (например, Закон РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"; Федеральные законы от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе");

г) федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения субъектов образовательных правоотношений (например, Федеральный закон от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации", Трудовой кодекс РФ);

д) федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов образования (например, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ) и др.

Подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере образования, могут быть объединены по принципу убывания юридической силы в следующие группы:

1. Указы Президента РФ, среди которых можно выделить как указы, принятые исключительно для регулирования отношений в сфере образования (например, Указы Президента РФ от 11 июля 1991 г. N 1 "О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР", от 28 декабря 2006 г. N 1474 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации"), так и указы, содержащие отдельные положения, которые касаются проблематики образования (например, основы государственного управления системой образования закреплены в Указах Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти").

2. Постановления Правительства РФ, которые также могут быть посвящены целиком регулированию образования (например, Постановления Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 505 "Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг", от 18 октября 2000 г. N 796 "Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности") либо могут содержать отдельные положения, регулирующие некоторые отношения в сфере образования (например, Постановления Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. N 1047 "Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти", от 27 июля 2001 г. N 564 "О Федеральной целевой программе "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года").

3. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые по вопросам образования.

Этот многочисленный и разнообразный массив нормативных правовых актов, в свою очередь, можно условно объединить в следующие группы:

1) нормативные правовые акты Министерства образования и науки РФ (ранее - Министерства образования РФ);

2) нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе:

а) "профильные", т.е. принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования (например, Приказ Минюста России N 31, Минобразования России от 9 февраля 1999 г. N 321 "Об утверждении Положения о порядке организации получения основного общего и среднего (полного) общего образования лицами, отбывающими наказание в виде лишения свободы в исправительных колониях и тюрьмах", Приказ Федеральной службы исполнения наказаний от 30 ноября 2006 г. N 771 "Об утверждении Инструкции об организации инспектирования деятельности образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний", Приказ Минздрава России от 17 февраля 1993 г. N 23 "Об утверждении Положения о клинической ординатуре", Приказ Министерства обороны РФ от 12 марта 2003 г. N 80 "Об утверждении Руководства по организации работы высшего военно-учебного заведения Министерства обороны Российской Федерации");

б) "непрофильные", в которых содержатся лишь отдельные положения, прямо или опосредованно связанные с проблематикой образования (например, Приказ Минздрава России от 26 июля 2000 г. N 284 "О специальных экзаменах для лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах", Приказ министра обороны РФ от 10 декабря 2000 г. N 575 "О подготовке национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств в воинских частях и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации").

Характерной чертой современного этапа развития системы нормативно-правового регулирования образования на федеральном уровне является увеличение объема в общей массе правовых норм доли норм-рекомендаций. Использование рекомендаций в качестве метода правового регулирования соответствует особенностям статуса отдельных субъектов образовательных правоотношений, обладающих, например, академической автономией. Так, в целях оказания практической помощи подведомственным образовательным учреждениям высшего профессионального образования в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2006 г. N 113-ФЗ "О внесении изменений в статьи 12 и 20 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", а также с учетом практики работы образовательных учреждений (вузов) Рособразование подготовило рекомендации по процедуре избрания президента высшего учебного заведения (письмо Рособразования от 21 сентября 2006 г. N 18-02-10/09). Содержащиеся в этом правовом акте рекомендации Рособразование предлагает использовать при разработке и утверждении ученым советом вуза положения о президенте высшего учебного заведения.

Региональное образовательное право

По аналогии с федеральным законодательством на уровне субъекта Федерации правовые нормы, регулирующие отношения в сфере образования, могут содержаться как в "профильных", так и "непрофильных" нормативных правовых актах.

Среди "непрофильных" актов, которые среди прочих норм содержат нормы, регулирующие отношения в сфере образования, следует в первую очередь отметить конституции и уставы субъектов Федерации. В них, как правило, воспроизводятся соответствующие нормы федеральной Конституции.

Нормы, регулирующие отдельные аспекты образовательных отношений, могут содержаться в законах и иных нормативных правовых актах, устанавливающих правовой и социальный статус детей и подростков: Закон Республики Дагестан от 15 декабря 1998 г. N 24 "О защите прав ребенка в Республике Дагестан", Указ губернатора Пермской области от 9 февраля 2000 г. N 41 "О реализации Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", Постановление Кабинета Министров Республики Адыгея от 12 сентября 2005 г. N 152 "О мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" и т.д.

Отдельный блок региональных нормативных правовых актов определяет порядок оказания помощи некоторым категориям обучающихся, регулирует вопросы трудоустройства молодежи, вопросы социальной и трудовой адаптации учащихся и выпускников образовательных учреждений: Закон Республики Мордовия от 28 декабря 2004 г. N 102-З "О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия", Закон Белгородской области от 18 февраля 1997 г. N 103 "О квотировании рабочих мест для выпускников учреждений профессионального образования Белгородской области", Постановление главы администрации Краснодарского края от 19 августа 1999 г. N 600 "Об утверждении Положения о профессиональной адаптации молодежи - выпускников учебных заведений на предприятиях Краснодарского края" и т.д.

Региональные нормативные правовые акты, с помощью которых обеспечивается комплексный подход к решению проблем обучения и воспитания молодежи, организуется работа с несовершеннолетними правонарушителями, трудными подростками, также могут содержать нормы образовательного права: например, Закон Астраханской области от 28 декабря 2005 г. N 86/2005-ОЗ "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав и наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями", Постановление Правительства Нижегородской области от 18 октября 2006 г. N 344 "Об утверждении Областной целевой программы "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Нижегородской области на 2007 - 2010 годы" и т.д.

Кроме того, отдельные нормы образовательного права могут содержаться в региональных нормативных правовых актах, регулирующих деятельность образовательных учреждений в сферах, смежных с образовательной: Закон Республики Татарстан от 18 июня 1998 г. N 1661 "О науке и научной деятельности", Закон Кабардино-Балкарской Республики от 16 января 1995 г. N 1-РЗ "О языках народов Кабардино-Балкарской Республики", Закон Иркутской области от 30 декабря 2003 г. N 86-ОЗ "Об экологическом образовании, просвещении и формировании экологической культуры в Иркутской области", Закон Архангельской области от 10 ноября 2005 г. N 109-6-ОЗ "О библиотеках и библиотечном деле в Архангельской области"; Постановление администрации Кемеровской области от 19 февраля 1996 г. N 1 "О дополнительных мерах государственной поддержки физической культуры и спорта" и т.д.

Основная часть источников регионального образовательного права посвящена непосредственно вопросам образования. При этом центральное место среди "профильных" нормативных правовых актов занимают региональные законы, регулирующие общие вопросы образовательной деятельности, в основу которых субъектами Федерации положен Закон РФ "Об образовании".

Ряд субъектов Федерации на основе Федерального закона разработал свои общие законы об образовании, предмет регулирования которых во многом совпадает с предметом регулирования Закона РФ "Об образовании": Закон Волгоградской области от 11 августа 2006 г. N 1276-ОД "Об образовании в Волгоградской области", Закон Мурманской области от 19 декабря 2005 г. N 707-01-ЗМО "Об образовании в Мурманской области" и т.д.

Предметом нормотворчества на уровне субъекта Федерации становятся вопросы образовательной деятельности, регулирования которых на федеральном уровне, по мнению регионального законодателя, недостаточно для успешного ее осуществления или которые относятся к компетенции региональных властей: Закон Костромской области от 3 ноября 2005 г. N 312-ЗКО "О начальном профессиональном образовании в Костромской области", Закон Курганской области от 30 июня 2000 г. N 333 "О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области", Закон Красноярского края от 20 декабря 2005 г. N 17-4256 "Об установлении краевого (национально-регионального) компонента государственных образовательных стандартов общего образования в Красноярском крае", Постановление Правительства Республики Карелия от 21 июня 1999 г. N 20-П "О мерах по совершенствованию обучения карельскому, вепсскому и финскому языкам в общеобразовательных учреждениях Республики Карелия"; Приказ Министерства образования и науки Самарской области от 27 июля 2005 г. N 82-од "Об утверждении Положения об организации образования детей с отклонениями в развитии в общеобразовательных учреждениях Самарской области" и т.д.

В ряде нормативных правовых актов (чаще всего подзаконного характера) формируется система управления образованием в регионе, устанавливаются полномочия в сфере образования тех или иных государственных органов, определяется статус отдельных государственных учреждений: Постановление Правительства Удмуртской Республики от 16 мая 2005 г. N 83 "Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Удмуртской Республики", Постановление Правительства Республики Алтай от 17 января 2006 г. N 3 "О деятельности государственного учреждения Республики Алтай "Республиканский центр оценки качества образования", Приказ Министерства образования Хабаровского края от 9 ноября 2006 г. N 886 "О комиссии по аккредитации учреждений начального, среднего и дополнительного профессионального образования" и т.д.

Могут приниматься региональные целевые программы развития образования (например, Постановление Воронежской областной Думы от 25 мая 2006 г. N 491-IV-ОД "Об утверждении областной целевой программы "Развитие образования Воронежской области на 2006 - 2010 годы"), нормативные акты, определяющие основные направления совершенствования системы образования в субъекте Федерации (например, Постановление главы администрации Амурской области от 14 января 2003 г. N 16 "Об основных направлениях развития системы образования Амурской области в условиях модернизации").

Практически во всех субъектах Федерации принимаются нормативные акты, регулирующие экономические отношения в сфере образования и устанавливающие меры социальной поддержки в отношении участников образовательных отношений: Закон Кабардино-Балкарской Республики от 18 января 2006 г. N 8-РЗ "О нормативах бюджетного финансирования на реализацию государственного образовательного стандарта в муниципальных общеобразовательных учреждениях", Закон Республики Бурятии от 22 марта 2005 г. N 1105-III "О содержании интернатных учреждений образования, детских домов, домов ребенка", Постановление Правительства Республики Мордовии от 17 июня 2005 г. N 230 "Об оплате труда работников государственных учреждений образования Республики Мордовия" и т.д.

Муниципальное образовательное право представляет собой систему нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией и в рамках полномочий муниципальной власти в области образования.

Источники образовательного права, принимаемые на муниципальном уровне, регулируют, как правило, вопросы организации и управления муниципальной системой образования, экономики муниципальных образовательных учреждений и социальных гарантий, предоставляемых отдельным участникам образовательных правоотношений (например, Постановление мэрии г. Краснодара от 2 октября 2000 г. N 2087 "О развитии муниципальной системы образования", Постановление администрации г. Перми от 14 октября 2003 г. N 2995 "О реформировании системы управления образования в городе Перми", решение Киржачского районного Совета народных депутатов от 2 декабря 2005 г. N 61/767 "Об организации деятельности муниципальных образовательных учреждений и порядке их финансирования", Постановление главы администрации г. Уфы от 12 января 2005 г. N 4 "О мерах по предупреждению незаконного сбора денежных средств с родителей учащихся и воспитанников учреждений образования", Постановление администрации г. Красноярска от 31 января 2006 г. N 30 "Об утверждении Порядка выплаты вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений г. Красноярска", постановление мэра г. Череповца от 15 февраля 2006 г. N 579 "О социальной поддержке работников муниципальных образовательных учреждений" и т.д.

Наряду с внутригосударственными источниками (федеральное, региональное и муниципальное право) в систему российского образовательного права непосредственно входят многочисленные международно-правовые нормы, составляющие понятие международного образовательного права <1>.

--------------------------------

<1> Место, которое международно-правовые источники занимают в перечне источников образовательного права Российской Федерации, приведенном в настоящей статье, не соответствуют тому месту, которое акты международного образовательного права занимают в системе источников образовательного права, выстраиваемой по принципу убывания юридической силы. В соответствии с этим принципом международные договоры Российской Федерации и иные источники международного образовательного права занимают позицию сразу же за Конституцией РФ и по своей юридической силе превосходят все акты внутригосударственного права, включая федеральные законы. Способ перечисления основных элементов системы образовательного права, использованный в данной статье, обусловлен основной целью, которую преследовал автор, - показать основные пути реформирования именно внутригосударственного (российского) образовательного права.

Развитие научных и культурных обменов, академическая мобильность и интенсификация школьных и студенческих обменов, а также другие причины, содействующие расширению международного сотрудничества в сфере образования, обусловливают неизбежность международно-правовой регламентации образовательных отношений.

К настоящему времени уже сформировался значительный блок международно-правовых актов в области образования.

Нормы, регулирующие образовательные отношения, могут содержаться как в международных договорах и соглашениях, регулирующих исключительно образовательные отношения, так и в различных договорах и соглашениях, в которых вопросы образования затрагиваются прямо или опосредованно наряду с другими вопросами.

Примером последних может служить Международный пакт 1966 г. об экономических, социальных и культурных правах. В ст. 13 этого международно-правового акта закреплено право каждого человека на образование и определены основные гарантии его реализации. Другой пример - Конвенция 1989 г. о правах ребенка, в которой ряд статей (ст. ст. 28, 29, 32, 33 и др.) затрагивает сферу образования.

Отдельные нормы могут содержаться не только в двусторонних договорах, но и в многосторонних конвенциях (договорах, соглашениях). Среди последних можно выделить:

- международно-правовые акты универсального характера, многие из которых приняты под эгидой ООН, Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международной организации труда (МОТ) и т.д.: Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята в 1960 г. на 11-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО); Соглашение 1948 г. о содействии распространению в международном плане наглядно-звуковых материалов образовательного, научного и культурного характера; Соглашение 1950 г. о ввозе материалов образовательного, научного и культурного характера; Конвенция Международной организации труда 1975 г. N 142 "О профессиональной ориентации и профессиональной подготовке в области развития людских ресурсов" и т.д.;

- так называемые региональные международно-правовые акты, принятые в рамках Совета Европы, СНГ, региональные конвенции ЮНЕСКО и т.д.: Конвенция 1979 г. о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах региона Европы; Европейская конвенция 1959 г. об академическом признании университетских квалификаций; Европейская конвенция 1953 г. об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты; Соглашение о сотрудничестве в области образования (Ташкент, 1992 г.) и т.д.

Нормы, регулирующие образовательные отношения, могут содержаться в международно-правовых актах, основное содержание которых непосредственно не связано со сферой образования: например, Рамочная конвенция 1995 г. о защите национальных меньшинств; Конвенция 1973 г. N 138 Международной организации труда "О минимальном возрасте для приема на работу" и т.д.

Разнообразные соглашения по сотрудничеству в сфере образования заключаются на двустороннем уровне: например, Соглашение 1998 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики о сотрудничестве в области культуры и образования, Соглашение 1994 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии о сотрудничестве в области образования, науки и культуры и др.

На двустороннем уровне вопросы сотрудничества в сфере образования могут затрагиваться, помимо межправительственных соглашений, в иных правовых и дипломатических актах, таких как меморандумы, протоколы и т.д.

В развитие двусторонних соглашений договаривающиеся стороны могут принимать программы сотрудничества в сфере образования.

Договоренности о развитии сотрудничества могут достигаться не только на межправительственном, но и на межведомственном (министерском) уровне.

Основные направления совершенствования нормативно-правовой

базы образования в Российской Федерации

В настоящий момент нормативно-правовая база, регулирующая отношения в сфере образования в Российской Федерации, включает сотни правовых актов различной юридической силы. Несмотря на наличие двух системообразующих законов - Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" и Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", действующее законодательство Российской Федерации продолжает оставаться по существу несистематизированным. Это объясняется рядом обстоятельств. Во-первых, наличием среди нормативных правовых актов большого количества актов, принятых еще в советский период и продолжающих действовать до настоящего времени. Во-вторых, отнесением общих вопросов образования и воспитания к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В-третьих, комплексным характером самого законодательства об образовании, которое регулирует не только собственно образовательные отношения, но и гражданские, трудовые, административные и другие отношения, возникающие в сфере образования. В-четвертых, активным нормотворчеством на международном уровне. На сегодняшний день так называемое международное образовательное право объединяет свыше 150 разного рода международно-правовых актов, принятых ООН, ЮНЕСКО, Международной организацией труда (МОТ), Советом Европы и другими международными организациями. Кроме того, нынешнее состояние нормативно-правовой базы образования в Российской Федерации напрямую связано с несовершенством юридической техники (системы средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов).

Таким образом, основными направлениями совершенствования нормативно-правовой базы образования в Российской Федерации являются:

- приведение законодательства в области образования в соответствие с международно-правовыми обязательствами Российской Федерации;

- устранение противоречий, возникающих между актами образовательного законодательства и актами иных смежных отраслей законодательства (гражданским, административным, трудовым и т.д.);

- приведение федеральных, региональных (субъектов Федерации) и местных (муниципальных) источников образовательного права в соответствие с конституционными принципами разграничения властных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления;

- оценка юридической силы источников образовательного права, принятых до 1990 г.;

- совершенствование юридической техники нормативно-правового регулирования в сфере образования.

Работа по систематизации законодательства

Российской Федерации об образовании

Систематизация источников образовательного права предполагает учет действующих нормативных правовых актов, принятых в разное время, их сопоставление и анализ. При этом работа по систематизации нацелена на выявление противоречий в содержании правовых норм, регулирующих отношения в сфере образования; пробелов в праве; множественности актов, посвященных одним и тем же вопросам; устаревших правовых норм, действие которых перекрыто актами, принятыми позднее.

Работы по систематизации законодательства об образовании должны учитывать общие тенденции совершенствования российского законодательства, наметившиеся в последнее время. Речь идет, прежде всего, о реальном обеспечении верховенства Конституции РФ и федеральных законов в системе источников образовательного права, о разумном сочетании динамизма и стабильности образовательного законодательства, устранении дублирования в практике нормативно-правового регулирования, гарантировании доступности нормативных правовых актов для применителей и исполнителей правовых норм, для всех участников образовательных правоотношений, об улучшении качества законодательной техники.

Акты образовательного законодательства должны, с одной стороны, стать актами прямого действия и содержать лишь минимально необходимое количество бланкетных и отсылочных норм, а с другой - учитывать особенности статуса отдельных образовательных учреждений, наделенных автономией и пользующихся академическими свободами. Одним из направлений дальнейшего развития законодательства об образовании, обеспечивающим соблюдение обоих названных разнонаправленных требований, является активизация использования в правотворческой практике различного рода договорно-поощрительных и рекомендательных норм.

В работе по упорядочению и совершенствованию законодательства об образовании необходимо использовать все основные виды систематизации - учет, инкорпорацию, консолидацию и кодификацию.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования (ныне это - Министерство образования и науки РФ), должен вести учет нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования. В этих целях могут использоваться, например, электронные ресурсы и официальный сайт министерства. Значение данной функции министерства возрастает в условиях проведения административной реформы в Российской Федерации, предполагающей, что среди федеральных органов исполнительной власти (министерства, агентства, службы) только министерства вправе осуществлять нормотворческую деятельность. Именно на них должна быть возложена и задача по поддержанию в надлежащем состоянии всего нормативно-правового массива в данной сфере государственного управления.

Учетом нормативных правовых актов в сфере образования могут заниматься и другие государственные учреждения, участвуя тем самым в работе по систематизации законодательства об образовании. Такие работы проводятся, например, Федеральным центром образовательного законодательства (www.lexed.ru).

Задача учета нормативных правовых актов в сфере образования состоит не только в сборе и "инвентаризации" самих нормативных правовых актов, но и в постоянной актуализации таких актов, в поддержании их в состоянии "действующего нормативного правового акта", учитывающем все вносимые в него изменения и дополнения. Эту функцию сегодня выполняют информационно-правовые и справочно-правовые системы "КонсультантПлюс", "Гарант" и др., позволяющие оперативно получить подборку не только действующих актов по образованию, но и отмененных, а также актов в уже не действующих редакциях.

Систематизация образовательного законодательства может проводиться также в форме инкорпорации. Последняя предполагает лишь внешнюю обработку нормативных правовых актов без какого-либо изменения их содержания. Систематизированные таким образом нормативные правовые акты объединяются в различного рода сборники. В этих сборниках нормативные правовые акты могут располагаться по хронологическому принципу (т.е. по времени издания акта) или по предмету правового регулирования (например, акты могут группироваться в зависимости от уровня образовательной системы, к которой они относятся, или от сферы регулируемых отношений - экономика образования, управление образованием и т.д.).

В случае официальной инкорпорации инкорпорированные акты объединяются в сборники, впоследствии утверждаемые органами, издавшими акты. Эта форма систематизации не получила должного распространения в Российской Федерации. В случае неофициальной инкорпорации соответствующие сборники создаются и издаются заинтересованными лицами по своей инициативе и без санкции компетентных государственных органов. Неофициальная инкорпорация получила большее развитие, нежели официальная. В качестве примера приведем недавно вышедший Сборник международно-правовых актов, являющихся нормативной базой Болонского процесса, к которому присоединилась и Российская Федерация <2>. Сборник вышел в серии "Законодательство об образовании", основанной в 2003 г. Федеральным центром образовательного законодательства. В этой серии уже вышло несколько книг, ставших существенным подспорьем в практической и научной работе для тех, кто занимается вопросами организации и нормативно-правового регулирования образовательной деятельности <3>.

--------------------------------

<2> См.: Международные правовые акты и документы по развитию европейской интеграции в образовании и исследованиях: Европейское образовательное пространство: от Лиссабонской конвенции до признания Болонского процесса / Под ред. Г.А. Лукичева. М., 2004.

<3> См., напр.: Документы международного права по вопросам образования / Под ред. Г.А. Лукичева и В.М. Сырых. М., 2003.

Еще одной формой систематизации законодательства об образовании может стать консолидация - объединение совокупности мелких актов, изданных по одному или нескольким вопросам в один укрупненный акт. До настоящего времени эта форма систематизации в отношении актов образовательного законодательства Российской Федерации практически не применялась. Использовались некие паллиативы консолидации актов, иными словами, применялись лишь полумеры по созданию консолидированных актов. Так, в письме Минобразования России от 17 апреля 2003 г. N 14-52-445ин/13 приведены извлечения из законодательных актов Российской Федерации, предусматривающих льготы по приему в высшие учебные заведения. Данное письмо не является не только консолидированным актом, но и вообще нормативным правовым актом. В то же время оно выполняет функцию систематизации актов законодательства по одному конкретному вопросу - предоставление льгот при приеме в государственные и муниципальные высшие учебные заведения. И в таком смысле отдаленно напоминает консолидированный акт.

Невостребованность на практике консолидации актов законодательства идет вразрез с потребностью приведения в единое законодательное целое многочисленных правовых норм об образовании, разбросанных по ряду нормативных правовых актов. Прежде всего это касается актов, предоставляющих различного рода льготы участникам образовательных правоотношений.

Наиболее сложной формой систематизации законодательства об образовании является кодификация, при которой происходит внутренняя переработка нормативного материала и создается новый нормативный правовой акт.

В последние годы в России развернулась дискуссия о выборе формы систематизации законодательства об образовании. Проблемы, вызванные несистематизированным характером этой отрасли законодательства, давно уже стали очевидны для многих. Несколько лет назад началась работа по подготовке концепции Кодекса Российской Федерации об образовании.

При обсуждении основных направлений развития законодательства об образовании сегодня одним из ключевых является вопрос о необходимости принятия Кодекса РФ об образовании. На настоящий момент действуют два федеральных закона - Закон РФ "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", в развитие которых оперативно принимаются различные подзаконные акты. Все чаще ставится вопрос: почему необходимо радикально изменять сложившуюся и уже более десяти лет существующую систему правового регулирования в сфере образования и нужен ли вообще кодекс об образовании?

В связи с этим вопросом хотелось бы обратить внимание на несколько аргументов в пользу кодификации образовательного законодательства.

1. Принятие Кодекса об образовании, по существу, ставит четкие пределы нормотворческим полномочиям Министерства образования и науки РФ. Нормативное правовое регулирование наиболее важных вопросов в области образования становится исключительной компетенцией законодательной власти. Чиновники, занятые в сфере образования, перестают восполнять пробелы права, самостоятельно заполнять правовой вакуум. Они лишаются права принимать нормативный акт по любому вопросу, касающемуся вопросов образования. Министерство осуществляет нормотворческую функцию исключительно в рамках установленной компетенции и, как правило, в силу непосредственных предписаний кодекса.

2. Значительное увеличение количества правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере образования, их усложнение, частые изменения приводят к известным сложностям при применении законодательства об образовании. Нормы образовательного права становятся нечеткими и неясными для тех, к кому они в первую очередь адресованы. Поиск нужной нормы оказывается затруднительным не только для простого гражданина, но даже для юриста-профессионала.

Обеспечение доступности права - одно из важнейших направлений законодательной политики государства. В такой ситуации принятие кодекса об образовании представляет эффективное средство, нацеленное как на улучшение качества правового регулирования отношений в сфере образования, так и на обеспечение доступности самого образовательного права.

3. Принятие кодекса позволяет решить ряд проблем юридико-технического характера: устраняет разного рода несостыковки и разночтения, возникающие в связи с применением большого количества разрозненных нормативных правовых актов; обеспечивает унификацию понятийного аппарата, содействует устранению так называемых скрытых коллизий (коллизий правовых норм, возникающих из-за того, что одно и то же понятие по-разному определяется в разных нормативных правовых актах); содействует отмене неэффективных и устаревших (недействующих) норм и т.д.

4. Принимая в расчет комплексный характер законодательства об образовании, кодекс будет содействовать более четкому разрешению коллизий между нормами образовательного законодательства и нормами "пограничных" отраслей законодательства (гражданского, административного, бюджетного и т.д.). Поясним этот тезис рассуждением от противного. Если кодекс не будет принят и законодатель пойдет по пути принятия некоторого числа новых "тематических" законов, регулирующих наиболее острые и актуальные вопросы в первую очередь в областях экономики и управления образованием, может создаться ситуация, когда принимаемый закон, например по вопросу экономики образования, исходя из его предмета и содержания, будет сложнее отнести к законодательству об образовании, чем к соответствующим "пограничным" отраслям (гражданскому, бюджетному, административному и т.д.). В этом случае будет проблематичнее использовать коллизионный принцип приоритета права специального над правом общим, поскольку вновь принимаемые "технические" законы будут в большей степени соотноситься с другими отраслями законодательства (гражданским, бюджетным, административным) и в меньшей степени - с собственно законодательством в области образования.

5. Кодекс позволил бы объединить в единую систему правового регулирования различные проявления образовательной деятельности, значительно расширить субъектный состав отношений, регулируемых образовательным правом. Сегодня федеральные законы, не входящие в состав законодательства об образовании, регулируют вопросы образования военнослужащих, особенности получения профессионального образования лицами, осужденными к лишению свободы, отдельные аспекты государственной образовательной политики в отношении соотечественников за рубежом, коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и т.д. Предметом "непрофильных" законов становятся вопросы организации экологического образования (Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"), спортивной подготовки (Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации") и т.д. При этом в законодательстве об образовании соответствующие нормы отсутствуют.

Проводимая в Российской Федерации реформа системы образования, курс на вхождение нашей страны в единое европейское пространство высшего образования, а также существенные изменения, вносимые в "смежные" отрасли законодательства, предопределяют активное развитие образовательного права. Нормы образовательного права динамично изменяются в соответствии с сиюминутными потребностями как самой системы образования, так и ее внешней среды. Однако накопившиеся за последнее десятилетие многочисленные организационно-правовые проблемы в сфере образования настоятельно требуют "капитального ремонта" образовательного права, концептуального обновления всей системы образовательного законодательства.

СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

А.Н. КОЗЫРИН

Козырин А.Н., доктор юридических наук, профессор, директор Центра публично-правовых исследований, профессор Государственного университета - Высшей школы экономики при Правительстве России.

Образование - один из важнейших ориентиров государственной политики в социальной и экономической сферах. Образование является предметом постоянного внимания со стороны государства, всех социально-политических сил общества вследствие того особого значения, которое оно имеет для духовного и социально-экономического развития общества, укрепления российской государственности.

От состояния образовательной системы во многом зависят экономическое благополучие и уровень благосостояния в обществе. С развитием системы образования связаны надежды на модернизацию экономики и рост темпов экономического роста. Наконец, в связке с наукой образование представляет собой одну из наиболее существенных гарантий национальной, региональной и международной безопасности.

Образованию посвящен один из национальных проектов, призванный кардинально улучшить качество жизни в Российской Федерации, реализации которого государственная власть уделяет столь пристальное внимание.

В современном государстве, провозгласившем себя на конституционном уровне государством правовым и социальным, образование должно иметь основательную законодательную базу.

Требование четкого законодательного регулирования отношений в области образования обусловлено рядом причин.

Во-первых, нормы законодательства об образовании должны стать надежными юридическими гарантиями реализации закрепленного на конституционном уровне права каждого на образование. Положения ст. 43 Конституции РФ, раскрывающие конституционную формулу "каждый имеет право на образование", находят развитие в актах образовательного законодательства.

Во-вторых, нормы образовательного законодательства регулируют ту сферу общественных отношений, в которую сегодня, не будет преувеличением сказать, вовлечено все российское общество, все его возрастные, гендерные и социальные группы. Концепция непрерывного образования, провозглашенная ЮНЕСКО в 1972 г. и успешно реализуемая сегодня во многих странах мира, многократно увеличивает число участников образовательных отношений.

Принятием в 1992 г. Закона Российской Федерации "Об образовании" (далее - Закон РФ "Об образовании") было положено начало формированию законодательства об образовании - одной из наиболее динамично развивающихся сегодня отраслей российского законодательства.

Структура и содержание законодательства об образовании определяются исходя из конституционных и иных законодательных положений, устанавливающих распределение полномочий в области образования между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

Нормы, касающиеся разграничения компетенции в образовательной сфере, содержатся в Конституции Российской Федерации - это статьи 26, 43, 44, а также подп. "е" п. 1 ст. 72, в которой общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Соответствующие нормы можно найти в ряде Федеральных законов: Законе РФ "Об образовании", Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Полномочия Российской Федерации в сфере высшего и послевузовского образования закреплены в ст. 24 Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".

В статье 3 Закона РФ "Об образовании" содержится круг вопросов, составляющих предмет законодательства в области образования:

разграничение компетенции и ответственности в области образования федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

регулирование в рамках установленной федеральной компетенции вопросов отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации;

введение общих установочных норм по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования.

Законодатель возвращается к вопросу о содержании федеральных законов в области образования, когда он определяет задачи соответствующей отрасли законодательства Российской Федерации (ст. 4 Закона РФ "Об образовании").

Наряду с уже обозначенной проблемой распределения нормотворческих полномочий в области образования между тремя уровнями публичной власти - федеральным, региональным и местным, законодатель сформулировал еще несколько задач, выполнение которых предполагается через принятие федеральных законов об образовании:

а) обеспечение и защита права на образование, закрепленного в ст. 43 Конституции РФ (в этом смысле акты законодательства в области образования представляют собой юридические гарантии конституционных положений, закрепляющих право граждан на образование);

б) создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации, всех тех составляющих ее элементов - образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности, сети реализующих их образовательных учреждений (независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов), а также органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций;

в) определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц в области образования, а также правовое регулирование их отношений в данной области.

В соответствии с конституционно закрепленным устройством Российской Федерации, в системе источников образовательного права присутствуют три уровня нормативно-правового регулирования отношений в области образования: федеральный, региональный (уровень субъекта Российской Федерации) и местный (уровень муниципального образования).

Определяя границы образовательного законодательства, необходимо учитывать существенную особенность нормативно-правового регулирования отношений в области образования - рассредоточенность норм образовательного права по различным актам российского законодательства, относящимся к самым разным его отраслям. Таким образом, нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области образования, могут быть условно разделены на два блока:

1) "профильные" акты, принятые специально для регулирования отношений в области образования;

2) "непрофильные" акты, принятые для регулирования иных отношений, не относящихся непосредственно к образованию, однако содержащих отдельные нормы образовательного права.

На федеральном уровне нормативный массив образовательного права выглядит, пожалуй, наиболее внушительным. Он включает многочисленные федеральные законы, нормативные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также приказы федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию (в настоящее время это Министерство образования и науки Российской Федерации).

К числу таких "профильных" федеральных законов относятся Закон РФ "Об образовании", Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", а также иные федеральные законы, принятые специально для регулирования тех или иных аспектов образовательных отношений (например, Федеральные законы от 10 апреля 2000 г. N 51-ФЗ "Об утверждении Федеральной программы развития образования", от 12 июля 1995 г. N 100-ФЗ "Об исключительном праве на поступление в учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования выпускников школ, пострадавших от землетрясения в Охинском районе Сахалинской области").

"Непрофильные" федеральные законы, содержащие отдельные нормы, которые регулируют отношения в области образования, настолько многочисленны, что могут быть систематизированы по группам в зависимости от характера регулируемых отношений.

Так, к первой группе следует отнести федеральные законы, в которых содержатся нормы, регламентирующие общие и в то же время наиболее важные вопросы организации образования в Российской Федерации: язык образования, принцип интеграции образования и науки, дополнительные гарантии реализации конституционного права на образование для отдельных лиц и т.д. В их числе Федеральные законы: от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике", от 25 октября 1991 г. N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации", от 1 июня 2005 г. N 53-ФЗ "О государственном языке Российской Федерации", от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии", от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" и др.

Ко второй группе могут быть отнесены федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах (направлениях) образования (например, религиозное образование - в Федеральном законе от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"; гигиеническое воспитание и обучение - в Федеральном законе от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; военное образование и военная подготовка - в Федеральных законах от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"; от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"; экологическое образование - в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"; спортивная подготовка - в Федеральном законе от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации"; подготовка кадров для таможенных органов - в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации"; обучение и профессиональная подготовка по охране труда - в Федеральном законе от 17 июля 1999 г. N 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации"; профессиональное образование осужденных к лишению свободы - в Уголовно-исполнительном кодексе Российской Федерации).

Третью группу могли бы составить федеральные законы, в которых устанавливаются различные льготы участникам образовательных правоотношений (например, Закон РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"; Федеральные законы от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации").

В четвертую группу могут быть включены федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения субъектов образовательных правоотношений (например, Федеральный закон от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации", Трудовой кодекс Российской Федерации).

Наконец, пятая группа может содержать федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов образования (например, Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. "Об автономных учреждениях") и др.

По принципу "профильные"/"непрофильные" акты должны строиться по классификации подзаконных актов - источников образовательного права (указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, министерств).

За 15-летний период, прошедший с момента принятия Закона РФ "Об образовании", законодательство об образовании в Российской Федерации превратилось в объемный, порой даже громоздкий нормативный массив, выстроенный вокруг "отраслеобразующей оси", которой служит Закон РФ "Об образовании".

Сформировавшаяся разветвленная система законодательных и иных нормативных правовых актов дает основание утверждать, что этап формирования законодательства в области образования в целом уже завершен. В то же время сам по себе рост количества нормативных правовых актов в сфере образования автоматически не ведет к повышению эффективности нормативного регулирования. Напротив, "разрастание" нормативного массива нередко приводит к возникновению различного рода несогласованностей, а иногда и явных противоречий между нормативными правовыми актами в рамках одной отрасли.

Часто возникающие в правоприменительной практике случаи столкновения норм, содержащихся в различных актах законодательства об образовании, появление нормативных правовых актов с неоправданно узким предметом правового регулирования, которыми пытаются заполнить пробелы действующего законодательства, со всей очевидностью подводят к выводу о необходимости противостоять негативным процессам, уже успевшим проявиться в нормотворческой сфере, и поправить ситуацию с целью повышения эффективности нормативно-правового регулирования путем проведения работ по систематизации законодательства.

Совершенно очевидно, что, после того как отрасль законодательства сформирована, на том этапе ее развития, когда происходит значительное увеличение числа законов и иных нормативных правовых актов, возникает объективная потребность в систематизации законодательства.

В современных условиях применительно к отдельным отраслям законодательства работы по систематизации представляют собой непрерывный процесс, который не должен приостанавливаться ни на один день. Тем более - прекращаться. Систематизация представляет собой постоянную форму развития и упорядочения законодательства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Пиголкин А.С. Проблемы систематизации законодательства в Российской Федерации // Закон: создание и толкование. М., 1998. С. 56.

Этот тезис в полной мере относится к законодательству в области образования, отличающемуся особым динамизмом и подвижностью. Завершение одного этапа систематизации законодательства совпадает с началом нового этапа, при этом иногда новые работы по систематизации начинаются задолго до завершения работ, начатых ранее. Такое положение, среди прочего, объясняется тем, что до сих пор отсутствует долгосрочная программа реформирования системы образования в Российской Федерации и четкая концепция развития законодательства в области образования.

Сущность систематизации законодательства состоит в том, что значительное число законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих однородные отношения, приводится в единую, упорядоченную систему. Иными словами, систематизация приводит к упорядочиванию нормативного массива в рамках конкретной отрасли законодательства.

А.С. Пиголкин определял систематизацию законодательства как "деятельность по упорядочению и совершенствованию нормативных актов, приведению их в определенную, внутренне согласованную систему" <2>.

--------------------------------

<2> Юридический энциклопедический словарь. 2-е изд., доп. М., 1987. С. 422.

Значение систематизации вообще и систематизации законодательства в области образования в частности проявляется в том, что она содействует совершенствованию законодательства, которое освобождается в ходе систематизации от устаревших актов, противоречивых норм. Происходит то, что исследователи называют "расчисткой" нормативного массива <3>.

--------------------------------

<3> Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. СПб., 2003. С. 30, 31.

Значение и ценность систематизации просматриваются также с позиции "пользователя" законодательством. Систематизация неизбежно приводит к облегчению пользования нормативным массивом, создает благоприятные условия для правильного и быстрого ориентирования в законодательстве, облегчая тем самым доступ к праву.

Наконец, систематизация законодательства содействует повышению уровня правового воспитания, юридической культуры в обществе.

Перечисленные цели являются юридическими целями систематизации. Важно понимать, что они производны от социальной цели систематизации законодательства в области образования: нормативно-правовое регулирование должно быть более эффективным для того, чтобы максимально полно обеспечить для каждого реализацию его конституционного права на образование. Таким образом, систематизация выступает не самоцелью <4>, она нацелена на совершенствование формы и содержания законодательства, для того чтобы реализовать поставленные перед законодательством задачи (в отношении законодательства об образовании эти задачи сформулированы в ст. 4 Закона РФ "Об образовании").

--------------------------------

<4> См. также: Игнатьева И.А. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М., 2007. С. 11.

Для достижения социальных и юридических целей систематизации законодательства в области образования необходимо решение ряда практических и научных задач, которые, по нашему мнению, позволят перейти от "стихийной систематизации" к планируемому и осмысленному процессу совершенствования формы и содержания законодательства в области образования.

Таким образом, совершенствование механизмов реализации законодательства становится одной из основных задач систематизации законодательства, с которой связаны и другие практические задачи систематизации - устранение коллизий и пробелов в нормативно-правовом регулировании, уход от практики принятия законов и иных нормативных правовых актов по узким, "дробным" темам, совершенствование понятийного аппарата, устранение так называемых "внутренних коллизий" (возникающих из-за различий в понимании терминов), обеспечение соответствия законодательства обязательствам, взятым на себя Российской Федерацией на международном уровне.

Эти практические задачи систематизации характерны для систематизации законодательства вообще, т.е. для проведения работ по совершенствованию и упорядочению законодательства в любой отрасли, включая и законодательство в области образования.

Современные проблемы, стоящие перед российским образованием и, как следствие, образовательным законодательством, требуют расширения и уточнения перечня практических задач систематизации.

В первую очередь необходима инвентаризация нормативных правовых актов, фиксирование объема нормативного массива, подлежащего систематизации. Значение этой задачи обусловлено также тем, что формально остаются неотмененными и продолжают действовать многие нормативные источники, принятые в советский период (1917 - 1990 гг.).

В настоящее время количество нормативных правовых актов, принятых государственными органами РСФСР и СССР, статус которых следует всякий раз устанавливать с учетом действующего законодательства Российской Федерации, исчисляется сотнями. Такая ситуация фактически дезориентирует субъектов правоотношений в сфере образования относительно действующих на данный момент правовых нормативов.

Одним из вариантов правового оформления решения о "юридической судьбе" остающихся неотмененными многочисленных источников "советского" образовательного права видится принятие постановления Правительства РФ или приказа Минобрнауки России, которым бы утверждался перечень актов СССР и РСФСР, неприменяемых на территории Российской Федерации <5>.

--------------------------------

<5> Решение об отмене таких актов представляется юридически некорректным, так как многие акты законодательства об образовании, принятые еще государственными органами СССР, продолжают применяться в государствах, образовавшихся на территориях бывших союзных республик, входивших в состав СССР.

Не менее важными представляются и другие практические задачи систематизации законодательства в области образования, как то: выявление тех сфер образовательной деятельности, которые остаются не покрытыми нормативным регулированием (области "нормативного вакуума"), установление пределов детализации нормативно-правового регулирования (с тем чтобы технические вопросы местного значения оставить в качестве предмета принятия локальных актов органов управления образованием или образовательных учреждений), установление пределов и форм использования судебной практики в работах по систематизации законодательства в области образования и др.

Результаты систематизации во многом зависят от того, насколько эффективно при проведении работ по упорядочиванию и совершенствованию законодательства в области образования будут использоваться достижения современной науки, таких ее отраслей, как правоведение, педагогика, государственное и муниципальное управление.

К научным задачам систематизации законодательства в области образования относится формирование четкого доктринального подхода к определению законодательства в области образования в качестве комплексной отрасли российского законодательства. Появление новых исследований по этому направлению позволило бы установить четкие, научно обоснованные критерии, в соответствии с которыми нормативные правовые акты включаются в систему законодательства об образовании, а также критерии, в соответствии с которыми нормы, регулирующие отношения в области образования, могли бы включаться в "непрофильные" акты.

Еще одна важная научная задача систематизации законодательства в области образования сводится к установлению факторов, определяющих условия и границы систематизации законодательства в области образования (конституционный правопорядок, международное образовательное право, судебно-арбитражная практика, положительный опыт зарубежного законодательства в этой сфере).

С помощью науки должно быть определено место региональных источников образовательного права в системе российского законодательства в области образования.

Наконец, с помощью науки должна быть решена еще одна задача - выбор оптимальных форм систематизации законодательства в области образования, которые отвечали бы целям государственной политики в сфере образования, а также соответствовали состоянию самого законодательства на данный момент.

Работы по систематизации законодательства в области образования ведутся в Российской Федерации достаточно давно, и можно уже сейчас попытаться выявить основные проблемы, с которыми сталкивались исполнители различных проектов по упорядочиванию и совершенствованию нормативно-правовой базы образования.

Кроме того, отдельные проблемы систематизации законодательства в области образования носят объективный характер, существуют вне зависимости от проведения систематизационных работ, так что организаторы таких работ могут настраиваться на их преодоление задолго до начала самих работ.

Одна из основных проблем систематизации законодательства в области образования связана с определением объекта систематизации.

Понятие объекта систематизации заложено в самом выражении "систематизация законодательства в области образования". Им выступает само законодательство об образовании. Однако одна из острейших проблем состоит как раз в определении понятия "законодательство в области образования" <6>. Иными словами, до сих пор ни у ученых, ни у законодателя, ни у правоприменителей не сложилось однозначного и четкого ответа на вопрос: какие же нормативные правовые акты следует охватывать систематизацией - только законы или законы вместе с отдельными нормативными правовыми актами подзаконного характера?

--------------------------------

<6> Наряду с используемым в Законе РФ "Об образовании" выражением "законодательство в области образования" встречаются примеры использования других формулировок - "законодательство об образовании", "образовательное законодательство".

Еще с советских времен в юридической науке обозначился двоякий подход к самому понятию "законодательство". Различали законодательство в широком и узком смысле слова. Под законодательством в широком смысле понималась внешняя форма выражения объективного права, совокупность актов, с помощью которых воля народа становится общеобязательной. Иными словами, понятием "законодательство" охватывались различные юридические акты, издаваемые уполномоченными государственными органами и устанавливающие нормы права. В их число входили не только законодательные акты, но и многочисленные подзаконные акты.

Под законодательством в узком (собственном) смысле понимались только законы, т.е. нормативные правовые акты, имеющие высшую юридическую силу, принимаемые законодательными органами.

Практически на всем протяжении советского периода истории отечественного права законодательство понималось расширительно. Это объяснялось сразу несколькими причинами, при этом два обстоятельства являются, на наш взгляд, важнейшими.

Во-первых, господствовавшая в то время доктрина "всевластья Советов" предполагала концентрацию законодательных и исполнительно-распорядительных полномочий у этих органов государственной власти. Отстаивалась концепция полновластья Советов ("вся власть - Советам!"), принцип разделения властей признавался буржуазным и чуждым советскому государственному строительству. Считалось, что различия между законодательством в широком и узком смысле представляют исключительно научный интерес и не востребованы в практике законотворчества и правоприменения.

Во-вторых, на протяжении длительного периода советской истории в системе государственных органов одновременно сосуществовало сразу несколько органов, наделенных правом принимать акты законодательного характера (до принятия Конституции СССР 1936 г. к числу законодательных органов относились Съезд Советов, Центральный исполнительный комитет и Совет народных комиссаров, а в первые годы советской власти, вплоть до 1920 г., законодательствовали и наркоматы). Очевидно, что вторая причина напрямую была связана с первой и являлась ее следствием.

В 1990-е годы практика законотворчества стала постепенно склоняться к пониманию законодательства в узком (собственном) смысле. Отход от расширительного подхода к определению законодательства был обозначен уже в первой части Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (далее - ГК РФ).

В пункте 2 ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство определено как совокупность самого Гражданского кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские отношения. Примечательно, что сама статья 3 называется "Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права". Законодатель в п. п. 3, 4 и 7 предусматривает возможность принятия Президентом РФ, Правительством РФ и федеральными министерствами нормативных актов, регулирующих гражданские отношения. Однако такие нормативные правовые акты имеют подзаконный характер и в состав гражданского законодательства не входят.

В тех отраслях законодательства, в которых законодательное регулирование соответствующих отношений относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в понятие "законодательство" наряду с федеральными законами включаются также региональные законы (законы субъектов Российской Федерации). Так, в соответствии с п. 2 ст. 3 Семейного кодекса Российской Федерации (от 29 декабря 1995 г. N 223-ФЗ) семейное законодательство состоит из настоящего Семейного кодекса РФ и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, а также законов субъектов Российской Федерации. При этом законодатель особо указывает, что законы субъектов Российской Федерации регулируют семейные отношения по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации Семейным кодексом РФ, и по вопросам, непосредственно Семейным кодексом РФ не урегулированным.

В отдельных случаях (ст. 1 Налогового кодекса Российской Федерации, ст. 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации) в понятие законодательства включаются, кроме федеральных и региональных законов, акты, принимаемые представительными органами муниципальных образований, которые по формальным основаниям законами являться не могут.

Впоследствии тенденция использования понятия "законодательство" в законотворческой практике нашла свое подтверждение в большинстве "отраслеобразующих" законов - Трудовом кодексе Российской Федерации (ст. 5), Таможенном кодексе Российской Федерации (ст. 3), Земельном кодексе Российской Федерации (ст. 2), Лесном кодексе Российской Федерации (ст. 2), Федеральном законе от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле".

Однако подход законодателя к определению понятия законодательства отличается крайней непоследовательностью.

В Указе Президента РФ от 6 февраля 1995 г. N 94 "О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации" предполагается в Свод законов включить не только собственно законы, но и ряд нормативных указов Президента РФ, нормативных постановлений Правительства РФ, иных нормативных актов, а также нормативных актов Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации. А сам Свод законов в п. 1 Указа Президента РФ назван "официальным систематизированным полным собранием действующих нормативных актов Российской Федерации".

В некоторых недавно принятых кодексах и иных федеральных законах можно обнаружить примеры возврата к концепции законодательства в широком смысле: под законодательством продолжает пониматься некий неоднородный по своей юридической природе нормативный массив - совокупность нормативных правовых актов, включая сами законы. Так, например, в ст. 5 Жилищного кодекса Российской Федерации (от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ) определено, что жилищное законодательство состоит из Жилищного кодекса РФ, принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Как видно из содержания ст. 2 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в состав законодательства в области охраны окружающей среды включен сам Федеральный закон "Об охране окружающей среды", иные федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Последние два определения, демонстрирующие расширительный подход к законодательству, при котором законодательство отождествляется с простой совокупностью нормативных правовых актов, взяты из законодательных актов, принятых спустя десять лет после принятия Гражданского кодекса Российской Федерации, в котором законодатель уже толкует понятие "законодательство" в собственном (узком) смысле.

Подобная непоследовательность в подходах к определению законодательства свидетельствует об отсутствии четко сформировавшейся концепции законотворчества, неразработанности по этому вопросу юридической догматики и крайне невысоком уровне юридической техники в федеральном законотворческом процессе.

При определении понятия "законодательство Российской Федерации в области образования" законодатель исходит из расширительного понимания законодательства, что видно на примере Закона РФ "Об образовании", где понятие "законодательство" отождествляется с нормативным массивом, с помощью которого регулируются отношения в области образования: "Законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования" (ст. 3).

Что же касается Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", то в нем законодатель вовсе уходит от использования категории "законодательство". В статье 1 этого Закона "Правовое регулирование отношений в области высшего и послевузовского профессионального образования" говорится: "Правовое регулирование отношений в области высшего и послевузовского профессионального образования осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами".

В до сих пор открытом вопросе об объекте систематизации, касающемся определения понятия законодательства об образовании, представляется целесообразным исходить из следующего.

1. В понятие "законодательство" следует включать только федеральные законы, а также законы, принимаемые на уровне субъектов Российской Федерации, в соответствии с установленным распределением компетенций по нормативному регулированию в сфере образования между федеральным и региональным уровнями.

Использование понятия "законодательство" в узком (собственном) смысле позволит выстроить систему нормативно-правового регулирования отношений в области образования в полном соответствии с закрепленным на конституционном уровне принципом верховенства закона. Принцип высшей юридической силы федерального закона, означающий приоритет такого акта над актами государственного управления, принимаемыми на федеральном уровне, нормативными правовыми актами (включая законы), принимаемыми на уровне субъекта Российской Федерации, а также актами органов местного самоуправления, имеет определяющее значение для эффективного функционирования всей системы источников образовательного права. Он может интерпретироваться как требование соответствовать федеральному закону, обращенное ко всем иным актам, принимаемым государственными органами. В количественном измерении подзаконные акты, безусловно, доминируют среди источников образовательного права. Отсюда - часто возникающие на практике случаи коллизии (столкновения) норм, содержащихся в федеральных законах, и норм актов государственных органов, реализующих свои нормотворческие полномочия в сфере образования на подзаконном уровне (Президент РФ, Правительство РФ, Минобрнауки России). В принципе верховенства закона заложена идея непререкаемости федерального закона в случае коллизии его нормы с нормами иных актов.

Кроме того, использование понятия "законодательство в области образования" в собственном смысле позволит закрепить право регулировать наиболее важные сферы общественных отношений исключительно путем принятия соответствующих норм закона.

Применяемый в настоящее время в образовательном праве расширительный подход к определению законодательства позволяет регулировать отношения, не урегулированные по каким-то причинам законодательным органом, через принятие нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функцию по нормативно-правовому регулированию в сфере образования (Минобрнауки России). Таким образом, создается ситуация, при которой "законодательный вакуум" может заполняться через подзаконное и даже ведомственное нормотворчество без каких бы то ни было ограничений и условий, сформулированных законодателем.

2. Закрепляя понятие "законодательство" в собственном смысле, в текст Закона "Об образовании" следовало бы включить статью, посвященную в целом системе источников права, регулирующих отношения в соответствующей области. Такая статья могла бы называться: "Законодательство об образовании и иные акты, регулирующие отношения в области образования". Подобный подход позволит, во-первых, объединить в одном нормативном массиве законы об образовании и "непрофильные" законы, содержащие отдельные нормы, регулирующие отношения в области образования, а во-вторых - сохранить подзаконные нормативные акты в качестве источника нормативно-правового регулирования. Попытки разработать единый кодифицированный акт, который бы вытеснил из системы источников образовательного права все нормативные акты подзаконного характера, представляются проявлением юридического романтизма (если не сказать - утопизма).

Наконец, в этом случае в механизм нормативно-правового регулирования удобно вписались бы международно-правовые акты (международное образовательное право) и акты, принятые в советский период и формально продолжающие действовать на территории Российской Федерации.

Еще одна проблема, напрямую связанная с проведением систематизации законодательства в области образования, касается предмета законодательства об образовании.

Проблему предмета законодательства об образовании можно рассматривать под несколькими углами зрения. С одной стороны, как уже отмечалось выше, существенной особенностью механизма правового регулирования отношений в области образования является рассредоточенность норм образовательного права по актам российского законодательства, относящимся к различным его отраслям.

Специфика отношений, складывающихся в сфере образования, особенности субъектного состава образовательных правоотношений, тесная связь образования с экономикой и другими важными сферами общественной жизни привели к тому, что в российском законодательстве сформировался блок так называемых непрофильных законов, в которых, помимо основного, титульного сюжета, присутствуют отдельные нормы, прямо или косвенно относящиеся к образованию.

Большое число таких непрофильных законов, их "разнокалиберность" (в одних законах содержится одна - две статьи по образовательной проблематике, в других - целые главы), частые столкновения норм таких законов с нормами, содержащимися в "профильных" законах об образовании, - эти и другие причины делают весьма актуальной задачу систематизации законодательства в области образования.

С другой стороны, принципиальным отличием российского законодательства об образовании от законодательных источников образовательного права западных государств является тот факт, что объектом правового регулирования в российских законах об образовании становятся не столько собственно образовательные отношения, т.е. отношения, в которые вступают в процессе обучения и воспитания обучающиеся и образовательные учреждения, педагоги на различных уровнях российской образовательной системы, сколько отношения по управлению образованием и его экономикой.

Не умаляя значения административного и экономического факторов в сфере образования, отметим, что собственно образование, которое в преамбуле Закона РФ "Об образовании" определено как "целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)", урегулировано на законодательном уровне в самых общих чертах, с большим числом зияющих пробелов.

Следует отметить, что до настоящего времени собственно образовательные отношения регулируются в Российской Федерации преимущественно ведомственными нормативными актами, в общем объеме которых большая доля приходится на акты, принятые еще в РСФСР и СССР.

Для того чтобы понять различия в предмете регулируемых отношений в России и на Западе, достаточно сопоставить содержание российских и некоторых зарубежных законов об образовании.

В качестве примера возьмем Кодекс образования Франции (законодательную часть). Остановимся лишь на части второй Кодекса, посвященной школьному образованию. Она содержит более 240 статей <7>, непосредственно посвященных школьному образованию. Столь внушительное количество статей, посвященных школе как базовому уровню образовательной системы, свидетельствует об особом внимании, которое французский законодатель уделяет вопросам образования, воспитания и детства. Отдельные секции (объединяют несколько статей) Кодекса посвящены: физическому и спортивному воспитанию, изучению художественных дисциплин, технологии и информатики, языков и местной культуры, военного дела, безопасности жизнедеятельности, дисциплин гражданского воспитания, организации образования детей и подростков с отклонениями в развитии, школам ремесел, военным лицеям, французским школам за границей. Особое внимание следует обратить на книгу V Кодекса образования Франции, которая называется "Школьная жизнь". Ограничимся тем, что назовем только структурные части этой книги: раздел 1 "Права и обязанности", раздел 2 "Организация школьного времени и школьного пространства", раздел 3 "Доплаты на обучение", раздел 4 "Школьное здравоохранение" <8>, раздел 5 "Внешкольная, спортивная и культурная деятельность".

--------------------------------

<7> Кодекс образования Франции. Законодательная часть / Пер. с франц. М., 2003. С. 107 - 191.

<8> В этом разделе в главе "Предупреждение плохого обращения" содержится, например, статья, которая посвящена медицинским осмотрам, которые проводятся в целях предупреждения и выявления случаев плохого обращения с детьми.

Для сравнения: действующий Закон РФ "Об образовании" непосредственно проблеме школьного образования посвятил одну (!!!) из своих 58 статей (ст. 19 "Общее образование").

Одна статья в России - против 240 во Франции! Российский законодатель предпочел передать вопросы нормативно-правового регулирования школьного образования в руки исполнительной власти на разных уровнях государственного аппарата.

В этой связи уместно будет заметить, что Закон РСФСР от 2 августа 1974 г. "О народном образовании" <9> оказывается более внимательным к школьным проблемам, чем действующее российское законодательство, которое на собственно законодательном уровне эти проблемы попросту игнорирует. В Законе РСФСР "О народном образовании" законодатель доходит, например, до регулирования таких деталей, как: подготовительные классы (ст. 35), трудовое воспитание и обучение учащихся (ст. 38), внеклассная работа в общеобразовательной школе (ст. 40), обеспечение территориальной доступности общеобразовательной школы (ст. 41), школы-интернаты и интернаты при школах (ст. 44), родительский комитет при общеобразовательной школе (ст. 46), шефство над общеобразовательными школами и детскими домами (ст. 47) и т.д.

--------------------------------

<9> Свод законов РСФСР. Т. 3. 1988. С. 245.

Статьи Закона РСФСР "О народном образовании" перечислены специально для того, чтобы можно было увидеть, какие важные и актуальные проблемы общего образования, ранее регулировавшиеся на законодательном уровне, "втиснуты" законодателем в одну-единственную статью действующего Закона РФ "Об образовании".

Еще раз отметим, что собственно образовательные отношения российским законодательством на данный момент урегулированы крайне недостаточно, а действующее российское законодательство значительно уступает как своим зарубежным аналогам, так и законодательным актам об образовании, принятым в советский период.

И если западная модель образовательного законодательства в вопросах правового регулирования образовательных отношений исходит из того, что предметом закона об образовании должны быть, например, такие вопросы, как порядок сдачи экзаменов и правовая защита учащегося на экзамене, изучение в школе художественных дисциплин и местной культуры, половое и гигиеническое воспитание учащихся, учебные госпитали, организация взаимопомощи учащихся, порядок наложения дисциплинарных взысканий на учащихся и т.д., то российское законодательство об образовании - совсем о другом. Оно не является законодательством, регулирующим образовательные отношения, призванным обеспечить правовую защиту прав и законных интересов учащихся, их законных представителей, педагогов; по своей сути оно - административно-хозяйственное законодательство, адресованное в первую очередь чиновникам, директорам школ, ректорам вузов, бухгалтерам и т.п.

Нельзя сказать, что в настоящее время в России ничего не делается для появления такого образовательного законодательства, предметом которого стали бы в первую очередь образовательные отношения. Так, например, в опубликованном проекте Кодекса Российской Федерации об образовании (Общая часть), подготовленном коллективом ученых и практиков под руководством В.М. Сырых, был сделан принципиально важный шаг в этом направлении - раздел II проекта Кодекса посвящен именно образовательным отношениям (глава 4 "Обучающиеся (воспитанники), их родители и иные законные представители", глава 5 "Образовательные учреждения (организации)", глава 6 "Педагогические и иные работники образовательных учреждений (организаций)", глава 7 "Объекты образовательных отношений", глава 8 "Возникновение, изменение и прекращение образовательных правоотношений") <10>.

--------------------------------

<10> Кодекс Российской Федерации об образовании. Общая часть: Проект (с изм. и доп.) / Отв. ред. В.М. Сырых. М., 2003. С. 69 - 117 (Текст размещен также на сайте www.lexed.ru).

Однако упомянутый подход пока не стал определяющим при формировании общественного мнения по данному вопросу. Появляются законопроектные работы, в которых "новаторский" подход проявляется в том, что ключевым разделом проекта нового законодательного акта об образовании в России становятся главы об образовательных услугах, а ныне действующее "административно-хозяйственное" законодательство в сфере образования трансформируется в "хозяйственно-административное". Иными словами, акцент смещается с административной составляющей на хозяйственно-экономическую составляющую законодательства, при этом вопросы законодательного регулирования собственно образовательных отношений по-прежнему игнорируются разработчиками таких проектов <11>.

--------------------------------

<11> Нельзя не отметить и еще одну настораживающую тенденцию современных законопроектных работ в области образования. Готовя проекты систематизированных актов в области образования, разработчики порой подменяют их нормами, регулирующими исключительно отношения в сфере высшего и послевузовского образования, так что проблематика иных уровней образования (дошкольное и школьное образование, начальное профессиональное и т.д.) оказываются, по существу, не представленными в таких проектах. За таким подходом без труда просматривается университетская профессура, хорошо разбирающаяся в проблемах, интересах и потребностях высшего профессионального образования, однако не "чувствующая" дошкольной и школьной проблематики, а потому вытесняющая ее из своих законопроектов.

Наконец, еще одной важной проблемой систематизации законодательства об образовании является выбор формы систематизации.

Если сама систематизация может быть представлена как непрерывный процесс по совершенствованию и упорядочиванию законодательства, то можно утверждать, что практически все ее формы так или иначе будут реализованы на практике. Задача, стоящая перед организаторами работ по систематизации, состоит в определении обоснованной последовательности в использовании форм систематизации законодательства в области образования.

Подчеркнем, что при выборе конкретной формы систематизации следует двигаться постепенно, переходя от более простых форм к сложным. Принцип поэтапного продвижения систематизации позволит воспользоваться преимуществами каждой новой формы систематизации.

В теории права формами систематизации называют инкорпорацию, консолидацию, кодификацию <12>. Иногда в качестве самостоятельных форм систематизации выделяют учет и подготовку Свода законов. В отношении двух последних форм однозначная позиция в юридической науке так и не сформировалась.

--------------------------------

<12> Иногда их называют также видами систематизации. Те же исследователи, которые ставят акцент на непрерывности и четкой последовательности систематизационных работ, определяют их как стадии систематизации.

Позиция тех, кто признает учет в качестве самостоятельной формы систематизации (А.С. Пиголкин и др.), подкрепляется, например, подходом, который заняла по этому вопросу Генеральная прокуратура РФ. В Инструкции о порядке ведения систематизации законодательства в органах прокуратуры, утвержденной Приказом Генерального прокурора от 19 апреля 2004 г. N 9, среди работ по систематизации законодательства названы учет нормативных правовых актов, поддержание нормативной базы и кодексов Российской Федерации в контрольном состоянии, консультационно-справочная работа и подготовка справочных материалов, в том числе на основе применения современных информационных технологий.

Сторонники иного подхода, выводящего учет нормативных правовых актов за рамки собственно систематизационной деятельности (например, А.В. Мицкевич), считают, что между учетом и систематизацией имеется по крайней мере одно принципиальное отличие: в процессе систематизации происходит внесение изменений и отмена актов, тогда как при учете этого нет.

Очевидно, что систематизацию нельзя сводить к ведению карточек нормативных правовых актов, журналов, классификаторов. С одной стороны, систематизация всегда связана с изменением (динамикой) законодательства по форме и (или) содержанию. С другой стороны, для проведения инкорпорации, консолидации или кодификации необходимо располагать точными знаниями о состоянии нормативно-правовой базы на конкретный момент.

Принимая в расчет эти обстоятельства, учет можно было бы определить как предпосылку, условие, подготовительную стадию систематизации. При этом значение учета вытекает из того, что он является необходимым условием успешной реализации любого проекта по систематизации. Без ведения учета нормативных правовых актов невозможно проведение ни инкорпорации, ни консолидации, ни кодификации.

Ответственность за ведение учета нормативных правовых актов в области образования должна быть возложена на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования (Минобрнауки России). В этих целях могут использоваться, например, электронные ресурсы и официальный сайт министерства. Значение данной функции министерства возрастает в условиях проведения административной реформы в Российской Федерации, предполагающей, что среди федеральных органов исполнительной власти (министерства, агентства, службы) только министерства вправе осуществлять нормотворческую деятельность. Именно на них должна быть возложена и задача по поддержанию в надлежащем состоянии всего нормативно-правового массива в данной сфере государственного управления.

Учетом нормативных правовых актов в сфере образования могут заниматься и другие государственные учреждения (например, Федеральный центр образовательного законодательства, www.lexed.ru).

Некоторые исследователи выделяют в качестве самостоятельной формы систематизации подготовку и издание Свода законов <13>. В подкрепление этой точки зрения приводятся отдельные нормативные правовые акты - Указы Президента РФ от 6 февраля 1995 г. N 94 "О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации" <14>, от 14 февраля 1998 г. N 170 "О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации". Выделение Свода законов Российской Федерации в качестве самостоятельной формы систематизации законодательства, как верно отмечает И.А. Игнатьева, будет аргументировано лишь в том случае, если будут законодательно установлены принципиальные особенности Свода законов по отношению к иным официальным собраниям нормативных правовых актов (например, придание ему юридической силы закона) <15>.

--------------------------------

<13> Поленина С., Колдаева Н. Свод законов Российской Федерации как форма систематизации нормативных актов // Российская юстиция. 1996. N 12. С. 13 - 14.

<14> Акт утратил силу с 2005 года.

<15> Игнатьева И.А. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М., 2007. С. 17 - 18.

Формой систематизации законодательства, традиционно признаваемой всеми и не вызывающей никаких разногласий, является инкорпорация, которая предполагает лишь внешнюю обработку нормативных правовых актов без какого-либо изменения их содержания.

Внешняя обработка акта при инкорпорации предполагает корректировку нормативного материала: исключения из текста ненормативных предписаний, различного рода оперативных поручений, временных норм, срок действия которых на момент систематизации уже истек.

Систематизированные таким образом нормативные правовые акты объединяются в различного рода сборники. В этих сборниках нормативные правовые акты могут располагаться по хронологическому принципу (т.е. по времени издания акта) или по предмету правового регулирования (например, акты могут группироваться в зависимости от уровня образовательной системы, к которой они относятся, или от сферы регулируемых отношений - экономика образования, управление образованием и т.д.).

Создание сборников законодательства об образовании - ранее весьма распространенная форма систематизации, которая в настоящее время несправедливо предана забвению.

Издание сборников законодательства об образовании, подобно издававшимся ранее (например, "Народное образование в СССР. Общеобразовательная школа: Сборник документов. 1917 - 1973". М.: Педагогика, 1974), способствует повышению качества информирования и консультирования всех участников образовательных правоотношений по вопросам состояния нормативно-правовой базы образования <16>.

--------------------------------

<16> Заслуживает упоминания и практика подготовки различного рода справочников, в которых комментировались и разъяснялись основные положения законодательства в сфере образования (например: Войленко Е.И. Справочник по правовым вопросам высшей школы / Е.И. Войленко, В.Л. Гейхман, А.В. Рубцов. Киев, 1984).

Инкорпорация нормативных правовых актов может быть официальной и неофициальной. В случае официальной инкорпорации инкорпорированные акты объединяются в сборники, впоследствии утверждаемые органами, издавшими акты. Эта форма систематизации не получила должного распространения в Российской Федерации. В случае неофициальной инкорпорации соответствующие сборники создаются и издаются заинтересованными лицами по своей инициативе и без санкции компетентных государственных органов. Неофициальная инкорпорация получила сегодня большее развитие в России, нежели официальная. В качестве примера приведем недавно вышедший сборник международно-правовых актов, являющихся нормативной базой Болонского процесса, к которому присоединилась и Российская Федерация <17>. Сборник издан в серии "Законодательство об образовании", основанной в 2003 г. Федеральным центром образовательного законодательства. В этой серии уже издано несколько книг, ставших существенным подспорьем в практической и научной работе для тех, кто занимается вопросами организации и нормативно-правового регулирования образовательной деятельности <18>.

--------------------------------

<17> См.: Международные правовые акты и документы по развитию европейской интеграции в образовании и исследованиях: Европейское образовательное пространство: от Лиссабонской конвенции до признания Болонского процесса / Под ред. Г.А. Лукичева. М.: Готика, 2004. Рецензия опубликована: Правоведение. 2005. N 4.

<18> См., напр.: Документы международного права по вопросам образования / Под ред. Г.А. Лукичева и В.М. Сырых. М., 2003.

Еще одной формой систематизации законодательства выступает консолидация - объединение мелких актов, изданных по одному или нескольким вопросам в один укрупненный акт. До настоящего времени эта форма систематизации в отношении актов законодательства об образовании практически не применялась. Использовались некие паллиативы консолидации актов, иными словами, применялись лишь полумеры по созданию консолидированных актов. Так, в письме Минобразования России от 17 апреля 2003 г. N 14-52-445ин/13 приведены извлечения из законодательных актов Российской Федерации, предусматривающих льготы по приему в высшие учебные заведения. Данное письмо не является не только консолидированным актом, но и вообще нормативным правовым актом. В то же время оно выполняет функцию систематизации актов законодательства по одному конкретному вопросу - предоставление льгот при приеме в государственные и муниципальные высшие учебные заведения. И в таком смысле отдаленно напоминает консолидированный акт.

Усложненной формой систематизации законодательства об образовании является кодификация, при которой происходит внутренняя переработка нормативного материала и создается новый нормативный правовой акт. Объяснением того, что кодификацию часто называют "венцом систематизации", служит то, что предметом кодификации являются не только нормативные правовые акты, но и сама правовая норма.

В ходе кодификации обеспечиваются последовательность, комплексность и непротиворечивость правового регулирования, происходит устранение коллизий (столкновений) правовых норм, обеспечение сопоставимости понятийного (терминологического) аппарата, устранение норм, являющихся проявлением юридического анахронизма.

Часто встречающееся на практике заблуждение сводится к тому, что единственной конечной целью кодификации признается принятие кодекса. Кодификация законодательства об образовании и принятие Кодекса об образовании - не одно и то же.

Кодификационные акты могут быть различными по своей форме - регламенты, положения, уставы и т.д. Таким образом, кодекс - это не единственная разновидность кодификационных актов, а лишь наиболее совершенная, предполагающая глубокую форму переработки, изменения, усовершенствования, содержания правового регулирования отношений на законодательном уровне <19>.

--------------------------------

<19> В практике отдельных государств романо-германской семьи встречаются кодексы, состоящие из законодательной части и регламентарной части, в которой систематизированы нормы подзаконных актов (например, Франция).

Как уже отмечалось в отечественной юридической литературе, "... кодификационный характер могут носить не только основополагающие законодательные и правительственные акты, но и акты, регулирующие локальные области общественных отношений, ведомственные акты, акты местных органов власти" <20>.

--------------------------------

<20> Свод законов Советского государства: теоретические проблемы. М., 1981. С. 44.

Еще одно важное уточнение состоит в том, что кодификационный акт не обязательно должен носить всеобъемлющий характер и затрагивать все аспекты регулирования общественных отношений в данной области. Кодификация может коснуться фрагмента, сектора общественных отношений, отдельного института. В этом смысле в качестве кодификационного акта предстает Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Таким образом, кодифицированный акт не обязательно должен быть головным актом в отрасли права и отрасли законодательства.

В последние годы в России развернулась острая дискуссия о выборе формы систематизации законодательства в области образования. Проблемы, вызванные несистематизированным, внутренне противоречивым и непоследовательным характером актов этой отрасли законодательства, давно уже стали очевидны для многих. Несколько лет назад началась работа по подготовке концепции Кодекса Российской Федерации об образовании. Один из вариантов проекта, подготовленный коллективом ученых и практиков под руководством проф. В.М. Сырых, был обнародован и активно обсуждался общественностью и специалистами <21>. Появляются и другие проекты Кодекса об образовании (например, проект, разработанный в МГУ).

--------------------------------

<21> Проект Кодекса РФ об образовании размещен на сайте Федерального центра образовательного законодательства (http://lexed.ru/kodeks/). Он был опубликован отдельным изданием (Кодекс Российской Федерации об образовании. Общая часть: Проект (с изм. и доп.) / Отв. ред. В.М. Сырых. М., 2003) и в газете "Образовательное право" (2003. N 12, 16, 17, 18). Проект Кодекса обсуждался на международных и всероссийских научных конференциях: VI Международной научно-практической конференции "Проблемы и перспективы законодательства об образовании, его кодификации" (2001); VII Международной научно-практической конференции "Принципы федерализма в законодательстве об образовании: теория и практика реализации" (2002); I Всероссийской научно-практической конференции "Образование и право: статус участников образовательных отношений" (2003) и др.

В пользу принятия в будущем Кодекса Российской Федерации об образовании можно привести следующие аргументы.

1. Принятие Кодекса об образовании, по существу, ставит четкие пределы нормотворческим полномочиям Министерства образования и науки Российской Федерации. Нормативное правовое регулирование наиболее важных вопросов в области образования становится исключительной компетенцией законодательной власти. Чиновники, занятые в сфере образования, перестают восполнять пробелы права, самостоятельно заполнять правовой вакуум. Они лишаются права принимать нормативный акт по любому вопросу, касающемуся вопросов образования. Министерство осуществляет нормотворческую функцию исключительно в рамках установленной компетенции и, как правило, в силу непосредственных предписаний Кодекса.

2. Значительное увеличение количества правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере образования, их усложнение, частые изменения приводят к известным трудностям при применении законодательства об образовании. Нормы образовательного права становятся нечеткими и неясными для тех, кому они в первую очередь адресованы. Поиск нужной нормы оказывается затруднительным не только для простого гражданина, но даже для юриста-профессионала.

Обеспечение доступности права - одно из важнейших направлений законодательной политики государства. В такой ситуации принятие Кодекса об образовании представляется эффективным средством, нацеленным как на улучшение качества правового регулирования отношений в сфере образования, так и на обеспечение доступности самого образовательного права.

3. Принятие Кодекса позволит решить ряд проблем юридико-технического характера: устранит разного рода несостыковки и разночтения, возникающие в связи с применением большого количества разрозненных нормативных правовых актов; обеспечит унификацию понятийного аппарата, поможет устранить так называемые скрытые коллизии (коллизии правовых норм, возникающие из-за того, что одно и то же понятие по-разному трактуется в разных нормативных правовых актах); окажет содействие в отмене неэффективных и устаревших (недействующих) норм и т.д.

4. Принимая в расчет комплексный характер законодательства об образовании, Кодекс будет содействовать более четкому разрешению коллизий между нормами образовательного законодательства и нормами "пограничных" отраслей законодательства (гражданского, административного, бюджетного и т.д.). Поясним этот тезис рассуждением "от противного". Если Кодекс не будет принят и законодатель пойдет по пути принятия новых "тематических" законов, регулирующих наиболее острые и актуальные вопросы, в первую очередь в областях экономики и управления образованием, может создаться ситуация, когда принимаемый закон, например по вопросу экономики образования, исходя из его предмета и содержания, будет сложнее отнести к законодательству об образовании, чем к соответствующим "пограничным" отраслям (гражданскому, бюджетному, административному и т.д.). В этом случае будет проблематичнее использовать коллизионный принцип приоритета права специального над правом общим, поскольку вновь принимаемые "технические" законы будут в большей степени соотноситься с другими отраслями законодательства (гражданским, бюджетным, административным), и в меньшей степени с собственно законодательством в области образования.

Идее принятия Кодекса об образовании противопоставляется позиция отдельных ученых и чиновников разного уровня, противостоящих "модному увлечению" кодификацией.

В дискуссии о выборе формы систематизации законодательства об образовании следует сразу же отвести в сторону как очевидно субъективные аргументы о том, что сфера образования не дотягивает по своей значимости до регулирования "собственным" кодексом. Несостоятельность таких аргументов в последнее время становится все более очевидной. Образование признано одним из национальных приоритетов, а от его развития в дальнейшем напрямую зависит будущее Российского государства. И в такой оценке нет ни доли преувеличения.

И уж тем более непонятна позиция тех, кто утверждает, будто кодекс "не по размеру" для образовательной сферы, если вспомнить, что в списке кодексов, принятых в Российской Федерации, находятся не только Гражданский, Налоговый, Уголовный кодексы, но и Кодекс внутреннего водного транспорта, Кодекс торгового мореплавания, Градостроительный кодекс.

Заметим, что Закон РФ "Об образовании" сам по себе является кодификационным актом. Он без особого труда мог бы быть "переименован" в кодекс, без каких-либо структурных изменений и даже без наращивания объема (для сравнения: Закон РФ "Об образовании" включает 58 статей, а Градостроительный кодекс РФ 2004 г. - 63 статьи).

Раздаются голоса в поддержку идеи доработки Закона РФ "Об образовании". Предлагается заняться обновлением уже имеющегося Закона РФ "Об образовании" 1992 г. и принять в дополнение к нему несколько новых федеральных законов, регулирующих те или иные актуальные вопросы в сфере образования (например, образовательный кредит и т.д.).

Особо пристального внимания, на наш взгляд, заслуживает идея разработки и принятия законодательного акта, интегрирующего законодательство по всем уровням образования. Эта идея могла бы стать неким ближайшим (тактическим) ориентиром, притом что конечной (стратегической) целью оставалось бы принятие Кодекса об образовании.

Принятие акта, интегрирующего законодательство по уровням образования, позволило бы оперативно решить острейшие, возникшие на данный момент проблемы законодательного регулирования в области образования, устранить уже обозначившиеся противоречия, заполнить сформировавшиеся пробелы и т.д. Провести такого рода работы следует применительно ко всем уровням образования, не забывая про дошкольное образование, школьное, начальное профессиональное...

В пользу принятия законодательного акта, интегрирующего законодательство по уровням образования, говорит тот факт, что на данный момент остаются неизвестными многие существенные параметры реформы образования в России, да и сама концепция образовательной реформы продолжает отсутствовать. В этих условиях принимать Кодекс об образовании было бы просто неуместно.

Таким образом, принятие Кодекса Российской Федерации об образовании остается реальной, но отдаленной перспективой отрасли образовательного законодательства. Курс на принятие такого Кодекса не является остро актуальным вопросом. Задачу промежуточного, подготовительного периода как раз и может решить принятие нового закона, интегрирующего законодательство по уровням образования.

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА <*>

Е.М. РУСАКОВА

--------------------------------

<*> Rusakova E.M. Educational law in the system of Russian law.

Русакова Е.М., соискатель Владимирского юридического института ФСИН России.

В статье говорится о том, что возрастающая роль образования в жизни общества и личности может являться одним из базовых факторов развития образовательного права как самостоятельной отрасли российского права.

Ключевые слова: образовательная система, законодательство об образовании, образовательное право, дистанционное обучение.

The article deals with the fact that the growing role of education in life of society and personality may be one of basic factors of development of educational law as an independent branch of Russian law.

Key words: educational system, legislation on education, educational law, distance learning.

Образование находится в сфере первоочередных государственных интересов. От состояния образовательной системы во многом зависит будущее Российского государства, его экономическое развитие, уровень благосостояния в обществе. С образованием связываются надежды на модернизацию экономики и увеличение темпов экономического роста, так как "в связке с наукой образование представляет собой одну из наиболее существенных гарантий национальной, региональной и международной безопасности".

Большой массив законодательства Российской Федерации по вопросам образования в настоящее время представляется очевидным и бесспорным явлением правовой сферы. Однако остается по-прежнему дискуссионным вопрос об уровне системной организации этого массива: содержит ли он нормы и институты самостоятельной отрасли права или же представляет собой комплексный компонент системы законодательства.

Для ряда российских правоведов по традиции, идущей от советских времен, признание образовательного права в качестве новой самостоятельной отрасли права является делом не только невероятным, но и кощунственным. Они по-прежнему рассматривают массив этих норм в качестве комплексной отрасли законодательства, содержащей нормы административного, гражданского, трудового и иных отраслей права и не имеющей свойств, присущих отрасли права, - собственно, оригинального предмета и метода правового регулирования. Действительно, законодательство об образовании советские правоведы признавали составной частью административного права, хотя и в тот период было видно, что значительная часть отношений в сфере народного образования имеет особый, специфический характер и не относится к сфере государственного управления. Это, например, отношения, связанные с организацией учебного процесса, деятельностью образовательных учреждений, трудовой деятельностью педагогических кадров, их подготовкой и переподготовкой, аттестацией, предоставлением участникам образовательного процесса разного рода социальных льгот и гарантий.

После принятия Закона РФ "Об образовании", который разрешил организацию и функционирование негосударственных образовательных учреждений и предоставил обучающимся право получать общее и профессиональное образование не только на бюджетной, но и на платной основе, отпочкование законодательства об образовании от административного права стало неизбежным фактом.

Стремление законодателя к максимально полному регулированию образовательных отношений с применением соответствующего их специфике метода и приводит к появлению в системе российского права новой отрасли - образовательного права.

В системе законодательства имеется достаточно развитый массив норм прав и институтов, который не подпадает под действие традиционных отраслей права и образует некое автономное образование. Насколько же правомерно рассматривать образовательное право в качестве самостоятельной отрасли права?

Чтобы дать аргументированный ответ на данный вопрос, необходимо осуществить научную классификацию - взять признаки, которые согласно воззрениям российских правоведов присущи массиву норм права по вопросам образования. Если этот массив обладает всеми признаками отрасли права, то его следует признать и в качестве отрасли права, даже если этот научный факт плохо согласуется с субъективными ожиданиями и представлениями.

Отрасль права как самостоятельное системное образование помимо основных классификационных оснований - предмета и метода правового регулирования - характеризуется и некоторыми дополнительными признаками. В их числе чаще всего российские правоведы называют наличие у отрасли, во-первых, общих принципов права, во-вторых, отдельного самостоятельного института, закрепляющего эти принципы и содержащего иные общие для всего массива норм положения, и, в-третьих, достаточно развитого массива законов и иных нормативно-правовых актов.

Следуя правилам формальной логики, применяемым в процедурах научной классификации, следует признать образовательное право в качестве отдельной отрасли права. Все классификационные признаки, которыми должны обладать и обладают действующие традиционные отрасли права, в полной мере присущи и образовательному праву.

Во-первых, оно имеет свой, не дублируемый другими отраслями права, устойчивый, массовидный предмет правового регулирования, который представляет собой совокупность образовательных отношений, а также связанных с ними комплексных и иных отношений, которые предшествуют образовательным либо возникают на их основе или сопутствуют им. Образовательные отношения, составляя сердцевину (профиль) отрасли, характеризуются уникальным составом. Все компоненты состава данных отношений - объект, субъект и содержание - отличаются от соответствующих компонентов гражданско-правовых, трудовых, административных и иных отношений, образующих предметы традиционных отраслей права. Комплексные институты, возникающие на стыке образовательного права с гражданским, административным, трудовым и иными отраслями права, носят вторичный, обеспечительный характер и входят в предмет образовательного права в той мере, в какой они способствуют созданию необходимых условий для надлежащего функционирования образовательных отношений.

Во-вторых, сообразно специфике предмета правового регулирования образовательное право устанавливает и особый режим нормативно-правового регулирования образовательных отношений. Данная отрасль права обладает совокупностью только ей присущих правовых принципов (общедоступность образования; обязательность основного общего образования; бесплатность общего, начального профессионального и на конкурсной основе среднего профессионального и высшего профессионального образования; государственная социальная помощь обучающимся; свобода и плюрализм в образовании: право обучающихся на выбор образовательного учреждения и формы образования, академические свободы педагогическим работникам и автономия образовательным учреждениям; светский характер образования) и особым методом правового регулирования (императивный и императивно-диспозитивный метод регулирования образовательных отношений). При этом уникальность метода образовательного права проявляется во всех его компонентах.

В-третьих, образовательное право имеет весьма развитую систему источников, в которую входят федеральные законы (Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании"; ФЗ от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"; ФЗ от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" и др.), указы и распоряжения Президента РФ (Указ Президента от 28 декабря 2006 г. N 1474 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации" и др.), постановления и распоряжения Правительства РФ (Постановления Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 505 "Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг", от 18 октября 2000 г. N 796 "Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности" и др.), нормативно-правовые акты Министерства образования и науки России и иных центральных органов исполнительной власти (Приказ Минюста России N 31, Минобразования России от 9 февраля 1999 г. N 321 "Об утверждении Положения о порядке организации получения основного общего и среднего (полного) общего образования лицами, отбывающими наказание в виде лишения свободы в исправительных колониях и тюрьмах", Приказ Федеральной службы исполнения наказаний от 30 ноября 2006 г. N 771 "Об утверждении Инструкции об организации инспектирования деятельности образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний"). Значительной предстает система законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам образования (Закон Волгоградской области от 11 августа 2006 г. N 1276-ОД "Об образовании в Волгоградской области"; Постановление Правительства Республики Карелия от 21 июня 1999 г. N 20-П "О мерах по совершенствованию обучения карельскому, вепсскому и финскому языкам в общеобразовательных учреждениях Республики Карелия"; Приказ Министерства образования и науки Самарской области от 27 июля 2005 г. N 82-од "Об утверждении Положения об организации образования детей с отклонениями в развитии в общеобразовательных учреждениях Самарской области" и др.). В систему источников образовательного права входят также нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, локальные нормативно-правовые акты образовательных организаций и нормативные договоры. Таким образом, образовательное право в полной мере соответствует и такому признаку отрасли, как наличие значительной совокупности правовых источников.

В-четвертых, образовательное право интегрирует свой предмет в ряд отраслей права, образуя в их структуре комплексные институты, и тем самым обладает еще одним атрибутом отрасли права. Комплексный институт образовательного права понимается как совокупность норм, с помощью которых конкретизируются и дополняются нормы других отраслей права применительно к специфике образовательных отношений, а регулятивное действие этих норм ограничивается предметом образовательного права.

Таким образом, образовательное право обладает всеми системообразующими признаками, которые присущи любой отрасли российского права. Характерно, что эти свойства, присущие образовательному праву, находятся не в стадии становления, формирования, а наличествуют, проявляют себя в ставшей развитой форме, достигли того уровня, при котором имеются все основания признать эту отрасль в качестве отдельного и самостоятельного компонента системы российского права.

Предмет и метод образовательного права, равно как и система его принципов объективируют себя настолько интенсивно и очевидно, что для выявления их действительного содержания, свойств, связей достаточно анализа существующей предметно-практической деятельности в области образования и нормативно-правового регулирования образовательных отношений. Гипотетические суждения о потенциальных способностях системообразующих свойствах образовательного права, которые были правомерными 15 - 20 лет назад, в настоящее время могут быть успешно подтверждены или опровергнуты действующим законодательством, иными наличными фактами, процессами и событиями.

И тем не менее сегодня российских правоведов, сомневающихся в претензиях образовательного права на роль самостоятельной отрасли российской системы права, значительно больше, чем готовых признать обоснованность этих претензий. Массив норм, действующих в системе образования, чаще всего рассматривается в качестве комплексной отрасли законодательства, где содержатся нормы административного, гражданского, трудового и других отраслей права.

Имеется ряд причин, препятствующих восприятию широкой научной общественностью образовательного права, в том числе: 1) консерватизм мышления; 2) недостаточно широкий круг специалистов, занимающихся проблемами образовательного права; 3) неглубокая исследованность проблем системного строения образовательного права, его связей с другими отраслями права; 4) отсутствие в основополагающем законе отрасли - Законе РФ "Об образовании" и других нормативно-правовых актах отдельного правового института или совокупности таковых, имеющих своим предметом образовательные отношения в чистом виде, свободном от связей с другими отраслями права; 5) наличие в законодательстве об образовании нормативных предписаний, дублирующих без должных к тому оснований нормы гражданского, трудового, административного права и усиливающих иллюзию вторичного, комплексного характера образовательного права, лишенного собственного предмета, метода и остальных системообразующих признаков.

Изложенные и иные факторы, препятствующие признанию образовательного права в качестве новой отрасли права, носят субъективный характер и со временем будут преодолены. Чтобы ускорить процесс смены научной парадигмы в отношении образовательного права, необходимо решить три взаимосвязанные задачи: 1) дальнейшая разработка теоретико-прикладных проблем системного строения образовательного права, его места в российской правовой системе; 2) критический анализ аргументов, выдвигаемых оппонентами идеи образовательного права как новой отрасли; 3) совершенствование действующего законодательства об образовании с целью оптимизации его структуры и приведения его в полное соответствие с объективными связями правовых институтов отрасли.

Проводимая в Российской Федерации реформа системы образования, курс на вхождение нашей страны в единое европейское пространство высшего образования, а также существенные изменения, вносимые в смежные отрасли законодательства, предопределяют активное развитие образовательного права. Нормы образовательного права динамично изменяются в соответствии с сиюминутными потребностями как самой системы образования, так и ее внешней среды. Однако накопившиеся за последнее десятилетие многочисленные организационно-правовые проблемы в сфере образования настоятельно требуют "капитального ремонта" образовательного права, концептуального обновления всей системы образовательного законодательства.

На изменение подхода к образованию в современную эпоху глобализации и новых технологий обращал внимание В.В. Путин: "Развитие образования - не только престиж нашего государства, но и залог успешного развития государства и общества. Оно должно быть качественным". Утверждение, что наша система образования пока еще удерживает позиции одной из лучших в мире, справедливо. Но меняется мир, меняется государство и соответственно вынужденно меняется система российского образования. Весь вопрос в том, как система образования должна меняться.

В связи с этим актуальными являются вопросы присоединения России к Болонскому процессу и внедрение дистанционного обучения в образовательный процесс.

На Всемирной конференции по высшему образованию, которая состоялась в октябре 1998 г. в Париже, было уделено особое внимание тому, что все государства совместно с их правительствами, парламенты и другие руководящие органы должны разработать комплекс мероприятий перспективного и текущего характера по обеспечению требований Всеобщей декларации прав человека в сфере образования. Результатом претворенных в жизнь образовательных инноваций стала Совместная декларация европейских министров образования, принятая в Италии в г. Болонья 19 июня 1999 г., получив название Болонская конвенция.

Среди основных задач, сформулированных в Болонской конвенции, особое значение придается введению в действие таких механизмов осуществления заявленных целей, как принятие системы легко понимаемых и сопоставимых академических квалификаций; внедрение Общеевропейского приложения к диплому о высшем образовании для обеспечения возможности трудоустройства европейских граждан и повышения международной конкурентоспособности европейской системы высшего образования; переход на двухуровневую систему подготовки - бакалавр (undergraduate) и магистр (graduate); введение системы кредитов по типу ECTS (европейская система зачетных единиц), рассматриваемой в качестве средства поддержки крупномасштабной студенческой мобильности.

18 сентября 2003 г. на конференции в Берлине министры образования и науки европейских стран проголосовали за присоединение России к Болонскому процессу, число участников которого в настоящее время достигло 45 европейских государств.

Объединенная Европа, легко проголосовав за присоединение России к Болонскому процессу, обязала тем самым вузы нашей страны перестроиться в организации учебного процесса по-европейски к 2010 г. Европа чрезвычайно заинтересована в наших высококлассных специалистах.

Как известно, Россия включилась в реализацию задач, поставленных в Болонской декларации, и вместе с другими странами Европы стремится войти в открытое европейское образовательное пространство равноправным членом. В то же время известно, что большинство российских юридических вузов почти ничего не делают для перехода к подготовке по системе "бакалавр - магистр". Вхождение России в мировое образовательное пространство не может не учитывать правил этого пространства. Как говорят, в чужой монастырь не ходят со своим уставом. Надо понимать, что Болонский процесс - это действительно еще только процесс совместного поиска путей формирования общеевропейского пространства высшего образования и решения задач, поставленных в Болонской декларации.

Образование, как и право, хотя и регулирует в значительной степени общечеловеческие потребности, но оно, несмотря на интеграцию и глобализацию, имеет национальные черты, глубоко укоренившиеся традиции и особенности. Иногда они могут не соответствовать пусть даже самым современным, модным и эффективным на "зарубежной почве" педагогическим приемам и методам, внедряемым сверху. Поэтому, заимствуя лучшее в Болонской системе, нам надо не потерять то хорошее и качественное, что составляет основу нашего родного образования, и строить новое лишь в гармонии и с соблюдением преемственности с собственной образовательной культурой и традицией.

Что касается дистанционного обучения, то в последнее десятилетие в связи с развитием новых технологий в образовательную практику (первоначально стран Запада, а позже и в России) стала активно внедряться данная форма обучения. Изначально инициатива исходила от представителей естественных и технических наук. Однако сегодня речь идет и о дистанционном обучении гуманитариев. К сожалению, в нашей стране проблемы применимости и применяемости какой-либо образовательной технологии (да и вообще чего-либо) не являются на практике взаимосвязанными. Иногда получается, что образовательная технология в принципе неэффективна, но в силу конъюнктурных веяний применяется на практике. И наоборот, технология весьма эффективна, но в силу каких-то обстоятельств не используется.

В литературе существуют различные определения дистанционного обучения. Все они в конечном итоге сводятся к тому, что это особая форма обучения, при которой учебные процедуры осуществляются с использованием технологий (телекоммуникационных, информационных, почты и пр.) в условиях территориальной разобщенности преподавателя и студентов.

Ошибочным является мнение, что дистанционное обучение возможно исключительно с помощью компьютерных технологий. Обмен информацией на расстоянии производится и с помощью других средств: аудио- и видеокассет, спутникового телевидения, пересылки печатных текстов по почте.

В Западной Европе и США давно появились университеты, осуществляющие исключительно виртуальное обучение. Руководство учебного заведения и преподаватели в реальном мире никоим образом не контактируют со студентами. Даже диплом об окончании университета пересылается по почте. Такая форма дистанционного обучения является профанацией. По сути, речь идет о покупке диплома. Кроме того, невозможно проверить, кто реально учился, выполнял задания и т.д.

Таким образом, полностью бесконтактное дистанционное обучение вряд ли может быть эффективным. Следовательно, речь должна идти о сочетании традиционных и дистанционных форм. Однако возникает проблема этого сочетания. В технических и гуманитарных науках она должна решаться по-разному. В результате при формировании образовательного права законодатель обязан учитывать, что реальное влияние образования возрастает пропорционально росту культурного и научно-технического потенциала общества.

Таким образом, возрастающая роль образования в жизни общества и личности является одним из базовых факторов развития образовательного права как самостоятельной отрасли российского права.

Дата добавления: 2020-01-07; просмотров: 290; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 4 5 6 7 8910 11 12 13 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!