Разработка и реализация государственной политики в области образования.
Хрестоматия
По дисциплине
«Нормативно-правовое обеспечение
Образования в Республике Мордовия»
2012 г.
Хрестоматия содержит следующие статьи и нормативные акты
Хабеев Т.Н. Правовой статус участников образовательного процесса: учитель (педагогический работник)
2. Владыкина Т.А. Реализация гражданином Российской Федерации права на образование: вопросы теории, законотворчества и правоприменения
3. Пуляева Е.В. Концепция развития законодательства об образовании
4. Козырин А.Н., Корф Д.В.., Ялбулганов А.А. Управление образованием: сравнительный анализ российского и зарубежного законодательства
5. Кирилловых А.А. Законодательство об образовании: современная действительность и концептуальное развитие
6. Бельский К.С., Зайцева Л.А. Педагогический процесс в системе образовательных правоотношений
7. Сырых В.М. Образовательные услуги и образовательные правоотношения: дискуссионные взгляды и действительное содержание
8. Трошкина Т.Н.. Понятие и структура образовательного правоотношения
9. Кананыкина Е.С.. Источники образовательного права в системе источников права
10. Козырин А.Н.. Современные контуры образовательного права
11. Козырин А.Н. Современные проблемы систематизации образовательного законодательства
12. Русакова Е.М.. Образовательное право в системе российского права
13. Ибрагимов И. И. Правовая основа управления системой образования в РФ
|
|
|
14. Матюшева Т. Н. Международно-правовойстандарт права на образование (ключевые элементы, юридические качества)
15. Шкатулла В.И. Правовые аспекты современной системы образования в России
16. Матюшева Т. Н. Образование как правовая категория: понятие и составляющие
17. Буслов Е.В. Законодательная база управления образовательным учреждением: функциональная полнота и пути совершенствования
18. Закон РФ «Об образовании»
19. Закон Республики Мордовия «Об образовании»
Правовой статус участников образовательного процесса: учитель (педагогический работник)
Т.Н. Хабеев, кандидат юридических наук, доцент,
заместитель директора Института научной информации и
мониторинга Российской академии образования
Студенты и преподаватель являются субъектами обучения. Преподаватель выступает лишь в роли более опытного организатора процесса обучения. Современные условия наращивают требования к качествам профессионала, нацеливают на формирование личности, характеризующейся творческим типом мышления, инициативой, самостоятельностью в принятии решений.
Одним из основных культурных свойств человека является его универсальность. "Если человек, овладевающий той или иной профессией, замыкается в своем узко профессиональном мире, - пишет Ю.П. Азаров, - то, во-первых, он теряется как личность, а во-вторых, неизбежно сужается его профессиональный диапазон, так как специальные качества основываются на всеобщих законах творчества и питаются не только в своей области, но и в смежных областях, порой и прямо противоположных видах деятельности"*(1).
|
|
|
Педагогическая деятельность как сфера духовного производства характеризуется глубоким проникновением в нее этических и эстетических начал. Этическое (нравственное) и эстетическое (прекрасное) тесно взаимосвязаны и переплетены в личности преподавателя, в его общении со студентами и коллегами, в отношении к своему труду, профессии. Комплекс требований общества к уровню профессионально-этической культуры педагога, к нравственным качествам его личности, определяющим характер профессионального общения и деятельности, закреплен в педагогической этике.
Этика (от греч. ethos - обычай, нрав, характер) - учение о нравственности, морали. Педагогическая этика - составная часть этики, отражающая специфику функционирования морали в условиях педагогического процесса и разрабатывающая нравственные нормы, лежащие в основе нравственного сознания и отношений педагога к ученикам, к своему труду, к самому себе. Личностно принятые им и проявляющиеся в его поведении и деятельности, данные нормы характеризуют педагогическую этику самого учителя.
|
|
|
Представляя идеального учителя XXI в., В.И. Андреев характеризует его как "личность интеллигентную, духовно богатую, творческую, свободную, гуманную, граждански активную, конкурентоспособную и как человека культуры"*(2). Основные профессионально-значимые свойства могут быть объединены в блоки, каждый из которых представляет собой систему взаимосвязанных компонентов. В исследовании Н.К. Сергеева было выделено четыре таких блока*(3):
- система мировоззренческих установок, нравственных и других свойств личности, выражающая ее отношение к педагогической профессии, личностную и профессиональную жизненную позицию;
- индивидуально-типологические свойства и характеристики личности учителя, обусловливающие специфически личностную реализацию мировоззренческих установок, отношений и мотивов деятельности и поведения педагога в различных ситуациях жизнедеятельности, профессионального труда;
|
|
|
- система умений и навыков, необходимых для организации целостного процесса развития личности, реализации в педагогической деятельности своей профессиональной и личностной позиции;
- система знаний как целостная научная картина профессионально-педагогической деятельности.
Каждый последующий блок профессиональных свойств включен в предыдущий, что отражает их иерархическую соподчиненность - то обстоятельство, что качественное формирование и развитие компонентов более высокого в "личностном" измерении уровня невозможно без освоения предыдущих*(4).
Различаются три источника научного обеспечения учебной работы преподавателей, относящиеся к самой педагогике. Первый - педагогическая наука в ее концептуальной форме, представленная в виде теоретических концепций как знание в процессе его формирования. Второй - педагогическая наука в нормативной форме как система основных общепризнанных положений, представленных как следствия педагогической теории и служащих прямыми или опосредованными регулятивами практической педагогической деятельности. Третий - результаты собственной научной деятельности преподавателя.
В рефлексии преподавателя по поводу его научной деятельности объединяются обе характеристики педагогического знания - концептуальность и нормативность. Возникает возможность освобождения от стереотипов в самом мышлении преподавателя, у него развивается способность творческого, т.е. конструктивно-деятельностного, эвристического подхода к науке и, следовательно, к излагаемому им курсу. Так, собственная научная работа преподавателя становится системообразующим фактором по отношению к научному обеспечению учебной деятельности. Отметим, что эффективное ведение научной работы преподавателем педвуза и, следовательно, надлежащее обеспечение его учебной деятельности невозможны, если он не имеет основательной подготовки, включающей не только методологические знания, но и навыки методологической рефлексии, умение осмыслить и оценить собственную исследовательскую деятельность. По отношению к педагогической науке в его работе реализуются три функции. Во-первых, преподаватель использует науку как методическую опору в своей учебной деятельности, во-вторых, создает ее в ходе исследовательской работы и, в-третьих, трансформирует в учебном курсе через призму собственных результатов и позиций*(5).
Общая и профессиональная культура педагога. В науке, да и в обыденной жизни, трудно найти термин, который по частоте употребления и многозначности толкования мог бы сравниться с термином "культура". Некоторые исследователи насчитывают более трехсот пятидесяти его определений. Понятие "культура" всегда ассоциируется в нашем сознании с совершенствованием человека, с его высотами в определенной сфере жизни или профессиональной деятельности (культура - культивирование, вспахивание), а также с приобщением к системе высших ценностей (культура - культ, поклонение, любовь)*(6).
Личность в гуманитарном понимании - это человек, соответствующий социокультурным ожиданиям (он ведет себя "как должно", "как принято вести себя в данной обстановке", согласно культурным нормам), это способность человека жить в обществе, подчиняясь принятым нормам поведения. Однако для однозначного определения характера той или иной научной позиции простого перечня используемых терминов недостаточно.
Важно понять, какое содержание вкладывает исследователь в тот или иной термин, поскольку в педагогике в рамках различных концепций одним и тем же термином могут обозначаться разные явления и, наоборот, разные термины могут использоваться для обозначения одного и того же явления. Тем не менее в рамках каждой педагогической парадигмы, теории, концепции каждый термин имеет строго определенное значение*(7).
Исследователи подчеркивают, что эмоции обеспечивают взаимосвязь между индивидуально-личностными характеристиками педагога (преподавателя) и выполняемой работой, его самореализацию в этом процессе как целостного человека. Гуманитарность педагога в этом отношении раскрывается как дискуссионность, как общение с целью восстановления, передачи, истолкования, сопоставления различных точек зрения.
Преподаватель на занятиях и вне их больше времени, чем другие работники, общается со студентами, работает с ними. Он поэтому, как никто другой, может дать объективную характеристику студентам, оценить их общий интеллектуальный уровень, способности, прилежание, положительные и отрицательные черты характера обучаемых, установки и мотивации, которыми руководствуются в жизни студенты, выявить студентов с антиобщественными взглядами, с отклоняющимся от принятых норм поведением.
Преподаватели по своим моральным, нравственным и деловым качествам наиболее способны в полную меру вести воспитательную работу. Так сказать, они обладают мастерством воспитателя. Речь, понятно, идет о тех преподавателях, которые любят и ценят свою работу, любят студентов, уважительно относятся к ним, повышают свое педагогическое мастерство, для которых факультет университета стал родным домом и которые не живут по принципу: отчитал - ушел.
Большое воспитательное воздействие на студентов оказывают применение преподавателем новых нетрадиционных, но интересных для обучаемых методик и форм обучения и в особенности в форме разного рода деловых и иных игр, позволяющих включать в активный творческий процесс всех студентов учебной группы, широкое использование технических средств обучения, а также участие преподавателя в научно-исследовательской работе и вовлечение студентов в научную деятельность. Следует помнить, что чем авторитетнее преподаватель в глазах студентов, тем больших успехов он может добиться в учебной и воспитательной работе. Понятно, что антивоспитательное значение могут иметь опоздания преподавателя на занятия или окончание занятия ранее положенного срока, не говоря уже о срыве занятий, неподготовленность преподавателя к занятиям, завышение оценок, нетактичное обращение со студентами и даже неприглядный внешний вид преподавателя. Преподаватель все время находится, если так можно выразиться под пристальным "прицелом" студентов, которые дают ему соответствующую оценку. Какой она будет - во многом зависит от самого преподавателя.
Доказано, что большой результативностью обладают индивидуальные беседы преподавателя со студентами по поводу их низкой успеваемости или ненадлежащего поведения на занятиях. В ходе этих бесед преподаватель имеет возможность устанавливать причины низкой успеваемости или "нестандартного" поведения студента и применять соответствующие меры воспитательного воздействия.
В процессе преподавательской деятельности необходимо подчеркивать, что в современных условиях юрист должен обладать глубокими теоретическими знаниями и прочными практическими навыками, которые могут быть получены лишь в результате постоянной напряженной работы в течение всего периода обучения в высшем учебном заведении. При этом следует говорить, что юрист с посредственными знаниями, слабо разбирающийся в законодательстве, может причинить много бед гражданам и юридическим лицам и такого юриста будут сторониться окружающие*(8).
Основой становления профессиональной культуры педагога выступает его общая культура, которая проявляется в:
1) разносторонности, широком кругозоре, эрудиции;
2) высоком уровне духовных интересов и запросов, эстетических и нравственных потребностей в общении с искусством, людьми, природой;
3) культуре мышления, эмоциональной культуре личности, культуре труда, общения, правовой и экологической культуре и т.д.*(9)
Профессиональная совесть преподавателя - это субъективное осознание им своего долга и ответственности перед студентами, пробуждающее внутреннюю потребность поступать в соответствии с ценностями и нормами педагогической этики. Из любви, чувства долга и ответственности рождается профессиональная самоотверженность преподавателя - готовность в служении детям и своему призванию пренебречь эгоистическими интересами и потребностями, не считаясь со временем, а иногда и здоровьем, отдавать свои силы тому делу, которое он считает самым важным и главным в своей жизни.
Педагогическая справедливость - это качество преподавателя, проявляющееся в объективном отношении к каждому студенту, в признании права каждого на уважение его личности, в отказе от избирательного отношения к студентам, деления их на "любимых" и "нелюбимых". Во всяком случае, его личное отношение не должно влиять на оценку их успехов и принятие педагогических решений*(10).
Среди категорий педагогической этики особое место занимает профессиональная честь преподавателя, которая предписывает нормативные требования к его поведению и побуждает в различных ситуациях вести себя в соответствии с социальным статусом его профессии. То, что может позволить себе обычный человек, не всегда может позволить себе преподаватель. Выполняемая им социальная и профессиональная роль предписывает особые требования к уровню общей культуры, нравственному облику, и снижение им этой планки не только ведет к унижению его личного достоинства, но и влияет на отношение российского общества к учителю в целом.
Педагогическая этика - это гармония нравственных чувств, сознания и поведения преподавателя, которые целостно проявляются в его культуре общения со студентами, другими людьми, в педагогическом такте преподавателя.
Педагогический такт (от лат. tactus - прикосновение) - чувство меры в выборе средств педагогического взаимодействия, умение в каждом конкретном случае применять наиболее оптимальные способы воспитательного воздействия, не переходя определенную грань. В педагогическом такте ценностное отношение к студентам и нравственные качества самого преподавателя (доброжелательность, внимание и понимание, уважение достоинства ученика и своего собственного) соединяются с терпением и выдержкой, умением управлять своим эмоциональным состоянием и принимать обдуманные решения. Быть тактичным отнюдь не означает быть всегда добреньким или бесстрастным, не реагирующим на негативное поведение и поступки студентов. В педагогическом такте, как верно указывают Н.Н. Никитина и Н.В. Кислинская, сочетается уважение к личности ребенка с разумной требовательностью к нему. Преподаватель имеет право на возмущение, даже гнев, но выраженный способами, адекватными требованиям педагогической культуры и этики, не унижающими достоинство личности*(11).
Успешное осуществление профессиональной деятельности предусматривает овладение наставником основами общетеоретических дисциплин в объеме, необходимом для решения педагогических, научно-методических и организационно-управленческих задач: знания государственного языка Российской Федерации - русского языка, на котором ведется преподавание; знания общих законов мышления и способов оформления его результатов в письменной и устной речи; знания основ философии, объясняющей наиболее общие законы природы и бытия человека, обеспечивающей осознание смысла собственной жизни и профессиональной деятельности; знания о мировой и отечественной истории и культуре, формах и методах научного познания и их эволюции, роли науки в развитии общества; знания основ экономической и социальной жизни общества.
Независимо от специфики преподаваемой дисциплины педагог должен знать основы права и ведущие правовые документы, определяющую социальную и образовательную политику государства: Конституцию и законы Российской Федерации, решения Правительства РФ и органов управления образованием по вопросам образования, Конвенцию о правах ребенка. Для обеспечения защиты жизни и здоровья детей он обязан знать: возрастную физиологию и основы школьной гигиены, правила и нормы охраны труда, техники безопасности и противопожарной защиты.
Компетентность в сфере самостоятельной образовательной деятельности обеспечивается знанием основ научной организации труда: способов поиска, обработки, хранения и использования информации, современных информационных образовательных технологий, способов организации самостоятельной работы, соблюдения режима труда и отдыха и т.д.
Для осуществления преподавательской деятельности педагогу необходимо знание следующих психолого-педагогических основ обучения:
- сущности процесса обучения, его закономерностей и принципов;
- особенностей и структуры учебной деятельности студентов, способов ее организации;
- психологических основ процесса усвоения;
- способов проектирования учебного процесса, отбора содержания обучения, адекватных форм, методов и средств обучения;
- современных педагогических технологий;
- требований к оснащению и оборудованию учебных кабинетов и подсобных помещений;
- средств обучения и их дидактических (обучающих) возможностей;
- сущности, видов и способов организации самостоятельной работы студентов, контроля и учета результатов обучения;
- способов диагностики и анализа результатов своей педагогической деятельности.
В соответствии со спецификой преподавательской деятельности преподавателя-предметника он должен глубоко разбираться в своей предметной области знания и в методике преподавания. Особенностью профессиональных знаний преподавателя является их комплексный характер, поскольку профессиональная компетентность и педагогическое мастерство во многом зависят от способности синтезировать знания из различных областей науки и практики и превращать их в личностное достояние, делать инструментом своей педагогической деятельности и профессионально-личностного самосовершенствования.
Действенность профессиональных знаний, перевод их в практическую деятельность во многом определяются степенью овладения преподавателем комплексом умений (освоенных способов деятельности) и навыков (автоматизированных умений), педагогических технологий и техник, формирующихся на основе данных знаний.
Основу профессиональной компетентности преподавателя составляет его практическая готовность к самоорганизации своей деятельности, которая складывается из умения планировать свою деятельность, правильно распределять свое время и находить оптимальные способы ее организации, умений самоконтроля, самоанализа и самооценки ее результатов. Для любых видов деятельности преподавателя (преподавательской, воспитательной, социально-педагогической, коррекционно-развивающей и т.д.) технологическая цепочка действий выглядит следующим образом:
- диагностика (изучение и анализ) педагогической ситуации (обучающей, воспитывающей, ситуации межличностного и группового взаимодействия);
- целеполагание - постановка целей (обучения, воспитания) и их конкретизация в системе задач;
- выбор соответствующего содержания, форм и методов, создание условий педагогического взаимодействия;
- организация педагогического взаимодействия (обучающего, воспитывающего);
- обратная связь, оценка текущих результатов деятельности и их коррекция;
- итоговая диагностика, анализ и оценка результатов педагогического взаимодействия;
- постановка новых целей и задач.
Умение строить педагогический процесс предполагает владение учителем педагогической техникой - способами и средствами управления собой и воздействия на других, направленных на организацию педагогически целесообразного взаимодействия с учениками.
Первая группа средств педагогической техники связана с психотехническими умениями, обеспечивающими владение собой, своим телом, способами релаксации (расслабления) для снятия физического и психического напряжения, способами эмоциональной саморегуляции, вытеснения отрицательных эмоций и замены их положительными, способами создания рабочего творческого самочувствия и т.д.
Вторая группа содержит вербальные (словесные) и невербальные средства, позволяющие эффективно воздействовать на окружающих, к которым относятся:
1) техника речи - ее эмоциональность, образность, интонационная выразительность, ритм и темп, точность и языковая грамотность, четкость, дикция;
2) невербальные средства - владение мимикой, жестами, движениями, способствующими адекватной передаче мыслей и чувств.
Педагогу недостаточно хорошо знать способы и приемы педагогического воздействия и взаимодействия, их необходимо уметь использовать, соответствующим образом инструментировать с помощью вербальных и невербальных средств*(12).
Безусловно, педагогическая техника выполняет служебную роль и не поможет человеку, не обладающему другими свойствами: ярко выраженной направленностью на взаимодействие с обучаемыми, глубокими профессиональными знаниями, развитыми педагогическими способностями и умениями. Общие и профессиональные знания, умения, педагогическая технология и техника в их единстве составляют основу профессиональной компетентности преподавателя педвуза, но его педагогическое мастерство далеко не исчерпывается ими*(13).
Существуют различные подходы к определению структуры профессиональной компетентности. Один из них связан с раскрытием структуры профессиональной компетентности через систему педагогических умений учителя*(14), другой - с выделением отдельных компетентностей в соответствии с ведущими видами профессиональной деятельности педагога в сферах: самостоятельной образовательной и преподавательской деятельностях, воспитательной деятельности, научно-методической и научно-исследовательской деятельностях, социально-педагогической и культурно-просветительской деятельностях, коррекционно-развивающей деятельности, управленческой деятельности*(15).
Независимо от видов деятельности педагога компетентность в каждой из них включает два основных компонента: 1) систему знаний, определяющих теоретическую готовность учителя; 2) систему умений и навыков, составляющих основу его практической готовности к осуществлению профессиональной деятельности.
Обобщенные требования к уровню теоретической и практической готовности педагога содержатся в квалификационной характеристике выпускника, получившего специальность "учитель", представленной в государственном стандарте высшего профессионального образования.
Развитие педагогического мышления студентов, преодоление привычных педагогических стереотипов, формирование гибкого, творческого подхода к воспитанию и обучению прямо зависят от степени развития научного мышления у преподавателей. Чтобы быть на уровне современных требований, сами наставники студенческой молодежи должны глубоко и творчески заниматься наукой*(16).
Преподаватель - непосредственный творец образовательного процесса, создатель учебных и воспитательных ситуаций, через которые проходит ученик в школе. Именно порождаемый учителем учебно-воспитательный процесс становится объектом изучения педагогической науки. В свою очередь, педагог-практик опирается на плоды усилий многих людей - авторов учебных материалов, пособий, рекомендаций и т.п. Самостоятельно мыслящий учитель не оставляет без внимания и широкий круг теоретических педагогических знаний, пользуясь в своей работе теми средствами, которые создаются и совершенствуются наукой. Поэтому вопрос об отношении деятельности учителя к педагогической науке неразрывно связан с другим важным вопросом - об источниках педагогического творчества учителя и области его осуществления. Уже говорилось, что одна из функций педагогики - помогать учителю, обосновывая и разрабатывая "сценарий" его работы: рекомендации, методические разработки, пособия разного рода и т.п.*(17)
Существуют факторы совершенствования качества подготовки преподавателей основ государства и права специальных и средних специальных учебных заведений, которые зависят от работы кафедр педагогических вузов и факультетов. Необходимо планировать подготовку докторских диссертаций сотрудникам, которые готовы для этого. С этой целью снижать для них учебную нагрузку, решая одновременно вопрос о заработной плате. В целях повышения квалификации преподавателей, по мнению В.Е. Чиркина, необходимо включать в план работы кафедры подготовку монографических работ и научных статей с обсуждением их содержания на заседаниях кафедры. Учитывая профиль работы будущих специалистов (многие из них идут на работу в различные управленческие структуры, в том числе общественных объединений), нужно усилить государствоведческий профиль образования*(18).
В педагогическом процессе перекрещиваются и взаимодействуют многие факторы, наряду с типовыми все время возникают неповторимые ситуации, которые невозможно предусмотреть заранее. Неповторимы личность студента, свойственные только ему устремления и переживания. Поэтому преподаватель основ государства и права средних и средних специальных учебных заведений в каждой новой ситуации, в живом общении с учащимися (на лекциях, семинарах, в перерывах между занятиями) должен действовать самостоятельно, решать каждый раз новые, зачастую неожиданные практические задачи. Таким образом, педагогический процесс как бы воссоздается дважды: сначала в проекте, затем в самой действительности преподавателем. Действительность же всегда богаче представления о ней. Даже в повседневном, традиционно протекающем образовательном процессе в высшей школе по-новому применяются уже известные средства и формы обучения и воспитания, создаются новые*(19).
Главными фигурами в средних и средних специальных учебных заведениях являются преподаватель и учащийся. Их общение на занятиях (лекциях, семинарах), во внеаудиторной работе, на досуге становятся важным условием эффективности учебно-воспитательного процесса, средством формирования личности учащегося.
Развитие современной педагогики, эффективность разрешения проблем обучения и воспитания подрастающих поколений может быть достигнуто только при условии осмыслении проблемы обучения и воспитания Человека. Ибо, как считали великие мудрецы, человек нуждается в человеке для того, чтобы стать человеком. С каждым днем накапливается все больше научных фактов, которые подтверждают важность учета "человеческого фактора" как того узла вопросов, который нельзя обойти, решая задачи повышения эффективности производства, развития науки, культуры*(20).
Отношения между преподавателем и студентом - фундамент всех общественных формаций, созданных людьми за долгие годы развития цивилизации. На преподавателе, как на более опытном, лежит задача создать и поддерживать доброжелательность и взаимопонимание в общении со студентами, для чего ему необходимо постоянно изучать характеры и особенности поведения студентов.
В процессе перестройки российского общества на основах демократизации средняя школа призвана создать условия для воспитания человека, ощущающего личную ответственность за судьбы окружающих его людей и собственную судьбу. Не борьба, а поиск сотрудничества, содружества, пронизанных гуманистическими отношениями, - основа продуктивного общения в учебном заведении, которая воспитывает гражданина, хозяина страны и собственной судьбы, всесторонне развитую личность*(21).
Путь труден потому, что требует больших усилий, преодоления себя, твердости духа, непростого умения совмещать учебу с работой, выполнением семейных обязанностей, досугом. Путь надежен потому, что эти трудности преодолеваются осознанно, с верой в себя и свои силы, в свое будущее.
Однако таков жизненный парадокс: чем самостоятельней мы учимся, чем активнее занимаемся самообразованием, тем сильнее нуждаемся в помощи, всегда деловой и конкретной, но становящейся со временем все более тонкой и деликатной. И начинается она с рекомендаций, как учиться, чтобы добиться успеха в этом сложнейшем деле, чтобы оно приносило удовлетворение, побуждало к дальнейшему знанию.
Такую помощь могут оказать либо те студенты, у которых уже сложился положительный опыт самостоятельного овладения знаниями, либо наши университетские преподаватели, у которых имеется богатейшая практика и собственного овладения наукой, и приобщения к ней не одного поколения студентов. Для самостоятельной работы студентов-заочников предлагаются такие формы, как работа с первоисточниками, учебниками, сборниками педагогических задач и ситуаций, разработка моделей занятий, анализ дополнительной литературы, материалы для участия в круговом семинаре и др. Оценивание результатов самостоятельной работы студентов может происходить по рейтинговой системе, что позволит автоматически получить "зачет", успешно подготовиться к экзамену.
Активизация самостоятельной познавательной деятельности возможна только при условии развития познавательной активности личности и диалога студента с преподавателем. Активизация познавательной деятельности учащейся молодежи во многом зависит от инициативной позиции преподавателя на каждом этапе обучения. Характеристикой этой позиции являются: высокий уровень педагогического мышления и его критичность, способность и стремление к проблемному обучению, к ведению диалога со студентом, стремление к обоснованию своих взглядов, способность к самооценке своей преподавательской деятельности. Содержательной стороной активизации учебного процесса является подбор материала, составление заданий, конструирование образовательных и педагогических задач на основе проблемного обучения с учетом индивидуальных особенностей каждого студента*(22).
Активизация учебного процесса начинается с диагностирования и целеполагания в педагогической деятельности. Это первый этап работы. При этом преподаватель помнит о создании положительно-эмоционального отношения у студента к предмету, к себе и к своей деятельности. Далее, на втором этапе, преподаватель создает условия для систематической, поисковой учебно-познавательной деятельности студентов, обеспечивая условия для адекватной самооценки учащихся в ходе процесса учения на основе самоконтроля и самокоррекции. На третьем этапе преподаватель стремится создать условия для самостоятельной познавательности учащихся и для индивидуально-творческой деятельности с учетом сформированных интересов. При этом преподаватель проводит индивидуально-дифференцированную работу с учащимся с учетом его опыта отношений, способов мышления, ценностных ориентации*(23).
Л.С. Выготский писал: "Обучение только тогда является хорошим, когда оно является создателем развития. Оно побуждает и вызывает к жизни целый ряд функций, которые находятся в стадии созревания и лежат в зоне ближайшего развития".
Для подготовки высококвалифицированных специалистов в системе учебных заведений юридической направленности используются различные методики обучения*(24).
В пассивных методиках студент выступает в роли объекта обучения, который должен усвоить и воспроизвести материал, передаваемый ему от преподавателя - источника знаний (иногда эти методики называют репродуктивными). Основными формами такого обучения являются лекции-монологи, чтения, демонстрации. Студенты при этом, как правило, не сотрудничают друг с другом и не выполняют каких-либо проблемных заданий.
Интерактивные методики*(25) предполагают совместное обучение (обучение в сотрудничестве), когда и студенты, и преподаватель являются субъектами обучения. Преподаватель выступает лишь в роли более опытного организатора процесса обучения. Все участники образовательного процесса при этом взаимодействуют друг с другом, обмениваются информацией, совместно разрешают проблемы, моделируют ситуации, оценивают действия коллег и свое собственное поведение. Студенты погружаются в реальную атмосферу делового сотрудничества по разрешению проблем, оптимальную для выработки навыков и качеств будущего юриста*(26). Современные условия наращивают требования к качествам профессионала, нацеливают на формирование личности, характеризующейся творческим типом мышления, инициативой, самостоятельностью в принятии решений*(27).
Основные права и свободы педагогических работников общеобразовательного учреждения (учителя школы) предусмотрены Законом РФ "Об образовании" (ст. 55, 56), а также Трудовым кодексом РФ (ст. 21, 333-336). Заметим, что в данном Законе эти права, во-первых, носят общий характер, т.е. применительно ко всем категориям педагогических работников образовательных учреждений различного типа и вида, и, во-вторых, имеют преимущественно социальный характер, т.е. характер социальных льгот для педагогов.
К правам, отражающим специфику трудовой деятельности педагога (или, иначе, трудовым правам учителя), относятся, в первую очередь:
- заключение, изменение и расторжение трудового договора;
- предоставление работы, обусловленной трудовым договором;
- рабочее место, соответствующее условиям безопасности труда;
- своевременная и в полном объеме выплата заработной платы в соответствии с квалификацией, сложностью труда, количеством и качеством выполненной работы;
- полная достоверная информация об условиях труда и требованиях охраны труда на рабочем месте;
- профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации;
- участие в деятельности профессионального союза;
- ведение коллективных переговоров и заключение коллективных договоров и соглашений через своих представителей, а также на информацию о выполнении коллективного договора, соглашений;
- защита своих трудовых прав, свобод и законных интересов всеми не запрещенными законом способами;
- работа по совместительству, в том числе по аналогичной должности, специальности;
- разрешение индивидуальных и коллективных трудовых споров, включая право на забастовку;
- возмещение вреда, причиненного учителю в связи с исполнением им трудовых обязанностей, и компенсацию морального ущерба;
К правам, имеющим собственно образовательно-профессиональный и одновременно социальный характер (образовательные и социальные права учителя), относятся права на:
- участие в управлении образовательным учреждением;
- защиту своей профессиональной чести и достоинства;
- ежемесячную денежную компенсацию в целях обеспечения книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями;
- сокращенную продолжительность рабочего времени (не более 36 часов в неделю);
- получение пенсии за выслугу лет до достижения ими пенсионного возраста;
- обязательное социальное страхование.
- бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа);
- первоочередное предоставление жилой площади в установленном законодательством Российской Федерации порядке (размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации);
- длительный отпуск сроком до одного года, порядок и условия предоставления которого определяются учредителем и (или) уставом данного образовательного учреждения (не реже чем через каждые 10 лет непрерывной преподавательской работы);
- ограничение учебной нагрузки, оговариваемой в трудовом договоре (контракте), верхним пределом, определяемым типовым положением об образовательном учреждении соответствующих типа и вида.
Данный перечень прав конкретизируется применительно к педагогическим работникам общеобразовательного учреждения в п. 65 Типового положения об общеобразовательном учреждении. В данном пункте называются, кроме приведенных выше, такие права, как:
- право на повышение квалификации, для реализации которого администрация создает условия, необходимые для успешного обучения работников в учреждениях высшего профессионального образования, а также в учреждениях системы переподготовки и повышения квалификации;
- право на аттестацию на добровольной основе на соответствующую квалификационную категорию и получение ее в случае успешного прохождения аттестации;
- право на дополнительные льготы, предоставляемые в регионе педагогическим работникам общеобразовательного учреждения.
Что касается свобод педагогического работника, то их перечень прав и включает, в сущности, лишь такие, как:
- свобода выбора и использования методик обучения и воспитания, учебных пособий и материалов, учебников в соответствии с образовательной программой, утвержденной образовательным учреждением;
- свобода выбора методов оценки знаний обучающихся, воспитанников при исполнении профессиональных обязанностей.
Как верно замечается в литературе (Е.Л. Болотова), нормы международного образовательного права расширяют правовой статус учителя в современном мире. Так, в п. 61-69 "Рекомендации МОТ/ЮНЕСКО о положении учителей", принятой специальной межправительственной конференцией по вопросу о статусе учителей (Париж, 1966) и, к сожалению, не слишком хорошо знакомой российской педагогической общественности, к профессиональным правам и свободам современного учителя относятся (некоторые из них, как можно видеть, нашли свое отражение в российском образовательном законодательстве):
- академическая свобода, которая заключается в свободе выбора и приспособлении учителями учебных материалов, отборе учебников и применении методов преподавания в рамках утвержденных программ и с помощью органов народного образования;
- право на недопустимость ограничения свободы, инициативы и ответственности учителей со стороны органов инспектирования и контроля;
- право на обжалование неоправданных, по их мнению, оценок своей работы;
- участие учителей в разработке новых программ, учебников и учебных пособий;
- возможность обжалования неоправданных, по мнению учителя, оценок своей работы;
- ограждение учителей от излишнего или неоправданного вмешательства родителей в вопросы, которые по своему характеру входят в круг профессиональных обязанностей учителя;
- право на рекомендации органам народного образования относительно того, какой тип образования наиболее целесообразен для каждого учащегося, а также относительно дальнейшего образования учащихся в той или иной области;
- право на справедливую защиту и отсутствия огласки при разбирательстве жалоб на учителя;
- ограждение учителей от излишнего или неоправданного вмешательства родителей в вопросы, которые по своему характеру входят в круг профессиональных обязанностей учителя и др.
В Уставе общеобразовательного учреждения, контрактах, заключаемых между администрацией и педагогическим работником, тарифно-квалификационных справочниках перечень их прав и свобод прописывается еще более детально.
Права педагогических (научно-педагогических) работников учреждений высшего профессионального образования (высших учебных заведений). Классификация прав, свобод и законных интересов педагогических работников высших учебных заведений не отличается принципиально от прав педагогических работников рассмотренной выше категории. Более того, что вполне понятно и естественно, основные права той и другой категорий педагогической работников закрепляются (гарантируются) Законом РФ "Об образовании", о чем уже выше шла речь. В частности, трудовые права педагогических работников вуза практически не отличаются от прав учителей школы (по крайней мере, и для тех, и для других характерны такие права, как право обжаловать приказы и распоряжения администрации высшего учебного заведения в установленном законодательством порядке, право на организационное и материально-техническое обеспечение своей профессиональной деятельности и ряд других, называвшихся выше.
Тем не менее, учитывая уровень и значимость высшего профессионального образования в современных условиях, специфику профессионального труда профессорско-преподавательского состава (ППС) 29 вузов и иные особенности, в том числе в правовом статусе ППС в целом, и в перечне и содержании прав и свобод педагогических работников вузов, в частности, различие в правах имеются. Это различие обнаруживается хотя бы уже в том, что и фактически, и юридически профессорско-преподавательский состав относится к категории научно-педагогических работников (выше уже отмечалось естественное совмещение педагогическими работниками вуза собственно педагогической и научной видов деятельности). Следовательно, очевидны весьма большие отличия образовательно-профессиональной деятельности учителя общеобразовательного учреждения и преподавателя высшей школы. Вместе с тем образовательно-профессиональные права и свободы ППС во многом, как и в случае с трудовыми правами, схожи с правами и свободами учителя школы, поскольку и те, и другие занимаются одной профессиональной и их потому объединяющей деятельностью - педагогической. Отметим также, что перечень прав педагогических работников образовательного учреждения, предлагаемый проектом Общей части Кодекса РФ об образовании (ст. 59) практически воспроизводит все основные права, свойственные по действующему законодательству всем категориям педагогических работников.
Данные особенности отражены в Федеральном законе "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Типовом положении о высшем учебном заведении, уставе вуза, правилах внутреннего распорядка, иных локальных актах учебного заведения. К основным образовательно-профессиональным правам и свободам ППС (научно-педагогических работников) вуза относится:
- право в установленном порядке избирать и быть избранными в ученый совет высшего учебного заведения, а также на участие в выборах и быть избранным на должности декана факультета и заведующего кафедрой в установленном уставом вуза порядке;
- право участвовать в обсуждении и решении вопросов, относящихся к деятельности высшего учебного заведения;
- право пользоваться бесплатно услугами библиотек, информационных фондов, учебных и научных подразделений, а также услугами социально-бытовых и других структурных подразделений высшего учебного заведения в соответствии с его уставом и (или) коллективным договором;
- свобода определения содержания учебных курсов в соответствии с государственными образовательными стандартами высшего и послевузовского профессионального образования;
- свобода выбора методов и средств обучения, наиболее полно отвечающих индивидуальным особенностям преподавателя и обеспечивающие высокое качество учебного процесса.
Данный перечень конкретизируется, уточняется и развивается в Типовом положении о высшем учебном заведении. В соответствии с п. 78 и 79 данного подзаконного акта педагогическим работникам предоставляется дополнительно права на:
- сокращенную продолжительность рабочего времени (не более 36 часов в неделю);
- удлиненный ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 56 календарных дней;
- длительный отпуск сроком до одного года (не реже чем через каждые 10 лет непрерывной преподавательской работы), порядок и условия предоставления которого определяются учредителем и (или) уставом высшего учебного заведения;
- выплату вузом ежемесячной денежной компенсации в размере, определяемом законодательством Российской Федерации (с целью содействия в обеспечении педагогических работников высшей школы издательской продукцией и периодическими изданиями);
- различные формы морального и материального поощрения за успехи в учебной, методической, научной, воспитательной работе и другой деятельности, предусмотренной уставом высшего учебного заведения.
Как и в случае с правами учителя школы, уместно обратиться к международному документу, в котором проблема правового статуса преподавателя высшей школы и, в частности, его прав в современный период, нашла свое отражение. Это - "Рекомендация ЮНЕСКО/МОТ о статусе преподавательских кадров учреждений высшего образования", принятая 11 ноября 1977 г. на Генеральной конференции ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО).
Библиографический список:
1. Азаров Ю.П. Искусство воспитывать. М., 1985. С. 49, 50.
2. Андреев В.И. Педагогика: Учебник. Казань, 2000. С. 72-74.
3. Борытко Н.М., Соловцова И.А., Байбаков А.М. Педагогика: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. М.: Издательский центр "Академия", 2007. С. 18.
4. Винокуров К.Ю., Винокуров Ю.Е. Роль преподавателя в воспитании студентов-юристов // Проблемы модернизации юридического образования: материалы "круглого стола" 15 февраля 2007 г. / Отв. ред. Ю.Е. Винокуров. М.: Изд-во Московского гуманитарного университета, 2007. С. 76.
5. Государство и дети: реальности России. Материалы международной научно-практической конференции / Научный редактор Э.Ш. Камалдинова. М., 1995. С. 15.
6. Григорьева Н.В. Деловая игра в системе активных методик обучения // Проблемы модернизации юридического образования: материалы "круглого стола" 15 февраля 2007 г. / Отв. ред. Ю.Е. Винокуров. М.: Изд-во Московского гуманитарного университета, 2007. С. 71.
7. Гуров Р.Г. О методологии и методах исследования проблем воспитания. М., 2000. С. 12.
8. Гутников А. Обучение профессиональным навыкам // Материалы семинара: Использование современных интерактивных методик в обучении уголовно-правовой специализации. МГЮА. М., 2004. С. 6.
9. Краевский В.В. Общие основы педагогики: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. 3-е изд., стер. М.: Издательский центр "Академия", 2006. С. 17.
10. Кутырева Е.А. Проблема активизации учебного процесса в аспекте демократизации взаимоотношений между преподавателем и студентом // Проблемы модернизации юридического образования: материалы "круглого стола" 15 февраля 2007 г. / Отв. ред. Ю.Е. Винокуров. М.: Изд-во Московского гуманитарного университета, 2007. С. 63.
11. Никитина Н.Н., Кислинская Н.В. Введение в педагогическую деятельность. Теория и практика: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. 3-е изд., стер. М.: Издательский центр "Академия", 2007. С. 62.
12. Педагогика / В.А. Сластенин, И.Ф. Исаев, А.И. Мищенко. М., 1998. С. 28.
13. Петухов М.А. Аксиологические основы компетентностного подхода к профессиональному становлению выпускников педагогического вуза // Аксиологические основы педагогического образования. Ульяновск, 2002. С. 4.
14. Сергеев Н.К. Непрерывное педагогическое образование: концепция и технологии учебно-научно-педагогических комплексов. (Вопросы теории): Монография. СПб. - Волгоград, 1997. С. 81-87.
15. Чиркин В.Е. Предложения по совершенствованию качества подготовки специалистов по кафедре государственно-правовых дисциплин юрфака МосГУ // Проблемы модернизации юридического образования: материалы "круглого стола" 15 февраля 2007 г. / Отв. ред. Ю.Е. Винокуров. М.: Изд-во Московского гуманитарного университета, 2007. С. 12.
*(1) См.: Азаров Ю.П. Искусство воспитывать. М., 1985. С. 49, 50.
*(2) См.: Андреев В.И. Педагогика: Учебник. Казань, 2000. С. 72-74.
*(3) См.: Сергеев Н.К. Непрерывное педагогическое образование: концепция и технологии учебно-научно-педагогических комплексов. (Вопросы теории): Монография. СПб.-Волгоград, 1997. С. 81-87.
*(4) См.: Борытко Н.М., Соловцова И.А., Байбаков А.М. Педагогика: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. М.: Издательский центр "Академия", 2007. С. 18.
*(5) См.: Краевский В.В. Общие основы педагогики: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. 3-е изд., стер. М.: Издательский центр "Академия", 2006. С. 17.
*(6) См.: Борытко Н.М., Соловцова И.А., Байбаков А.М. Указ. соч. С. 22.
*(7) Там же. С. 21, 22.
*(8) См.: Винокуров К.Ю., Винокуров Ю.Е. Роль преподавателя в воспитании студентов-юристов // Проблемы модернизации юридического образования: материалы "круглого стола" 15 февраля 2007 г. / Отв. ред. Ю.Е. Винокуров. М.: Изд-во Московского гуманитарного университета, 2007. С. 76.
*(9) См.: Никитина Н.Н., Кислинская Н.В. Введение в педагогическую деятельность. Теория и практика: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. 3-е изд., стер. М.: Издательский центр "Академия", 2007. С. 62.
*(10) Там же. С. 23.
*(11) Там же. С. 24.
*(12) Там же. С. 61.
*(13) Понятие "мастерство" характеризует высший уровень профессионализма, который не сводится к ремесленничеству, добросовестному выполнению всех инструкций и предписаний. Оно отражает специфику педагогической деятельности как искусства, как творческого процесса.
*(14) См.: Педагогика / В.А. Сластенин, И.Ф. Исаев, А.И. Мищенко. М., 1998. С. 28.
*(15) См.: Петухов М.А. Аксиологические основы компетентностного подхода к профессиональному становлению выпускников педагогического вуза // Аксиологические основы педагогического образования. Ульяновск, 2002. С. 4.
*(16) См.: Краевский В.В. Общие основы педагогики: учебное пособие для студентов высших учебных заведений. 3-е изд., стер. М.: Издательский центр "Академия", 2006. С. 16.
*(17) Там же. С. 15.
*(18) См.: Чиркин В.Е. Предложения по совершенствованию качества подготовки специалистов по кафедре государственно-правовых дисциплин юрфака МосГУ // Проблемы модернизации юридического образования: материалы "круглого стола" 15 февраля 2007 г. / Отв. ред. Ю.Е. Винокуров. М.: Изд-во Московского гуманитарного университета, 2007. С. 12.
*(19) См.: Краевский В.В. Указ. соч. С. 16.
*(20) См.: Кутырева Е.А. Проблема активизации учебного процесса в аспекте демократизации взаимоотношений между преподавателем и студентом // Проблемы модернизации юридического образования: материалы "круглого стола" 15 февраля 2007 г. / Отв. ред. Ю.Е. Винокуров. М.: Изд-во Московского гуманитарного университета, 2007. С. 63.
*(21) См.: Государство и дети: реальности России. Материалы международной научно-практической конференции / Научный редактор Э.Ш. Камалдинова. М., 1995. С. 15.
*(22) См.: Кутырева Е.А. Указ. соч. С. 64.
*(23) Гуров Р.Г. О методологии и методах исследования проблем воспитания. М., 2000. С. 12.
*(24) См.: Григорьева Н.В. Деловая игра в системе активных методик обучения // Проблемы модернизации юридического образования: материалы "круглого стола" 15 февраля 2007 г. / Отв. ред. Ю.Е. Винокуров. М.: Изд-во Московского гуманитарного университета, 2007. С. 71.
*(25) От англ. interact - взаимодействовать; находиться во взаимодействии, действовать, влиять друг на друга.
*(26) См.: Гутников А. Обучение профессиональным навыкам // Материалы семинара: Использование современных интерактивных методик в обучении уголовно-правовой специализации. МГЮА. М., 2004. С. 6.
*(27) См.: Григорьева Н.В. Указ. соч. С. 71, 72.
РЕАЛИЗАЦИЯ ГРАЖДАНИНОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРАВА НА ОБРАЗОВАНИЕ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ,
ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
Т.А. ВЛАДЫКИНА
Владыкина Т.А., доцент кафедры административного и муниципального права Уральского института коммерции и права, кандидат юридических наук (г. Екатеринбург).
"Погружение в право" - элемент методологии. В современной педагогике весьма популярна теория постоянного развивающего обучения, нацеленного на формирование личности. Права человека также часто выводят исключительно из ценности человеческой личности. В юриспруденции термин "личность" порой используется не в оригинальном значении, а как универсальное обозначение физического лица. В государственном праве и конституционной практике понятия человека и личности употребляются как синонимы, носят собирательный и обобщающий характер, подчеркивают наличие определенной связи между индивидом и государством.
Ценностный характер категории "личность" приводит к ее частичному совпадению по содержанию с конституционными принципами высшей ценности человека, его достоинства и прав (ст. 2 Конституции РФ). В данном контексте принципиальное значение имеет выработанная вскоре после принятия Конституции РФ позиция Конституционного Суда России, согласно которой личность выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, что обязывает государство обеспечивать уважение достоинства личности <1>. Ни Конституция Российской Федерации, ни отраслевое законодательство не содержат определения понятия "достоинство личности", не признают его основой всех прав человека и гражданина, российской правовой системы и государственности.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 мая 1995 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности статей 220.1 и 220.2 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.А. Аветяна"; Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 1998 г. N 20-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 331 и 464 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами ряда граждан" // СЗ РФ. 1995. N 19. Ст. 1764, N 28. Ст. 3393; Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта "г" ст. 18 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации" в связи с жалобой А.Б. Смирнова" // СЗ РФ. 1996. N 21. Ст. 2579.
И все же, по справедливому замечанию В.В. Невинского, данная норма дает основание для прочтения достоинства личности как универсальной правовой категории, олицетворяющей собой одновременно и одно из личных (гражданских) прав человека (ч. 1 ст. 21 Конституции РФ), и основу всего многообразия прав человека и гражданина <2>.
--------------------------------
<2> См.: Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. М.: Юристъ, 2004. С. 120 - 121 (автор главы - В.В. Невинский).
Проявляясь во всех правах и свободах, человеческое достоинство одновременно гарантируется и защищается формально устанавливаемыми народом и государством правами и свободами личного, политического, социально-экономического и культурного характера. В соответствии с ч. 6 ст. 15 Закона об образовании дисциплина в образовательном учреждении поддерживается на основе уважения человеческого достоинства; запрещается использование антигуманных методов обучения, не допускается применение физического и психического насилия. По мнению С. Якушевой, только закрепление в Конституции России права на достойное обращение педагогов, в частности, и право на образование в целом, как это сделано в США, Германии, Франции, гарантирует обучающемуся реализацию и защиту этих прав <3>. С. Якушева права лишь в том, что право на образование, как и любое другое субъективное право, приобретает свою ценность только в государстве. Вместе с тем в Конституции США право на образование непосредственно не упоминается. Указание на возможность включения его в правовой статус личности вытекает из текста IX поправки к Конституции США, где сказано: "Перечисление в Конституции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав". Равенство конституционных прав независимо от расы, возраста и пола (соответственно I, XXVI и XXVII поправки) рассматривается Верховным судом США как применимое к доступу к образованию <4>.
--------------------------------
<3> См.: Якушева С. Конституционное закрепление права на образование в зарубежных странах. М., 2004. С. 24.
<4> См.: Конституция США: Текст и постатейный комментарий: В 2 ч. М.: Международные отношения, 1984. С. 247.
Конституция Великобритании также не закрепляет право на образование. Конституция Франции 1946 г., - одна из немногих, в которой это право сформулировано, причем в преамбуле <5>. В Основном законе ФРГ трактовка права на образование ориентирована, с одной стороны, на общие положения "свободы информации и знаний" (ст. 5/1), охраны детей от риска оказаться безнадзорными (ст. 5/3), а с другой - на подробное регламентирование школьного дела в государстве (ст. 7/1-6) <6>; содержание самого права на образование и его специальная юридическая охрана в Основном законе ФРГ не отражены. Не следует забывать, что право на образование входит в международные стандарты прав человека и находит свое отражение в ч. 1 ст. 26 Всеобщей декларации прав человека, ч. 1 ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, ст. 2 Протокола N 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст. 14 Хартии Европейского союза об основных правах.
--------------------------------
<5> См.: Конституции государств Европейского союза / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. М.: ИНФРА-М-Норма, 1997. С. 523, 610 - 611.
<6> См.: Там же. С. 610 - 611.
В отечественных Конституциях право на образование провозглашалось всегда, но понималось учеными по-разному. В соответствии с ч. 1 ст. 43 Конституции России каждый имеет право на образование. В преамбуле Закона об образовании оно именуется как основное и неотъемлемое конституционное право гражданина России. По мнению А. Зайцева, закрепленное в Конституции РФ право на образование (как право в объективном смысле) автоматически влечет возникновение одноименного субъективного права <7>.
--------------------------------
<7> См.: Зайцев А. Субъективное право гражданина на образование. Самара, 2005. С. 45.
Некоторые отечественные и зарубежные ученые-юристы (Н.И. Матузов, Е.А. Лукашева, Е.А. Флейшиц, И. Сабо и др.) действительно относят конституционные права и свободы к определенной разновидности субъективных прав <8>. Права и юридические обязанности, закрепленные в объективном праве, составляют важнейшие элементы правового статуса личности и при возникновении необходимых юридических фактов (составов) могут превращаться в субъективные права и субъективные юридические обязанности. Так и право российских граждан на образование, например высшее профессиональное, не действует автоматически, а предполагает прохождение конкурсных процедур и издание компетентным органом (ректором) административного акта <9>, что вызывает возникновение соответствующих правоотношений, субъективных прав и субъективных юридических обязанностей.
--------------------------------
<8> Анализ точек зрения по этому вопросу см.: Селиванова О.Ю. Субъективное право: сущность, структура, ценность: Дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 58 и след.
<9> См.: п. 71 Порядка приема граждан в государственные и муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования на 2009/2010 учебный год, утвержденного Приказом Минобрнауки России от 26 декабря 2008 г. N 396 // Официальные документы в образовании. 2009. N 1 - 2.
Следует четко разграничивать широкие (общие, всеобщие) права и обязанности и субъективные права и субъективные юридические обязанности. "Субъективное право - это возникающая в пределах статутного права на основе конкретных юридических фактов мера возможного поведения субъекта" <10>. Те права и свободы, которые "вытекают" из закона (иной формы права), являются важнейшими элементами общего правового статуса личности. Они носят общий, формально-определенный характер и рассчитаны на неопределенный круг субъектов. В отличие от них субъективные права не просто принадлежат определенному субъекту, а носят индивидуально-конкретный, персонально-определенный характер и составляют неотъемлемую часть правоотношений и конкретной юридической практики.
--------------------------------
<10> Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. М., 1998. С. 296.
Субъективное право граждан Российской Федерации на образование: неоднозначные грани содержания. Право на образование - это конституционное установление, составляющее основы правового статуса личности. Что же касается включения субъективных прав и субъективных обязанностей в правовой статус, то, по мнению Н.В. Витрука, юридические права, обязанности и законные интересы в их единстве составляют правовой статус личности как основу, ядро его правового положения <11>. Помимо прав и юридических обязанностей в правовой статус ученые включают и другие элементы: Л.Д. Воеводин - гражданство, правоспособность и принципы <12>; В.И. Новоселов - правовой долг <13>; Н.М. Конин, В.В. Журик, М.П. Петров - свободы <14>, Ю.М. Козлов - отраслевую праводееспособность <15>; Н.Ю. Хаманева, С.Д. Князев - гарантии <16>. Административно-правовой статус индивидуального субъекта, по мнению Д.Н. Бахраха, есть правовое положение личности в ее отношениях с субъектами исполнительной власти, урегулированное нормами государственного и административного права <17>. Если же отбросить все нюансы, то ядром правового статуса личности являются субъективные права и субъективные юридические обязанности.
--------------------------------
<11> См.: Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 31.
<12> См.: Воеводин Л.Д. Содержание правового положения личности в науке советского государственного права // Советское государство и право. 1965. N 2. С. 42 - 50.
<13> См.: Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С. 36 и след.
<14> См.: Конин Н.М., Журик В.В., Петров М.П. Административное право Российской Федерации / Под ред. Н.М. Конина. М.: Норма, 2005. С. 127; Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. М., 2004. С. 71 - 72.
<15> См.: Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 340.
<16> См.: Князев С.Д. Некоторые вопросы законодательного обеспечения административно-правового статуса российских граждан // Административно-правовой статус гражданина. М., 2004. С. 17; Хаманева Н.Ю. Понятие и сущность административно-правового статуса гражданина // Административно-правовой статус гражданина. М., 2004. С. 9.
<17> См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М., 2001. С. 61.
Субъективное право не возникает без интереса. Доминирующей является точка зрения на интерес, согласно которой он рассматривается на двух уровнях: социологическом и психологическом; на первом - это порождение действительности, а не продукт сознания; на втором - рационально-эмоциональное отношение субъекта к объекту в силу его (объекта) жизненной значимости <18>. Как указывалось ранее, образование осуществляется в интересах человека, общества, государства. Рассматривая механизм возникновения интереса личности в сфере образования, целесообразно обратиться к изучению ее конституционно-правового интереса. Интересное и содержательное исследование данного вопроса осуществлено Д.М. Евстифеевым <19>. Соглашаясь с ним в главном - осознание и воля выступают в качестве основных элементов субъективной стороны конституционно-правового интереса личности, а цели и эмоции в качестве факультативных, - заметим, что интеллектуальный момент субъективной стороны интереса, "замешанный" на субъективно-психологических свойствах личности, включает в себя не только осознание, но и предвидение, а волевой момент - соответственно желание (нежелание).
--------------------------------
<18> См.: Керимов Д.А. Потребность, интерес и право // Правоведение. 1971. N 4; Козаченко И.Я., Бурлева О.С. Корыстный мотив в структуре уголовной ответственности. Свердловск, 1988. С. 6 - 8 и др.
<19> См.: Евстифеев Д.М. Конституционно-правовые интересы личности в Российской Федерации: теоретико-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007.
Осознание - состоявшаяся необходимость в объекте интереса - получении (приращении) знаний, умений, навыков. И сейчас еще раз слово Д.М. Евстифееву <20>, который, классифицируя объекты конституционно-правового интереса личности, выделяет, в частности, факультативный объект, приводя любопытный пример. Если у родителей возникает интерес, объект которого - получение их ребенком основного общего образования, гарантированного и предписанного ст. 43 Конституции РФ, то при осуществлении выбора школы их интересует ряд факультативных объектов, таких, как расположение школы, удобные транспортные маршруты, отсутствие нерегулируемых перекрестков, уровень технического оснащения школьных аудиторий и спортплощадок и др. Достижение данных объектов желательно, однако и отсутствие таковых может не повлиять на реализацию основного объекта данного интереса в силу иных, более значимых, обстоятельств. Полагаем, что суждения, высказанные Д.М. Евстифеевым, не только имеют право на существование, но и вполне могут выступать в качестве самостоятельного предмета научного (педагогического, социологического, правового) исследования.
--------------------------------
<20> См.: Евстифеев Д.М. Указ. раб. С. 80.
Представляется, что осознание <21> как понимание шире предвидения <22> как предположения наступления чего-нибудь. При этом мы исходим из представлений психологов, в соответствии с которыми понимание характеризуется как "одноактное "усмотрение", улавливание функций или отношений между элементами ситуации, реализуемое как синтетическое обнаружение" <23>, как определенная форма воспроизведения объекта в знании, возникающая у субъекта в процессе взаимодействия с познаваемой реальностью <24>. Сознательная деятельность человека возможна на основе прогностической способности сознания, связанной с опережающим отражением <25>. Отсюда осознание необходимости получения (приращения) знаний, умений, навыков автоматически означает и осознание возможных последствий предпринимаемых действий.
--------------------------------
<21> "Осознать" - это значит "полностью довести до своего сознания, понять", а "сознавать" также еще и "воспроизводить сознанием, усваивать, понимать". См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 463, 744.
<22> В соответствии с Толковым словарем русского языка "предвидеть" означает "заранее знать, предполагать возможность появления, наступления чего-нибудь". См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Указ. раб. С. 579.
<23> Веккер Л.М. Психика и реальность: единая теория психических процессов. М., 1998. С. 230.
<24> См.: Знаков В.В. Понимание в познании и общении. Самара, 1998. С. 29.
<25> См.: Осипов Г.В. Психология. М., 1997. С. 35.
Сознание есть не что иное, как "отношение к миру со знанием его объективных закономерностей" <26>. Представляется, что для констатации осознания необходимо установить, что, стремясь получить объект интереса в сфере образования, лицо знает о типичных и возможных последствиях, понимает и в конечном счете желает их наступления (увеличение уровня собственной образованности, сохранение рабочего места, получение новой работы (должности)) и т.п. При этом следует исходить из категории "обычного", "среднего" человека с одновременным учетом особенностей конкретной личности. Этот момент принципиально важен, ибо в силу физических и психических недостатков человек может оказаться не способным (полностью или частично) воспринимать и понимать познаваемое, адекватно его оценивать, формировать собственную мотивацию. Глухие, немые, глухонемые, слепые сначала воспринимают то, что видят или слышат, и лишь после того, как внешнее воздействие на органы чувств прекратилось, начинают внутреннюю переработку воспринятого. Патология эмоционально-волевой сферы снижает качество интеллектуальных способностей, что отражается в особенностях мышления.
--------------------------------
<26> Там же. С. 87.
Характеризуя осознание - важный элемент интеллектуального момента интереса, - нелишне будет учесть следующее. Дети, в силу присущих их возрасту особенностей физического и психического здоровья, не в состоянии осознать и адекватно оценить жизненную ситуацию. Их потребности, а значит, и интересы, зачастую лежат далеко за пределами образовательного пространства. В ч. 2 ст. 19 Закона об образовании сказано: "...обучение детей в образовательных учреждениях, реализующих программы начального общего образования, начинается с достижения ими возраста шести лет шести месяцев при отсутствии противопоказаний по состоянию здоровья, но не позже достижения ими возраста восьми лет". По данным Министерства образования и науки РФ, лишь 17% детей в возрасте 6 - 7 лет хотят идти в школу, учиться. Остальные не желают получать знания, умения, навыки. И здесь "включается" родительский интерес: заявление в школу подают родители, соответствующие образовательные услуги получают дети. Данная ситуация, с одной стороны, отражает особенности административной дееспособности граждан РФ <27>, а с другой - вполне согласуется с тем, что в основе субъективного права может лежать либо "свой", либо "чужой" интерес <28>. Однонаправленные осознание и желание потенциальных обучающихся и их родителей проявляются в ситуации, когда потребитель образовательных услуг не достиг 18-летнего возраста. В этом случае договор возмездного оказания образовательных услуг несовершеннолетний подписывает лишь при наличии письменного согласия своих законных представителей - родителей, усыновителей, попечителей (ст. 26 ГК РФ).
--------------------------------
<27> На обусловленность частичного появления и последующего увеличения административной дееспособности гражданина его физическим и психическим взрослением указывает Д.Н. Бахрах. См.: Бахрах Д.Н. Очерки теории российского права. М.: Норма, 2008. С. 14.
<28> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 116.
Предвидение - отражение в сознании лица - потенциального обучающегося тех событий, которые произойдут, должны или могут произойти в будущем, после получения объекта интереса. Предвидение (отсутствие предвидения) не зависит от произвола лица, но всегда составляет последствие, вытекающее с необходимостью, по закону причинности из сочетания предшествующих событий. Рассмотрим механизм предвидения одного из возможных вариантов социально значимых последствий, связанных с образованием.
По данным социологических опросов лиц, не достигших 35 лет, проведенных по поручению Фонда социальных программ ЮНЕСКО в 46 странах, 89% респондентов подчеркнули взаимообусловленность уровня профессиональной квалификации и уровня жизни (существования). Согласно ч. 1 ст. 25 Всеобщей декларации прав человека каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. (ст. 11) декларирует не только признание государством права каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, но и на непрерывное улучшение условий жизни. В развитие сказанного хотелось бы обратить внимание на п. 2 ст. 1 Конвенции N 117 Международной организации труда "Об основных целях и нормах социальной политики" (Россией не ратифицирована), где повышение жизненного уровня рассматривается в качестве основной цели при планировании экономического развития. Важно, что определение прожиточного минимума должно происходить с учетом таких основных потребностей семей трудящихся, как продукты питания и их калорийность, жилище, одежда, медицинское обслуживание и образование (п. 2 ст. 5 Конвенции МОТ).
Прав Г.Б. Романовский, указывающий, что в данном случае речь идет не об элементарном биологическом существовании, когда достаточно, чтобы человек какое-то время не умирал, а о таком укладе жизни, который бы позволил удовлетворять как материальные, так и духовные потребности <29>. Образование одновременно является одним из прав человека и необходимым средством для реализации других его прав, например права на труд. В соответствии с абз. 6 п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" под деловыми качествами работника следует, в частности, понимать способности физического лица выполнять определенную трудовую функцию с учетом имеющихся у него профессионально-квалификационных качеств (например, определенной профессии, специальности, квалификации), личностных качеств работника (например, состояние здоровья, наличие определенного уровня образования).
--------------------------------
<29> См.: Романовский Г.Б. Гносеология права на жизнь. СПб., 2003. С. 21.
Термин "образование для карьеры" (career education), введенный Сиднеем Марландом в 1974 г., в настоящее время широко используется в отечественной образовательной практике. Не подвергая анализу с моральной точки зрения высказывания студентов: "Мне не нужны знания, мне нужен лишь диплом", заметим, что их понимание феномена "образование для карьеры" чрезвычайно далеко от того, которое на самом деле в него вкладывается. В действительном, неискаженном виде речь здесь идет о понимании карьеры как жизненного пути, где человек выполняет помимо профессиональной другие социальные роли, обеспечивающие его наиболее полную самореализацию. Иными словами, это механизм приобретения знаний, практических умений, стратегий познавательной деятельности, такого объема и качества, которые ориентированы на достижение человеком профессионального успеха, обеспечивают как общественное признание, движение по карьерной "лестнице", так и субъективное переживание человеком чувства удовлетворенности характером и результатами своего труда.
Желание - "это опредмеченное стремление, оно направлено на определенный предмет. Зарождение желания означает всегда поэтому возникновение и постановку цели. Желание - это целенаправленное стремление" <30>. Для уяснения психологической сущности желания представляет интерес механизм его возникновения, процесс формирования этого проявления воли человека. Здесь можно выделить несколько этапов: а) ощущение определенной потребности; б) превращение ее в побуждение к действию, т.е. в мотив; в) постановка цели, достижение которой должно удовлетворять потребность; при этом цель никогда не совпадает с желаемыми последствиями, она отделена от них по времени; г) намерение достичь постановленной цели.
--------------------------------
<30> Рубинштейн С.Л. Основы общей психологии. М., 1946. С. 513.
Иначе говоря, желание заключается в стремлении к определенным последствиям, в восприятии их как нужных для удовлетворения ощущаемой потребности. Это воля, мобилизованная на достижение конкретной, определенно поставленной цели, стремления к достижению определенного результата. Именно поэтому человеку присуща способность избирать необходимые для реализации "образовательного" интереса варианты поведения: 1) выбрать образовательное учреждение, форму освоения образовательной программы (ч. 2 ст. 50, ч. 1 ст. 52 Закона об образовании); 2) получить профессию и соответствующую квалификацию (ч. 3 ст. 14 Закона об образовании); 3) реализовать право на получение дополнительных образовательных услуг, оказываемых образовательным учреждением (ст. 26 Закона об образовании); 4) регулировать в случаях, предусмотренных законом, процесс обучения (индивидуальный учебный план, ускоренный курс обучения - ч. 4 ст. 50 Закона об образовании) и др.
Право и реальность - разные миры. К сожалению, нормативную модель и окружающую нас социальную и политическую действительность разделяет определенная (и порой весьма значительная) дистанция; между ними есть известная напряженность. В.И. Шкатулла пишет: "...право на образование большинство людей сами реализовать не в силах, и поэтому их обязаны обеспечить государственные и муниципальные образовательные учреждения... органы управления образованием" <31>. По мнению В.М. Сырых, роль государства в образовании состоит в том, что оно должно создать все условия для того, чтобы в стране было достаточное количество образовательных организаций, чтобы каждый желающий (и каждый обязанный) учиться мог получить соответствующее образование <32>.
--------------------------------
<31> Шкатулла В.И. Образовательное право. М., 2001. С. 70.
<32> См.: Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права // URL: http:lexed/ru/elbook.html.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П <33> указывается, что Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования и ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах определяют доступность образования как равные для всех права и возможности его получения, что предполагает, во-первых, экономическую доступность. В соответствии с ч. 2, 3 ст. 43 Конституции РФ гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, а на конкурсной основе также высшего образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Порядок установления федеральным органам исполнительной власти, другим распорядителям средств федерального бюджета, имеющим в ведении высшие учебные заведения, контрольных цифр приема граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета, определяется Министерством образования и науки РФ в соответствии с нормативами (п. 2 ч. 2 ст. 11 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании).
--------------------------------
<33> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы" // СЗ РФ. 2006. N 22. Ст. 2375.
"Вузовская" Россия в беде и надежде. До недавнего времени около 50% студентов получали высшее профессиональное образование по договорам возмездного оказания услуг, т.е. платно. В условиях финансового кризиса факты несвоевременного внесения оплаты за обучение и нарушения графика погашения образовательных кредитов стали, к сожалению, повсеместной реальностью. Негативные тенденции сохраняются, несмотря на поручения Президента РФ Д.А. Медведева по поддержке студенчества, данные им органам управления образованием, руководителям образовательных учреждений в 2009 - 2010 гг.
Это первое. И второе. Доступность образования предполагает и физическую доступность, под которой понимается безопасная физическая досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путем получения доступа к современным технологиям (Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П). Правительство РФ Постановлением от 14 февраля 2008 г. утвердило Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) (далее - Типовое положение о вузе 2008 г.), запрещающее любую образовательную деятельность в представительствах вузов. Напомним, что Типовое положение с аналогичным названием от 5 апреля 2001 г. в целях оказания студентам, обучающимся по заочной форме обучения, помощи в освоении образовательных программ непосредственно по месту их работы и месту жительства, предоставляло вузам право осуществлять консультации, текущий контроль успеваемости и промежуточную аттестацию обучающихся путем привлечения штатных научно-педагогических работников высшего учебного заведения на основе учебно-материальной базы представительств (п. 39). Появление данного пункта было обусловлено стремлением избавиться от учебно-консультационных пунктов и других территориально обособленных подразделений вузов, существование которых, по мнению разработчиков данного акта, противоречило ч. 1 ст. 55 ГК РФ, обозначившей два вида обособленных подразделений юридических лиц: представительства и филиалы. Следует признать, что подобный подход повышал уровень доступности высшего образования для студентов-заочников, существенно сокращая их расходы на получение образовательных услуг.
После принятия Типового положения о вузе 2008 г. в крайне неблагоприятной ситуации оказались студенты прекративших свое существование представительств высших учебных заведений, прежде всего располагавшихся в труднодоступных районах России. Значительная территориальная удаленность студентов-заочников от головного вуза, непомерные затраты времени и денежных средств на ее преодоление обусловили отказ немалой части из них от продолжения обучения или перевод в находящиеся в пределах досягаемости иные высшие учебные заведения (их филиалы). В итоге многие ведущие вузы потеряли весомую часть своего контингента, а студенты - возможность получить фундаментальные знания и диплом престижного учебного заведения. Как точно заметил А.Н. Кокотов, осуществляя правовое регулирование, государство осознанно или стихийно выказывает определенную степень доверия (недоверия) адресатам правовых норм, участникам правоприменительных отношений. В свою очередь, те, кому адресованы нормы, также проявляют в собственном поведении определенный уровень доверия к публичной власти, праву <34>. Степень недоверия и негатива студентов, иных заинтересованных лиц к решению органов государственной власти прекратить функционирование представительств высших учебных заведений, не предусмотрев альтернативы, едва ли можно переоценить.
--------------------------------
<34> См.: Кокотов А.Н. Доверие. Недоверие. Право. М., 2004. С. 48.
Власть не антипод права! Подспудно возникает вопрос: в полной ли мере реализуется провозглашенная в п. 1 ч. 5 ст. 2 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании гарантия свободы выбора гражданином России формы получения высшего и послевузовского профессионального образования, образовательного учреждения и направления подготовки (специальности)? Ведь ограничения прав граждан на получение высшего и послевузовского профессионального образования могут быть установлены исключительно федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения страны и безопасности государства (п. 2 ч. 5 ст. 2 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании).
Понятно, что институт власти глубоко противоречив. Она (власть) обладает такими имманентными качествами, которые в процессе утверждения и упрочения власти, когда она переступает порог социально оправданных величин, превращают ее в самодовлеющую, авторитарную по своим потенциям силу. Но важно помнить: при разумно-прогрессивном общественном строе, при развитой демократической и правовой культуре власть благодаря приверженности к демократическим ценностям умиряет свои императивные административно-приказные стремления, сдерживает ("скрепя сердце") свои властные порывы и во имя общей пользы вводит властно-императивную государственную деятельность в строгие рамки <35>. Во всех сферах своего проявления, в том числе и в образовании. Хочется надеяться, что это наше ближайшее будущее.
--------------------------------
<35> См.: Алексеев С.С. Философия права. М., 1999. С. 67, 69.
Неотложные шаги. Гарантиями реализации гражданином права на образование должны выступать не только определение в законодательстве об образовании перечня органов государственной власти и органов местного самоуправления, ответственных за обеспечение организационно-управленческих и финансовых условий для такой реализации, а также рамочное закрепление обязанностей этих органов, корреспондирующих с правом гражданина на образование (ст. 28, 28.1, 29, 31 Закона об образовании; ст. 24 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании). Главное, на наш взгляд, обеспечить максимальную конкретизацию вышеназванных обязанностей и определить порядок их исполнения, усилить ответственность органов власти и их должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей, повлекшее нарушение права гражданина России на образование.
КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОБРАЗОВАНИИ <*>
Е.В. ПУЛЯЕВА
--------------------------------
<*> Pulyaeva E.V. The concept of development of legislation on education.
Пуляева Елена Валерьевна - старший научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.
В представленной статье автором проводится анализ состояния действующего законодательства в сфере образования и осуществляется научный прогноз его развития. Выделяются факторы, влияющие на динамику отрасли образовательного законодательства, рассматриваются границы правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования, определяются основные направления совершенствования законодательства в сфере образования.
Ключевые слова: отрасль законодательства в сфере образования, границы правового регулирования, качество образовательных услуг, образовательная организация, процесс обучения и воспитания.
In the present article the author analyzes the state of current legislation in the field of education and forecasts of its development. The author highlights factors affecting dynamics of the educational legislation and limits of legal regulation of relations arising in the field of education. The author defines the main directions of improvement of legislation on education.
Key words: legislation in the field of education, legal limitations in regulation, the quality of educational services, educational organization, the process of training and education.
В июне 2010 г. в г. Санкт-Петербурге под девизом "Закладывая основу для будущего" прошел международный экономический форум, на котором российское образование рассматривалось как ключевой элемент экономической модернизации России. Придание особой значимости вопросу повышения конкурентоспособности отечественного образования является закономерным следствием активно обсуждавшихся в последние годы путей интеграции экономики, образования и науки. Осуществление указанных модернизационных процессов предполагает создание в законодательстве в сфере образования правовых предпосылок.
Состояние законодательства в сфере образования. Факторы, влияющие на динамику отрасли. Образовательная отрасль законодательства - одна из самых динамичных, что обусловлено проведением реформы образования, а также тем, что эта реформа сопровождается крупномасштабными преобразованиями административного, налогового, бюджетного законодательства, реформой местного самоуправления и т.д. Кроме того, поскольку законодательство в сфере образования составляют не только Конституция РФ, Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании", Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", но и принимаемые в соответствии с ними другие законы и иные нормативные правовые акты РФ, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в области образования, многочисленно принимаемые подзаконные нормативные акты в развитие положений закона существенно изменяют практику реализации законодательной нормы, а иногда приводят и к трансформации самой нормы <1>.
--------------------------------
<1> Сказанное можно отнести к введению единого государственного экзамена и новациям в отношении процедурных механизмов его реализации, выражающихся в том числе во введении дополнительных вступительных испытаний отдельными образовательными учреждениями.
Рассмотрим данные факторы динамичности образовательного законодательства.
1. Фактор, связанный с реформой системы образования, обусловлен переходом Российской Федерации в соответствии с Болонским соглашением <2> к двухуровневой системе высшего образования. Указанное является ярким примером влияния норм международного права на национальное законодательство. Проводимая реформа подтверждает возможность использования обычных "мягких" норм (рекомендательное право) международного права в сфере регулирования правоотношений в образовательной сфере <3>.
--------------------------------
<2> Декларация о создании общеевропейского пространства высшего образования (Болонская декларация) (принята в г. Болонье 19 июня 1999 г.). Россия подписала Декларацию 19 сентября 2003 г.
<3> См.: Международное право и национальное законодательство. М., 2009.
Глобальный рынок формирует новую систему ценностей (единое образовательное пространство в целях создания единого рынка труда). В результате международное право инициирует процесс унификации законодательства об образовании и, таким образом, формирует национальное законодательство.
Однако следует отметить, что проблема взаимодействия норм международного и национального законодательства актуальна на уровне правоприменения. Российская Федерация имеет соглашения о международном сотрудничестве в сфере образования с рядом стран, однако при решении вопроса, например, о подтверждении необходимого уровня образования или об установлении эквивалентности уровней образования потенциал их действия сводится на нет <4>. Данное обстоятельство объясняется тем, что в основном положения указанных соглашений имеют общий характер, тогда как для того, чтобы быть непосредственно применимыми, они должны иметь необходимый уровень конкретизации. Этот уровень связан со способностью порождать права и обязанности для физических и юридических лиц. При этом их инкорпорация не всегда достигает цели нормы, поскольку при необходимости их реализации применение таких норм становится невозможным <5>.
--------------------------------
<4> См.: Зенков В.Н. Концепция развития законодательства в сфере образования // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004; Социальное законодательство / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.Н. Зенков. М., 2005. С. 107.
<5> См.: Тиунов О.И., Каширкина А.А., Морозов А.Н. Международные межведомственные договоры Российской Федерации. М., 2008. С. 161.
Привести в действие норму призваны акты национального права, однако наличия в отечественном законодательстве декларативных положений о международном сотрудничестве в сфере образования явно недостаточно. Следует заметить, что имеет место и разнонаправленный характер соглашений, заключенных на межгосударственном уровне в отношении установления эквивалентности дипломов кандидатов наук и докторов наук, аттестатов доцентов и профессоров, что не способствует унификации законодательства в сфере образования.
2. Неоднородный предмет регулирования законодательства в сфере образования, обусловленный спецификой образовательных отношений, порождает наличие в рамках образовательного законодательства норм административного, гражданского, трудового, финансового и других отраслей законодательства. Столь выраженная специфичность предмета, который призвана регулировать образовательная отрасль права, была подмечена еще в советской юридической науке <6>, что получило развитие и сегодня в трудах исследователей <7>. Это обусловило понимание отрасли образовательного законодательства как носящей комплексный характер <8>.
--------------------------------
<6> См., например: Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании. М., 1985; Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С. 33; Сапаргалиев Г.С., Баянов Е.Б. и др. Государственное управление народным образованием в СССР. Алма-Ата, 1980.
<7> См., например: Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002; Спасская В.В. Законодательство Российской Федерации в сфере образования: становление и перспективы развития. М., 2006.
<8> См.: Суханов Е.А. О концепции Кодекса об образовании и самостоятельного "образовательного права" // Проблемы и перспективы законодательства об образовании и его кодификации: Материалы VI Международной научно-практической конференции. Москва, 11 - 12 октября 2001 г. / Отв. ред. А.Я. Капустин, В.В. Еремян. М., 2002. С. 68 - 69; Матюшева Т.Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации и сфера образования: Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 1999. С. 21; Ягофаров Д.А. О некоторых теоретико-правовых и практических аспектах кодификации российского образовательного законодательства // Право и образование. 2003. N 2. С. 11; Федорова М.Ю. Образовательное право. М., 2003. С. 15.
В силу сказанного установление комплексного характера институтов, входящих в предмет отрасли, порождает ее подвижность, поскольку круг институтов образовательного законодательства не является стабильным.
Так, например, отсутствие четкой отраслевой принадлежности отдельных видов образования - экологическое образование, спортивная подготовка, военная подготовка, образование в сфере культуры и искусства - приводит к появлению комплексных институтов в рамках образовательного, экологического, военного законодательства, законодательства в сфере спорта, культуры. Это обусловливает необходимость отражения специфики приведенных видов образования в рамках законодательства в сфере образования.
Вопросы о том, какие институты могут быть встроены в систему образовательного законодательства, целесообразно ли подобное их включение в структуру образовательного правового акта, насколько они могут быть в нем видоизменены, являются актуальными.
При этом общая закономерность развития взаимоотношений законодательства об образовании со смежными отраслями может быть показана на примере гражданского законодательства, в котором исключительная сфера правового регулирования остается незначительной и преобладает блоковая система правового регулирования, свойственная для англо-американского права. Подавляющая масса имущественных отношений, регулируемых гражданским законодательством, уже находится в сфере комплексного правового регулирования под воздействием публичных норм права <9>.
--------------------------------
<9> Проблемы совершенствования гражданского законодательства (Обзор IV Ежегодных научных чтений, посвященных памяти профессора С.Н. Братуся) // Журнал российского права. 2010. N 1; Мозолин В.П. Роль гражданского законодательства в регулировании комплексных имущественных отношений // Журнал российского права. 2010. N 1.
Однако наличие противоречивости норм образовательного и норм гражданского, налогового, бюджетного, трудового и иных отраслей законодательства поднимает вопрос о приоритете конкретной отрасли в регулировании образовательных правоотношений.
Судебная практика демонстрирует примеры, когда применяются нормы гражданского, административного, налогового и иных отраслей права без учета специфики образовательных правоотношений, что ведет к ущемлению прав участников данных правоотношений и сдерживанию развития сектора образования. Однако этим проблема соотношения в процессе правового регулирования сферы образования норм различных отраслей законодательства не исчерпывается. В случае отсутствия необходимой нормы в законодательстве об образовании правило о применении соответствующей нормы иной отрасли в условиях пробельного характера законодательного регулирования способно привести к непоправимым последствиям для системы образования.
Принцип "неприменимости" норм иных отраслей права при регулировании образовательных правоотношений, возникающих в связи с функционированием комплексных институтов, может быть реализован посредством выражения указанной специфики образовательных правоотношений в специальной норме в законодательных актах об образовании.
Комплексный характер отрасли образовательного законодательства находит специфическое выражение в федеративном устройстве.
В рамках совместной компетенции при регулировании общих вопросов образования и воспитания (п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) субъекты РФ соприкасаются с вопросами, относящимися к исключительной компетенции Российской Федерации. Это нормы административного законодательства (вопросы управления образованием, контроль качества), гражданского законодательства (предпринимательская и иная приносящая доход деятельность образовательного учреждения, вопросы создания, реорганизации, ликвидации образовательного учреждения), трудового законодательства (социальные гарантии). Таким образом, актуальными являются проблемы законодательного определения круга полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере образования и возможность принятия нормативных правовых актов в пределах переданных полномочий по вопросам, которые носят комплексный характер правового регулирования. Следовательно, целесообразно четкое разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ, где признак комплексности способствует такому разграничению.
3. Законодательство в сфере образования отличается широтой своего смысла, что находит объяснение в исторических традициях становления рассматриваемой отрасли.
В советское время существующий подход к регулированию общественных отношений в сфере образования строился на административно-правовых началах <10>, хотя специфика образовательных отношений была установлена исследователями еще в 1970-е гг. <11>. Следовательно, советские Основы законодательства о народном образовании в преддверии 1990-х гг. <12> уже не отвечали реалиям времени <13>. Между тем разработка Закона РФ "Об образовании" требовала времени, и выходом из данной ситуации явилось принятие Временных положений, регламентирующих деятельность учреждений (организаций) системы образования и подготовки кадров в РСФСР <14>. В результате была нарушена общепринятая последовательность подготовки нормативных правовых актов. В дальнейшем в целях соответствия уровню развития общественных отношений и ввиду необходимости заполнения пробелов в правовом регулировании объем подзаконных нормативных актов увеличивался.
--------------------------------
<10> См.: Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. М., 1975. С. 52; Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976. С. 97.
<11> См.: Новоселов В.И. Указ. соч.; Малеин Н.С. Гражданско-правовое положение личности в СССР. М., 1975. С. 33 - 34; Андреев В.С. Социальное обеспечение в СССР. М., 1971. С. 13 - 18; Сапаргалиев Г.С., Баянов Е.Б. и др. Указ. соч.
<12> См.: Закон СССР от 19 июля 1973 г. N 4536-VIII "Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании" // Свод законов СССР. 1990. Т. 3.
<13> См.: Спасская В.В. Указ. соч. С. 9.
<14> См.: Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1990 г.
Учитывая, что столь длительный период времени становления отрасли характеризовался хаотичностью, закономерно воцарение логики законодательного регулирования. Нередко в обоснование внесения изменений в тот или иной закон приводится довод в пользу необходимости приведения его норм в соответствие с нормами актов подзаконного уровня. Интенсивность подзаконного нормотворчества оказывает обратное влияние на уровень регулирования федеральных законов и законов субъектов РФ. Таким образом, большинство процедур, связанных с реализацией прав граждан на образование, находится в сфере действия именно подзаконного нормотворчества.
Вместе с тем остается невостребованным такой способ систематизации законодательства, как инкорпорация, при котором нормативные акты, регулирующие общественные отношения в сфере образования, объединяются в сборник в совокупности с устранением устаревших, противоречащих друг другу положений. Заметим, что во Франции такая форма достаточно популярна <15>.
--------------------------------
<15> См.: Кодекс образования Франции. Законодательная часть. М., 2003. С. 22.
Границы правового регулирования образовательной отрасли законодательства. Подчеркивая динамичность рассматриваемой отрасли законодательства, стоит отметить, что ее трансформации в определенной мере есть результат подвижности границ правового регулирования в сфере образования, которые на современном этапе все более подвержены расширению. Границы действия законодательства меняются также и в зависимости от динамики условий общественной жизни. Так, репетиторство в советское время рассматривалось как предпринимательская деятельность и преследовалось по закону. На сегодняшний день индивидуальная трудовая педагогическая деятельность не требует лицензирования, однако признается предпринимательской в случае получения дохода и подлежит регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Однако специфику действия права в образовательном секторе обусловливает тот факт, что в качестве предмета правового регулирования выступает "производственный процесс" - учебный процесс, что не является главным ни в области науки, ни в области искусства <16>. Весомость такого регулятора общественных отношений, как мораль, однозначна <17>. В связи с этим неизбежно взаимопроникновение морали и права <18>, а следовательно, возникновение потребности в определении явлений общественной жизни, требующих правового регулирования, феноменов, существующих в рамках так называемой нейтральной территории, и способов регулирования, отвечающих требованиям нейтралитета. Границы могут быть обусловлены следующим: способностями государства; целью и задачами; социальным характером явления, влекущего для множества членов общества целый ряд взаимных прав и обязанностей <19>; пропорциональностью достигаемой цели и затраченных средств <20>; наличием препятствий, столь сильных для человека, что собственными силами он не в состоянии их преодолеть, а между тем условия его развития требуют устранения этих препятствий <21>. Однако следует принять во внимание нецелесообразность действия правового регулятора в том случае, если указанные "препятствия" могут быть разрешены человеком отдельно собственными силами или коллективно (например, с помощью локальных актов).
--------------------------------
<16> См.: Дорохова Г.А. Управление народным образованием в СССР. М., 1965. С. 8.
<17> См.: Интеллектуальные ресурсы нации: возможности и пределы правового регулирования. М., 2009. С. 45.
<18> См.: Ehrlich E. Grundlegung der Soziologie des Rechts. 1913. S. 45, 132; Кардозо Б. Развитие права. Нью Хавен, 1924.
<19> См.: Хвостов В.М. Общая теория права. Элементарный очерк. По изданию 1911 г. // URL: http://www.allpravo.ru.
<20> См.: Моль Р. Энциклопедия государственных наук // Соч. Роберта [фон-] Моля / Пер. А. Попова. М., 1868.
<21> См.: Теория промышленного права / Пер. с фр. СПб., 1873.
Подвижность границ правового регулирования находит свое выражение в изменении формы и сферы действия источников образовательного законодательства, что обусловливается поиском меры наиболее удачного соотношения аспектов централизации и децентрализации в управлении образованием.
В зарубежной практике по вопросу границ законодательной регламентации сферы образования сложилось два подхода. В соответствии с первым в законах регламентируется только то, что является необходимым, все остальное сосредоточено в руках самих школ, ответственность за большую часть дел переносится на низший уровень (Бельгия, Нидерланды, Дания, Великобритания, Ирландия). Другой подход характеризуется "этатизмом", что проявляется в жесткой политике государственной кодификации норм общественно-государственной сферы (Франция) <22>.
--------------------------------
<22> См.: Спасская В.В. Указ. соч.
В российском законодательстве подход к законодательному регулированию сферы образования выражен следующими тенденциями:
1) образование относится к тем сферам общественной жизни, в которых "публично-правовые и частноправовые границы оказываются весьма зыбкими, подвижными и стертыми" <23>;
--------------------------------
<23> Законодательство в сфере образования: обеспечение частных и публичных интересов: Материалы научно-практической конференции (Москва, 11 апреля 2007 г.). М., 2007. С. 53.
2) частноправовая сфера остается более узкой по сравнению с публично-правовой в части, определяющей роль государства в создании стратегии и задач системы образования, содержании образования, управлении образованием;
3) в законодательстве начинают преобладать частноправовые начала. Так, происходит увеличение роли договорных механизмов правового регулирования, связанных как непосредственно с оказанием образовательных услуг, так и с образовательной деятельностью в целом. В отдельных субъектах РФ путем заключения договоров об оказании дошкольных образовательных услуг негосударственными образовательными организациями удовлетворяется спрос на эти услуги.
При этом переход в такой режим правового регулирования, когда преобладают частноправовые механизмы, ставит вопрос о роли и об объеме централизованного законодательного регулирования в сфере обеспечения качества образования и его оценки. Соотношение публично-правовых и частноправовых начал имеет значение в свете регулирования отношений, возникающих при оказании платных образовательных услуг <24>.
--------------------------------
<24> См.: Потапенко В.С. Правовое регулирование социальной услуги в сфере образования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
Обеспечение качества образовательных услуг. Вопрос об определении содержательной характеристики качества образования имеет существенное значение в свете обязательств, вытекающих из договора в связи с недостатком оказанной услуги.
Качество образования является многомерной категорией, что проявляется в международном праве <25>, а также является предметом исследования педагогики, социологии, философии, юриспруденции. Указанное дает основания для вывода о невозможности применения только тех критериев, которые могут быть облечены в форму закона. Применение иных категориальных конструкций не позволит использовать законодательный механизм для их оценки либо потребует расширения границ субъективного усмотрения. В последнем случае субъекты, производящие оценку, должны отвечать критериям максимальной беспристрастности при решении соответствующего вопроса.
--------------------------------
<25> См.: Аккредитация в системе высшего образования: российский и зарубежный опыт. М., 2008.
Однако следует обратить внимание на тот факт, что образовательное законодательство характеризуется следующими чертами.
1. Принципиальным отличием российского законодательства об образовании от законодательных источников образовательного права западных государств является то, что объектом правового регулирования в российских законах об образовании становятся не столько собственно образовательные отношения, в которые вступают в процессе обучения и воспитания обучающиеся и образовательные учреждения, педагоги на различных уровнях российской образовательной системы, сколько отношения по управлению образованием и его экономикой.
2. В образовательном законодательстве не развиты процессуальные формы. Проблема регламентации разнообразных процедур в образовании недостаточно исследована, а ведь действующее законодательство в этой сфере изобилует подзаконными нормативными правовыми актами и актами ведомственного характера, регулирующими порядок осуществления тех или иных процедур.
3. Многие вопросы, непосредственно касающиеся реализации прав граждан на образование, остаются вне сферы действия закона, между тем именно они прежде всего должны являться предметом регулирования закона (процессуальные вопросы итоговой аттестации выпускников, апелляция, соотношение льгот и преимуществ при поступлении в средние профессиональные и высшие профессиональные учебные заведения и результаты Единого государственного экзамена).
Следует отметить, что законодательные акты создают основу для локального нормотворчества, поэтому особое значение приобретает реализация субъективных прав граждан посредством не ведомственных актов, а законов, на основании которых могут быть приняты акты локального уровня. В результате затруднена и судебная защита прав в сфере образования.
4. Усиление властно-императивных начал в законодательстве относительно управления образованием, контроля качества образования, в том числе путем косвенных методов воздействия (предоставление государственной поддержки по факту государственной аккредитации). При этом концентрация законодательной регламентации приходится на уровень высшего профессионального образования, тогда как практика демонстрирует крайне неудовлетворительные результаты итогов сдачи Единого государственного экзамена.
Однако усиление административно-правовых начал приводит к увеличению объема функций органов исполнительной власти в сфере образования, что не всегда согласуется с функциональной способностью органов государства, наличием необходимого инструментария, что особенно остро сказывается на сфере лицензирования и аккредитации. Вместе с тем сложность деятельности, введение многофакторной системы оценок не позволят реализовать предложенный механизм на практике. Преобладание указанных форм правового регулирования относительно качества образования приводит к неясности, что является основанием для признания образования некачественным. Какие действия должно осуществить образовательное учреждение для восстановления нарушенного права, какие действия граждан и документы должны стать обоснованием факта причинения ущерба в виде некачественного образования? Ответы на эти вопросы способны привести в движение механизм судебной защиты права на качественное образование.
Возникла задача создания независимых национальных органов, что является непременным условием для принятия государства в качестве полноправного члена Европейской ассоциации гарантии качества в высшем образовании (ENQA) <26>. Законодатель же исходит из целесообразности существования двух процедурных форм-гарантий качества образовательного процесса: лицензирование и аккредитация. Однако механизм взаимосвязи данных институтов крайне фрагментарен и непоследователен, что создает дополнительные административные барьеры для деятельности образовательных организаций и реализации социально ориентированных мер в сфере образования.
--------------------------------
<26> См.: Аккредитация в системе высшего образования: российский и зарубежный опыт. М., 2008.
На пути достижения цели качественного образования начинают приобретать значение нормы технико-юридического характера, что обусловлено усложняющейся взаимосвязью процесса обучения и современных технологий, необходимостью соответствия уровня знаний, преподаваемых в учебном заведении, достижениям общества. Особенно ярко это проявится при развитии дистанционных форм образования и нанотехнологий.
Наиболее тесную взаимосвязь норм технико-юридического характера с нормами процессуального характера, обеспечивающими гарантии прав граждан при осуществлении отдельных процедур в рамках образования, ожидается увидеть в будущем, поскольку процесс передачи знаний начинает носить все более технологичный характер. Требуется установление форм и процедур оценки и подтверждения соответствия технико-юридическим нормам. Следует учесть, что стандартизация образовательных услуг не должна создавать излишних административных барьеров для осуществления образовательной деятельности. Увеличение количества требований и функций, которые предстоит соблюсти и выполнить образовательному учреждению, влечет разрастание его "аппарата" и сосредоточение на выполнении не свойственных самой сути образования задач.
Необходимо обратить внимание и на важность обеспечения качества образования со стороны обучающихся. Процесс обучения двусторонний, отсюда требования о соблюдении образовательного стандарта в виде необходимых прикладываемых усилий для приобретения знаний, умений, навыков являются обязательными и для обучающихся. Однако процесс подготовки носит сугубо творческий характер и не подлежит регламентации.
Используется не в должной мере регулятивный потенциал актов локального уровня. Степень конкретизации положений нормативных правовых актов не всегда достаточна для того, чтобы закрепляемые ими положения отличались ясностью и четкостью применения. В основном присутствует неопределенность в вопросе об участии в управлении образовательным учреждением общего собрания коллектива, педагогического совета, совета образовательного учреждения, попечительского совета. Сказанное обусловливается нерешенностью вопроса взаимодействия законов, подзаконных актов и локальных актов в сфере образования.
Реализация нормативно-правовых предписаний как законодательных, так и локальных актов в сфере образования осуществляется в процессе и сквозь призму взаимодействия участников образовательных правоотношений по обучению и воспитанию, где особое место занимает педагог как субъект, осуществляющий преподавание. Поскольку процесс обучения и воспитания есть по своей сути психолого-педагогический процесс, где реализация одного и того же нормативного установления может иметь различные вариации, постольку приобретает особое значение процесс формирования поведенческой установки (в том числе на основе правового сознания), а именно способ правового влияния на указанный процесс. В связи с этим приобретает особое значение необходимость не только нормативного, но и интеллектуального обеспечения законодательно гарантированного права на образование.
Практика реализации закона и способ правового регулирования характеризуются взаимовлиянием. Так, в рассматриваемой сфере присутствует две тенденции: 1) обращение к нормам отраслевых актов в сфере гражданско-правовых, налоговых, бюджетных отношений в части предпринимательской и иной приносящей доход деятельности образовательного учреждения <27>; 2) неприменение норм гражданского законодательства в части оказания образовательных услуг. В первом случае установления гражданского законодательства конкретизируются в рамках образовательного законодательства, определяющего пределы применения норм смежной отрасли законодательства в сфере образования, нормы функциональных же кодексов в сфере бюджетных, налоговых правоотношений имеют приоритет и осуществляют исключительное правовое регулирование в соответствующей сфере. Во втором случае отсутствует механизм применения нормы в рамках образовательного законодательства, поскольку в данном случае требуется вторжение в область моральных регуляторов, поэтому правовое регулирование осуществляется только в виде норм-принципов, норм-деклараций и т.п. В силу сказанного на практике за отсутствием объективно выраженных критериев, которыми можно было бы руководствоваться, не реализуются нормативные установления гражданского законодательства в части обязательств, вытекающих из договора оказания образовательных услуг.
--------------------------------
<27> По материалам судебной практики ВС РФ и ВАС РФ.
Образовательная организация как субъект гражданского права. В практике образовательного законодательства позиция поддержки особого статуса образовательных организаций путем предоставления налоговых льгот сменялась требованием включения норм налогового характера только в НК РФ и приведения в соответствие с ним законодательных норм в сфере образования. В результате судебная практика арбитражных судов изобиловала спорами налогового характера относительно образовательных организаций. Решения по результатам рассмотрения этих дел выносились без учета специфики образовательного законодательства, что привело к снижению объемов поддержки образовательных учреждений.
Сегодня наблюдается тенденция к усилению диспозитивных начал в виде увеличения автономии образовательных организаций в формировании источников своего финансирования. Цель: переход к организационно-правовым формам хозяйствующих субъектов <28>. Однако данная ситуация предполагает тупиковый характер развития учреждений среднего (полного) общего образования, среднего профессионального образования, где такие способы, как увеличение масштабов оказания платных образовательных услуг посредством превышения контрольных цифр приема, приемлемые в высших учебных заведениях, недопустимы.
--------------------------------
<28> Это продиктовано положениями Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС) 1994 г., регулирующего также и экспорт услуг высшего образования, поставка которых должна осуществляться только организацией, реализующей коммерческую (связанную с получением прибыли) деятельность.
Ориентация на соединение образования и науки, провозглашение идеи непрерывного образования инициируют создание образовательных организаций, ранее неизвестных отечественному законодательству, - университетских комплексов, научно-образовательных центров и т.п. Однако вопрос о сущности новых образовательных организаций влияет на их оценку как субъектов гражданского права (отдельных самостоятельных организационно-правовых форм либо разновидностей существующих организаций). Так, внедрение дистанционных форм образования ставит вопрос о правовом статусе возникающих на этой основе "образовательных комплексов", включающих пункты, сосредотачивающие электронные обучающие ресурсы и обеспечивающие доступ обучающихся к ним.
Расширение же существующих организационно-правовых форм новыми разновидностями не представляется целесообразным.
Сказанное позволяет выделить следующие основные направления совершенствования законодательства в сфере образования.
1. Беря на себя ответственность в сфере образования, государство тем самым подчеркивает его особую социальную ценность. Главными задачами законодательства являются выстраивание правозащитного механизма, обеспечение совпадения интересов обучающегося, педагога, образовательной организации при сохраняющейся тенденции к усилению внимания к управленческим процессам в образовании и развитие материальных и процессуальных гарантий прав участников образовательного процесса.
2. В связи с объективно усложняющейся структурой системы образования и усилением влияния гражданско-правовых начал, прежде всего выражающегося в стремлении выделить конкретный результат образовательного процесса, который позволил бы главным образом оценить качество подготовки выпускника, чрезвычайно важна оценка правовых и в целом социальных последствий вводимых новаций в целях недопущения нанесения ущерба участникам образовательного процесса и образовательной системе в целом.
3. Развитие законодательства должно обеспечивать комплексный характер своего развития, основывающийся на включении в него институтов, тяготеющих к нормам образовательного законодательства и не имеющих четкой отраслевой принадлежности, с приданием им образовательной специфики.
Библиографический список
Ehrlich E. Grundlegung der Soziologie des Rechts. 1913.
Аккредитация в системе высшего образования: российский и зарубежный опыт. М., 2008.
Андреев В.С. Социальное обеспечение в СССР. М., 1971.
Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании. М., 1985.
Дорохова Г.А. Управление народным образованием в СССР. М., 1965.
Законодательство в сфере образования: обеспечение частных и публичных интересов: Материалы научно-практической конференции (Москва, 11 апреля 2007 г.). М., 2007.
Зенков В.Н. Концепция развития законодательства в сфере образования // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004.
Интеллектуальные ресурсы нации: возможности и пределы правового регулирования. М., 2009.
Кардозо Б. Развитие права. Нью Хавен, 1924.
Кодекс образования Франции. Законодательная часть. М., 2003.
Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976.
Малеин Н.С. Гражданско-правовое положение личности в СССР. М., 1975.
Матюшева Т.Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации и сфера образования: Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 1999.
Международное право и национальное законодательство. М., 2009.
Мозолин В.П. Роль гражданского законодательства в регулировании комплексных имущественных отношений // Журнал российского права. 2010. N 1.
Моль Р. Энциклопедия государственных наук // Соч. Роберта [фон-] Моля / Пер. А. Попова. М., 1868.
Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976.
Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. М., 1975.
Потапенко В.С. Правовое регулирование социальной услуги в сфере образования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
Проблемы совершенствования гражданского законодательства (Обзор IV Ежегодных научных чтений, посвященных памяти профессора С.Н. Братуся) // Журнал российского права. 2010. N 1.
Сапаргалиев Г.С., Баянов Е.Б. и др. Государственное управление народным образованием в СССР. Алма-Ата, 1980.
Социальное законодательство / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.Н. Зенков. М., 2005.
Спасская В.В. Законодательство Российской Федерации в сфере образования: становление и перспективы развития. М., 2006.
Суханов Е.А. О концепции Кодекса об образовании и самостоятельного "образовательного права" // Проблемы и перспективы законодательства об образовании и его кодификации: Материалы VI Международной научно-практической конференции. Москва, 11 - 12 октября 2001 г. / Отв. ред. А.Я. Капустин, В.В. Еремян. М., 2002.
Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002.
Теория промышленного права / Пер. с фр. СПб., 1873.
Тиунов О.И., Каширкина А.А., Морозов А.Н. Международные межведомственные договоры Российской Федерации. М., 2008.
Федорова М.Ю. Образовательное право. М., 2003.
Хвостов В.М. Общая теория права. Элементарный очерк. По изданию 1911 г. // URL: http://www.allpravo.ru.
Ягофаров Д.А. О некоторых теоретико-правовых и практических аспектах кодификации российского образовательного законодательства // Право и образование. 2003. N 2.
УПРАВЛЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЕМ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ РОССИЙСКОГО
И ЗАРУБЕЖНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА <1>
А.Н. КОЗЫРИН, Д.В. КОРФ, А.А. ЯЛБУЛГАНОВ
--------------------------------
<1> Статья подготовлена в рамках исследовательского проекта "Понятие, предмет, система и источники образовательного права: к формированию учебно-методической базы курса "Образовательное право" по Федеральной целевой программе "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2009 - 2013 годы.
Козырин Александр Николаевич, доктор юридических наук, профессор, директор Центра публично-правовых исследований, профессор кафедры финансового права Государственного университета - Высшей школы экономики.
Корф Дмитрий Владимирович, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры финансового права Государственного университета - Высшей школы экономики, научный сотрудник Центра публично-правовых исследований.
Ялбулганов Александр Алибиевич, доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник Центра публично-правовых исследований, профессор кафедры финансового права Государственного университета - Высшей школы экономики.
В статье с использованием компаративного метода проанализированы основные направления образовательных реформ в России и зарубежных странах, современные тенденции модернизации государственного управления образованием и развитие системы органов публичной администрации в сфере образования.
Ключевые слова: управление образованием, образовательные реформы, публичная администрация в сфере образования.
Educational Management: a Comparative Analysis of Russian and Foreign Legislation
A.N. Kozyrin, D.V. Korf, A.A. Yalbulganov
This article, using the comparative method, analyzes the main trends of educational reforms in Russia and foreign countries, a recent trend of modernization of public administration of education and development of the system of public administration bodies in education.
Key words: educational management, educational reform, public administration in education.
Изучение системы государственного управления образованием приобретает в настоящее время особую актуальность. Объясняется это тем, что в настоящее время в Российской Федерации проводятся сразу две крупномасштабные реформы, напрямую затрагивающие данную проблему - административная реформа и реформа образования.
Обе реформы проходят непросто, порой даже противоречиво, что позволяет в ряде случаев говорить о сильном противодействии осуществляемым преобразованиям и даже о начале контрреформ по отдельным направлениям.
Российская модель управления образованием обусловлена особенностями государственного устройства России - федеративным характером отношений между центром и регионами, а также выведением местного самоуправления за пределы государственного аппарата.
С одной стороны, концепция управления образованием учитывает наличие трех самостоятельных и взаимосвязанных уровней - федерального, регионального и местного, а с другой стороны, она предполагает организацию взаимодействия между законодательной и исполнительной ветвями государственной власти и четкого распределения полномочий между органами публичной администрации, представленными в сфере образования.
Законодательной основой разграничения полномочий в сфере образования между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями являются:
Закон РФ от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" <2> (статьи 28 - 38);
--------------------------------
<2> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797.
Федеральный закон от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" <3> (статьи 24, 26);
--------------------------------
<3> Собрание законодательства РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.
Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <4> (статьи 21, 26.3 и др.);
--------------------------------
<4> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <5> (статьи 15, 15.1, 16, 16.1 и др.).
--------------------------------
<5> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Разграничение компетенции по вопросам образования между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерацией и муниципальными образованиями, проведенное в упомянутых законодательных актах, производно от норм Конституции РФ <6>, закрепленных в статьях 71 - 73, 130, 132, 133.
--------------------------------
<6> Собрание законодательства РФ. 2009. N 4. Ст. 445.
В соответствии с пунктом "е" статьи 72 Конституции РФ общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В Законе РФ "Об образовании" законодатель уточнил, какие вопросы, относящиеся к образованию, находятся в ведении Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием. В статье 28 этого Закона содержится закрытый (исчерпывающий) список, включающий около тридцати <7> направлений деятельности государства, составляющих компетенцию Российской Федерации в сфере образования. Перечень направлений федеральных органов государственной власти в сфере высшего и послевузовского образования уточняется и дополняется законодателем в статье 24 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".
--------------------------------
<7> Мы намеренно использовали указание на приблизительное количество основных направлений деятельности федеральных органов государственной власти, поскольку их количество постоянно меняется: одни пункты статьи 28 Закона РФ "Об образовании" утрачивают силу, другие - вновь вводятся в действие.
Многочисленные полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования, с известной долей условности, можно объединить в несколько групп.
Первую группу составляют полномочия по формированию государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области образования. К ним относятся: разработка и реализация государственной политики в области образования; принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области образования; установление порядка участия объединений работодателей в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования.
Вторая группа объединяет полномочия по реализации государственной политики в области образования, к которым относятся обеспечение государственных гарантий прав граждан в области образования, а также разработка и реализация федеральных целевых и международных программ в области образования.
Одна из наиболее объемных групп полномочий федеральных органов государственной власти - полномочия по регулированию основных элементов системы образования в Российской Федерации.
Эти полномочия касаются прежде всего регулирования различных вопросов содержания образования. Речь идет об утверждении федеральных государственных образовательных стандартов; установлении перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование; информационном и научно-методическом обеспечении системы образования, разработке базисных учебных планов и примерных программ учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей), учебной литературы и учебных пособий; утверждении порядка проведения экспертизы учебников, ежегодное утверждение на основе экспертизы федеральных перечней таких учебников, а также утверждение порядка отбора организаций, осуществляющих издание учебных пособий, и утверждение перечня таких организаций.
Наряду с "содержательным элементом" (образовательные программы, федеральные образовательные государственные стандарты и федеральные государственные требования) еще одним элементом системы образования являются образовательные учреждения и научные организации, осуществляющие образовательную деятельность. Применительно к ним федеральные органы государственной власти наделяются полномочиями по установлению порядка создания, реорганизации и ликвидации федеральных государственных образовательных учреждений; разработке и утверждению типовых положений об образовательных учреждениях; определению порядка лицензирования и государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций; формированию системы федеральных требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, минимальной оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений.
Кроме этого, федеральные органы государственной власти своими решениями непосредственно создают, реорганизуют и ликвидируют федеральные государственные образовательные учреждения, согласовывают назначения руководителей образовательных учреждений федерального подчинения. Они также осуществляют лицензирование и государственную аккредитацию следующих образовательных учреждений:
1) высших учебных заведений по всем реализуемым ими образовательным программам;
2) научных организаций и образовательных учреждений дополнительного профессионального образования, реализующих образовательные программы послевузовского профессионального образования и дополнительные профессиональные образовательные программы, по которым установлены федеральные государственные требования;
3) образовательных учреждений, реализующих военные профессиональные образовательные программы;
4) федеральных государственных образовательных учреждений среднего профессионального образования, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования по подготовке специалистов в сферах обороны, оборонного производства, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства по специальностям, перечень которых утверждается Правительством РФ;
5) расположенных за пределами территории Российской Федерации российских образовательных учреждений и их филиалов по всем реализуемым ими образовательным программам.
Отдельным элементом образовательной системы является управление в сфере образования. К федеральным полномочиям в этой сфере относятся: формирование федеральных органов управления образованием, а также создание и ведение федеральных баз данных в сфере образования. Федеральные органы осуществляют надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования. Контрольные и надзорные полномочия федеральной власти распространяются на:
1) образовательные учреждения дополнительного профессионального образования и научные организации, реализующие образовательные программы послевузовского профессионального образования и дополнительного профессионального образования, по которым установлены федеральные государственные требования;
2) российские образовательные учреждения, расположенные за пределами территории Российской Федерации;
3) образовательные учреждения высшего профессионального образования;
4) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования.
Осуществляя контрольно-надзорные полномочия, федеральные органы принимают меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, к числу которых относятся, например, направление обязательных для исполнения предписаний образовательным учреждениям и соответствующим органам, осуществляющим государственное управление в сфере образования, а также контроль за исполнением таких предписаний.
Особое значение приобретают в настоящее время полномочия по контролю качества образования. В этой области за федеральным уровнем закреплены полномочия по контролю за подготовкой обучающихся и выпускников по образовательным программам основного общего и среднего (полного) общего образования. Федеральные органы управления образованием осуществляют также контроль качества образования в высших учебных заведениях по всем реализуемым ими образовательным программам. В научных организациях и в образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования такой контроль проводится в отношении программ послевузовского профессионального образования и дополнительного профессионального образования. В Законе РФ "Об образовании" (п. 23 ст. 28) за федеральным уровнем закреплены и иные контрольные полномочия: осуществление контроля качества образования в федеральных образовательных учреждениях среднего профессионального образования, реализующих программы среднего профессионального образования по подготовке специалистов в сферах обороны, оборонных производств, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемких производств <8>, в российских образовательных учреждениях и филиалах российских образовательных учреждений, расположенных за пределами территории Российской Федерации, по всем реализуемым ими образовательным программам и т.д.
--------------------------------
<8> Перечень соответствующих специальностей утвержден Постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2008 года N 252 (СЗ РФ. 2008. N 15. Ст. 1559).
В ходе проведения образовательной реформы и введения единого государственного экзамена (ЕГЭ) перечень полномочий федеральных органов государственной власти был существенно дополнен полномочиями, связанными с проведением итоговой государственной аттестацией и организацией приема в образовательные учреждения. На федеральном уровне устанавливаются форма и порядок проведения ЕГЭ, система оценки результатов, порядок проверки экзаменационных работ, подачи и рассмотрения апелляций. Кроме того, через принятие федеральных нормативных правовых актов определяется порядок приема в образовательные учреждения, имеющие государственную аккредитацию (в том числе порядок проведения дополнительных вступительных испытаний), устанавливается перечень олимпиад школьников, а также перечень общеобразовательных предметов, по результатам освоения которых осуществляется прием в имеющие государственную аккредитацию образовательные учреждения среднего профессионального образования и образовательные учреждения высшего профессионального образования.
Организация проведения ЕГЭ на территории Российской Федерации, предусматривающая разработку контрольных измерительных материалов для проведения ЕГЭ и обеспечение ими государственных экзаменационных комиссий в субъектах Российской Федерации, организация и осуществление централизованной проверки экзаменационных работ участников ЕГЭ, формирование и ведение федеральных баз данных об участниках и результатах ЕГЭ - все эти мероприятия также отнесены к компетенции федеральных органов государственной власти.
К полномочиям Российской Федерации отнесены также регулирование трудовых и экономических отношений в области образования. В сфере трудовых отношений и социального обеспечения устанавливаются нормы труда и нормативы его оплаты в федеральных государственных образовательных учреждениях, образовательный ценз педагогических работников, порядок аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений; организуется федеральная система подготовки и переподготовки педагогических работников и работников органов, осуществляющих управление в сфере образования. Закрепляются нормы социальной поддержки различных категорий обучающихся, воспитанников и педагогических работников федеральных государственных образовательных учреждений, а также виды и нормы материального обеспечения указанных категорий граждан.
В финансово-экономической области закрепляются общие принципы финансирования образовательных услуг, устанавливаются федеральные нормативы финансирования образования обучающихся, воспитанников федеральных государственных образовательных учреждений, ставки заработной платы и должностных окладов работников федеральных государственных образовательных учреждений. Происходит непосредственное финансирование федеральных государственных образовательных учреждений и образовательных услуг.
Все перечисленные полномочия так или иначе проявляют себя в двух основных направлениях деятельности федеральных органов государственной власти - разработке и реализации государственной политики в области образования и формировании соответствующей нормативно-правовой базы.
Разработка и реализация государственной политики в области образования.
Государственная политика в сфере образования представляет собой совокупность различных мероприятий, действий, решений и т.д. государственных органов, объединенных общей целью - поступательным развитием российского образования.
Российская Федерация провозглашает область образования одним из приоритетов государственной политики (п. 1 статьи 1 Закона РФ "Об образовании"), что непосредственно вытекает из конституционной нормы, в соответствии с которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина составляют обязанность государства (статья 2 Конституции РФ).
Государство заинтересовано в неуклонном развитии сферы образования, так как с этим напрямую связаны не только вопросы соблюдения прав и свобод человека и гражданина, но и успешное развитие российской экономики, социальное благополучие нации, а также состояние национальной безопасности.
Таким образом, сфера образования представляет собой объект правового регулирования не только в связи с реализацией конституционного права на образование и иных основных прав и свобод человека и гражданина, но и как отрасль экономики, от состояния которой во многом зависит будущее государства, одна из важнейших составляющих социально-культурной жизни общества, а также как фактор национальной безопасности.
Курс на приоритетность сферы образования государство реализует посредством:
создания развитой нормативно-правовой базы, формирования самостоятельной отрасли законодательства в сфере образования (нормативная составляющая государственной политики в сфере образования);
финансирования системы образования и создания благоприятных экономических предпосылок для развития российского образования (финансово-экономическая составляющая государственной политики в сфере образования);
формирования оптимальной структуры организации и управления образованием (организационно-управленческая составляющая государственной политики в сфере образования);
подготовки научно-педагогических кадров для сферы образования (кадровая составляющая государственной политики в сфере образования);
укрепления связи образования и науки (академическая составляющая государственной политики в сфере образования);
развития международных контактов и академической мобильности (международная составляющая государственной политики в сфере образования).
Основополагающим государственным документом, устанавливающим приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития, является Национальная доктрина образования в Российской Федерации, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 года N 751 <9>. Доктрина определяет цели воспитания и обучения, пути их достижения посредством государственной политики в области образования, ожидаемые результаты развития системы образования на период до 2025 года.
--------------------------------
<9> СЗ РФ. 2000. N 41. Ст. 4089.
Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная целевая программа развития образования.
Для упорядочения действий, предпринимаемых в рамках государственной образовательной политики, используется метод программирования, результатом которого становится система программ средне- и долгосрочного развития образования, разрабатываемых на различных уровнях (федеральном, региональном, ведомственном, муниципальном, на уровне образовательного учреждения). При этом ключевой программой, безусловно, является Федеральная целевая программа развития образования, разрабатываемая и утверждаемая Правительством РФ. Ею определяется стратегия реформирования системы российского образования и намечаются важнейшие мероприятия по ее реализации.
Действующая программа - "Федеральная целевая программа развития образования на 2006 - 2010 годы" утверждена Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2005 года N 803 <10>. Положение об управлении Федеральной целевой программой развития образования на 2006 - 2010 годы было утверждено Приказом Минобрнауки России от 19 декабря 2008 года N 391 <11>.
--------------------------------
<10> СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 186.
<11> Бюллетень нормативных актов ФОИВ. N 14. 2009.
В соответствии с пунктом 4 статьи 1 Закона РФ "Об образовании" доклад Правительства РФ о ходе реализации Федеральной целевой программы развития образования должен ежегодно представляться палатам Федерального Собрания РФ и публиковаться в официальном печатном органе.
Оформляя основы правового регулирования государственной политики в области образования, законодатель установил запрет на создание и деятельность организационных структур политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организаций (объединений) в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, органах управления образованием (п. 5 статьи 1 Закона РФ "Об образовании").
Данный запрет в целом соответствует Конституции РФ (ст. ст. 13, 14, 28 и 29) и направлен на исключение влияния указанных структур на содержание и порядок деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждений, органов управления образованием в целях защиты конституционных прав обучающихся. Следует отметить, что запрет не распространяется на частные образовательные учреждения (даже в том случае, если такое учреждение имеет государственную аккредитацию).
Норма, закрепленная в пункте 5 статьи 1 Закона РФ "Об образовании", не исключает для педагогов, должностных лиц, иных работников государственных, муниципальных образовательных учреждений и органов управления образованием возможность входить в организационные структуры политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организаций (объединений) индивидуально.
Дата добавления: 2020-01-07; просмотров: 173; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!