Глава 9. РЕОРГАНИЗАЦИЯ: ТОЛЬКО ДЛЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ?
Этот вопрос на первый взгляд кажется излишним, ибо ответ на него очевиден едва ли не любому: реорганизовано может быть только юридическое лицо. Между тем ситуация не так проста.
Как известно, правопорядок допускает участие в гражданском обороте и отдельных граждан-предпринимателей и даже групп граждан, которые не имеют статуса юридического лица, к примеру так называемое крестьянское (фермерское) хозяйство, которое согласно ст. 1 Федерального закона "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" представляет собой "объединение граждан, связанных родством и (или) свойством, имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии".
Причем, даже в случае если речь идет о предпринимательской деятельности гражданина, ничто не исключает наличия в его собственности существенных по стоимости объектов, в том числе и предприятий, на которых осуществляют трудовую деятельность большое количество работников. В процессе осуществления предпринимательской деятельности гражданин-предприниматель может осуществлять со своим имуществом различные действия, в том числе и те, которые существенно влияют на его стоимость и трудовые права и обязанности лиц. Однако такие действия не подпадают под правовой режим реорганизации, ибо самой организации как бы просто нет, соответственно, и реорганизовывать нечего.
|
|
|
Между тем здесь, на наш взгляд, есть о чем поговорить. Если не рассматривать юридическое лицо исключительно через призму наличия записи в ЕГРЮЛ, то в реальной жизни перед нами конкретное имущество, организация в смысле наличия определенного количества людей, действующих в определенной иерархии, лицензии, иные разрешения и т.п. Многое из этого перечня может вполне "обременять" существование и коллектива трудящихся, которые ни к какому юридическому лицу не относятся.
Возьмем для примера то же фермерское хозяйство. Закон "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" содержит отдельную гл. 8 "Прекращение фермерского хозяйства". В частности, основаниями прекращения фермерского хозяйства ст. 21 Закона называет:
- единогласное решение членов фермерского хозяйства о прекращении фермерского хозяйства;
- случай, когда не осталось ни одного из членов фермерского хозяйства или их наследников, желающих продолжить деятельность фермерского хозяйства;
- несостоятельность (банкротство) фермерского хозяйства;
- создание на базе имущества фермерского хозяйства производственного кооператива или хозяйственного товарищества;
|
|
|
- решение суда.
Статья 22 Закона указывает и общее правило о порядке прекращения: оно осуществляется по правилам ГК РФ, если иное не вытекает из федерального закона, иных нормативных правовых актов Российской Федерации или существа правоотношения.
Что можно понять из такого "порядка"? По большому счету - мало чего, ведь тот же ГК РФ всего в двух статьях регулирует вопросы прекращения такого хозяйства - ст. ст. 258 и 259. Однако формальная сторона вопроса нас волнует в меньшей степени. Гораздо интереснее то, насколько перечисленные выше основания прекращения (или большинство из них как минимум) подпадают под понятие "реорганизация"? Очевидно, что такой вопрос в полной мере правомерен, ведь все указанные основания сказываются на правах кредиторов хозяйства, все влекут существенное изменение имущественной массы и т.п.
В российской юридической литературе высказываются точки зрения, согласно которым часть из указанных оснований прекращения является не чем иным, как реорганизацией. Так, Н.Н. Мельников полагает, что "образование на базе фермерского хозяйства юридического лица представляет собой реорганизацию в форме преобразования КФХ в другую организационно-правовую форму, при которой вновь образованная коммерческая организация становится правопреемником фермерского хозяйства" <1>. Согласиться с такой позицией мы не можем; с большой долей уверенности можно говорить, что для создания используется лишь имущество, которое досталось участникам хозяйства по результатам раздела долей.
|
|
|
--------------------------------
<1> Мельников Н.Н. Реорганизация крестьянского (фермерского) хозяйства по законодательству России и стран СНГ // Российская юстиция. 2009. N 3. С. 2.
Однако и сказать, что такая "реорганизация" совсем никак не связана с ранее прекратившим свое существование фермерским хозяйством, мы тоже не можем, поскольку ст. 259 ГК РФ прямо говорит, что "размер вкладов участников товарищества или членов кооператива, созданного на базе имущества крестьянского (фермерского) хозяйства, устанавливается исходя из их долей в праве общей собственности на имущество хозяйств", определяемых по правилам ст. 258 ГК, которая регулирует вопросы раздела имущества хозяйства. Нельзя не признать, что само создание здесь связано с судьбой прекратившего существование хозяйства, ибо юридическое лицо создается только на его имущественной базе и доли участников определяются только по результатам раздела имущества хозяйства и никак иначе. То есть хотя статус индивидуального предпринимателя имеет всего одно лицо - глава хозяйства, в реальности мы видим участие в обороте обособленного имущества, имеющего статус совместного. С нашей точки зрения, если даже не именовать этот процесс реорганизацией в том смысле, как его понимает ГК РФ, то надо говорить о необходимости более детального регулирования процедуры прекращения хозяйства и создания юридического лица на базе его имущества.
|
|
|
И вот что интересно: есть примеры в законодательствах стран бывшего СССР, которые построены с российским на единых принципах, где создание на базе имущества хозяйства юридического лица признается реорганизацией. Так, показательна ст. 226 Гражданского кодекса Республики Казахстан ("Правовой режим имущества при реорганизации крестьянского или фермерского хозяйства в хозяйственное товарищество или кооператив"): "Членами крестьянского или фермерского хозяйства на базе имущества хозяйства может быть создано хозяйственное товарищество или производственный кооператив. Такое реорганизованное крестьянское или фермерское хозяйство как юридическое лицо обладает правом собственности на имущество, переданное ему в форме вкладов и других взносов членами крестьянского или фермерского хозяйства, а также на имущество, полученное в результате его деятельности и приобретенное по иным основаниям, не противоречащим законодательству..."
Нельзя не отметить, что законы некоторых государств бывшего СССР признают применение реорганизации и к индивидуальным предпринимателям. К примеру, ст. 98 Налогового кодекса Украины указывает, что под реорганизацией налогоплательщика в этой статье понимается изменение его правового статуса, заключающееся в том числе в следующем: "регистрация физического лица как субъекта ведения хозяйства без отмены его предыдущей регистрации как другого субъекта ведения хозяйства или с такой отменой".
Интересно, что определенный период времени законодательство допускало и реорганизацию филиалов и представительств. В частности, ст. 23 НК РФ в его первой редакции 1998 г. требовала от налогоплательщиков - организаций сообщать в налоговый орган по месту учета обо всех обособленных подразделениях, созданных на территории Российской Федерации, в срок не позднее одного месяца со дня их создания, реорганизации или ликвидации. Эту формулировку, конечно, можно "списать" на слабую юридическую технику, ошибку и т.п. Но на самом деле очевидно, что создатели этой нормы имели в виду реорганизацию в широком смысле этого слова, как существенное организационное изменение, затрагивающее права кредиторов организации. Отметим, что вопрос о том, насколько к организационным трансформациям филиалов и представительств применимы положения, касающиеся регулирования реорганизации, весьма спорен. К примеру, в литературе относительно применения положений ст. 173.1 Уголовного кодекса РФ ("Незаконное образование (создание, реорганизация) юридического лица") высказана точка зрения, что она применима "по смыслу закона" и к незаконному образованию (созданию, реорганизации) таких структур <1>.
--------------------------------
<1> Романов А. Уголовная ответственность за незаконное образование юридического лица и незаконное использование документов для образования юридического лица (ст. ст. 173.1 и 173.2 УК РФ) // Хозяйство и право. 2012. N 9. С. 122.
Есть еще один институт в нашем праве, который весьма схож по своей сути с реорганизацией, однако прямо такого правового режима не имеет - трансформация публично-правовых образований. Этим термином мы "накрыли" на самом деле несколько существующих в нашем праве институтов, весьма, надо сказать, фрагментарно урегулированных:
а) образование нового субъекта Федерации из числа нескольких действующих субъектов;
б) принятие в Российскую Федерацию нового субъекта Федерации;
в) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, формами которого выступают изменение границ муниципального образования; преобразование муниципальных образований (которое в свою очередь осуществляется в следующих формах: объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа).
Короче говоря, речь идет о субъектах, которые в настоящее время получили в праве (к примеру, см. Определение Конституционного Суда РФ от 5 июля 2005 г. N 297-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества "Центральная телекоммуникационная компания" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации") наименование публично-правовых образований (Федерация, ее субъекты и муниципальные образования).
В праве существует неопределенность относительно правового статуса таких субъектов, в частности того, насколько к ним применимы положения о юридических лицах. Вышеуказанное Определение Конституционного Суда РФ довольно четко (хотя и косвенно, в том смысле что это не было непосредственным предметом рассмотрения) высказалось по этому вопросу (п. 2): "ст. 124 ГК Российской Федерации в развитие нормы абзаца второго пункта 1 статьи Кодекса закрепляет общие положения об участии Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в гражданских правоотношениях и применении к ним норм гражданского права. Содержащееся в ней указание на особенности публично-правовых образований, в силу которых к ним могут не быть применимы положения, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, означает, прежде всего, что в гражданском законодательстве имеются специальные нормы, регулирующие участие данных субъектов в гражданских правоотношениях, а также правовые нормы о юридических лицах, которые неприменимы к государству, государственным и муниципальным образованиям (например, нормы, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, реорганизации юридического лица и т.д.) в силу специфики последних, которая в основном проистекает из особой организации институтов публичной власти".
Говоря иначе, мысль суда можно обобщенно сформулировать следующим образом: реорганизация государства и муниципального образования невозможна.
Однако на самом деле трансформации публично-правовых образований имеют с реорганизацией юридических лиц гораздо больше общего, чем отличного. Кратко рассмотрим признаваемые нашим законодательством трансформации.
Правовое основание для образования нового субъекта Российской Федерации из числа нескольких действующих субъектов и принятия в Российскую Федерацию нового субъекта Федерации дает ст. 65 Конституции РФ, согласно которой принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Такой Федеральный закон в настоящее время принят - от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации".
Согласно указанному Закону (ст. 4) в качестве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть принято иностранное государство или его часть в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части <1>.
--------------------------------
<1> Как видно, данный Закон не предполагает такого изменения, как выход какой-то части из состава Российской Федерации. Соответственно, не регулируются и последствия этого, равно как и механизм принятия соответствующего решения. В отечественной истории были примеры решения такого вопроса. В частности, в 1990 г. был принят Закон СССР от 3 апреля 1990 г. N 1409-1 "О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР". Данный Закон предполагал решение целого ряда вопросов, связанных с выходом республики из состава СССР, в частности:
- ст. 14 Закона указывала, что во взаимоотношениях между выходящей республикой, с одной стороны, и Союзом ССР, а также иными союзными республиками, автономными республиками, автономными образованиями и национальными группами, с другой стороны, в течение переходного периода должны были быть решены следующие вопросы: 1) определена судьба находящихся на территории республики объектов общесоюзной собственности (предприятий и комплексов базовых отраслей промышленности, космических исследований, энергетики, связи, морского, железнодорожного и воздушного транспорта, линий связи, магистральных трубопроводов, имущества Вооруженных сил СССР, оборонных и других объектов), а также собственности общесоюзных общественных организаций; 2) урегулированы финансово-кредитные расчеты выходящей республики с Союзом ССР, взаимоотношения банков; 3) урегулированы имущественные и финансово-кредитные отношения данной республики с другими союзными республиками, а также с автономными республиками, автономными образованиями; 4) определен порядок выполнения предприятиями и организациями выходящей республики ранее взятых на себя договорных обязательств по отношению к предприятиям и организациям, расположенным на территории других союзных республик, а также автономных республик и автономных образований; 5) определен правовой статус и формы расчетов совместных предприятий или филиалов предприятий, организованных на базе общесоюзной собственности или собственности других союзных республик, а также автономных республик и автономных образований; 6) согласован порядок расчетов с другими государствами и международными организациями по кредитам и займам, полученным для сооружения объектов на территории выходящей республики или для удовлетворения потребностей этой республики и ее населения, а также по соответствующей части кредитов и займов, израсходованных на осуществление общесоюзных закупок и программ, которыми пользовалась выходящая республика; 7) согласован статус территорий, не принадлежавших выходящей республике на момент ее вступления в состав СССР; 8) согласован статус территорий, на которых компактно проживают национальные группы, с учетом результатов их волеизъявления на референдуме; 9) обеспечены гарантии содержания исторических и культурных памятников и мест захоронений на территории выходящей республики; 10) разрешены иные вопросы, требующие взаимного урегулирования;
- в соответствии со ст. 15 Закона гражданам СССР, проживающим на территории выходящей республики, предоставлялось право выбора гражданства, места жительства и работы. Выходящая республика должна была компенсировать все издержки, связанные с переселением граждан из пределов республики;
- в соответствии со ст. 17 Закона граждане выходящей республики, осужденные ее судами и отбывающие наказание на территории СССР, подлежали передаче для дальнейшего отбывания наказания в указанную республику. Граждане выходящей республики, осужденные судами Союза ССР или другой союзной республики и отбывающие наказание на территории СССР, подлежали передаче для дальнейшего отбывания наказания в указанную республику, если они совершили преступления, за которые осуждены, на территории этой республики. Граждане СССР, иностранные граждане и лица без гражданства, осужденные судами Союза ССР или любой союзной республики и отбывающие наказание на территории выходящей республики, подлежали передаче Союзу ССР;
- в соответствии со ст. 18 Закона все административные и уголовные дела, возбужденные по фактам правонарушений на территории выходящей республики, находящиеся в производстве органов Союза ССР, подлежали передаче через Прокуратуру Союза ССР или Верховный Суд СССР в производство органов выходящей республики. Это правило не распространялось на случаи, когда хотя бы одно из правонарушений было совершено вне территории выходящей республики, а также на уголовные дела, подсудные военным трибуналам.
Законом определен правовой статус публично-правового образования в случае принятия иностранного государства или его части:
а) в случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области;
б) в случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа.
Определена Законом и процедура принятия, которая включает в себя следующие этапы:
- подписание международного договора, которым определяются вопросы принятия;
- обращение Президента РФ в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ подписанного международного договора;
- проверка Конституционным Судом РФ соответствующего обращения;
- в случае если Конституционный Суд РФ признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции РФ - внесение его в Государственную Думу на ратификацию в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации". Одновременно с международным договором в Государственную Думу вносится проект федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта.
Статья 7 Закона отдельно указывает на вопросы правопреемства. В частности, отмечено, что международным договором, которым регулируются вопросы принятия, может быть урегулировано в том числе и "правопреемство в отношении членства иностранного государства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов". Обратим внимание, что вопросы эти лишь могут быть урегулированы, однако обязанности в части содержания договора здесь нет. Что, впрочем, применительно к принятию иностранного государства и его части может показаться лишним, ведь в международном праве существуют уже довольно продолжительное время документы, регулирующие вопросы правопреемства в международных делах <1>: Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров (Вена, 23 августа 1978 г.) и Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов (Вена, 8 апреля 1983 г.) <2>. Как видно из ранее уже приводившегося в этой работе определения правопреемства, которое они дают, оно существенно отличается от классического определения, принятого в цивилистике и указывающего на переход прав и обязанностей. Однако, каково бы ни было определение, сущность остается одной и той же: при изменении границ (в том смысле, как это понимается в указанных Конвенциях и за исключением случаев, предусмотренных международным правом, к примеру, случая образования "нового независимого государства", когда никакого правопреемства быть не может) должны быть урегулированы вопросы участия государства (прекращающего существование, образуемого и другие случаи) в международных договорах, вопросы ответственности по его долгам, вопросы распределения его активов, архивов.
--------------------------------
<1> Подробнее о международных аспектах правопреемства см.: Кремнев П.П. Распад СССР и правопреемство государств: Монография. М.: Юрлитинформ, 2012.
<2> В последней из указанных, правда, Россия не участвует, но как бы то ни было, очевидно, что само наличие документа создает определенное правовое "притяжение", и даже не участвующие государства вынуждены ориентироваться на имеющиеся тексты.
Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации (ст. 5). Такое образование возможно как с прекращением существующих субъектов, так и не сопровождаться таковым. Как видно из текста Закона, образование возможно лишь одним путем - объединением. Закон не предусматривает выделения (отделения) части субъекта в отдельный субъект, равно как и разделения одного субъекта на несколько, с прекращением существования разделяемого. Правовой режим такого объединения в силу внутригосударственного его характера исключает применение норм международного права в части правопреемства и должен регулироваться правом Российской Федерации.
Закон установил порядок объединения, который включает в себя следующие этапы:
- направление Президенту РФ совместного предложения законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта (ст. 10);
- уведомление Президентом РФ о полученном предложении об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; проведение с ними при необходимости соответствующих консультаций (ст. 10);
- проведение консультаций Президента РФ с заинтересованными субъектами;
- в случае поддержки Президентом РФ инициативы заинтересованных субъектов Российской Федерации вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта - проведение референдумов в заинтересованных субъектах Российской Федерации (ст. 11);
- внесение в Государственную Думу проекта федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта (ст. 12) и принятие соответствующего закона (ст. 13).
Общие положения о правопреемстве мы находим в ст. ст. 10 и 12 Закона. В частности, ст. 10 указывает, что совместное предложение законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, направляемое Президенту РФ, должно содержать "предложения о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов Российской Федерации в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Российской Федерации". Соответствующие же положения должен содержать и проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, вносимого в Государственную Думу (ст. 12).
Как видно из текста Закона, объем правопреемства при объединении регионов отличается от объема, который мы наблюдаем при регулировании вопроса о принятии в Российскую Федерацию иностранного государства или его части. Это объяснимо лишь частично, поскольку, как показывает анализ конкретных федеральных конституционных законов, которыми регулировались вопросы объединения <1>, в них правопреемство регулируется гораздо более широко. Это объяснимо: помимо вопросов собственности существует множество иных вопросов, которые требуется решить в рамках правопреемства.
--------------------------------
<1> Федеральные конституционные законы: от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа", от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа", от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа", от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа", от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа".
Вот, в частности, положения указанных Законов о правопреемстве:
а) Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" содержит две статьи, в которых регулируются вопросы правопреемства: ст. 4 ("Прекращение существования Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа") и ст. 10 ("Функционирование в переходный период государственных органов, государственных учреждений, предприятий и организаций, созданных Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом или с их участием, а также с участием органов государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа"). Основные положения о правопреемстве сводятся к следующему:
- органы государственной власти Пермского края являются правопреемниками органов государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с иностранными государствами и международными организациями по вопросам собственности и обязательств Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, а также по иным вопросам в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- указанные вопросы правопреемства подлежат урегулированию договорами и соглашениями, заключаемыми органами государственной власти Пермского края с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, с иностранными государствами и международными организациями, а также при необходимости федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Пермского края;
- до урегулирования законами и иными нормативными правовыми актами Пермского края вопросов правопреемства создаваемых органами государственной власти Пермского края государственных органов, государственных учреждений, предприятий и организаций в отношении государственных органов, государственных учреждений, предприятий и организаций, ранее созданных Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом или с их участием, а также с участием органов государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, соответствующие государственные органы, государственные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.
Как видно из приведенного текста, объем правопреемства в этом Законе определен несколько иначе, чем в базовом федеральном законе о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации. Если Закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ предполагает правопреемство в части отношений собственности, то Закон от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ предполагает правопреемство по вопросам собственности и обязательств, а также по иным вопросам, не перечисляя последние;
б) Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" построен по-иному. Он содержит ст. 6 ("Правопреемство"), которая специально регулирует соответствующие вопросы. При этом в данном Законе сохранен подход, в соответствии с которым правопреемством охватываются не только отношения собственности, но и иные отношения. Что понимается под правопреемством в этой статье, можно понять из ее основных положений:
- право собственности Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа на имущество государственной казны указанных субъектов Российской Федерации, на имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных органов, государственных учреждений и унитарных предприятий Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа, а также иные права и обязанности осуществляются указанными субъектами Российской Федерации до дня образования нового субъекта Российской Федерации и переходят к новому субъекту Российской Федерации на основании указанного Федерального конституционного закона со дня образования нового субъекта Российской Федерации;
- новый субъект Российской Федерации с 1 января 2007 г. становится правопреемником Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа, в том числе в отношениях, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации с Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, органами государственной власти иностранных государств, субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, международными и иными организациями, юридическими и физическими лицами. Указанное положение распространяется в том числе на право собственности, права акционера (участника) хозяйственных обществ, а также на иные права и обязанности Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа;
- органы государственной власти и иные государственные органы нового субъекта Российской Федерации становятся правопреемниками органов государственной власти и иных государственных органов Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа, осуществлявших полномочия в соответствующей сфере деятельности, в том числе в отношениях, осуществлявшихся в соответствии с законодательством Российской Федерации с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами государственной власти иностранных государств, органами субъектов иностранных федеративных государств, органами административно-территориальных образований иностранных государств, международными и иными организациями, юридическими и физическими лицами. Указанное положение распространяется в том числе на полномочия собственника государственного имущества, права акционера (участника) хозяйственных обществ, а также на иные права и обязанности Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа, осуществлявшиеся органами государственной власти и другими государственными органами Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа;
- изменения в учредительные документы учреждений, унитарных предприятий, а также в учредительные и другие документы иных организаций в связи с переходом права собственности, прав акционера (участника) хозяйственных обществ, иных прав и обязанностей Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа к новому субъекту Российской Федерации вносятся в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в срок не позднее 31 декабря 2007 г.;
- вопросы правопреемства в части, не урегулированной указанным Федеральным конституционным законом, регулируются законодательством Российской Федерации, а в части, им не урегулированной, подлежат урегулированию договорами и соглашениями, заключаемыми органами государственной власти нового субъекта Российской Федерации с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами государственной власти иностранных государств, органами субъектов иностранных федеративных государств, органами административно-территориальных образований иностранных государств, международными и иными организациями, юридическими и физическими лицами.
По аналогичной модели решен вопрос с правопреемством в Федеральных конституционных законах: от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа" (ст. 6 ("Правопреемство")), от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" (ст. 6 ("Правопреемство")).
Некоторые изменения мы наблюдаем в ст. 6 ("Правопреемство") Федерального конституционного закона от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа". Статья построена похожим образом, однако туда включены положения, не использовавшиеся в ранее указанных актах:
- во-первых, после формулирования момента перехода права собственности ("3. Право собственности Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа на имущество государственной казны указанных субъектов Российской Федерации, на имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных органов, государственных учреждений и унитарных предприятий Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, исключительные права, а также иные права и обязанности переходят к Забайкальскому краю на основании настоящего Федерального конституционного закона со дня образования Забайкальского края") указано, что "при этом передаточный акт не составляется";
- во-вторых, указано, что "к правоотношениям, возникающим при переходе прав на имущество Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа к Забайкальскому краю в соответствии с настоящей статьей, применяются нормы законодательства Российской Федерации, определяющие момент возникновения права собственности на имущество, а также регулирующие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в части, не противоречащей положениям настоящей статьи";
- в-третьих, отдельно урегулированы отдельные вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество: "со дня образования Забайкальского края органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, при осуществлении государственной регистрации возникновения, ограничения (обременения), перехода и прекращения прав на недвижимое имущество, а также при предоставлении информации из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним вносят в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним изменения в части наименования субъекта Российской Федерации без заявления заинтересованных лиц и без взимания государственной пошлины".
Как видим, самый последний по времени принятия Федеральный конституционный закон все ближе по своей технике именно к цивилистическим конструкциям. И это легко объяснимо: при всей специфике трансформаций публично-правовых образований речь идет о переходе прав на имущество и прав и обязанностей по различным обязательствам. В целом, как видно, процессы принятия в Российскую Федерацию другого государства или его части (присоединения, говоря языком ГК РФ) и объединения регионов (слияния, говоря языком ГК РФ) очень схожи с правовым режимом реорганизации: мы видим урегулированный процесс (юридический состав) и положения о правопреемстве. Конечно, есть и существенные отличия. К примеру, хотя бы то, что никаких специальных прав кредиторов на случай такой трансформации не предусмотрено и т.д., однако сходство, что называется, "налицо".
Говоря о трансформационных процессах публично-правовых образований - Российской Федерации и ее субъектов, нельзя пройти мимо некоторых не вполне урегулированных явлений. Таким является институт изменения границы между субъектами Российской Федерации. Он предусмотрен ст. ст. 67 и 102 Конституции РФ. Правовое регулирование состоит в следующем: а) ст. 67 указывает, что границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия; б) ст. 102 относит к ведению Совета Федерации Федерального собрания РФ вопрос об "утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации". Никакого иного регулирования данный институт не получил <1>. Между тем очевидно, что "изменение границ" может касаться как небольшой полосы земли, буквально нескольких квадратных метров, так и гораздо больших пространств, вплоть до обмена целыми муниципалитетами, присоединения нескольких муниципалитетов. Это может существенно затрагивать бюджетную базу региона, а соответственно, и его доходы, что в свою очередь оказывает влияние на интересы инвесторов (к примеру, владельцев субфедеральных облигаций). В качестве хорошо известного примера приведем изменение границ между Москвой и Московской областью. Оно было урегулировано скупым и кратким постановлением Совета Федерации, между тем очевидно, что существует большой блок вопросов, касающихся главным образом правопреемства, который должен быть урегулирован.
--------------------------------
<1> В практике имелись соответствующие случаи, к примеру, см. Постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 25 октября 1994 г. N 236-1-СФ "Об утверждении изменения границы между Костромской и Вологодской областями", от 27 декабря 2011 г. N 560-СФ "Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью".
Слабо урегулирована ситуация с трансформациями такого публично-правового образования, как муниципальное образование. Конституционные положения здесь весьма лаконичны: ст. 131 Конституции РФ указывает, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Как видно, ни формы такого изменения, ни порядок, ни последствия Конституция РФ не регулирует, а также не предполагает принятия какого-либо специального закона, который бы регулировал соответствующие вопросы. Между тем такой закон принят, и он весьма значительно расширяет пределы понятия "изменение границ". В частности, речь идет о Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который содержит ст. 12 - "Изменение границ муниципального образования", а также ст. 13 - "Преобразование муниципальных образований".
В соответствии с указанным Законом изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти. Помимо общего указания на необходимость принятия отдельного закона выделяется несколько случаев или порядков изменения границ, а именно:
- изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан, с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов;
- изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов;
- изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан, с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений;
- изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
Как видно из приведенных положений Закона, основными заинтересованными лицами в изменении границ, чьего мнения и согласия требует Закон, являются граждане соответствующих муниципальных образований <1>. Наличие такого интереса соответственно закреплено и в порядке изменения, который, как видно, предполагает проведение голосования по специальной процедуре или организацию сходов граждан.
--------------------------------
<1> Как отмечено в Определении Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П "По жалобе гражданина О.Б. Гуртуева и коллективной жалобе граждан - жителей Кабардино-Балкарской Республики на нарушение их конституционных прав положениями Законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики", "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": "...конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него".
Однако упущен в Законе важный момент, связанный с вопросами правопреемства. Как и в случае с объединяемыми субъектами Федерации, муниципальное образование может быть участником долговых отношений, которые закреплены в форме облигаций. Это предполагает интерес кредиторов в наличии соответствующей налоговой базы для пополнения бюджета, которая в том числе обеспечивается определенной территорией муниципального образования. Существенное изменение территории способно значительно уменьшить налоговые поступления, что теоретически может привести к последующему дефолту по обязательствам. Интересы кредиторов очевидны, однако Закон их не учитывает.
Не учитывает Закон и иных аспектов, которые мы обычно понимаем под "правопреемством". По сути, модель изменения границ муниципальных образований состоит в том, что никакие права и обязанности муниципалитетов друг другу не передаются.
Гораздо интереснее, чем изменение границ муниципальных образований, правовой режим преобразования муниципальных образований, урегулированный в настоящее время ст. 13 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Как уже было отмечено, как такового отдельного института Конституция РФ не знает. Однако слово "преобразование" ввел в обиход и активно использует в своих документах Конституционный Суд РФ. К примеру, в своем Определении от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П "По жалобе гражданина О.Б. Гуртуева и коллективной жалобе граждан - жителей Кабардино-Балкарской Республики на нарушение их конституционных прав положениями Законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики", "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" он отметил, что "наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований - существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Такой порядок должен быть основан на нормах Конституции Российской Федерации, определяющих статус местного самоуправления и право граждан на осуществление местного самоуправления".
Под преобразованием Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" понимает объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Как видно из указанного перечня, Закон пошел гораздо дальше в части указания возможных способов трансформации публично-правовых образований: помимо объединения появилось указание и на разделение.
Общий порядок преобразования схож с правовым режимом изменения границ: преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти. Применительно к отдельным способам порядок следующий:
а) объединение:
- объединение двух и более поселений, не влекущее изменение границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений;
- объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования;
- объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром;
- объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов;
б) разделение:
- разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования либо на сходах граждан;
- разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района;
в) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.
Как видно из указанного описания, хотя преобразование является гораздо более существенным видом трансформации публично-правового образования, чем изменение границ муниципальных образований, тем не менее никаких положений, которые бы регулировали вопросы правопреемства, мы не находим. Можно предположить, что такие вопросы могут стать предметом соответствующего закона субъекта Федерации, однако, с нашей точки зрения, было бы правильно писать об этом прямо.
Отдельно при трансформациях муниципальных образований законом урегулированы отношения собственности. Здесь важное значение имеет Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 154). Данная статья в ч. 11.1 предусматривает так называемое разграничение имущества между:
- вновь образованными городскими, сельскими поселениями и муниципальным районом, в границах которого они образованы;
- вновь образованным муниципальным районом и расположенными в его границах городскими, сельскими поселениями;
- вновь образованными муниципальными образованиями в случае разделения муниципального образования;
- муниципальным районом и городским округом в случае наделения городского поселения, входящего в границы муниципального района, статусом городского округа или лишения его статуса городского округа;
- муниципальными образованиями в случае изменения их границ, влекущего за собой отнесение территорий отдельных населенных пунктов одного муниципального образования к территории другого муниципального образования;
- муниципальными образованиями, созданными до дня вступления в силу гл. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Такое разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами осуществляется правовыми актами субъектов Российской Федерации, принимаемыми по согласованным предложениям органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований. Порядок согласования перечня имущества, подлежащего передаче, порядок направления согласованных предложений органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований органам государственной власти субъектов Российской Федерации и перечень документов, необходимых для принятия правового акта субъекта Российской Федерации о разграничении имущества, устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.
Споры о праве собственности на имущество, в отношении которого в связи с разграничением полномочий ставится вопрос о передаче из собственности одного муниципального образования в собственность другого муниципального образования, разрешаются судом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Наличие судебного спора по отдельным объектам имущества не является основанием для приостановления передачи иных объектов имущества.
Орган местного самоуправления, владеющий имуществом, подлежащим передаче, обязан его передать, а орган местного самоуправления, в собственность которого указанное имущество передается, обязан его принять на основании правового акта субъекта Российской Федерации в трехмесячный срок после вступления данного правового акта в силу. В случае если устав хотя бы одного из муниципальных образований, указанных в настоящей части, не утвержден в течение указанного срока, срок отсчитывается со дня утверждения соответствующего устава.
Перечни передаваемого имущества, включающие в себя муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения, которые подлежат передаче, а также иного имущества утверждаются правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Органы местного самоуправления, наделенные в установленном порядке соответствующими полномочиями по передаче или принятию имущества, в установленный срок после вступления в силу правового акта субъекта Российской Федерации, передают или принимают имущество в муниципальную собственность, их уполномоченные лица подписывают передаточный акт о принятии имущества в муниципальную собственность.
Изменения в учредительные документы соответствующих муниципальных предприятий и учреждений вносятся в двухмесячный срок.
Основанием возникновения права собственности муниципального образования, принявшего имущество, является правовой акт субъекта Российской Федерации, которым осуществляется разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями.
Право собственности на имущество, передаваемое в указанном порядке, возникает с момента, устанавливаемого законом субъекта Российской Федерации.
Муниципальное образование, имущество которого передано в соответствии с ч. 11.1 ст. 154 Закона, несет субсидиарную ответственность по обязательствам переданных им учреждений и казенных предприятий, возникшим до перехода права собственности.
К правоотношениям, возникающим при разграничении муниципального имущества, нормы Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", определяющие момент возникновения права собственности на имущество, применяются в части, не противоречащей изложенным положениям.
Итак, как мы увидели, весьма схожие с реорганизацией трансформационные процессы происходят с коллективами субъектов гражданского права, не обладающими статусом юридического лица и публично-правовыми образованиями. И если в отношении первых проблема стоит неостро, и возникающие проблемы можно вполне решить имеющимися правовыми средствами, с некоторой их модификацией (институт общей собственности), то вот в части публично-правовых образований мы бы так не сказали. Как видно, их трансформации и реорганизация юридического лица очень схожи по многим моментам. И вполне возможно, что здесь может быть взаимное обогащение соответствующих институтов, а может быть даже создание каких-то общих положений. Например, в части правопреемства. Узкое цивилистическое понимание последнего как перехода прав и обязанностей (о чем мы писали выше), может быть вполне дополнено теми наработками, которые в части правопреемства имеются в науке международного права и науке конституционного права. К примеру, Е.В. Рудакова дает такое определение правопреемства: "правопреемство в конституционном праве понимается... как переход прав и обязанностей, а зачастую также большинства элементов статуса от одних субъектов конституционно-правовых отношений к другим" <1>. Как видно, автор полагает возможным для перехода элементы правового статуса. Выше мы уже отмечали, что проблема расширения объектов, передаваемых в порядке правопреемства, существует и в гражданском праве, и нам кажется, она нуждается в более глубоком обсуждении. С другой стороны, очевидно, что сам правовой режим трансформации публично-правовых образований должен быть приближен к правовому режиму реорганизации.
--------------------------------
<1> Рудакова Е.В. Проблемы правопреемства в конституционном праве России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 8.
Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 149; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!