Исполнение судебных решений о взыскании убытков от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц
Проблема правового регулирования исполнения судебных актов о взыскании с Российской Федерации, ее субъектов убытков более тесно связана с общей проблемой ответственности публично-правовых образований, нежели проблема поиска процессуального представителя государства.
Самая большая путаница в представлениях тех, кто впервые обращается к вопросам исполнения судебных актов о взыскании убытков с публично-правовых образований, возникает от непонимания того, что лица, представляющие в суде государство (публично-правовое образование), и лица, уполномоченные от имени публично-правового образования выплачивать присужденные суммы, далеко не всегда совпадают.*(447) Источник возмещения вреда (государственная казна, бюджет и т.д.) не может выступать ни в качестве причинителя вреда, ни в качестве кассира.
Первым и, пожалуй, самым совершенным нормативным правовым актом, регулирующим порядок выплат для возмещений ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц, является Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г., который, в свою очередь, был утвержден Законом СССР от 24 июня 1981 г. Данное Положение и по сей день применяется в части, не противоречащей Уголовно-процессуальному кодексу РФ и иным законам.
|
|
|
Было установлено, что ущерб, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.
В перечень подлежащих возмещению убытков входили:
1) утраченный заработок и другие трудовые доходы;
2) пенсия или пособие, выплата которых была приостановлена;
3) имущество (в том числе деньги, денежные вклады и проценты на них, облигации государственных займов и выпавшие на них выигрыши, иные ценности), конфискованное или обращенное в доход государства;
4) штрафы, взысканные во исполнение приговора суда; судебные издержки и иные суммы, выплаченные гражданином в связи с незаконными действиями;
5) суммы, выплаченные за оказание юридической помощи.
Процедура возмещения ущерба регулировалась Инструкцией по применению Положения о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденной Минюстом СССР, Прокуратурой СССР, Минфином СССР 2 марта 1982 г., и согласованной с Верховным судом СССР, МВД СССР и КГБ СССР.
|
|
|
Гражданин, у которого возникало право на возмещение ущерба (на основании постановления оправдательного приговора, прекращения уголовного дела за отсутствием события преступления, за отсутствием состава преступления или за недоказанностью участия в совершении преступления, прекращения дела об административном правонарушении) имел право в течение шести месяцев после получения соответствующего извещения обратиться в областные или республиканские органы дознания или следствия, либо в суд (в случае вынесения оправдательного приговора) для определения размера выплат.
Названные органы в месячный срок обязаны были вынести соответствующее постановление (определение) с подробным расчетом возмещаемых сумм, которое могло быть обжаловано в вышестоящий орган или в прокуратуру. Постановление (определение) предъявлялось гражданином в финансовый отдел исполнительного комитета районного (городского) Совета народных депутатов для получения чека. Выплата сумм по чекам финансовых органов производилась учреждениями Госбанка.
|
|
|
В настоящее время некий аналог вышеописанного порядка установлен Уголовно-процессуальным кодексом РФ в правилах о реабилитации. Право на реабилитацию согласно ст. 133 УПК включает в себя право на возмещение имущественного вреда, устранение последствий морального вреда. Вред, причиненный гражданину в результате уголовного преследования, возмещается государством в полном объеме независимо от вины органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора и суда. Право на реабилитацию, в том числе право на возмещение вреда, возникает у гражданина в случае вынесения оправдательного приговора, в связи с отказом государственного обвинителя, при отсутствии состава преступления, события преступления, заявления потерпевшего (по отдельным составам преступлений), непричастности к преступлению, полной или частичной отмены вступившего в законную силу обвинительного приговора суда. Право на возмещение вреда имеет также любое лицо, незаконно подвергнутое мерам процессуального принуждения в ходе производства по уголовному делу.
Корреспондирует с Уголовно-процессуальным кодексом норма ст. 1070 ГК РФ, согласно которой вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом.
|
|
|
Согласно ст. 134 УПК суд в приговоре, определении, постановлении, а следователь, дознаватель в постановлении признают за оправданным либо лицом, в отношении которого прекращено уголовное преследование, право на реабилитацию.
Одновременно реабилитированному направляется извещение с разъяснением порядка возмещения вреда, связанного с уголовным преследованием. Возмещение реабилитированному имущественного вреда согласно ст. 135 УПК, включает в себя возмещение:
1) заработной платы, пенсии, пособия, других средств, которых он лишился в результате уголовного преследования;
2) конфискованного или обращенного в доход государства на основании приговора или решения суда имущества;
3) штрафов и процессуальных издержек, взысканных с него во исполнение приговора суда;
4) сумм, выплаченных им за оказание юридической помощи;
5) иных расходов.
С момента получения копии приговора, определения или постановления и извещения о порядке возмещения вреда реабилитированный вправе обратиться с требованием о возмещении имущественного вреда в орган, постановивший приговор и (или) вынесший определение, постановление о прекращении уголовного дела, об отмене или изменении незаконных или необоснованных решений или в суд. Судья, следователь или дознаватель не позднее одного месяца со дня поступления требования о возмещении имущественного вреда определяет его размер и выносит постановление о производстве выплат в возмещение вреда. Моральный вред, согласно ст. 136 УПК РФ, возмещается только в порядке гражданского судопроизводства.
Далее однако процедура возмещения вреда не регулируется ни гражданским, ни уголовным законодательством. Пробел в нормативном регулировании породил на тот момент (начало 90-х гг.) проблему неисполнения судебных решений о взыскании из бюджетов - ведь исчез государственный бюджет, были упразднены учреждения Госбанка СССР и местные советы с их финансовыми органами.
Проблема обострилась в связи с тем, что первоначально, до принятия Гражданского кодекса РФ, в п. 3 ст. 30 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. N 443-1 "О собственности в РСФСР" была введена норма о том, что ущерб, нанесенный собственнику преступлением, возмещается государством по решению суда. Понесенные при этом государством расходы взыскиваются с виновного в судебном порядке в соответствии с законодательством РСФСР.
Очень быстро суды вынесли решение о возмещении государством ущерба на сумму, превышающую возможности бюджета в несколько раз. Позже действие ст. 30 Закона РСФСР "О собственности в РСФСР" было приостановлено законами о федеральном бюджете на соответствующие годы, а с вступлением в силу Гражданского кодекса РФ указанная норма утратила силу.
В то же время, согласно ст. 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" вступившие в законную силу постановления судов являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Аналогичная норма продублирована в статье 13 ГПК РФ и статье 16 АПК РФ.
В связи с этим, на основании ст. 7 Федерального закона от 21 июня 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" судебные приставы-исполнители стали возбуждать исполнительное производство по исполнительным листам в взыскании средств с публично-правовых образований (из казны, из бюджета), используя весь спектр полномочий для обеспечения исполнительных действий, установленных законом: арест счетов бюджета, принудительное списание денежных средств с таких счетов, обращение взыскания на имущество.
Пагубные последствия вмешательства судебных приставов-исполнителей в бюджетный процесс привели к тяжелым последствиям. Арест счета бюджета парализовывал исполнение бюджета, блокировалось финансирование не только бюджетных программ, государственных контрактов, иных расходов, но и социальных выплат, в том числе заработной платы в бюджетных учреждениях. Задержка в оплате или списание по постановлению судебного пристава средств бюджета, предназначенных на иные цели, порождали новые задолженности бюджета, как следствие - новые судебные решения о взыскании из бюджета. Бюджет представляет собой финансовый план, в основе которого лежит баланс доходов, расходов и источников финансирования дефицита. Вследствие вмешательства судебных приставов в бюджетный процесс, составление бюджета как плана и как баланса теряло смысл.
Для заполнения пробела в правовом регулировании исполнения судебных решений о взыскании ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц был издан приказ Минфина России от 23 ноября 1998 г. N 236 "О совершенствовании организации работы по возмещению вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов"
Приказом впервые было установлено, что выплата средств для возмещения вреда должна производиться Минфином России на основании письменных заявлений граждан и юридических лиц с указанием платежных реквизитов для перечисления денежных средств и приложением постановлений (определений) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, а также исполнительных листов судебных органов. Реестры для финансирования соответствующих расходов, после регистрации и юридической экспертизы в Минфине России спускались в соответствующий территориальный орган федерального казначейства Минфина России*(448), который и выплачивал денежные средства. Каких-либо сроков для оплаты или возврата поступивших документов установлено не было.
Приказ однако не решил проблему вмешательства судебных приставов-исполнителей в бюджетный процесс.
Таким решением явилось введение ст. 239 БК РФ режима иммунитета бюджетов, т.е. такого правового режима, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта. При этом обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится.
Другая проблема - правовое регулирование обеспечения неукоснительного исполнения вступивших в законную силу судебных решений о взыскании ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц (равно исполнения и иных решений о взыскании из бюджетов), после введения режима иммунитета бюджетов, однако, решена еще не была.
С 2000 года начала применяться ст. 158 БК РФ, согласно которой в суде о взыскании ущерба от незаконных действий в качестве ответчика должен был выступать главный распорядитель бюджетных средств. Исполнение судебных решений, согласно приказу Минфина России от 23 ноября 1998 г. N 236 осуществлялось Минфином России, который не имел актуальной информации о состоянии судебного спора. Так как приказ Минфина России не имел достаточной юридической силы для обязания иных главных распорядителей предоставлять в Минфин информацию о вступлении в силу того или иного судебного решения, постановлением Правительства РФ от 09 сентября 2002 г. N 666 были утверждены Правила исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти.
В правилах был установлен уточненный комплект документов, предъявляемых взыскателем в Минфин России, который уже не содержал упоминания о постановлениях, выносимых должностными лицами органов дознания и предварительного следствия. С этого момента постановления органов дознания и предварительного следствия о производстве выплат из бюджета реабилитированным лицам в целях их реализации стало необходимым переутверждать в судебном порядке. Следует заметить, что в Уголовно-процессуальном кодексе дополнений или изменений, уточняющих процедуру возмещения ущерба, до настоящего времени не внесено.
Для исполнения судебного акта по иску к Российской Федерации взыскатель должен был представить в Минфин России: исполнительный лист о взыскании из казны Российской Федерации денежных средств; заверенную копию судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист; и заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета, на который перечислялись средства, подлежащие взысканию.
Минфин России направлял в федеральный орган государственной власти, указанный в исполнительном листе, копию исполнительного листа для получения информации об обжаловании судебного акта и, после получения в установленные сроки информации, при отсутствии документов, отменяющих или приостанавливающих исполнение судебного акта, осуществлял оплату исполнительного листа в пределах двухмесячного срока.
Таким образом в Правилах, утвержденных постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. N 666, были установлены сроки для исполнения судебных решений, изменен порядок оплаты - теперь денежные средства перечислялись непосредственно Минфином России за счет специально планируемых и выделяемых ему ассигнований, а также введен ограниченный перечень оснований для возврата представленных для исполнения документов.
В числе оснований для возврата были перечислены:
нарушение предусмотренного законом срока предъявления исполнительного листа к исполнению;
несоответствие документов требованиям законодательства (в основном, для оформления исполнительного листа) или отсутствие какого-либо из этих документов;
наличие документа, отменяющего или приостанавливающего исполнение судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист.
После принятия названных Правил окончательно оформилась система двух порядков исполнения судебных актов о взыскании из бюджетов Российской Федерации - отдельно по решениям, связанным с неисполнением договоров, отдельно - по решениям, связанным с возмещением ущерба от незаконных действий государственных органов.
Ранее принятым постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. N 143 "Об утверждении Правил исполнения требований исполнительных листов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета", регулировался порядок исполнения судебных актов о взыскании с бюджетных учреждений, лицевые счета которых открыты в органах федерального казначейства, на тот момент входящих в структуру Минфина России.
Порядок исполнения судебных решений о взыскании по денежным обязательствам получателей бюджетных средств принципиально отличался от порядка исполнения судебных решений о взыскании с казны тем, что в первом случае сам должник определял источник образования задолженности и готовил платежное поручение о перечислении денежных средств, а задачей органа федерального казначейства было применение принудительной меры по приостановлению операций по лицевому счету до исполнения должником - бюджетным учреждений этих действий в установленный срок.
Первоначально было установлено, что в случае отсутствия достаточного остатка на лицевом счете должника по соответствующему коду бюджетной классификации исполнительный лист возвращался должнику, который мог его предъявить в Минфин России для исполнения главным распорядителем бюджетных средств в порядке субсидиарной ответственности. Однако от такой практики отказались в силу того, что исполнительные листы не могли "встретиться" со средствами на лицевом счете должника, так как это полностью зависело только от должника. В связи с перегрузкой Минфина России неисполненными исполнительными документами было принято постановление Правительства РФ от 26 июля 2004 г. N 379 "Об изменении Порядка исполнения требований исполнительных листов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета", согласно которому исполнительные документы в случае отсутствия средств на лицевом счете уже не возвращались взыскателю, а должнику вменялось в обязанность запросить необходимые для исполнения решения суда средства у своего главного распорядителя бюджетных средств. При неисполнении решения суда в трехмесячный срок операции по счету приостанавливались.
Позже в порядок были внесены еще изменения, касающиеся определения источника оплаты. При отсутствии средств взыскание обращалось на внебюджетные средства должника, а при отсутствии таковых - блокировался не только лицевой счет получателя бюджетных средств, но и счет для учета внебюджетных средств, который открывается в том же органе федерального казначейства..
Однако принятие постановлений Правительства РФ об исполнении судебных решений о взыскании из федерального бюджета не решило проблему заполнения пробела в правовом регулировании исполнения судебных решений о возмещении ущерба, причиненного государственными органами и их должностными лицами. Правительство РФ вправе регламентировать лишь исполнение судебных решений о взыскании из федерального бюджета, но не из бюджетов субъектов Федерации или из местных бюджетов. Проблема правового регулирования на уровне закона отношений по исполнению судебных решений о взыскании из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации приобрела актуальность с момента вступления в силу ст. 215.1 БК РФ, в соответствии с которой кассовое обслуживание исполнения всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации было возложено на Федеральное казначейство (с 1 января 2005 г. вместе со своими территориальными органами оно стало организационно обособленным от Минфина России).
В связи с этим Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производстве"" в Бюджетный кодекс была введена гл. 24.1 "Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации". Одновременно в ст. 1 Федерального закона "Об исполнительном производстве" было внесено дополнение, согласно которому порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливается бюджетным законодательством Российской Федерации.
Порядок исполнения судебных решений о взыскании с Российской Федерации (субъектов Федерации, муниципальных образований) денежных средств для возмещения вреда от незаконных действий государственных (муниципальных) органов и их должностных лиц в целом не изменился по сравнению с Правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. N 666. Увеличился до трех месяцев срок исполнения судебных решений, в перечень исполнительных документов, подлежащих исполнению, добавлены судебные приказы, внесены иные уточнения и дополнения. То же касается и порядка исполнения судебных актов о взыскании средств по денежным обязательства бюджетных учреждений, который был перенесен в Бюджетный кодекс и распространен на субъекты Федерации и органы местного самоуправления.
Казалось бы, на этот раз проблема правового регулирования отношений по исполнению судебных решений о возмещении ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц, окончательно решена. Однако установленный Бюджетным кодексом порядок исполнения постановлений судов по искам к казне не оптимален. Например, тот факт, что исполнение судебных актов финансовым органом (особенно Минфином России) является несвойственной ему функцией, противоречит концепции административной реформы, согласно которой на федеральные министерства не должны возлагаться правоприменительные функции. Как вариант возможно возложение функций по исполнению судебных актов по искам о незаконном бездействии государственных органов на федеральную службу - Федеральное казначейство.
Имеется еще одна, нереализованная до настоящего времени, идея - взаимодействие по исполнению судебных решений о взыскании из бюджетов должно происходить только между высшими судами и Правительством РФ. После того, как пройдены все инстанции для обжалования, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ формируют некие реестры, в которых содержится необходимая информация - сумма, реквизиты для перечисления денежных средств, данные о взыскателе, о должнике и т.д. Информация может передаваться в электронном виде по защищенным каналам связи в Правительство РФ, которое организует в установленный срок соответствующие выплаты.
Этим ликвидируется огромный документооборот из исполнительных листов, заявлений, копий судебных решений, циркулирующих между взыскателями, судами, Минфином России и территориальными органами Федерального казначейства (по искам по денежным обязательствам получателей бюджетных средств). Правительство РФ (администрация субъекта Федерации) получает целостную картину качества работы органов государственной власти, а взыскатель - существенное облегчение в реализации своих законных требований, ибо на сегодняшний день после завершения судебного процесса у него начинается новая, не менее длительная вереница мытарств по исполнению решения суда.
Судебная система, особенно судов общей юрисдикции, не готова к такой работе, что является самым существенным препятствием на пути реализации последнего предложения.
Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 156; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!