Глава 8. Ответственность казны: проблемы теории и практики
Проблема ответственности государства чрезвычайно запутана, многоаспектна и потому - дискуссионна. Чрезвычайно сложно определить точку баланса публичных и частных интересов при привлечении государства к ответственности, да и само государство неуловимо, в разных лицах выступая и в гражданских правоотношениях, и в отношениях, связанных с взиманием налогов и сборов, в арбитражном и гражданском процессе, при исполнении судебных актов и т.д. Наконец, не определен статус и состав государственного имущества, на которое может быть обращено взыскание. Помимо всего прочего нет единого основания для привлечения государства к ответственности. Принципиально разные правоотношения возникают при привлечении государства к ответственности как стороны по договору, так и в случае причинения вреда (виновном или при отсутствии вины).
Не останавливаясь на различных концепциях ответственности государства*(432), заметим, что в качестве камня преткновения при разрешении проблемы надлежащего правового регулирования ответственности государства служат, во-первых, право, которым следует руководствоваться при разрешении вопроса - публичное или частное; во-вторых, различные точки зрения на казну - то как на имущественный комплекс, то как на некий субъект отношений, представляющий государство в деликтных отношений, то как на источник конкретных выплат. Этим объясняется разнообразие правового регулирования ответственности публично-правовых образований в современном российском праве. К сожалению, в правовом регулировании проблемы отсутствует некая суммирующая средняя точка зрения, и применение законов становится ареной борьбы разных подходов, хотя благоразумнее было бы перенести такую борьбу под своды парламента на момент принятия этих законов.
|
|
|
Не вносит ясности семантический анализ терминов, употребляемых в научной литературе и юридической практике разного времени для обозначения ответственного органа государства. И.Б. Новицкий замечал, что когда в римском праве шла речь о принадлежности прав различным организациям, примером такого субъекта могла быть казна (республиканская - aerarium, императорская - fiskus).*(433) В начале прошлого века, как правило, для обозначения единого лица государства, участвующего в правоотношениях с юридическими и физическими лицами, применялось название "фиск" (казна),*(434) которому поступало выморочное имущество. Этот же фиск (казна) назывался стороной в отношениях, связанных с уплатой налогов, в договорах поставки и подряда.
С.Н. Братусь, отмечая различие между понятием государства, как фиска (например, при покупке, продаже), и государством как субъектом публичной власти (очевидно, при осуществлении принудительной власти), тем не менее уточняет, что фиск и государство - не различные субъекты, а стороны одного явления - государства.*(435)
|
|
|
Современное российское законодательство прибавило недоумений по рассматриваемому вопросу. Понятие государственной казны содержится в ст. 214 ГК РФ, согласно которой государственная или муниципальная казна представляет собой средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. То есть, казна понимается здесь как некий имущественный комплекс, "казна-имущество", а не как фиск или государство.
Понятие "государственная (муниципальная) казна" используется в Гражданском кодексе прежде всего в связи с привлечением к ответственности государства за убытки, причиненные незаконными действиями его органов или должностных лиц (ст. 1069-1071).
В соответствии с Гражданским кодексом, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Федерации или казны муниципального образования. От имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.
|
|
|
Таким образом, для обозначения участия в гражданских правоотношениях публично-территориальных образований (Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований) также используется понятие "казна", но здесь она предстает субъектом правоотношений, как "государство-казна".
Вместо фиска, который от имени государства покупал, продавал и вступал в иные обязательства, сегодня существует множество государственных органов либо их должностных лиц (ст. 125 ГК). Эти лица не вправе действовать от собственного имени, своими действиями порождая права и обязанности у публично-правового образования. Статья 125 ГК не содержит понятия казны, а говорит об участии Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. В то же время, если вспомнить, что с точки зрения Гражданского кодекса бюджет является частью казны, а обязательства по государственным (муниципальным) контрактам - суть обязательства бюджета, то опять приходим к понятию "государства- казны".
|
|
|
Бюджет и казна
Параллельно возникает проблема соотношения бюджета и казны публично-правового образования, связанная с использованием термина "бюджет" в гражданском праве совершенно в ином смысле, нежели он определен в специальном законе - Бюджетном кодексе РФ. Согласно легальному определению бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК).
В науке известна точка зрения на бюджет, как на экономико-правовую категорию, которая выступает, по крайней мере, в четырех ипостасях. Когда речь идет о составлении, принятии и исполнении бюджета, он понимается как финансовый план государства. Одновременно под бюджетом имеется в виду форма образования и расходования государственного фонда денежных средств, за счет которых покрываются государственные расходы. Третье значение термина "бюджет" связано с его официальным оформлением.*(436) Финансовый план государства не имеет обязательного характера пока не утвержден представительным органом власти. В этом случае под бюджетом понимается уже закон. Сегодня также можно представить бюджет в виде некоего непрерывно текущего информационного потока о меняющихся полномочиях участников бюджетного процесса. *(437) Это тем более верно, что сам бюджет формируется согласно Бюджетному кодексу из расходных обязательств, которые после их включения в бюджет становятся обязательствами бюджетными.
Вряд ли сегодня можно всерьез утверждать будто бюджет представляет собой денежные средства или совокупность остатков на соответствующих счетах в кредитных учреждениях, но именно эта точка зрения на бюджет послужила основой для определения в Гражданском кодексе понятия казны как совокупности бюджета и иного незакрепленного имущества. Следует подчеркнуть, что все части бюджета (доходы, расходы и источники финансирования дефицита бюджета) закреплены с предельной точностью за уполномоченными администраторами и распорядителями бюджетных средств. Таким образом, бюджет, во-первых, не является имуществом, во вторых, полностью распределен (закреплен).
Путаница, связанная с отождествлением бюджета с имуществом, а казны - то с субъектом, то с объектом имущественных прав, усугубилась после принятия Федерального закона от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ, которым в Бюджетный кодекс РФ была введена глава 24.1, регулирующая порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Статьей 242.2 БК установлено, что исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации (субъекту Федерации, органу местного самоуправления) о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации (казны субъекта Федерации, местной казны) осуществляется Минфином России (или финансовым органом субъекта Федерации, органа местного самоуправления) за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете
Иначе говоря, вся государственная казна Российской Федерации, которая представляет собой колоссальный имущественный комплекс, в кодексе свелась к строчке в бюджетной росписи, соответствующей ассигнованиям, выделенным Минфину России на оплату определенного рода судебных решений.
Еще одну точку зрения сформировал Высший арбитражный суд РФ в постановлении Пленума от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации". В постановлении указано, что при удовлетворении исков, предъявленных в соответствии со статьями 16, 1069 ГК РФ в резолютивной части решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит статьям 126, 214, 215 ГК, и в данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему имуществом, составляющим казну.
Согласно Бюджетному кодексу, взыскание за счет бюджета денежных средств по неисполненным договорным обязательствам бюджетных учреждений вовсе не означает взыскания за счет казны. Судебные решения о взыскании долгов по договорным обязательствам согласно статьям 242.3-242.5 БК, оплачиваются за счет средств, выделенных соответствующим бюджетным учреждениям (не за счет Минфина России или финансового органа субъекта Федерации, органа местного самоуправления).
В соответствии со ст. 214 ГК средства бюджета являются составной частью соответствующей казны. И здесь логика Бюджетного и Гражданского кодексов вступает в противоречие. Согласно Бюджетному кодексу судебное решение о взыскании за счет бюджета не означает взыскания за счет казны, и, наоборот, взыскание за счет казны не может быть исполнено как взыскание за счет бюджета. Очевидно, в Гражданском и Бюджетном кодексах ведется речь о разной казне и разных бюджетах. Согласно Бюджетному кодексу, казна - лишь знак, символ, обозначающий, за счет какого источника (кода бюджетной классификации) следует оплачивать судебное решение, так как перечисление денежных средств о взыскании как с государственного учреждения, так и непосредственно с казны в конечном итоге все равно осуществляется из бюджета.
Получается, что арбитражный суд, вводя в резолютивную часть символы "казна", "бюджет" с целью дать квалификацию спорным правоотношениям, на самом деле определяет источник оплаты данных решений согласно бюджетной классификации Российской Федерации. При этом согласно ст. 114 Конституции РФ, разработка и обеспечение исполнения федерального бюджета является исключительной компетенцией исполнительной власти. Суд, в рамках своей компетенции, может установить лишь характер возникновения задолженности публично-территориального образования (договорные обязательства, возмещение ущерба от незаконных действий, обязательства из государственного долга, обязательства при отсутствии вины и др.).
Для освещения проблемы определения казны и соотношения ее с понятием бюджета представляет интерес рассмотренное Верховным Судом РФ дело N ГКПИ08-1879 по заявлению Администрации муниципального образования Ленинский район о признании недействующими абзацев первого и третьего п. 1 и п. 10 Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 10 февраля 2006 N 25н (далее - Инструкция).
Согласно спорным пунктам Инструкции на муниципальное образование возлагается обязанность по учету на балансе имущества казны муниципального образования независимо от стоимости объектов основных средств со сроком полезного использования более 12 месяцев. Такие объекты относятся к основным средствам, и в результате у муниципального образования возникает налогооблагаемая база по налогу на прибыль, который должен выплачиваться за счет собственных средств муниципального образования, чем, по мнению заявителя, нарушались его права.
Верховный Суд принял позицию Минфина России, которая заключалась в том, что в состав казны входят как нефинансовые, так и финансовые активы (денежные средств, денежные фонды, активы, отраженные в государственном долге, депозиты, ценные бумаги и иные формы участия в капитале). Можно также частью казны назвать средства Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней, некоторые имущественные и неимущественные права (разного рода обязательства, роялти, авторские, патентные права и др.), государственный резерв, уставной капитал и иное имущество Банка России, включая золотовалютные резервы. Все перечисленные активы отражаются на балансе уполномоченных собственником (публично-правовым образованием) государственных органов и юридических лиц, что вытекает из ст. 264.1 БК. Отсутствие учета имущества казны привело бы к искажению бюджетной отчетности, исключило бы возможность контроля и оценки эффективности использования средств казны.
В данном случае имущество казны трактуется в максимально широком смысле - это все имущество, средства, имущественные и неимущественные права, принадлежащие на каких-либо правах публично-правовому образованию. Бюджет - лишь регистр бухгалтерского учета, посредством которого осуществляется учет части казны, но никак не имущество, составляющее казну; иначе получается логический тупик - если бюджет является имуществом, то каким образом он может его учитывать? В этом случае получается, что бюджет должен учитывать самого себя, а не реальные активы, составляющие имущество казны.
По мнению автора, назрела необходимость ревизии норм Гражданского кодекса РФ, касающихся определения и участия в гражданском обороте государственной и муниципальной казны, которая должна стать или публичным имуществом, или субъектом правоотношений. В любом случае бюджет, не являясь ни субъектом, ни имуществом, должен быть исключен из состава казны.
Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 209; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!