Принцип распределения функций между уровнем государственной власти и местным самоуправлением

Российская система государственной власти имеет три типа структуры. Первая - это федеральная структура. Она состоит из федеральных министерств, государственных комитетов и других общенациональных органов власти, которые осуществляют свои полномочия через иерархическую сеть территориальных органов, подчиненных им. Территориальные административные органы могут быть организованы в субъектах федерации или административных образованиях низшего звена. К федеральному ведению относятся такие вопросы как финансы и бюджет, распоряжение федеральной собственностью, государственная безопасность, оборона, правоприменение и так далее. Конституция РФ содержит положение о "единой системе исполнительной власти в Российской Федерации" (Конституция, Статья 77).

Вторым типом правительственной структуры является система правительств субъектов федерации. Республики имеют собственные республиканские министерства и своих премьер-министров, в то время как другие субъекты федерации имеют администрации с подразделениями, соответствующими сфере полномочий, а также глав администраций.

Правительства субъектов федерации функционируют в рамках совместного ведения РФ и ее субъектов.

По соглашению между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов федерации, часть исполнительных полномочий федеральной власти может передаваться субъектам федерации и наоборот.

Третьим типом правительственной структуры является система местного самоуправления. Ее организация определяется администрацией субъекта федерации и основана на принципах, определяемых федеральным законом. Единицы местного самоуправления функционируют в районах, городах, сельсоветах (группах сел) и в селах. Статус самоуправления района до конца не ясен. В Ленинградской области, например, районы до не давнего времени имели только глав администраций (назначаемых, а не выборных) и не имели представительных органов. В Амурской области районы имеют только административные органы и могут избирать представительный орган самоуправления, если пожелают.

Таким образом, к органам местного в РФ нужно отнести те органы управления, которые находятся в иерархической структуре управления ниже уровня субъектов федерации. Государственная власть в РФ поделена между федерацией и субъектами федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа.

Соответственно, государственная власть делится на федеральную и региональную. А местное самоуправление относится к муниципальной.

Местное самоуправление - в идеале самоорганизация самих жителей. Но сегодня в России речь идет лишь о децентрализации власти, о самостоятельности местных органов и о более тесных связях власти и населения.

Но сегодня в России речь идет лишь о децентрализации власти, о самостоятельности местных органов и о более тесных связях власти и населения. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве. Этот принцип, действуя наряду с принципом разделения властей, определяет систему управления демократического правового государства.

Государственная власть

1. создает правовые рамки для деятельности всех субъектов отношений, в том числе местных сообществ, органов местного самоуправления принимая законы и иные правовые акты.

а) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления;

б) обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

2. определяет и гарантирует общегосударственные стандарты, тот минимум благ, который вправе получать и требовать граждане данного государства.

3. обеспечивает государственный контроль за соблюдением общегосударственных социальных стандартов, за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.

вопрос №71.
ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В самом общем виде можно выделить четыре основных подхода к местному самоуправлению:

1. Локалистский подход, базирующийся на плюралистической традиции и являющийся в настоящее время в значительной степени новой "официальной" идеологией представителей местного самоуп­равления.

2. Концепция общественного выбора, которая в применении к местному самоуправлению характерна для широкого спектра "новых правых" - "разнородной группы интеллектуалов: от либертариан­ских философов до защитников реакционных ценностей".

3. Подход с точки зрения дуалистического государства, по­лучивший широкое распространение в академических кругах в 80-е годы благодаря объединению широкого спектра теоретических под­ходов, в особенности сочетающих элементы компаративистского и плюралистического анализа.

4. Подход с позиций школы социальных отношений, имеющий неомарксистские корни и, соответственно, в наибольшей степени популярный в социалистических кругах.

 

В основе локалистской концепции местного самоуправления лежат идеи либеральной демократии, в соответствии с которыми местные органы власти выступают как важный институт политической демократии, являясь своего рода местными ответвлениями демократического государства. Начиная с Джона Стюарта Милла и Алексиса де Токвилля либеральные теоретики рассматривали мест­ное самоуправление как наилучший инструмент для политического образования и воспитания граждан, включающий в себя в качестве компонентов участие, дискуссию и просвещение.

В самом общем виде суть взглядов сторонников данной кон­цепции сводится к следующим аргументам:

1. Важность существования сильного и разветвленного мест­ного самоуправления определяется необходимостью разделения власти в государстве и вовлечения большего числа людей, прожи­вающих в различных регионах, в процесс принятия решений. Диф­фузия власти является фундаментальной ценностью, и местные власти как выборные органы могут представлять собой дисперсию легитимной политической власти в демократическом обществе,

2. Сила демократии в разнообразии получаемого властями ответа со стороны граждан, потребности жителей в различных ме­стностях различаются, и местное самоуправление позволяет удов­летворить их. Местные органы власти могут учиться друг у друга различным способам обеспечения этих потребностей, эксперимен­тируя и используя опыт других. Учитывая тот вызов, который бросает время органам управления на всех уровнях, те сложные проблемы, которые возникают перед ними, такая способность к инновациям и обучению жизненно необходима.

3. Местное самоуправление носит локальный характер. Это позволяет обеспечить доступность и быстроту реагирования со стороны членов советов и чиновников, поскольку они "живут в непосредственной близости к тем решениям, которые они принима­ют, к тем людям, на жизнь которых они влияют, к тем сферам, чью внешнюю среду они формируют". Меньший размер органов мест­ного самоуправления делает их более гибко реагирующими на воз­никшие проблемы. Более открытый характер их деятельности позволяет оказывать на них необходимое давление тогда, когда очевидным становится их недостаточная готовность удовлетворять потребности местных жителей. В целом гражданам значительно легче оказывать влияние на деятельность местных, а не центра­льных органов власти.

4. Местные органы власти имеют большие возможности заво­евать доверие общественности. Они могут лучше удовлетворять потребности и получать поддержку в обеспечении деятельности определенных служб, поскольку они предоставляют выбор. Они об­легчают возможность разумного сочетания местных ресурсов с ме­стными потребностями. "Местные органы власти делают процесс управления менее отдаленным и более управляемым, более понят­ным, предоставляя возможность ясного и сбалансированного выбо­ра степени, до которой люди хотят развивать общинные ценно­сти".

В целом, как мы видим, локалистская концепция местного самоуправления базируется на плюралистическом подходе к пони­манию государства и политики, в основе которого лежит тезис о существовании разнообразия социальной, институциональной и идеологической практики и самоценности этого разнообразия. При этом прослеживается определенная враждебность по отношению к централизованному государству и, соответственно, идеализация выборных органов местного самоуправления. Поскольку местное самоуправление считается одним из краеугольных камней демокра­тии, постольку оно изначально рассматривается как нечто сугубо положительное. Вопрос о необходимости соответствующей адаптации местных органов власти к общенациональным условиям, их адекватной реакции на изменяющуюся внешнюю среду даже не воз­никает.

При всей существующей в данной концепции тенденции к оп­ределенной идеализации местного самоуправления для многих ло­калистов не свойственен упрощенческий подход к оценке процесса влияния на местные органы власти со стороны общественности. Они признают, что возможности влияния не одинаковы для всех жителей: "местные органы власти в определенной степени являют­ся открытой организацией... Однако местные власти не в равной степени открыты для всей общественности, и не все предъявлен­ные к ним требования имеют равный вес". Они рассматривают эту ситуацию как неизбежную и законную в том случае, когда выбор делается сознательно и открыто выборными представителями. Этот аргумент вполне соответствует точке зрения большинства плюра­листов, которые таким же образом признают правомерность реаль­ного неравенства влияния различных групп в том случае, если оно отражает различную степень интенсивности, с которой выска­зываются те или иные предпочтения, и если сохраняется потенци­альная возможность для мобилизации новых интересов и обеспечи­вается их доступность.

Оценивая существующую политическую практику, сторонники локалистской концепции считают, что успешное функционирование системы местного самоуправления на современном этапе во многом зависит от наличия следующих факторов:

- зафиксированного законодательного распределения ролей между центральными и местными органами управления;

- местного подоходного налога;

- пропорционального представительства в выборных органах;

- сильно выраженной тенденции к унитарным органам власти.

При этом подчеркивается, что любые структурные и институциональные реформы не принесут желаемого результата, если они не будут подкреплены соответствующими изменениями стиле уп­равления. Современный менеджмент в сфере местного управления базируется на приверженности к открытости, постоянному стрем­лению учиться и инновациях. Ключевая задача - обеспечить открытость и отзывчивость местных органов власти на потребности и желания жителей.

Противники локалистской концепции обычно концентрируют свое внимание на следующих моментах:

1. При всей важности демократии на местном уровне вряд ли целесообразно абсолютизировать ее самоценность. Кроме того, вызывает сомнения практический смысл жесткого противопоставле­ния интересов центра и местных органов власти. Трудно предста­вить себе ситуацию, когда центральное правительство како­го-либо стабильного демократического государства позволит ме­стным органам постоянно и вызывающе действовать вопреки его (центра) пожеланиям.

2. Возникает закономерный вопрос, насколько соответствует реальности вера локалистов в справедливость функционирования механизма местной политики, насколько выборные органы власти адекватно отражают желания жителей. В связи с этим локалистов нередко обвиняют в том, что они видят местное самоуправление в слишком розовом свете.

3. Локалисты порой склонны преувеличивать легкость прове­дения реформ в системе местного управления. Главный акцент де­лается на сознательный выбор самих местных властей. Возникает определенное сомнение, насколько реалистично надеяться на то, что организационные структуры местных профессионалов, бюрокра­тии и политических партий, имеющих большинство в выборных ор­ганах, существование которых признается самими локалистами, исключительно из сознательности уступят принадлежащую им власть, что члены советов и чиновники отойдут от существующей практики неравенства, материальных интересов и использования своего влияния.

 

Вторая концепция местного самоуправления, виднейшими те­оретиками которой являются Дж. Букенен, Дж.Таллок и Н.Нисканен, базируется на теории общественного выбора. Для сторонников этой концепции оптимальным механизмом распределения товаров и услуг и принятия соответствующих решений является рынок. По сравнению с ним и государственная бюрократия и представитель­ная демократия значительно проигрывают. Так, расходы государ­ственного сектора по своей природе склонны к излишнему росту. Государственной бюрократии присуще неодолимое стремление к из­быточности используемых ресурсов. По мнению некоторых, такая избыточность может вдвойне превышать необходимый оптимум, ис­пользуемый частным сектором в условиях рынка. Отсюда - тенденция государственного сектора к дефициту бюджета, в результате которого стоимость государственных затрат тяжким бременем ло­жится на налогоплательщиков, а нередко и на будущие поколения граждан.

С другой стороны, сторонники концепции общественного выбора убеждены, что структура политических рынков и условия участия граждан в процессе принятия решений носит крайне жест­кий характер в современных демократиях. Вот почему они нередко высказывают недоумение по поводу того, что либеральные демок­ратии столь мало склонны к экспериментированию с альтернативными способами организации.

Для того чтобы преодолеть неэффективность местного само­управления сторонники данной концепции предлагают две основные реформы институционного характера.

Первая - это внешнее контрактирование, предписываемое ме­стным органам самоуправления из центра. Его притягательность заключается, по их мнению, в том, что открытая состязатель­ность с частным сектором заставляет местную бюрократию в боль­шей степени раскрыть истинную информацию о стоимости обеспечи­ваемых ими услуг и делает возможным сравнение эффективности затрат. Как считают сторонники концепции общественного выбора, ориентация частных фирм на прибыль и более узкая направлен­ность их деятельности делает их более гибкими и эффективными организациями. Внешнее контрактирование также бросает вызов монопольным позициям государственного сектора и, как следст­вие, оказывает давление на профсоюзы и профессионалов.

Вторая реформа - фрагментация существующей бюрократии. На смену крупным, неэффективным организациям системы местного са­моуправления должно прийти большее число мелких органов, по­зволяющих удовлетворить разнообразные потребности различных групп населения. Это позволит разрушить монополию на контроль, приведет к возрастанию конкуренции внутри местной бюрократии, что, в конечном счете, послужит усилению общественного контроля и общественного выбора.

Поскольку один из основных тезисов сторонников концепции общественного выбора является тезис о стремлении государствен­ного сектора к избыточности ресурсов, они, как правило, подде­рживают идею о необходимости сокращения расходов и численности местных органов самоуправления.

В целом можно сказать, что данная концепция местного са­моуправления является во многом производной от административ­ных моделей, поскольку в ней главным считается необходимость эффективности деятельности местных органов власти, основной задачей которых является предоставление определенного набора услуг жителям данной местности. Сама необходимость существова­ния управления на местном уровне обосновывается, главным обра­зом, лишь тем, что многие услуги могут быть гораздо эффектив­нее предоставлены местными властями, а не центральным правите­льством. Таким образом, легитимность местных органов власти в данном случае производна от относительной административной эффективности. Этот подход к местному самоуправлению весьма точно был выражен одним из его открытых сторонников бывшим государственным секретарем по проблемам окружающей среды правительст­ва Великобритании Николасом Ридли: "Что хотят люди в целом от местных органов управления, так это то, чтобы они обеспечивали предоставление хороших услуг как можно с большей эффективно­стью".

Уже здесь изначально заложено определенное противоречие, а именно: насколько эти услуги базируются на действительных потребностях местных общин? Во-первых, особенно в унитарных государствах, местные органы власти, прежде всего, обеспечивают предоставление тех услуг, которые считает нужным центральное правительство, во-вторых, когда решения по этому вопросу при­нимаются на местном уровне, то перед властями возникает про­блема поиска наиболее эффективного баланса между предоставля­емыми услугами и местными налогами. Эти две стороны в процессе функционирования местных органов власти предъявляют различные требования к ним, однако осуществляются через один и тот же административный аппарат.

В целом сторонникам теории общественного выбора в местном самоуправлении приходится противостоять достаточно жесткой критике как со стороны ученых, так и политиков. Суть этой кри­тики сводится к следующему:

1. Точка зрения о существовании тенденции среди местных властей к избыточности ресурсов не принимает во внимание тот факт, что в основе государственного обеспечения лежит стремле­ние удовлетворить критерий потребности в той же мере, как и способность платить, и что в любом случае государственные программы исторически должны быть дополнены рынком не столько в связи с избыточностью обеспечения по сравнению с потребностью, сколько в результате их неадекватности.

2. Вряд ли можно согласиться с присущей сторонникам кон­цепции общественного выбора идеализацией рынка как такового. Рынок имеет свои внутренние, присущие ему, ограничения. В ряде случаев он может породить неуверенность и нестабильность как среди производителей услуг, так и их потребителей. Более того, как показал, в частности, опыт Великобритании, где консерва­тивное правительство проявило наибольшую приверженность данной концепции и готовность проводить в соответствии с ней крупные реформы, рыночные механизмы в сфере местного управления сраба­тывают только тогда, когда может быть осуществлена кооперация между государственным и частным сектором.

3. Вызывает определенное сомнение и тезис о том, что бю­рократия всегда стремится к максимизации бюджета. Скорее для нее характерно стремление к максимизации персонала. Некоторые исследователи встают на защиту бюрократии, оспаривая утверж­дение о том, что ее представители всегда руководствуются лишь собственными интересами и стремятся обслужить, прежде всего, са­мих себя. Так, Р.Гудин утверждает, что бюрократия ориентирова­на на выполнение своей миссии, и в основе ее действий лежит чувство удовлетворения своей политикой и стремление служить людям.

Те же, кто разделяет мнение о том, что бюрократия всегда стремится действовать только в своих интересах, нередко считают, что для сторонников концепции общественного выбора харак­терно упрощенческое понимание степени, до которой высшие чи­новники в состоянии управлять своими департаментами и недо­оценка степени столкновения интересов и конфликтов внутри са­мой бюрократии. В целом следует признать, что сторонники дан­ной теории склонны к недооценке всей сложности системы органи­зационных и политических взаимоотношений. Это сказывается и на том, что они как бы забывают о том, что в случае фрагментации бюрократической системы на местном уровне значительно усложня­ются проблемы координации и дублирования.

 

Третья концепция местного самоуправления, базирующаяся на теории дуалистического государства, рассматривает местные ор­ганы власти, прежде всего, как местное ответвление администра­тивного аппарата государства.

В центре этой концепции - во-первых, отношения между государством (национальным и местным) и его внешней средой и, во-вторых, специфическое разделение политических функций между общенациональными и местными органами власти.

Как и первая концепция, она отвергает саму идею местного самоуправления, отделенную от общенационального. В соответствии с этой концепцией, носящей ярко выраженный детерминистский характер, местные органы власти не отражают, да и не могут от­ражать местные потребности, а тесно связаны с высшими эшелона­ми управления.

В контексте данной теории местная "автономия" столь же далекое от реальной действительности понятие и столь же "легитимное" явление, как и автономия общенационального правите­льства от господствующих в обществе классов. "Автономия" в этой концепции больше относится к отношениям между государст­вом и господствующими социальными классами, чем к отношению между местными общинами и государством.

Концепция дуалистического государства, нашедшая свое на­иболее полное выражение в работах П.Саундерса и А.Косона, изначально базировалась на различении двух важнейших функций государства: социального инвестирования и социального потреб­ления.

Политика социального инвестирования имеет своей целью со­хранение производства товаров и услуг в экономике путем подде­ржки доходности частных фирм. Она включает обеспечение госу­дарством базовых материалов и услуг, таких как сталь, уголь, газ, электричество, которые необходимы для частных производи­телей, обеспечение физической инфраструктуры, такой как авто­магистрали, железные дороги и порты, которые обслуживают частный сектор, и прямую финансовую поддержку в форме займов, справедливости акционирования, субсидий и налоговых льгот.

В противоположность этому политика социального потребления, в первую очередь имеет своей целью обеспечение потребите­льских нужд различных групп населения, которые по различным причинам не могут удовлетворить свои потребности через рынок. Эта категория услуг включает поддержку с помощью прямых вы­плат, таких как пенсии, социальные пособия и выплаты семьям, а также обеспечение в определенной степени образованием, медицинским обслуживанием и жильем.

Процесс социального инвестирования носит относительно за­крытый корпоративный характер: на практике он в значительной степени оказался вне сферы влияния традиционных институтов представительной демократии - ключевые решения принимаются го­сударственными чиновниками при тесном консультировании с из­бранной группой производителей, профессиональных ассоциаций и профсоюзов. Этим группам предоставлен прямой и привилегирован­ный доступ к государству, поскольку их сотрудничество сущест­венно для эффективного проведения политики социального инве­стирования.

Процесс социального потребления, с другой стороны, охва­тывает значительно большую сферу конкуренции и различия инте­ресов. И здесь влияние выборов, групп давления, осуществляющих лоббирование, общественное мнение по-прежнему остается реаль­ным и эффективным. В этом случае доступ к государству носит более открытый и демократичный характер.

В большинстве случаев государство предпочитает осуществ­лять социальное инвестирование на уровне центрального правите­льства, социальное потребление - на уровне местных органов власти. Отсюда можно сделать вывод о том, что политический процесс на местном уровне имеет свою специфику: приоритетное направление деятельности органов местного управления - пробле­ма благосостояния, или социальное потребление. Соответственно сам политический процесс носит более открытый характер и бази­руется не столько на классовых различиях, сколько на достаточно подвижных объединениях потребительских групп, а господству­ющей идеологией является идеология социальных потребностей. Таким образом, легитимность местного самоуправления в данном варианте производна от местных политических структур, обеспе­чивающих базовые потребности жителей путем предоставления со­ответствующих услуг.

Признание специфического характера деятельности местных органов самоуправления помогает объяснить те ограничения, ко­торые налагаются на нее центром:

"Во-первых, функции социального потребления всегда вто­ричны по отношению к функциям социального инвестирования, по­скольку последние жизненно необходимы для поддержания условий, в которых может продолжаться производство. Во-вторых, демокра­тическая подотчетность местному населению обязательно ограни­чивается корпоратистской стратегией в центре. В-третьих, иде­ология социальных потребностей вторична в капиталистическом обществе по отношению к идеологии частной собственности".

 

Сущность критики концепции дуалистического государства можно свести к следующим аргументам:

1. В реальной жизни нередко достаточно трудно разделить ориен­тировано ли то или иное вмешательство государства на производ­ство или на потребление. Например, образование может рассмат­риваться как социальное инвестирование в человеческий капитал и одновременно коллективное потребление.

2. Возникает вопрос, насколько правомерно утверждение о том, что функции предопределяют уровень и тип политики, связанной с их осуществлением. Опыт показывает, что политика социального инвестирования может осуществляться более открыто и сознатель­но, если люди, принимающие решения, привержены этому полити­ческому стилю.

3. Вызывает критику тот факт, что данная теория сфокусирована на проблемах внешней среды местных органов управления, практи­чески не затрагивая вопрос о чиновниках, которые осуществляют эту деятельность.

Следует отметить, что концепция дуалистического государства особенно популярна среди ученых и политиков соци­ал-демократической ориентации и в значительной степени отража­ет основное противоречие, с которым традиционно сталкиваются социалисты, вырабатывая свое отношение к местному самоуправлению.

С одной стороны, социалистический идеал ориентируется на максимальное вовлечение людей в процесс общественного планиро­вания, а это может быть реально достигнуто только через расши­рение рамок местной автономии. С другой стороны, перераспреде­лительная направленность социальной политики диктует необходи­мость внедрения общих стандартов, что возможно только через проведение достаточно жесткой общенациональной политики и ком­пенсации региональных различий из центра.

 

В основе четвертой концепции местного самоуправления, ба­зирующейся на теории социальных отношений, лежит неомарксистский взгляд на современное капиталистическое государство. На­иболее полно эта концепция нашла свое отражение в работах С.Дункана и М.Гудвина. Сущность ее сводится к следующему.

Местное самоуправление играет роль двойного правительства. Оно представляет местные интересы, различающиеся в зависи­мости от местности, неся в то же время ответственность за по­литику, определяемую на общенациональном уровне. Оно выступает и действует исходя из доминирующих местных интересов, но огра­ничено в своих действиях необходимостью выступать в роли мест­ного исполнителя решений, принимаемых центральным правительст­вом. На общенациональном уровне наибольший вес имеют крупные финансовые и промышленные интересы. Местные органы власти мо­гут быть вынуждены интерпретировать общенациональную политику как справедливую и отвечающую необходимости общественного развития. В равной степени местные власти должны искать способы представлять проблемы таким образом, чтобы это отвечало ожида­ниям доминирующих местных интересов. Эта напряженность лежит в основе конфликта между центром и местными органами. "Интерп­ретирующая" и "представительная" роли местных органов власти варьируются в деятельности местного самоуправления в различных местностях. В некоторых из них доминируют интересы местных землевладельцев, в других - решающее влияние на местные власти могут иметь группы рабочего класса. Это различие отражает не­равномерность социального и экономического развития капитали­стического общества. Местные органы власти приобретают свойст­венные им черты под влиянием характерных для них социальных отношений и баланса классовых, этнических и культурных сил. Естественно, что и политика, проводимая органами местного са­моуправления должна соответствовать изменениям в местной соци­альной базе. По мере возрастания скорости социально-экономических изменений местное самоуправление оказывается брошенным в водоворот идеологических сражений и может возник­нуть идеологическое противостояние между центром и местными властями, выдвигающими альтернативные стратегии.

Критики данной концепции указывают, что в данном случае прослеживается склонность к преувеличению местной ориентации граждан, поскольку подчеркивается доминирование местного опыта в определении своих приоритетов в политическом процессе. Такая точка зрения плохо соответствует реальности, свидетельствующей о значительном влиянии неместных факторов в местных выборах и мощных политических партий и средств массовой информации на общенациональном уровне.

Вызывает возражение как некритическое и детерминистское и утверждение, что местные власти отражают местные интересы, а центр всегда озабочен интересами финансового и промышленного капитала. Достаточно вспомнить, что основные социальные рефор­мы, послужившие основой для государства всеобщего благоде­нствия, которые, естественно, ассоциируются с интересами нека­питалистических групп, проводились по инициативе и под руко­водством центральных правительств.

Вызывает определенную озабоченность и концентрирование внимания главным образом на вопросах идеологии. На практике это нередко приводит к тому, что к практической работе по пре­вращению идей в реальность относятся с определенной небрежно­стью или недостаточно продуманно. Подводя определенный итог теоретическим дискуссиям, можно сказать, что, несмотря на то, что каждая из концепций имеет свои ограничения и слабые сторо­ны, все они вносят свой вклад в лучшее понимание специфики ме­стного самоуправления и местного политического процесса.

Большинство специалистов подчеркивает сравнительно открытый, плюралистический и сознательный характер местного самоуп­равления. Все четыре концепции отмечают, что деятельность местных органов власти отвечает определенным местным интересам, признавая в то же время, что конкуренция в сфере предоставления жителям базовых услуг не совершенна, и что доступ к членам советов и чиновникам, представляющим местную власть, не в рав­ной мере открыт для всех.

Наиболее серьезная критика в этом плане исходит от сто­ронников теории общественного выбора, которые подчеркивают ис­ключение из процесса влияния на местные органы власти неорга­низованных групп, таких как налогоплательщики и люди с фикси­рованными доходами. Но даже они признают возможность мобилиза­ции и организации таких групп. Сторонники других концепций считают, что несовершенства в этом плане сравнительно незначи­тельны и могут быть исправлены путем смещения фокуса деятель­ности местных организаций политических партий, членов советов и чиновников или благодаря тому, что они будут адекватно ре­агировать на изменения в социально-экономическом состоянии ме­стной общины.

Необходимо отметить, что для трех из четырех рассмотренных концепций основная проблема, стоящая перед местными орга­нами власти, это давление со стороны центрального правительст­ва, действующего под влиянием интересов, порой противостоящих местным интересам. Локалистская концепция, концепция дуалисти­ческого государства и социальных отношений утверждают, что ме­стное самоуправление находится под постоянной угрозой подавле­ния со стороны центрального правительства.

Для сторонников концепции общественного выбора главная проблема местного самоуправления заключена не в центральном правительстве, а в нем самом. Они считают, что сильное центра­лизованное государство необходимо для того, чтобы заставить местные органы власти проводить реформы. Их точка зрения за­ключается в том, что местное самоуправление недостаточно чутко реагирует на потребности времени, не предоставляет своим жителям реальной возможности выбора, слабо отзывается на нужды по­требителей и находится под слишком сильным влиянием профсоюзов и служащих, оказывающих на него постоянное давление исходя из собственных интересов.

ВОПРОС №72.
ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ СИСТЕМ МЕсТНОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТЫХ ДЕМОКРАТИЙ.

Несмотря на общую приверженность принципам либеральной демократии их интерпретация и реализация в системах местного управления конкретных развитых демократических государств различны. Условно можно разделить существующие в них системы местного управления на три основные группы.

Первую группу (условно ее можно назвать французской) составляют системы местного управления в большей или меньшей степени следующие французской, или наполеоновской модели. В своей наиболее чистой форме органы местного управления имеет конституционный статус, но в плане предоставления услуг обычно зависят от помощи и указания со стороны деконцентрированных центральных агентств, находящихся на местном уровне. Таким образом главный смысл деятельности (и существования) органов местного управления носит по существу скорее политический, чем функциональный смысл - местное управление касается в большей степени общинной идентичности, а не самоуправления.

Конституционно все местные органы одинакового статуса находятся под опекой "общего генерального высшего начальника" - префекта - который осуществляет формальный контроль от имени центральных властей над всей правительственной деятельностью в рамках унифицированной суб-национальной административной территории, объединяющей ряд единиц местного управления.

Необходимо подчеркнуть слово "формальный", относящееся к контролю центра над местами, поскольку ключевая неформальная характеристика наполеоновской модели - тенденция местностей "колонизовать" центральное правительство через ("cumul des mandates") совмещение постов или партийные связи с целью модифицирования власти, сохраняющейся у центра посредством, по крайней мере в тех сферах, где такая колонизация центра имела место. Со значительными вариациями в основных характеристиках такой тип системы местного управления мы находим кроме Франции - в Италии, Бельгии, Испании, Португалии и, в определенной степени, в Греции.

Второй тип системы местного управления может быть определен как английский вариант. В этом случае местные органы власти не имеют конституционного статуса (по крайней мере на национальном уровне), а обычно являются порождением соответствующего законодательного акта, принятого высшим представительным собранием страны (парламентом). Центр однако не осуществляет всеобъемлющих контрольных функций, и его собственные службы на местах на постоянной основе не переплетены с органами местного самоуправления, скорее центральные власти или в федеративных государствах высший уровень управления имеет тенденции изолироваться от местного самоуправления: формально говоря, местные власти таким образом обладают высокой степенью автономии по отношению к центру, когда речь идет о повседневной деятельности, Сочленение отношений между центром и местами, главным образом, носит горизонтальный характер и таким образом центр и местности образуют два различных уровня. Типичным является развитие вертикальных взаимоотношений на узкой секториальной основе, вовлекающих в свою орбиту два уровня секториально специализированных чиновников. В этом случае степень иерархии различна в зависимости от вида услуги и времени. По существу степень центрального контроля имеет тенденцию определяться самим центром. Колонизация центральной исполнительной власти редка и традиция, если не всегда реальность, - беспристрастность и нейтральность в партийном отношении. Английская группа включает кроме Великобритании - Ирландию, Канаду, Австралию, Новую Зеландию и, с определенными оговорками, США.

Третий тип местного самоуправления - это северо- и центрально-европейский вариант. Здесь отношения между центром и местами в широком плане напоминает те, которые существуют в английской модели, особенно в отношении акцентирования функциональных возможностей мест. Но в отличие от английской формы, равный акцент делается на местной демократии ре........е. Другими словами, местные органы власти обычно получают функциональную общую компетенцию над специфическими властными полномочиями, гарантированными законодательными актами. В этом отношении данный тип является наиболее децентрализованным из всех трех и в определенной степени обязан этому прусской традиции Х1Х века. Эта традиция также находит свое выражение в большом значении, которое придается установлению жестких процедурных правил, регулирующих отношения между различными уровнями управления. В этом варианте местное управление имеет и сильный конституционный статус и относительно высокую степень автономности в принятии решений и финансовую независимость. Создается также впечатление, что оно адсорбировало (поглотило) большую часть "личностных", ориентированных на клиента функций государства всеобщего благосостояния, чем местные власти двух других типов. Сердцевину этой группы составляют Норвегия, Швеция и Дания, но большое число других стран, хоть и отличающихся от этой модели по некоторым ключевым моментам, тем не менее также скорее относятся к этой категории, чем к двум другим.

Речь идет в данном случае об Австрии, Германии, Нидерландах (кстати, сюда можно отнести и Японию, поскольку законодательная база ее системы местного управления была смоделирована по прусскому образцу) Таким образом северо- и центрально-европейский вариант представляет наиболее обширную группу западных демократий. Более того, ряд специалистов считает, что этот вариант может послужить моделью будущей системы местного управления, особенно когда идет речь о некоторых странах, относящихся к французской группе, где постоянно уходит в прошлое, и где функциональные возможности местных органов возрастают.4 Более ясной ситуация становится, если мы попробуем свести практические различия в общую сводную таблицу.

Итак, мы видим, что по 10 из 13 основным характеристикам североамериканские государства в значительной степени напоминают Великобританию, но в то же вре существуют ясные различия во внутренних характеристиках: степень политизации британской системы (в этом плане Великобритания гораздо ближе к континентальной Европе) и форме исполнительной власти. В плане политизации очевиден резкий контраст между Европой и Америкой, где уровень участия и политическая активность партий гораздо ниже. В Великобритании избиратели не слишком активно участвуют в местных выборах, но активность политических партий и на этом уровне весьма высока. Традиционно существует тенденция поляризации в голосовании между двумя политическими партиями, что несомненно подкрепляется существующей мажоритарной системой. В США эта тенденция выражена еще ярче.

Две группы стран континентальной Западной Европы отличается от англосаксонской группы почти по половине рассматриваемых характеристик. Не случайно англичане говорят об "атлантическом" характере их системы местного управления. Достаточно глубокие различия между системами местного управления, существующие в развитых демократиях, трудно понять без обращения к истории их возникновения.

Традиция свободных городов и районов, основанная на понимании государством вклада, который они вносят в богатство страны как свободные центры богатства и коммерции имеет глубокие корни практически во всех европейских системах. Сами эти системы развились из институтов самоуправления в больших и малых городах, поселках, которые контролировали свои собственные фискальные системы и устанавливали прямые налоги на жителей в зависимости от средств.

Здесь мы видим базовые ценности: высокую оценку свободы со стороны буржуазии и ремесленников, нашедшую свое концентрированное выражение в немецкой пословице "Городской воздух делает свободным" и общественное обеспечение услуг в их развитии, например, регулирования торговли и промышленности, социальных служб, дорожных систем, водоснабжения, канализации, рудиментарной системы здравоохранения, школ и служб для помощи бедным и престарелым. Они открыли новые и широкие рынки для городской торговли, что обычно одобрялось государством, поскольку способствовало увеличению его богатства. Эти системы в лучших их вариантах функционировали через избираемых мэров и других официальных лиц, которые также выступали роли магистратов, применяющих закон и находились под контролем со стороны народных ассамблей. Они были внедрены в провинциях, управляемых или непосредственно представителями центральной власти или местной земледельческой иерархией. Современная система региональных правительств и правительств графств была развита государством при помощи реформы местных ассамблей, расширения категорий граждан, участвующих в выборах и расширения круга их полномочий. В континентальной Европе традиционные системы были трансформированы в период

Великой французской буржуазной революции 1789 года с целью обеспечения более рациональной и эффективной системы прямого контроля органов местного управления, основанных на коммунальных институтах.

Демократизация систем в 19 веке шла постепенно как на Британских островах, так и на континенте, включая Францию, где для департаментов были созданы избираемые ассамблеи, однако исполнительная власть оставалась в руках назначенного центром префекта. Префекты с помощью суб-префектов тщательно контролировали состояние дел в местных коммунах. Эта модель была использована во многих странах и начиная с 1933 года подверглась постепенной демократизации.

В Великобритании властные полномочия на этом уровне в целом были отданы в руки специально созданных для этих целей (ad hoc - органов). К концу века функции этих органов были объединены под эгидой новых советов графств и районов.

Структура и процедура деятельности этих советов была основана на политической и административной модели реформированных округов (городов с самоуправлением - бороу). Аналогичная система развивалась в Ирландии вплоть до создания Ирландской республики.Развивающиеся системы местных демократических органов власти в значительной части южной и центральной Европы, все более и более базирующейся на партийной системе, оказались под ударом со стороны фашистских режимов в период между Первой и Второй мировыми войнами. В первую очередь это сказалось на Италии, где начиная с 1861 года шло развитие системы правительств коммун с единообразной наполеоновской префекториальной системой, основанной на той, которая функционировала в Пьемонте..

После падения фашистских режимов страны, пережившие их, вернулись к принципам, традициям и структурам, тщательно развиваемым в предшествующие годы. Италия стала лидером в этой новой волне создания конституций. Аналогично Франции и Западной Германии она стремилась сделать все для того, чтобы воспрепятствовать подъему нового авторитаризма с помощью системы сдержек в отношении исполнительной власти. Децентрализация рассматривалась в качестве главного средства решения этой задачи. Этому примеру последовали Португалия и Испания после падения режимов Салазара и Франко. Были не только восстановлены федеративные системы в Германии и Австрии, но было обеспечено создание нового регионального уровня во Франции, Италии, Испании и Португалии. Первой это сделала Италия в конституции 1948 года.

В Западной Европе ХХ века наиболее значительным моментом политического развития стала универсализация выборной демократии, соединенной с процессом стабилизации и закрепления партийных систем как на национальном, так и на местном уровне. Это было обеспечено на европейском континенте восстановлением, если это было необходимо, и развитием конституционных систем в качестве главного гаранта соблюдения прав личности и прав автономии местного сообщества.

В результате большинству современных западных систем местного управления присущи следующие ключевые характеристики:

- обеспечение статуса местных органов власти в национальных конституциях, которые в определенной степени гарантируют их властные полномочия и четко оговаривают их положение как органов государства;

- концепция базового уровня местного управления как общин, которые передают ответственность за состояние общественных дел на ответственные местные ассамблеи или советы;

- их нежелание позволить своим советам потерять тесные связи с местными общинами из-за объединения административно-территориальных единиц в слишком крупные образования;

- общая компетенция для возможности предпринимать действия на благо своих жителей;

- широкий спектр функций, отражающий концепцию местных органов управления общего назначения, проявляющих всеобъемлющую заботу о своих общинах;

- тесная интеграция местных органов управления в национальные правительственные и административные структуры с их взаимозависимостью и относительным взаимопониманием между различными уровнями государственного управления. Существует тенденция рассматривать местные органы в качестве проводников общенациональной политики, определяемой путем глубоких консультаций со всеми заинтересованными сторонами;

- более сильная политическая власть, проявляемая местными властями в отношении вышестоящих органов через свои ассоциации и более интегрированные политические партии, сильная ориентация на местную поддержку членов общенациональных представительных органов, высокий процент которых имеет очень тесные контакты с их местными властями и часто значительный опыт в местном управлении и администрировании.

 

 

 ВОПРОС №73.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК ОДИН ИЗ ОСНОВНЫХ ИНСТИТУТОВ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.

---

Дата добавления: 2019-07-15; просмотров: 602; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!