Статус чиновника - пережиток прошлого или реалия современной жизни?
Мы уже обращали внимание на то, какие требования предъявляются к государственным чиновникам в связи с выполнением ими значимых для всего общества функций. приведем основные условия, которые согласно теории М. Вебера обязательны для успешной деятельности любого государственного чиновника:
* -компетентность в вопросах , входящих в круг его деятельности;
* -служебная дисциплина;
* -включение в определенную служебную иерархию;
* -обязательность в выполнении служебных обязанностей;
* -профессиональная квалификация;
* -оплата в соответствии с занимаемой должностью;
* -прохождение определенных ступеней карьеры;
* -недопустимость привлечения чиновников к какой-либо дополнительной трудовой деятельности. 17).
Рассматривая современные законы о чиновниках( в том числе и в ФРГ), можно отметить, что все эти требования сохраняются и сегодня, причем они в равной степени накладывают определенные обязательства как на самого чиновника, так и на государство, которое является по отношению к нему работодателем. В соответствии с этими требованиями строятся , например принципы оплаты и обеспечения чиновников ( сюда входят кроме должностного оклада, пенсионное обеспечение, обеспечение на случай болезни, обеспечение членов семьи, различные виды доплат, а также сама система прохождения карьеры, которая предусматривает увеличение оплаты по возрасту, в зависимости от места службы, от выслуги лет и так далее).
|
|
|
Система обеспечения чиновников подвергается в последние десятилетия острой критике за то, что она не связана напрямую с результатами и эффективностью труда каждого чиновника. Однако критика эта далеко не всегда обоснована, так как сами условия работы чиновников часто бывают достаточны для того, чтобы их деятельность была максимально эффективной. Прямая же привязка оплаты их деятельности к оценке ее эффективности могла бы привести к внесению нервозности и необоснованной конкуренции в деятельность органов государственного управления.
Государственная служба может выполнять свои функции только в том случае, если она достаточно обеспечена как с правовой, так и с экономической точки зрения. Гарантией успешной деятельности чиновника в значительной степени должны служить такие принципы служебного права, как пожизненный прием его на службу и обеспечение ему и его семье высокого жизненного стандарта. В настоящее время в связи с тяжелым положением на рынке труда многих стран и ростом безработицы стабильность положения чиновников становится фактором, усиливающим привлекательность государственной службы для многих. Однако не менее важным фактором является и престиж этой службы в глазах общества, который в настоящее время, к сожалению падает во всех странах, что усложняет положение государственной службы и снижает мотивацию ее сотрудников и следовательно качество их деятельности.
|
|
|
C ростом, стоящих перед государственной службой задач и количества занятых в ней людей, особенно остро встал вопрос о наличии в ее структурах кроме профессиональных чиновников также рабочих и служащих, статус которых определяется не законодательными актами, а специальными тарифными соглашениями с государством как работодателем. По определению выполнение задач государственного значения доверяется только чиновникам, однако на практике это разделение вряд ли осуществимо. Часто выполнение той или иной задачи доверяется человеку в соответствии с его квалификацией и опытом, а не в зависимости о его формально-правового статуса. Этот момент подвергается резкой критике в настоящее время ( всё сказанное относится прежде всего к государственной службе ФРГ), в связи с чем предлагается изменить основные положения служебного права ( правовые основы статуса чиновника), ликвидировав этот статус и введя общие принципы для всех занятых на государственной службе.
|
|
|
Резкой критике подвергается в последние десятилетия и сильная политизация органов государственного управления, которая , исходя из выше сказанного противоречит самому принципу построения государственной службы как силы , создающей определенный баланс сил в современном плюралистическом обществе. О росте политического влияния государственной службы как одного из структурных элементов общественно-политической системы мы уже говорили. Однако существует и другой аспект этой проблемы: усиливается влияние на государственную службу различных политических партий, они всё активнее вмешиваются в ее деятельность.
Это явление наблюдатели часто называют "органы управления с партийным билетом". 18) Особенно ярко это проявляется в высших эшелонах власти, на министерском уровне, а также в борьбе за высшие посты в федеральных административных органах. Естественно, что явление это можно наблюдать в странах с развитой многопартийной системой. В России же можно в данный момент также говорить об очень сильном влиянии на административные структуры со стороны двух противостоящих друг другу сил "реформаторов" и "антиреформаторов", однако в силу отсутствия закона о государственной службу все эти процессы проходят хаотически , кроме того они не исследуются и выводы об этом делать безусловно рано.
|
|
|
В развитых же странах влияние партий на сферу административной деятельности и их активное вмешательство в нее проявляется в тенденциозном отборе персонала, учете партийной принадлежности при продвижении по службе, предъявлении к персоналу требований соблюдения лояльности по отношению к программным положениям той или иной партии. Всё это оказывает отрицательное влияние как на деятельность государственной службы, так и на ее репутацию в обществе.
Кроме того часто гос. служба воспринимается чиновниками лишь как трамплин для политической карьеры, что также накладывает определенный отпечаток на административную деятельность. Для подтверждения этой тенденции достаточно привести одну цифру: в бундестаге и парламентах земель ФРГ 50% депутатов составляют чиновники , в то время как доля их в населении страны безусловно значительно ниже. 19).
Однако, несмотря на высказываемые критические замечания, гос. служба по-прежнему сохраняет свое влияние в обществе, играя роль формирующего и стабилизирующего фактора. Нельзя назвать ни одной страны, где она не существовала бы в той или иной форме. Естественно , что с развитием общества она будет реформироваться, как и вся система гос. управления, но говорить о ее демонтаже или устранении из жизни общества естественно нельзя.
4. Основные принципы планирования в системе гос. службы. Планирование работы с персоналом как часть более масштабного планирования.
Если рассмотреть систему государственного управления с точки зрения особенностей ее функционирования, то можно отметить, что основными рычагами приведения ее в действие являются с одной стороны решения, принимаемые законодательными органами, в том числе и бюджет, без которого деятельность государственных органов невозможна, а с другой - тот фактор, без которого деятельность государственного управления невозможна даже при наличии бюджета и общей программы деятельности , определенной парламентом. Это персонал , то есть люди, включенные структурно в систему государственной службы.
При принятии законодательными органами решений в области государственной службы эти решения подвергаются даже более тщательному рассмотрению , чем вопросы бюджета, связанные с расходами в области экономики и других сферах общественной деятельности, и всегда достижение консенсуса по этим вопросам сильно затруднено. Основной причиной этого является по-видимому то, что не только при подсчете общегосударственных расходов, но и в мнении общества расходы на персонал государственной службы воспринимаются как "расходы напрасные", как отвлечение средств государства от первоочередных задач. Некоторые причины подобного отношения к системе государственной службы мы уже освещали выше.
При планировании затрат на персонал государственной службы учитываются следующие параметры:
* -необходимое количество персонала в соответствии с принятой законодателем функциональной программой и имеющимися, выделенными бюджетом ресурсами;
* -качество персонала в рамках, определенных конституционными нормами и законодательством;
* -конкретные решения о привлечении нового персонала или увольнении уже имеющегося в случае прекращения действия той или иной программы, также только в рамках существующего законодательства;
Все эти моменты являются моментами собственно планирования, определяющего общие условия деятельности государственной службы.
Имеются однако и более конкретные аспекты работы с персоналом, которые также требуют планирования:
1. Серия решений по использованию персонала. (в имеющихся нормативных рамках).
* -введение в конкретные должности и сферы деятельности;
* -обеспечение мер по руководству персоналом в отдельных параметрах (обеспечение должной мотивации, активной деятельности, преодоление негативных моментов, составление характеристик, продвижение по службе, повышение квалификации);
* -руководство персоналом по конкретным вопросам оплаты, обеспечения,
ведения личных дел и т. д.
2. Решения по вопросам контроля за работой персонала. Оценка деятельности каждого конкретного работника, а в случае необходимости привлечение к решению этих вопросов органов представительства персонала.
Проще всего представить себе основные проблемы и направления работы при планировании в области персонала, если рассмотреть их на примере создания нового органа управления ( учреждения или ведомства). При этом потребность в персонале(количественная и качественная) определяется при общем планировании всей будущей работы по следующим направлениям:
* -определение общей программы и детального плана деятельности;
* -определение ( анализ)места данного органа в системе государственного управления;
* -анализ микроструктуры( т. е. собственно институциональной структуры данного органа);
* -анализ производительных факторов, необходимых для деятельности
данного органа( финансовые, материальные, человеческие ресурсы).
Таким образом планирование в области работы с персоналом является частью всех необходимых для создания нового органа видов планирования с первоначальным анализом исходной ситуации.
Результатом планирования количественного состава является определение числа штатных единиц, а качественного состава - установление требований, предъявляемых к кандидатам на ту или иную должность, которые вырабатываются на основе предполагаемых к выполнению задач, заложенных в программу деятельности, планируемой микроструктурной схемы ( организационного плана), имеющихся финансовых средств и материальной базы, а также так называемых "knowledge technolodgy"( знаний и научной подготовки), необходимых в процессе выполнения поставленных задач.
Решения о количественной и качественной потребности в персонале являются основой для проекта ежегодного бюджетного плана, пятилетнего финансового плана, долгосрочного планирования. В связи с этим все работы по планированию работы с персоналом должны выполняться в строго установленные сроки.
Определение количественных потребностей в персонале производится путем определения общего объема работы с последующим его делением на длительность установленного рабочего дня. На первый взгляд эта проблема представляется достаточно простой, хотя определить объём работы в министерстве или другом органе управления далеко не так просто. Попытаемся рассмотреть эту проблему на примере Петербурга. В настоящее время производится изменение административно-территориального членения города. Центральные , малонаселённые районы объединяются в более крупные административные единицы. Вопрос о том, будет ли объём работы новой районной администрации и ее подразделений равен сумме объемов работы ранее существовавших органов управления, представляется нам спорным. Реально же предполагается , что объём работы уменьшится, так как целью подобного объединения является прежде всего уменьшение количества занятого персонала. Подобное сокращение было бы возможным и реальным, если бы одновременно с объединением в органы управления пришли более подготовленные и квалифицированные люди, если бы их оснастили более совершенной оргтехникой и другими материальными ресурсами, если бы была повышена их мотивация и усилен контроль за их работой, а также оплата их труда была поставлена в зависимость от его результатов. Так как ничего из выше сказанного не сделано и сделано не будет, сокращение персонала проведут чисто административным способом( как это характерно для нашей схемы управления), что повлечет за собой ухудшение работы административных органов и еще большее ухудшение условий жизни в и без того находящихся в крайне тяжелом положении районах.
На этом простом примере мы попытались показать, как чисто количественное определение потребности в персонале связано с качественными и другими аспектами планирования. Что же касается планирования потребностей в персонале по качественным показателям, то в наших условиях оно производится чисто эмпирическим путём, единственным более или менее устойчивым показателем является наличие определённого образовательного уровня. Однако в странах с развитой системой государственной службы это планирование проводится с обязательным учётом многих показателей, так как ту или должность может занимать чиновник определённого ранга, относящийся к той или иной ступени карьеры, получивший строго определённое образование. Приведём подобный пример определения качественной потребности в кадрах при создании нового министерства в Германии:
* -министр (требования согласно федеральному закону о назначении министров);
* -статссекретарь( группа оплаты Б11)-служба высшего ранга;
* -руководитель отдела( группа оплаты Б9)-служба высшего ранга;
* -заместитель руководителя отдела( группа оплаты Б7)-служба в. ранга;
* -руководитель сектора( группа оплаты Б3 или А16)-высший или повышенный ранг службы;
* -референт ( группа оплаты А14)-повышенный ранг службы;
* -делопроизводитель( группа оплаты А12 и А11 или А10)-повышенный
* ранг службы. 20)/
Рассматривая этот пример нужно помнить о том, что за каждым рангом и группой оплаты - определенное образование , стаж работы, квалификация, т. е. соответствие целому набору строго определенных законом требований. При разработке плана они должны быть полностью учтены и соответствовать требованиям, предъявляемым данному чиновнику. Подобное строгое регулирование подбора и определения качественных характеристик персонала может показаться слишком формализованным и недостаточно эффективным, однако в значительной степени оно устраняет элементы волюнтаризма, столь присущие этим процессам в условиях России. При этом нужно помнить, что кроме чиновников обычного традиционного типа существуют и так называемые "политические чиновники"( высшие должности в министерствах - министры и статссекретари), так что их подбор определяется чисто политическими соображениями. Как мы уже подчеркивали , планирование в области работы с персоналом государственной службы, включает и разработку таких проблемных полей как принятие на службу, введение в круг вопросов, находящихся в компетенции данного чиновника, текущие мероприятия в течение всего периода работы, начиная с принятия на службу и вплоть до увольнения. С этой проблемой тесно связана и проблема подготовки чиновников, которая решается в большинстве стран специальными учебными заведениями, а также , как правило юридическими, а в последнее время и экономическими факультетами университетов. Знакомясь с одной из таких систем, существующих в Германии, можно отметить ряд ее особенностей:
* -все школы и высшие школы государственного управления( так они обычно называются )являются частью системы государственной службы и включаются в структуру тех или иных органов власти, для которых и готовят кадры, что обеспечивает определенную направленность обучения и тесную связь этих учебных заведений с практической деятельностью органов управления;
* -вся программа этих учебных заведений носит сугубо практический характер и не предусматривает обширной общенаучной или гуманитарной подготовки.
Половину срока обучения составляет практическая работа, как правило на тех местах, где будущим чиновникам предстоит работать впоследствии. Такая направленность несколько сужает круг дисциплин , изучаемых студентами, но значительно улучшает их практические навыки;
* -по своему правовому статусу студенты подобных школ и высших школ уже являются кандидатами в чиновники, получают должностной оклад, т. е. на практике могут оценить преимущества их будущей профессии с точки зрения ее экономического обеспечения;
* -при подготовке чиновников высшего ранга в университетах предпочтение отдается юристам, так как именно юридические науки являются основными в подготовке всех будущих чиновников.
Недостаток практической подготовки восполняется в период рефендариата, когда выпускники осваивают на месте своей будущей работы умения и навыки, необходимые им для нее. При планировании и подборе персонала необходимо безусловно учитывать и все моменты, которые могут конкретизировать психологические особенности чиновников, необходимые в их будущей работе. Попытаемся проиллюстрировать это двумя примерами. Предположим, что подбор производится для двух административных органов, имеющих прямо противоположные параметры деятельности. Для одного характерны:
* -тип задач - постановка программных целей;
* -преобладающий тип рабочей обстановки - изменчивый и нестабильный;
* -преобладающая технология деятельности - с большим количеством сложных элементов "knowledge tecnolodgy";
* -типовые характеристики временных параметров - сжатые сроки;
* -наличие ресурсов - ограниченное;
* -возможность достижения консенсуса - высокая чувствительность данной политической сферы и ограниченное социо-экономическое доверие; Как уже говорилось, для второго типа характеристики прямо противоположны. При планировании и отборе кадров особого внимание требует естественно первый тип, где люди должны быть высоко мотивированы, причем не столько материальными условиями, сколько внутренними побуждениями и самим психологическими типом своей личности. 21)
В настоящее время делаются шаги, призванные модернизировать систему государственной службы с учетом особенностей развития современного общества и тех задач, которые стоят перед ее сотрудниками. Большое место отводится при этом и вопросам планирования, так как в обществе ощущается настоятельная потребность оптимизации деятельности этой системы с приведением всех ее параметров в соответствие с потребностями конкретного гражданина, а также всего общества в целом. При этом одним из наиболее актуальных вопросов становится вопрос о повышении эффективности и результативности деятельности государственных чиновников.
ВОПРОС №75.
Основные этапы становления системы местного самоуправления в Российской Федерации
Переход к организации власти на местах на основе принципов самоуправления начался в 90-е годы. Это можно назвать первым этапом реформирования системы государственного управления на местах.
Закон СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства (1990 г.) и Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (от 6 июля 1991 г.) сыграли важную роль в становлении и развитии начал местного самоуправления. Закон "О местном самоуправлении" определил, что местными представительными органами власти в районе, городе, районах в городе, поселках и сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов, а органами управления - местная, осуществляющая исполнительно-распорядительные функции.
Дата добавления: 2019-07-15; просмотров: 146; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!