Понятия службы, служащего. Виды службы.
Служба - один из видов платной общественно-полезной деятельности. Служащий - это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и за вознаграждение осуществляющий управленческую деятельность, либо социально-культурное обслуживание (врач, учитель, библиотекарь, инспектор и т.д.).
Специфика труда служащих
1. не создают непосредственно материальных ценностей,
2. но обеспечивают соответствующие условия для их создания,
3. предмет труда - информация,
4. объект труда - отношения и связи между людьми, воздействие и обслуживание,
5. служащий - это работник умственного труда,
6. получает зарплату,
7. занимают должности в государственных, общественных и частных организациях.
Всех служащих , в зависимости от того, в какой форме собственности основаны организации, можно поделить на служащих:
1. частных предприятий и учреждений,
2. международных, иностранных, смешанных организаций,
3. общественных и иных организаций, основанных на коллективной собственности,
4. государственных организаций.
В общей массе служащих государственных организаций подавляющее большинство составляют государственные служащие.
Целесообразно было бы в сжатые сроки уточнить организационную и структурно-функциональную схемы федерального уровня государственного управления; разработать законодательную базу для взаимодействия трех ветвей государственной власти, обеспечения необходимых сдержек и противовесов во взаимоотношениях между ними; создать на паритетных началах федеральный координационный совет (при президенте или самостоятельный), который взял бы на себя решение проблем взаимодействия всех ветвей и органов федеральной власти; построить модели государственных должностей и профессиограммы должностных лиц федерального уровня государственного управления, их права и обязанности, а также уровень служебной и правовой ответственности. Полезно было бы начать мониторинговые комплексные исследования по программе "Федеральная система государственного управления: эффективность, кадровое обеспечение, пути оптимизации"; принять кодекс чести государственного служащего.
|
|
|
Аналогичную работу следует провести на региональном уровне.
Может быть, по примеру США, надо подумать о создании федеральной службы качества, деятельность которой сосредоточить на совершенствовании государственного управления.
Повысить коэффициент полезного действия власти в значительной мере не удается из-за низкого уровня социально-экономической и правовой защищенности работников государственного управления. Объективно сложилось так, что объемы, напряженность и главное ответственность их труда сейчас явно не соответствуют его оплате. Проведенные в мае-июне 1995 г. группой ученых Российской академии государственной службы социологические исследования (руководитель проекта - доктор социологических наук, профессор Е.Охотский) свидетельствуют, что основная масса работников государственного управления (53%) живет "от зарплаты до зарплаты", 23% "не может свести концы с концами" и 8% "живет в нищете". В результате образовалась ситуация, которая подталкивает государственных служащих к злоупотреблению своим положением, использованию должностных возможностей в личных целях. В их среде нередки взяточничество и коррупция, нежелание по-настоящему защищать права и демократические свободы граждан. Кроме того, низкий уровень оплаты труда является одним из источников текучести кадров в государственных органах управления, причем кадров высокой квалификации деловитости.
|
|
|
Сейчас готовится к принятию рад законов в государственной службе, в которых вопросы социально-экономического и правового обеспечения ее работников найдут удовлетворительное решение.
Более эффективной работе властных структур серьезно мешает и недостаток профессионализма значительной части персонала. Сложившиеся ранее стереотипы управленческой деятельности, инерционность мировоззренческих взглядов пришли в явное противоречие с новым состоянием общества, характером экономики, изменившимися формами социальных отношений, Кроме того, наличие у половины работников базового технического образования затрудняет процесс адаптации. Большая часть (63,5%) не заботится о своем профессиональном росте и лишь немногие (36,5%) окончили курсы повышения квалификации длительностью в одну-две недели. В результате навыки взаимодействия с негосударственными структурами, особенно банковскими и биржевыми, осваиваются в основном методом "проб и ошибок", неохотно изучается и плохо используется позитивный опыт зарубежных стран.
|
|
|
Гуманитарная направленность власти существенно снижается из-за стихийного комплектования аппарата управления, в него нередко попадают профессионально малоподготовленные и вообще непригодные работники. Их адаптация протекает трудно, длительно, а иногда и болезненно. Некоторые вскоре уходят из государственных учреждений.
Федеральная система отбора, подготовки и продвижения кадров предполагает демократические принципы открытости и законности, основанные не на личной преданности, а на высоком профессионализме, трудолюбии, ответственности. Необходим мониторинг кадровых процессов, чтобы своевременно получать информацию о всех недочетах в кадровой работе. Было бы полезно продумать возможность внедрения более эффективной вертикальной и горизонтальной ротации кадров, ввести в практику характеристики-рекомендации на государственную должность, выдаваемые непосредственными руководителями с прежнего места работы, учеными-управленцами, психологами и юристами, предусмотрев ответственность рекомендующего, если он сознательно вводит в заблуждения.
|
|
|
Было бы оправданным привлечение на государственную службу профессионалов, используя контрактную систему, конкурсы, квалификационные экзамены, аттестации. Помогло бы делу принятие дисциплинарного устава с соответствующим объемом санкций по отношению к нерадивым сотрудникам, создание в государственных структурах дисциплинарных судов. ...
В аппарате всех органов государственного управления много вакантных должностей, в некоторых министерствах и ведомствах относительно высокая текучесть кадров. Значительная часть служащих не удовлетворена работой. Усиливаются старение и феминизация аппарата. Большинство работников не имеет четких представлений о перспективах служебного роста, многие находятся в поиске более доходной и интересной работы.
Чтобы ликвидировать или хотя бы снизить негативные последствия этого в первую очередь необходимо отказаться от порочной практики механического (тотально-процентного) сокращения численности аппарата, использовать достоинства структурно-функционального подхода, разработать программу перехода к планированию служебной карьеры, поставить в прямую зависимость служебное положение работников от их заботы о повышении своего профессионального роста, должностной квалификации. Заслуживает внимания и создание общефедерального банка данных по всем ветвям и уровням государственного управления.
Повышение действенности власти существенно сдерживает ее приверженность затратным методам управления. Федеральными министерствами и ведомствами, региональными администрациями регулярно составляются "перспективные" программы, на них запрашиваются значительные средства, но как последние используются и что в результате достигается - обычно замалчивается Эффективность деятельности по-прежнему измеряется по затратному принципу - количеством денег, отпущенных на программу, численностью лиц, привлеченных к ее реализации; количеством "осуществленных" программ и т.д. Деньги нередко отпускаются на несостоятельные программы и разбазариваются. Надо преодолеть эту порочную практику.
Чтобы персонал государственного управления ориентировался не на процесс, а на результат, необходимы всемерная демократизация управленческой деятельности, повышение самостоятельности и ответственности каждого государственного органа и каждого работника. Результат становится критерием эффективности работы государственных органов и служащих.
Переход на результативные управленческие технологии требует от работников новых теоретических знаний и практических навыков, умения сотрудничать в гибких командах, работать с компьютером, интегрировать финансовую и статистическую информацию, учитывать реакцию общественности.
Обучение работников управления - не источник дополнительных расходов, а важнейший вид государственных инвестиций. Их профессиональная подготовка зависит от усвоенных знаний по управленческим и политическим наукам. Данные о базовом образовании работников органов исполнительной власти и основных сферах их предыдущей деятельности показывают целесообразность включения в учебные планы экономических, юридических, социологических дисциплин, кибернетики с увеличением сроков обучения за счет практических знаний и стажировок. Наверное, уже можно приступить к разработке общегосударственной программы повышения квалификации государственных служащих.
Эффективность управления снижается из-за его недостаточной открытости. В силу специфики управленческого процесса государственные служащие работают в основном друг на друга (готовят проекты новых законов и нормативных актов, письма с запросами или ответами и т.д.). Их деятельность в интересах общества просматривается недостаточно хорошо. Во-первых, из-за того, что конечный результат обычно представляют ("узаконивают") не аппаратчики, а политические руководители - президент, премьер-министр, министры, руководители палат федерального собрания, федеральных судов, руководители субъектов федерации и др. Во-вторых, потому. Что работники государственного аппарата нередко заняты бесполезным для людей трудом.
Для преодоления негативных последствий первой особенности необходимо, с одной стороны, политическим руководителям постоянно общаться с населением (непосредственно, через прессу, по радио, телевидению), а с другой - создать при всех органах государственного управления информационные службы, которые регулярно информировали бы население о принимаемых законах, проводимых и предполагаемых мероприятиях, давали ответы на возникающие вопросы и т.д.
Что касается бесполезной деятельности государственной службы, то преодолевается она главным образом за счет усиления различных форм контроля - внутреннего и внешнего. Внутренний осуществляют непосредственные руководители и внутриведомственные контрольные органы. Внешний контроль может быть со стороны законодательных и судебных органов, общественных организаций. Судя по всему, имеет смысл возродить особую систему государственного контроля в виде, скажем, комитета государственного контроля, имеющего соответствующие органы на всех уровнях управления.
При рассмотрении данного вопроса прежде всего следует разграничить людей, которые в силу своей профессии и занимаемой должности, принимают решения и являются собственно активным элементом государственной службы, и тех, кто участвует в ее функционировании, однако выполняет чисто исполнительские или технические функции или соприкасается с государственной службой на входе системы государственного управления ( например, собирает исходные данные, необходимые для ее деятельности, )или на выходе, являясь потребителем вырабатываемых системой с помощью аппарата гос. службы продуктов. Пытаясь провести подобное разграничение , мы неизбежно столкнемся определенными трудностями, так как окажется , что любой человек может в различных ситуациях находиться с системой государственного управления в различных взаимоотношениях, что и будет определять его статус в данный конкретный момент: так государственный служащий или чиновник может быть в определенный момент потребителем вырабатываемого системой продукта, а как член политической партии воздействовать на систему извне с точки зрения общеполитической программы ее деятельности.
Таким образом становится ясно, что принадлежность человека к государственной службе в качестве одного из составляющих элементов системы государственного ( или общественного управления) определяется его взаимоотношениями с этой системой с точки зрения трудового права. В силу этого понятие "государственная служба "включает как всю совокупность персонала, находящегося на государственной службе для выполнения задач, поставленных перед этой службой системой государственного управления, так и особый тип правовых взаимоотношений работника с государством как работодателем. Поэтому в большинстве стран имеются специальные законы о государственной службе, жестко и точно регламентирующие все аспекты этих взаимоотношений с обеих сторон. В данный момент подобный закон готовится и в России.
Насколько важным является регулирование этих взаимоотношений показывает анализ процентного соотношения занятых на государственной службе и общего числа занятых в отдельных развитых западных индустриальных странах с интервалом в 4-5 лет.
При рассмотрении данной таблицы выявляются многие закономерности, хотя здесь можно наблюдать и существенные различия между отдельными странами. Изменение самих задач, выполняемых государственной службой как элементом системы государственного управления, шло очень по-разному в разных странах в зависимости от уровня общественно-политического развития каждой из них.
Различные условия создавали разные типы административной культуры( о которых еще будет говориться далее), которые определяли взаимозависимость отношений между системой и действующим в ее рамках персоналом: например, по отношению к организационным формам (централизованная - децентрализованная; привлечение к работе в органах управления прежде всего юристов - использование в них людей различных специальностей). В зависимости от этого складывались принципы деятельности и структуры государственной службы в различных странах. Однако можно отметить общую тенденцию роста роли государственной службы в большинстве стран ( об этом свидетельствуют и цифры) как с точки зрения расширения поля деятельности и разнообразия стоящих перед гос. службой задач, так и ее чисто количественных параметров. Так в Германии количество занятых в государственной службе выросло вдвое с начала 20 столетия.
Однако приведенная таблица показывает, что в некоторых странах, например в США, рост количества занятых в государственной службе приостановлен, и количество даже несколько уменьшилось, что вызвано, как правило приватизацией многих сфер, ранее входившие в сферу деятельности государственных служб, что должно уменьшать расходы государственного бюджета, а также способствовать более эффективному их функционированию. Однако есть целый ряд сфер деятельности, где это совершенно невозможно, более того опасно для устойчивости всей системы в целом, причем в настоящее время в связи с комплексностью и чрезвычайной взаимосвязанностью многих стоящих перед государством задач их выполнение без достаточной их централизации и передачи в руки государства просто исключено.
В современном обществе центр тяжести всё больше перемещается в области управления с предоставления гражданам определенных услуг и материальных благ на обеспечение общих условий их деятельности и существования, т. е. в область планирования, прежде всего долгосрочного и перспективного, в рамках которого определяются не меры, которые следует принимать уже по факту происшедшего, а разрабатываться концепции упреждающих и профилактических мероприятий, призванных оказывать регулирующее и управляющее влияние на сами причины, вызывающие эти процессы. В таких условиях роль государственной службы становится ведущей, от компетентности и оперативности ее деятельности зависит не просто решение той или иной проблемы, а ее постановка, разработка путей решения еще на этапе, когда данная ситуация формируется и выкристаллизовывается в ходе политического и экономического развития системы.
Однако, говоря о современном этапе развития государственной службы, не следует забывать, что явление это имеет достаточно длительную историю, а значит - задачи государственной службы, ее функции в системе государственного управления в значительной степени зависели и зависят от типа государства и характера, самой системы, в рамках которой государственная служба существует.
ИСТОРИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ.
Для определения момента возникновения гос. службы как явления общественной жизни часто используется понятие особых морально-этических критериев, которые должны отличать государственных чиновников от всех остальных занятых. Это представляется однако не совсем верным.
Понятие особых нравственных критериев было одинаково значимо уже в древности для всех, выполнявших те или функции для всей общности. Однако лишь с формированием и выделением идеи особого аппарата гос. управления появились и особые формулировки в связи с этими морально-этическими нормами. Подобная связь существует, например у Канта, разработавшего чрезвычайно строгие этические нормы, далеко не формального характера, так как они несут глубокое внутреннее содержание, связанное с его категорией императива ( эти идеи разработаны им в "Метафизике обычаев"( 1797) 3).
Однако всё выше сказанное относится лишь к кристаллизации самой идеи вычленения государственной службы как особого элемента в системе государственного управления. Если же говорить о практике, то о возникновении профессиональной государственной службы можно говорить лишь с момента , когда картина самой системы начинает приобретать действительно отчетливые нормативные очертания. Вряд можно считать таким моментом 18 век, хотя идея эта зреет и находит свое воплощение в отдельных элементах организации управления в условиях абсолютных монархий. Правда в качестве ведущих морально-этических норм здесь выступают не служение государству и обществу, а личная верность монарху. Постепенно эти нормы с развитием государства и идеи государственного управления превращаются в идеи служения государству как таковому, а позднее и идеи служения демократическому государству в независимости от личности , стоящей во главе его. К сожалению в России эта идея фактически еще не нашла своего воплощения. По-прежнему чаще любой государственный чиновник ощущает свою связь с конкретным человеком, стоящим во главе государства, чем с государством или обществом как таковым). Реально же процесс вычленения государственной службы в самостоятельную подсистему начинается в первой четверти 19 столетия. Проследим этот процесс в одной из частей Германии, там , где он происходил наиболее последовательно и равномерно. В 1796 году в так называемых "Ансбахских мемуарах" баварский политик и государственный деятель М. Й. Моншла обрисовывает конкретный образ государственного чиновника, черты которого в значительной степени сохраняют свою актуальность и в настоящее время:
* пожизненное введение в статус чиновника;
* обязанности и права в связи с этим статусом, определенные и закрепленные в правовых актах( т. е. в соответствующих законах);
* достаточное материальное обеспечение;
* принятие на службу в соответствии с имеющимися способностями и квалификацией, по принципу результативности деятельности в ходе особого процесса отбора;
* повышение по службе в зависимости от достигнутых результатов и в соответствии с установленными принципами продвижения по служебной лестнице (карьерные группы);
* обеспечение доступа к государственной службе для всех граждан, соответствующих имеющимся критериям отбора. Подобранным таким образом и функционирующим в рамках государственной службы чиновникам отводится особая роль в системе гос. управления. Они призваны обеспечивать :
* корректное с точки зрения данной системы ведение всех дел,
* стабильность государства и деятельности органов гос. управления. 4).
Данные принципы были воплощены в области государственной службы всеми государствами в процессе их перехода к демократическим формам правления. Однако в ходе исторического процесса они были дополнены некоторыми новыми положениями, ранее не включенными в данный перечень. Так в Германии в период Веймарской республики в конституции (ст. 130) было закреплено положение о том, что "чиновники призваны служить всей общности, а не конкретной политической партии".
Принцип лояльности государственного чиновника по отношению к государству, которому он служит становится в 20 столетии одним из чрезвычайно важных. Особенно ярко это проявляется в переходные периоды, когда смена формы государства не влечет за собой полной или радикальной смены государственного аппарата. Так было в Германии, где большая часть чиновников государственной службы продолжала свою деятельность и после установления республиканской формы правления. Большинство из этих людей воспитанных и выросших в условиях монархии были настроены враждебно по отношению к молодой республике. В какой-то степени это стало одним из факторов, способствовавших ее более позднему поражению перед лицом правых сил, в значительной степени обещавших возврат к прошлому.
Этот факт свидетельствует о том, что такой элемент системы государственного управления как люди невозможно привести в соответствие с требованиями системы в течение короткого времени, т. к. это связано с изменениями установок и мнений каждой конкретной личности по отношению к данной политической системе и функционирующим в ее рамках органам управления, т. е. параметрам, определяющим политическую культуру данного общества и связанную с ним административную культуру данного периода. Подробнее вопросы соотношения политической и административной культуры будут далее рассмотрены. Следует отметить, что в данном контексте следует признать правоту большевиков, которые сделали ставку на полное уничтожение прежнего аппарата государственного управления, включая и систему государственной службы. Чиновники гос. службы были просто отстранены от дел и заменены преданными новой власти людьми, не являвшимися профессионалами в области управления. Подобное развитие возможно однако только в условиях диктатуры, когда все изменения производятся без учета интересов тех, кого они затрагивают, и призваны обеспечивать только устойчивость данной системы государственного управления. В таких условиях и при сохранении статуса профессионального чиновничества( как это было в Германии), он резко меняет свою содержательную сущность. Уже в 1933 году в Третьем рейхе был принят печально известный закон "О восстановлении статуса профессиональных чиновников", а в 1937 году - закон "О статусе немецких чиновников", согласно которым чиновник должен был сохранять верность лично фюреру, Адольфу Гитлеру, в силу чего был нарушен один из основных принципов государственной службы ( в полном смысле этого слова), служение государству было заменено служением одному человеку. Нарушены были по этим законам и принципы равной доступности государственной службы для всех граждан, так как были введены ограничения по расовому признаку. К государственной службе не допускались лица неарийского происхождения.
Сравнивая процессы, происходившие в России в первые годы советской власти, и те, что имели место в Германии в годы Веймарской республики и в годы фашизма, нужно однако видеть и отличия: в России система была просто сломана, а люди уничтожены или выброшены из общества. Именно поэтому так трудно теперь восстановить в России гос. службу, выстроить систему подготовки необходимых для нее кадров. В Германии же система сохранилась, причем в годы республики она сохраняла свою стабильность( внутриструктурную), в силу чего оказывала на систему государственного управления значительное дестабилизирующее влияние, позже же система эта была переориентирована, однако ее структура и принципы функционирования были в значительной степени сохранены. Это облегчило с одной стороны строительство системы государственного управления новой республики, созданной после разгрома фашизма. Продолжал существовать как бы каркас, скелет, на который наращивали новые идеалы, идеи, ценностные ориентации т. д. Однако многими это воспринималось как сохранение части аппарата подавления тоталитарной системы, что приводило к требованиям уничтожить старую систему государственной службы, которую Гитлер поставил на службу своим бесчеловечным идеям. К счастью это не было сделано. Мы же наблюдаем и сегодня результат уничтожения системы государственной службы, которое произошло более 70 лет тому назад. Создание же этой службы вновь связано с очень существенными организационными и политическими сложностями. Так закон "О государственной службе не был принят ни Верховным Советом СССР, ни Верховным Советом РСФСР.
Не принят он пока и Федеральным Собранием России, хотя о его необходимости говорится постоянно( особенно в связи с многочисленными делами о коррупции среди государственных чиновников самого различного уровня).
Дата добавления: 2019-07-15; просмотров: 761; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!