ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКОГО ФИНАНСОВОГО РЫНКА В РОСИИ
Эволюция регулирования российского финансового рынка
Становление финансового рынка в России сложный и поступательный процесс, можно выделить несколько этапов развития организационно-экономического механизма его регулирования [29, с.28].
Этап 1 (1991 - 1996 rr.). Регулирование финансового рынка было производным от приватизации и осуществлялось Госкомимуществом и Минфином РФ.
Этап 2 (1996 - 2000 гг.). Перестройка регулирования B соответствии с требованиями Закона “О рынке ценных бумаг” (1996 г.) и попытка сконцентрировать регулирование B ФКЦБ, при активном участии саморегулируемых организаций участников рынка.
Этап 3 (2000 - 2004 гг.). Нарастание проблем регулирования, связанных c усилением его ведомственного характера и дроблением объекта регулирования, что особенно проявилось в ходе реализации пенсионной реформы.
Этап 4 (2004 г. – 2013 г.). Первый этап реформы системы регулирования финансового рынка. Формирование потребности в создании мегарегулятора.
Этап 5 (2013 г. – по настоящее время). Функционирование Банка России как мегарегулятора российского финансового рынка.
Система регулирования финансовых рынков в Российской Федерации была вынуждена активно развиваться с момента перехода к рыночной экономике.
При этом, в ходе эволюции механизма государственного регулирования, система была вынуждена в короткие сроки решать возникающие проблемы, с целью оптимизации самого процесса регулирования. Решение вопроса о создании мегарегулятора или сохранении дуалистичной модели регулирования, стало, для правоведов и экономистов, ключевым, при определении вектора дальнейшего развития всей системы финансовых рынков.
|
|
|
Дискуссия о необходимости создания структуры мегарегулятора рынка ценных бумаг в Российской Федерации возникла в научно-правовой среде ещё в середине прошлого десятилетия. При этом, изначально поводом для такого рода обсуждений стало стремление перенять зарубежный опыт и максимально адаптировать его под реалии Российской системы государственного регулирования финансовых рынков.
Российский законодатель, закрепив модель распределенного регулирования, постепенно перешел к системе мегарегулятора. Изначально регулирование финансовых рынков было передано Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг России (далее - ФКЦБ), созданной в 1996 г. соответствующим указом Президента РФ.
Основным итогом первых шагов работы нового органа можно считать принятие Закона «О рынке ценных бумаг».
В ходе реформы системы государственного управления в 2004 г. ФКЦБ подверглась ожидаемым изменениям. Во-первых, активным участником механизма государственного регулирования финансовых рынков выступил Центральный банк РФ. Банк России был не готов выпустить из-под своего контроля деятельность кредитных организаций. Во-вторых, ФКЦБ сама нуждалась в реформировании, поскольку находившийся в оправданной стагнации рынок ценных бумаг в середине прошлого десятилетия стал развиваться, обретя законодательную базу.
|
|
|
В 2004г. ФКЦБ России была упразднена, а ее место заняла Федеральная служба по финансовым рынкам России (далее - ФСФР). На протяжении всей своей истории ФСФР стремилась к концентрации полномочий по контролю и надзору за Финансовыми рынками в своих руках.
Одним из основных шагов в этом направлении стало присоединение в 2011г. к ФСФР России Федеральной службы страхового надзора с передачей первой всех полномочий по регулированию деятельности страховых организаций. В ФСФР были созданы соответствующие структурные подразделения, которые и отвечали за исполнение новоприобретенных полномочий.
Такое присоединение позволило многим участникам рынка ожидать создания структуры мегарегулятора именно на основе ФСФР, при этом позиция самой ФСФР стала более зависимой от Министерства финансов РФ, в ведении которого теперь находилось согласование большинства принимаемых ФСФР документов. Вместе с тем позиции Банка России в части контроля и надзора за кредитными организациями как участниками финансовых рынков не ослабевали.
|
|
|
Представляется, что этот момент явился переломным в вопросах регулирования рынка, поскольку законодателю предстояло определиться: сохранять ли дуализм в регулировании финансовых рынков или же переходить к мегарегулированию?
При выборе второго варианта развития модели регулирования необходимо было принять решение, на основе какого субъекта строить такой мегарегулятор.
Наиболее актуальными проблемами при таком дуализме являлись различия в предъявляемых требованиях к одинаковым операциям участников рынка. Так, различались требования относительно эмиссии для кредитных организаций (устанавливаемые Банком России) и для иных участников (требования ФСФР России).
Таким образом, законодатель сталкивался как с положительными, так и с отрицательными аспектами создания мегарегулятора. Сама идея создания единого органа, который будет осуществлять надзорные функции над всеми сегментами финансовых рынков, возникла и активно применяется в ряде стран мира. Так, подобный единый регулятор финансовых рынков создан в Канаде, отдельных государствах Скандинавии, Сингапуре. При этом некоторые страны, например Великобритания, периодически изменяют свою позицию по вопросу о необходимости наличия такого органа.
|
|
|
Плюсы и минусы такой модели регулирования рынка в целом сбалансированы. Зачастую сама идея государственного вмешательства и единообразного надзора над рыночной системой, которая подразумевает определенную (и при этом достаточно значительную) свободу действий, смущает участников рынка. При этом выработка единого подхода к требованиям, предъявляемым к участникам рынка, воспринимается как положительный аспект мегарегулирования.
Окончательный выбор модели регулирования в Российской Федерации был сделан относительно недавно - B 2013г. 25 июля 2013 г. был подписан Указ Президента России № 645 «Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации». ФСФР России была упразднена, ее функции – переданы Банку России, в структуре которого создавалась Служба Банка России по финансовым рынкам, оказавшаяся лишь промежуточным звеном при переходе к «полной интеграции» системы ФСФР России в ЦБ РФ.
За время своего существования ФСФР России сформировала подзаконную нормативную базу, которая регулировала достаточно широкий спектр правоотношений на финансовых рынках.
Службой были выработаны требования к эмитентам, общие и специальные лицензионные требования к профессиональным участникам рынка, а также сформирован механизм аннулирования и приостановления действия выданных лицензий. Но при этом перед правопреемником ФСФР возникала задача по модернизации существующей базы без каких-либо существенных перекосов в ту или иную сторону.
В соответствии с решением совета директоров Банка России Служба Банка России по финансовым рынкам была упразднена 3 марта 2014г. С этого момента Банк России является мегарегулятором финансовых рынков и осуществляет полномочия по контролю и надзору за участниками рынка. [36, с.57]
В статье Аналитического банковского журнала представлена статья: «Мегарегулятор в России: что изменится в ближайшие годы». Автор: Роман Рыбалкин, аналитик группы: Виктор Никольский, заместитель директора группы «Рейтинги финансовых институтов» компании Standard8rPoor's.
Регулирование финансового сектора в России постепенно становится жестче. Принятие Банком России функций, по надзору за небанковскими финансовыми организациями, в сочетании с ликвидацией лакун в банковском надзоре, может оказать благоприятное влияние на институциональную среду и рейтинги организаций российского финансового сектора в долгосрочной перспективе. Однако на первом этапе реализация нового режима регулирования может стать сложной задачей.
Возможное позитивное влияние будет зависеть от желания регулятора сконцентрироваться на контроле рисков в банковской системе, а не на простом соблюдении нормативов, а также на жестком ограничении банков и небанковских организаций в возможности «обходить» требования нормативных актов.
Изменения в регулировании банковского сектора не ограничиваются ужесточением коэффициентов риска и норм резервирования по розничным кредитам или введением части требований Basel III.
Новые инициативы в области регулирования, которые были приняты в июле 2013г. направлены на решение ряда ключевых структурных проблем, которые оказывали негативное влияние на кредитоспособность российского банковского сектора в течение многих лет: кредитование связанных сторон и вывод активов в момент приобретения банков.
Новое законодательство разрешает Банку России ввести новый лимит на объем кредитов связанным сторонам в 2015 году и использовать свое профессиональное суждение для контроля соблюдения этого лимита.
Высокий уровень концентрации кредитного портфеля и кредитование связанных сторон в течение многих лет являются острыми проблемами российского банковского сектора. Были отмечены случаи, когда доля кредитов связанным сторонам составляла до 17% кредитного портфеля банка, имеющего рейтинги Standard&Poor's, или 140% собственного капитала, рассчитанного в соответствии с Международными стандартами финансовой отчетности (МСФО) в конце 2012 года, что оценивается как чрезвычайно высокий показатель и является одним из негативных рейтинговых факторов.
В результате выявления значительного объема кредитов, связанным сторонам в Банке Москвы в 2011 году, Агентство по страхованию вкладов (АСВ), Банк России и новый собственник Банка Москвы, ОАО «Банк ВТБ» были вынуждены начать процесс Финансового оздоровления этого банка. В некоторых случаях слишком большой объем кредитов связанным сторонам был одним из ключевых факторов, которые обусловили дефолт.
Примером является Международный промышленный банк, который допустил дефолт в 2010 году; по данным Банка России, доля кредитов связанным сторонам, которые банк маскировал в фальсифицированной отчетности, достигла 95% совокупного кредитного портфеля.
Новые правила также позволяют Банку России усилить контроль над акционерами банка. поскольку снижают уровень капитала, при котором в отношении источников акционерного капитала проводится проверка, с 20% в настоящее время до 10%.
Кроме того, планируется распространить практику проведения проверок деловой репутации не только на руководство банка. но и на всех крупных акционеров. Это позволит Банку России на основании профессионального суждения налагать запрет на привлечение банком новых акционеров.
Можно сказать, что указанная мера может снизить уровень рисков, связанных со сменой собственников банка. и предотвратить так называемое «мародерство-‚ т. е. банкротство банка, в целях получения прибыли, в соответствии с определением, которое дали Джордж Акерлоф и Пол Poмер в статье «Looting: The Economic Underworld of Bankruptcy for Profit» («Мародерство: банкротство ради прибыли»), опубликованной в Brookings Paperson Economic Activity №2, 1993г.), а также преднамеренный вывод активов: Кроме того, руководителям и акционерам банков, участвующих в «мародерстве», будет запрещено работать в российском банковском секторе.
Переход функций ФСФР к Банку России, состоявшийся 1 сентября 2013 года, скорее всего, приведет к тому, что надзор за небанковскими финансовыми организациями будет усилен в среднесрочной перспективе. В неоторых сегментах российского сектора небанковских финансовых услуг регулирование в настоящий момент оценивается как слабое, и можно считать это одним из негативных рейтинговых факторов для большинства небанковских организаций, имеющих кредитные рейтинги Standard&Poor's.
Ha первом этапе новый мегарегулятор может сосредоточиться прежде всего на внутренних вопросах, связанных с большим объемом бюрократических процедур на этапе его образования. Кроме того, в переходном периоде может возникнуть значительная неясность и неопределенность для небанковских финансовых организаций, особенно для сектора страхования, в котором Банк России становится третьим регулирующим органом за последние пять лет. В то же время, мегарегулятор имеет возможность для гармонизации различных сегментов сектора финансовых услуг. Это будет включать регулирование тех сегментов, в которых оно в настоящее время отсутствует, как компании микрофинансирования и коллекторские агентства, a в идеале включать и рынок лизинга, который остается нерегулируемым и в текущей версии законодательства.
Наиболее быстро изменение регулирующего органа проявится в вопросах предоставления отчетности. В настоящее время страховые компании, брокеры и другие небанковские финансовые организации подают отчеты о результатах работы один раз в квартал, в их отчетные периоды значительно длиннее, чем y банков, которые представляют балансы в Банк России ежедневно.
Формы отчетности для брокеров и компаний по управлению активами, как правило, подготовлены только в соответствии с российскими стандартами бухгалтерского Учета (РСБУ) и не всегда публикуются.
Качество отчетности, подготовленной в соответствии с РСБУ. часто ниже, чем отчетности по МСФО, особенно в отношении раскрытия подробной ин формации о рисках, учете некоторых сделок, консолидации и оценке стоимости активов. Страховые компании составляют годовые отчеты по МСФО с 2012 гола, но они по-прежнему представляют квартальную отчетность по РСБУ и не всегда публикуют полные отчеты в соответствии с обоими стандартами.
Также очевидно, что уровень раскрытия информации, даже в отчетности по РСБУ у банков, намного выше, чем у небанковских Финансовых организаций.
Можно утверждать, что отсутствие ежедневного надзора за деятельностью небанковских финансовых организаций создает значительные возможности для нарушения требований регулирования, поскольку их выполнение обеспечивается только по состоянию на отчетные даты, что повышает общий уровень риска в финансовой системе и обусловливает возможность распространения этого риска на другие рынки.
В обзоре финансовой стабильности, подготовленном в июле 2013 года, Банк России заявил, что повышение качества форм отчетности и изменения в регулировании брокеров и дилеров необходимы для более эффективной оценки рисков финансовой системы.
Информация о перекрестком владении и перекрестной подверженности рискам в секторе финансовых услуг часто является неоднородной и недостаточно прозрачной. Не лишним будет признать, что кредиты лизинговым компаниям составляют более 5% совокупного портфеля корпоративных кредитов российских банков.
На пенсионные фонды приходится около 3% средств юридических лиц в банках, на страховые компании - еще 1,5%, что не очень много. В то же время риски, связанные с зависимостью от банковского сектора, для страховых компаний и пенсионных фондов значительно выше, поскольку банки являются их основным объектом для размещения средств и инвестирования.
Например, некоторые банки, имеющие рейтинги Standard&Poor's, такие как ОАО «Газпромбанк» и ОАО АКБ «Союз-. полностью или частично принадлежат крупнейшему негосударственному пенсионному Фонду -ГАЗФОНД» и третьей по величине страховой компании ОСАО «Ингoстрах» соответственно. Вторая по величине российская страховая компания ОАО «СОГАЗ – формально принадлежит ОАО «АБ «РОССИЯ».
Отсутствие единого надзора в этих случаях повышает системный риск. Co временем, уровень прозрачности повысится, введение в действие нового регулирования, в полном объеме, обусловит создание более контролируемой среды на финансовом рынке.
Кроме того, усиление надзора за небанковскими финансовыми организациями на фоне усиления надзора за банковской деятельностью может ограничить возможности банков обходить регулятивные требования. Однако отметим, что риск избирательного и произвольного применения нового регулирования сохраняется. Поэтому при оценке банковских рисков, по-прежнему оцениваем институциональную систему, как подверженную «очень высокому риску», а качество банковского регулирования и надзора в России как слабую» и считается, что оно вряд ли изменится в ближайшие два года.
Соответственно, оценим институциональную систему российской отрасли страхования как подверженную «высокому риску». a систему регулирования как слабую. Вместе с тем, успешная реализация изменений в системе регулирования банковской и небанковской деятельности может привести к повышению уровня прозрачности институциональной системы в будущем [38, с.18].
2.2 Деятельность Банка России как мегарегулятора
на российском финансовом рынке
Функции и полномочия, возложенные на Банк России, как на мегарегулятор, подробно изложены в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе (N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации.)
Банк России является независимым от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Банк России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием. Местонахождение центральных органов Банка России - город Москва. Получение прибыли не является целью деятельности Банка России (см.рис. 2.1)
Рисунок 2.1 - Цели деятельности Банка России[3]
Наряду с целями, на мегарегулятор возложены некоторые функции, исполнение которых позволяет урегулировать экономические дисбалансы и тревожные манипуляции на финансовом рынке.
В первую очередь, это, во взаимодействии с Правительством Российской Федерации, разработка, далее – проведение единой государственной денежно-кредитной политики.
Также разрабатывается и проводится политика обеспечения и дальнейшего поддержания стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации, как системы.
Центральный Банк Российской Федерации принимает решения о государственной регистрации негосударственных пенсионных фондов, осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп. Осуществляет регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций, в соответствии с федеральными законами.
Банк России также ведет активную деятельность на рынке ценных бумаг, на правах манипулятора, организатора и монополиста. Осуществляет регистрацию выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг, регистрацию отчетов об итогах выпусков эмиссионных ценных бумаг, осуществляет контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах.
В ведении главного органа финансового регулирования также осуществление контроля и надзор, в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах. Имеет право самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации, осуществлять все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России.
Центральный Банк Российской Федерации организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль, определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами. Также утверждает отраслевые стандарты бухгалтерского учета, для кредитных организаций и некредитных финансовых организаций, план счетов бухгалтерского учета для кредитных организаций и порядок его применения, план счетов для Банка России и порядок его применения.
Банк России утверждает план счетов бухгалтерского учета для некредитных финансовых организаций и порядок его применения, устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю.
Банк России проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации, публикует соответствующие материалы и статистические данные, осуществляет выплаты по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом.
Центральный Банк Российской Федерации осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком. Осуществляет защиту прав и законных интересов акционеров и инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению.
В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) существует ряд статей (ст. 15.19, ст. 15.21, ст. 15.30 и ст. 15.35), предусматривающих ответственность за нарушение требований законодательства в области раскрытия информации на рынке ценных бумаг, а также данным Кодексом предусматривается административная ответственность за правонарушения в области неправомерного использования инсайдерской информации и манипулирования рынком (см. Приложение А).
Согласно УК РФ подобного вида правонарушения наказываются штрафом, а также обязательными либо исправительными работами.
Банк России вправе обращаться за защитой своих интересов в международные суды, суды иностранных государств и третейские суды.
Уголовная ответственность применяется в исключительных случаях и свидетельствует о тяжести совершенного деяния со стороны соответствующего лица. Среди преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом, можно перечислить следующие:
− злостное уклонение от раскрытия или предоставления информации, определенной законодательством Российской Федерации о ценных бумагах (ст. 185.1);
− манипулирование рынком (ст. 185.3);
− неправомерное использование инсайдерской информации (ст. 185.6) (см. Приложение Б).
Как уже было отмечено, единый регулятор финансового рынка на базе Банка России начал функционировать 01.09.2013. Данная структура возникла путем упразднения Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР России), чьи функции по регулированию, контролю и надзору, в сфере финансовых рынков были переданы сначала Службе Банка России по финансовым рынкам (СБРФР), а затем специально созданным подразделениям Банка России.
В результате данной реформы, произошло существенное расширение полномочий Банка России: под его эгиду перешли надзор и регулирование деятельности некредитных финансовых организаций, а также функции, по обеспечению финансовой стабильности и развитию финансовых рынков финансовых рынков. Соответственно, во взаимодействии с Правительством РФ.
Для осуществления регулирующих, контрольных и надзорных функций Банка России, в сфере финансовых рынков, по аналогии с Комитетом надзора Банка России, создается Комитет финансового надзора Банка России, который занимается вопросами государственной регистрации, лицензирования и аккредитации некредитных финансовых организаций.
На смену Национальному банковскому совету пришел Национальный финансовый совет, в чьи функции входит совершенствование финансового рынка РФ, а также ежеквартальное рассмотрение информации совета директоров по вопросам контроля и надзора за деятельностью некредитных финансовых организаций и подготовки проектов нормативных актов в области развития и обеспечения функционирования финансового рынка.
Известно, что с 03.03.2014 Служба Банка России по финансовым рынкам (СБРФР) была упразднена в соответствии с решением Совета директоров Банка России, которое было принято еще 29.11.2013. Это объясняется необходимостью достижения нового качественного уровня развития финансового рынка и надзора за ним, обеспечением роста его конкурентоспособности, использованием синергетического эффекта за счет полной интеграции СБРФР в структуре Банка России.
Для решения указанных проблем, в его составе появились девять новых структурных подразделений:
1) Департамент развития финансовых рынков;
2) Департамент допуска на финансовый рынок;
3) Департамент сбора и обработки отчетности некредитных финансовых организаций;
4) Департамент страхового рынка;
5) Департамент коллективных инвестиций и доверительного управления;
6) Департамент рынка Ценных бумаг и товарного рынка;
7) Главное управления рынка микрофинансирования и методологии финансовой доступности;
8) Главное управление противодействия недобросовестным практикам поведения на открытом рынке;
9) Служба Банка России по защите прав потребителей финансовых услуг и миноритарных акционеров.
Сейчас обязанности упраздненной СБРФР распределяются между вновь созданными и уже действующими подразделениям Банка России следующим образом. Допуск некредитных организаций к работе на финансовом рынке, регистрация их документов, ведение реестров и аттестация профессиональных участников теперь осуществляются Департаментом допуска на финансовый рынок. Это же подразделение занимается и регистрацией выпусков эмиссионных ценных бумаг, а также контролем за приобретением крупных пакетов акций.
Деятельностью бюро кредитных историй занимается Департамент лицензирования деятельности и финансового оздоровления кредитных организаций. Контроль над выполнением некредитными финансовыми организациями законодательства о противодействии отмыванию денег и финансированию терроризма возложен на Департамент финансового мониторинга и валютного контроля.
Противодействие неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком, а также выявление финансовых пирамид возложены на Главное управление противодействия недобросовестными практикам поведения на открытом рынке. Все страховщики теперь регулируются Департаментом страхового рынка Банка России.
Деятельностью инвестиционных фондов, управляющих компаний, негосударственных пенсионных фондов и их специализированными депозитариями занимается Департамент коллективных инвестиций и доверительного управления. Вопросами работы микрофинансовых организаций и кредитных потребительских кооперативов ведает Главное управления рынка микрофинансирования и методологии финансовой доступности.
Рассмотрение жалоб и обращений физических и юридических лиц возложено на Службу по защите прав потребителей финансовых услуг и миноритарных акционеров. [46, C.12]
Банк России понимает, что сущность и содержание участников бизнеса из различных сегментов финансового рынка страны разительно отличаются друг от друга. Следовательно, разные отрасли финансового бизнеса должны надзираться и контролироваться специализированными подразделениями регулятора. Отраслевые же инновации можно выборочно обсуждать и реализовывать.
Дата добавления: 2019-07-15; просмотров: 253; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!