Понятие государственной гражданской службы и ее правовое регулирование
Термин «государственная гражданская служба» состоит из трех слов: «государственная», «гражданская» и «служба». Для того чтобы перейти к понятию государственной гражданской службы, рассмотрим значение каждого из слов, составляющих данный юридический термин. Так, понятие «служба» имеет несколько значений, что связано с его глубокими историческими корнями, ведь Российское государство с древнейших времен переживало большое количество военных действий как на своей территории, так и на территории соседних государств. Учитывая данное обстоятельство, все мужское население призывалось на службу царю или государству. Поэтому значение данного понятия, прежде всего, связывают с понятием «служить государству, отечеству». К примеру, в Толковом словаре С.И. Ожегова служба определяется как «Специальная область работы с относящимися к ней учреждениями (например: таможенная служба). Кроме того, под службами понимают постройки или помещения для хозяйственных надобностей»[1]. Толковый словарь Ефремовой дает следующее определение рассматриваемого понятия: «Прохождение воинского обучения, отбывание воинской повинности. Отрасль военных занятий, обязанностей, а также система обслуживающих их учреждений в структуре армии. Учреждения и организации, относящиеся к определенной отрасли производства»[2]. Под службой понимаются отношения верности, долга, готовности защищать чьи-то интересы.
|
|
|
Отметим, что в понятии «государственная гражданская служба» главный акцент делается на слове «государственная» поскольку гражданская служба является одним из видов государственной службы. Именно поэтому невозможно раскрыть понятие государственной гражданской службы без комплексного изучения понятия государственная служба.
До принятия Федерального закона от 31.07.1995 №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» понятие «государственная служба» не было закреплено законодательно. Однако авторы юридической литературы неоднократно давали определения данному понятию. К примеру, А.Д. Градовский считал: «Под именем государственной службы мы разумеем известное юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности»[3]. В.В. Ивановский следующим образом характеризовал государственную службу: «Свободный договор, из которого вытекает одностороннее публично-обязательственное отношение частных лиц к носителю верховной власти, ради осуществления воли последнего»[4]. Другого мнения по поводу понятия государственной службы придерживался Н.М. Коркунов: «Государственная служба – это особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности»[5]. Ю.Н. Старилов подходил к определению государственной службы с более широкой точки зрения, нежели вышеуказанные авторы: «Государственная служба - это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казенных) предприятий»[6].
|
|
|
Иную точку зрения высказывал известный политолог А.В. Оболонский: «Государственная служба – это подвид трудовой деятельности, суть которой заключается в практической реализации функциональных особенностей госорганов, сотрудниками государственных учреждений. Такие работники госаппарата состоят на должности в государственных учреждениях, а государство выплачивает им вознаграждения за проделанную работу»[7].
|
|
|
Исходя из вышеприведенных точек зрения на понятия государственной службы, мы пришли к выводу, что одним из главных направлений государственной службы является реализация функций и задач государства через работу государственных служащих. При этом за выполнение своей работы государственные служащие получают денежное вознаграждение.
Государственная служба является предметом для изучения в таких отраслях права, как конституционное, административное, трудовое право. Так, в конституционном праве государственная служба рассматривается с позиции способа реализации публичной власти[8]. Если же изучать государственную службу в институте административного права, то здесь, государственная служба рассматривается с позиции инструмента государственного управления, «который осуществляет функции по властному упорядочивающему воздействию субъектов управления на объекты управления»[9]. С точки зрения трудового права государственная служба представляет собой «разновидность труда, который имеет свои специфические аспекты»[10]. Рассматривать государственную службу лишь с позиции одного из видов управленческой деятельности, особенностями которого является «более тесная связь с государством»[11] по нашему мнению, категорически нельзя, поскольку в Федеральном законе «О системе государственной службы РФ» государственная служба представлена как один из видов профессиональной деятельности, наемного труда. При этом нанимателем является Российская Федерация – если речь идет о государственной службе и субъект Российской Федерации – если речь о государственной гражданской службе соответствующего субъекта РФ.
|
|
|
Административное право рассматривает государственную службу с более широкой позиции, нежели трудовое право. Так Н.М. Конин рассматривал государственную службу как «Общественный институт, носящий организационно-правовой характер, цель которого заключается в обеспечении и организации практического достижения целей и выполнения функциональных обязанностей, возложенных на государство»[12]. При этом данный административист указывал: «Аппарат государственной власти лишь нежизнеспособная модель, если он не проявляется в работе своих служащих»[13], с чем, конечно, мы согласимся, поскольку эффективность аппарата государственной службы зависит именно от качества работы государственных служащих.
Нельзя согласиться с мнением таких ученых, как Д.Н. Бахрах, В.Г. Татарян, В.М. Манохин, которые считают: «Государственная служба есть ни что иное, как публичная структура, которая должна способствовать выполнению государством, возложенных на него функций, а уже после этого государственная служба должна быть исследована с точки зрения профессиональной деятельности служащих аппарата государственной власти»[14]. Кроме того, как указывает Д.Н. Бахрах институт административного права рассматривает государственную службу с двух позиций: во-первых, как исполнение служащими государственного аппарата возложенных на них функций государства; во-вторых, как выполнение своих профессиональных обязанностей служащих аппарата государственной власти[15]. На наш взгляд, государственную службу необходимо рассматривать и как публично-правовой институт и как профессиональную деятельность. Нельзя рассматривать данный институт с точки зрения какой-либо одной отрасли права, поскольку такой взгляд будет, по крайней мере, недостаточно полным.
Однако при изучении государственной службы, на наш взгляд, необходимо провести глубокий анализ с целью выявления отличительных особенностей данного вида наемного труда от других видов труда. Нельзя приравнивать обычный наемный труд с наемным трудом, присутствующим на государственной службе. Так Е.В. Охотский и В.Г. Игнатов полагают: «Государственная служба – это особые публично-правовые отношения в среде служащих и государства, которые опираются на принцип подчинения и направлены на реализацию определенных государственных задач»[16]. С.П. Минасян считает: «На служащих государственного аппарата возложены обязанности, которые имеют свою специфику, по этой причине необходимо поместить сотрудников государственных учреждений под индивидуальный режим правового регулирования, который будет иметь ряд отличительных особенностей, в этом регламенте у законов и правовых норм будет главенствующая роль, такой режим может быть установлен только при помощи обеспечения его нормами административного права»[17]. Похожее мнение имеют А.П. Алехин и Ю.М. Козлов – ученые считают, что государственная служба в значительной мере отличается от иных форм профессиональной деятельности, поскольку объединяет в себе как публичные, так и частные интересы. При этом данные авторы отмечают, что гражданская служба является одним из видов несамостоятельного наемного труда, где нанимателем является государство. «Материальное сопровождения функционирования госаппарата, и вознаграждение служащим за труд, производится посредством обеспечения из бюджета государства. Весь рабочий процесс на службе государству организован с целью удовлетворения его интересов, и выполнения его функциональных обязанностей. Именно по этой причине назначение государственной службы имеет основу публичного, функционального. Наука административного права, характеризуя государственную гражданскую службу, отмечает, что сотрудники госаппарата верны государственной власти, наблюдается особая преданность носителям этой самой власти, коллективы государственных учреждений всегда отличались особым послушанием и дисциплинированностью. Эти специфические характеристики являются признаками несамостоятельной, наемной трудовой деятельности»[18].
Государственная служба является одним из видов трудовой деятельности (если рассматривать с точки зрения трудового права), направленным на удовлетворение публичных интересов. При этом государственная служба также направлена на удовлетворение и частных интересов самих государственных служащих. Именно поэтому согласимся с мнением В.Г. Игнатова и В.К. Белолипецкого о том, что «Государственную службу нужно рассматривать как государственный публично-правовой институт, функциональные обязанности которого выполняются при помощи профессиональной службы, то есть особого вида трудовой деятельности»[19].
На основе проведенного анализа мы пришли к выводу, что государственная служба представляет собой сложный публично-правовой институт, который осуществляет задачи и функции государства посредством наложения определенных профессиональных обязанностей на государственных служащих. При этом выполнение таких обязанностей государственными служащими происходит за вознаграждение.
В Федеральном законе от 31.07.1995 №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» под государственной службой понималось: «Профессиональная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий только государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ и ее субъектов»[20].
Изменение политического курса России привело к принятию Федерального закона от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», в котором законодатель понятие государственной службы определил следующим образом: «Государственная служба Российской Федерации (далее - государственная служба) - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее - федеральные государственные органы); субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы субъектов Российской Федерации); лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее - лица, замещающие государственные должности Российской Федерации); лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации)»[21].
Принятие Федерального закона от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» предполагало разработку федеральных законов о видах государственной службы. В связи с этим законодателем был разработан и принят Федеральный закон от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», регламентирующий порядок прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» законодатель определил государственную гражданскую службу как «Вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также - должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации»[22].
Отметим, что государственная гражданская служба для Российского государства не является новым явлением, поскольку дореволюционное законодательство нашего государства выделяло из видов государственной службы государственную гражданскую службу. Подтверждением тому служит такой кодифицированный нормативно-правовой акт, как Свод уставов о службе гражданской 1832 года[23].
В научной литературе единого определения государственной гражданской службы нет. Однако, поскольку государственная гражданская служба является одним из видов государственной службы, то вся вышеперечисленная характеристика государственной службы распространяется и на гражданскую службу. Однако государственная гражданская служба обладает своими специфическими характеристиками. Государственная гражданская служба имеет самостоятельную базу функционирования и формирования. Кроме того гражданская служба строится на должности государственной гражданской службы, которая в свою очередь определяет содержание и назначение служебной деятельности. Государственная гражданская служба осуществляется особыми субъектами, которыми являются государственные гражданские служащие. Законодатель установил особый статус для государственных гражданских служащих. Назначение государственной гражданской службы состоит в обеспечении исполнения полномочий государственных органов Российской Федерации и государственных органов субъекта Российской Федерации, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
«Правовое регулирование государственной службы – это создание базовых условий, «правил игры» в системе государственного управления»[24].
Правовое регулирование государственной гражданской службы происходит согласно статье 5 Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ «о государственной гражданской службе Российской Федерации»[25]. Так согласно названному законодательному акту: «Регулирование отношений, связанных с государственной гражданской службой осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации[26], Федеральным законом от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[27], Федеральным законом от 27.07.2004 №79-ФЗ «о государственной гражданской службе Российской Федерации»[28], другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы; указами Президента Российской Федерации; постановлениями Правительства Российской Федерации; нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти; конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации; нормативными правовыми актами государственных органов»[29].
Таким образом, исследование вопроса о понятии государственной гражданской службе показало, что понятие государственной гражданской службы РФ раскрывается через понятие государственной службы, одним из главных направлений которой является реализация функций и задач государства через работу государственных служащих, за которую данные служащие получают денежное вознаграждение. Государственная служба является предметом для изучения во многих отраслях российского права, в каждой из которых государственная служба рассматривается по-своему. Учитывая мнения авторов юридической литературы, под государственной службой понимается, прежде всего, публичная структура, а также профессиональная деятельность. Рассматривать институт государственной службы лишь с позиции какой-то одной отрасли права нельзя, поскольку такой взгляд на исследуемое понятие будет неполным.
При рассмотрении государственной службы как профессиональной деятельности, нельзя приравнивать государственную службу к обычному наемному труду, поскольку на государственных служащих возложены определенные профессиональные обязанности по обеспечению выполнения задач и функции государства.
Исследование вопроса о государственной гражданской службе показало, что единого понятия данного определения, закрепленного на законодательном уровне, нет, однако анализ юридической литературы позволил выявить следующие специфические черты государственной гражданской службы:
- обладает самостоятельной базой функционирования и формирования;
- осуществляется особыми субъектами, которыми является государственные гражданские служащие. Для них установлен особый статус;
- назначение государственной гражданской службы заключается в обеспечении исполнения полномочий государственных органов РФ и государственных органов субъекта РФ, а также лиц, замещающих государственные должности РФ и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.
Дата добавления: 2019-02-26; просмотров: 469; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!