ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституционно-правовой статус Федерального Собрания
Конституция РФ (ст. 94) устанавливает, что Федеральное Собрание является парламентом Российской Федерации. Парламенты как представительные органы, предназначенные главным образом для законодательной и бюджетной деятельности, возникли еще XII—XIII вв. Они являлись средством борьбы с абсолютизмом и развивались одновременно с реализацией теории разделения властей в государственном устройстве независимо от формы правления в том или ином государстве. Становление парламентов обусловило возникновение и развитие института парламентаризма как особой системы государственного руководства обществом, характеризующейся разделением законодательной и исполнительной деятельности при преимущественном (как правило) положении парламента.
Конституционное закрепление Российской Федерации как демократического правового государства, признание в качестве одной из основ конституционного строя разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную привели к необходимости конституционного установления (впервые в истории нашего государства) и признания высшего представительного и законодательного органа как парламента и по форме, и по содержанию его полномочий.
Конституционно-правовой статус парламента непосредственно обусловлен формой правления. В президентских республиках, в том числе и в России, парламент, возглавляя законодательную власть, не имеет верховенства над властью исполнительной, так как формирование правительства и контроль за его деятельностью осуществляются в основном главой государства, что не исключает и участия парламента в этой деятельности. Формы и методы контроля Федерального Собрания за формированием и работой системы органов исполнительной власти будут рассмотрены ниже.
|
|
|
Согласно Конституции РФ Федеральное Собрание является представительным органом.
Это обеспечивается способами формирования палат, положением в системе органов государственной власти. Федеральное Собрание выступает выразителем политической воли всего многонационального народа России, всех социальных слоев и групп населения, всех политических партий и общественных объединений. Представительный характер парламента имеет составную структуру: депутаты Государственной Думы представляют всех избирателей, а члены Совета Федерации — субъектов РФ.
Федеральное Собрание является законодательным органом. Это означает, что только оно может принимать федеральные конституционные законы и федеральные законы — правовые акты высшей юридической силы. Именно в законах реализуется вся внутренняя и внешняя политика государства. Функция законодательной деятельности позволяет парламенту осуществлять в определенной мере контроль за исполнительной властью и за главой государства (принятие бюджета, утверждение или отклонение кандидатуры Председателя Правительства РФ и т.д.) и даже судебной властью (принятие законов о судебной системе, формирование высших судов и др.).
|
|
|
Правовой статус Федерального Собрания характеризуется независимостью в системе органов государственной власти. Его законодательная деятельность ограничивается только Конституцией. Путем утверждения бюджета парламент определяет собственные расходы. Он сам устанавливает порядок своей работы, структуру аппарата, число и наименование комитетов и комиссий и т. д. Вместе с тем единство государственной власти, необходимость сдержек и противовесов во взаимоотношениях органов различных ветвей власти обусловливает существование института роспуска парламента, контроля за конституционностью принимаемых законов со стороны судебной власти и т. д.
Конституция РФ (ст. 95) установила двухпалатную структуру Федерального Собрания, которое состоит из Государственной Думы и Совета Федерации. Ранее действовавшая Конституция предусматривала принцип равенства палат парламента, по Конституции эти палаты различаются по числу депутатов (членов), способам формирования, объему полномочий, способам функционирования и др.
|
|
|
В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти. Государственная Дума состоит из 450 депутатов.
Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, избираемым сроком на пять лет. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Эти заседания являются открытыми, хотя в случаях, предусмотренных регламентами палат, могут проводиться закрытые заседания. Вместе с тем согласно ч. 3 ст. 100 Конституции палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.
Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
|
|
|
В Конституции РФ закреплены также основы статуса членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Они в равной мере обладают неприкосновенностью в течение всего срока полномочий, не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении их неприкосновенности решается по представлению Председателя Следственного комитета РФ соответствующей палатой Федерального Собрания.
Конституционные положения, определяющие основы правового статуса членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, конкретизированы в Федеральном законе от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы». В редакции Федерального закона от 5 июля 1999 г. № 133-ФЭ этот Закон получил новое наименование: вместо термина «депутат Совета Федерации» в соответствии с Конституцией введено наименование «член Совета Федерации». Изменения и дополнения Закона были реализованы принятием ряда Федеральных законов, что обусловлено новым порядком формирования Совета Федерации.
Совет Федерации
Наличие Совета Федерации и способ его формирования, закрепленный в ст. 95 Конституции, обусловлены федеративным характером государственного устройства России. Конституция РФ, установив, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта, в ст. 96 закрепила порядок формирования Совета Федерации на основании федерального закона. Таким законом и является Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113Ф3 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Этот Закон ввел принципиально новый порядок формирования Совета Федерации.
По ранее действовавшему законодательству в эту палату парламента входили по должности избранные в субъектах РФ главы исполнительной и законодательной власти субъектов. По Федеральному закону членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией правом избирать и быть избранным в органы государственной власти. Таким образом, законодатель не только отказался от должностного принципа формирования Совета Федерации, но и ввел новый, более демократический порядок, который позволяет обеспечить постоянно действующий порядок работы Совета Федерации, так как ранее члены Совета Федерации работали в основном в органах государственной власти субъектов РФ.
Член Совета Федерации — представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, который избирается соответствующим законодательным органом субъекта на срок полномочий этого органа, а при формировании органа субъекта путем ротации — на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Член Совета Федерации — представитель от двухпалатного законодательного органа субъекта избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. Право выдвижения кандидатуры для избрания принадлежит председателю или группе депутатов не менее одной трети от общего числа депутатов.
Представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа) на срок его полномочий. Это решение в форме указа (постановления) в трехдневный срок направляется в законодательный орган субъекта, вступает в силу, если две трети от общего числа депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа субъекта.
Для избрания (назначения) кандидат представляет сведения о размерах и источниках доходов за год, предшествующий избранию, а также об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности.
Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной власти в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение).
Порядок подтверждения начала, а равно прекращения полномочий члена Совета Федерации определяется постановлением Совета Федерации ФС РФ от 30 января 2002 г. № 33СФ «О регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Регламент Совета Федерации).
Полномочия Совета Федерации закреплены в гл. 5 Конституции, федеральных законах, Регламенте Совета Федерации и других актах. Согласно ст. 102 Конституции к ведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами РФ; утверждение указов Президента РФ о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории России; назначение выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ; назначение и освобождение от должности Генерального прокурора РФ; назначение и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Совет Федерации занимает важное место в законодательном процессе.
Совет Федерации назначает на должность судей Экономического Суда СНГ; рассматривает предложения Президента РФ и готовит заключение о назначении или отзыве дипломатических представителей от России в СНГ и его международных организациях.
Совет Федерации реализует свои полномочия путем принятия постановлений, которые принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией.
Такой особый порядок предусмотрен, например, для принятия федеральных конституционных законов, принятия решения об отрешении Президента РФ от должности.
Совет Федерации принимает свой Регламент и самостоятельно решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. В Регламенте Совета Федерации детально урегулированы вопросы: создания и функционирования внутренних органов палаты, его аппарата; порядка проведения заседаний, формирования повестки дня, голосования и принятия решений; контроля за использованием электронной системы; организации и проведения парламентских слушаний.
Отдельные части и главы Регламента Совета Федерации посвящены установлению порядка рассмотрения федеральных законов; преодоления возникших разногласий с Государственной Думой и Президентом РФ в связи с отклонением принятых федеральных законов; рассмотрения федеральных конституционных законов и осуществления законодательной инициативы.
В данном Регламенте детально урегулированы процедурные вопросы, связанные с реализацией каждого конституционного полномочия Совета Федерации, а также порядок рассмотрения вопросов внешней политики, межпарламентского сотрудничества; подготовки обращений в Конституционный Суд РФ; утверждения и внесения изменений и дополнений в Регламент Совета Федерации.
Органы Совета Федерации. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя и его заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты. Они избираются тайным голосованием с помощью бюллетеней или с использованием электронной системы. Совет Федерации вправе принять решение об открытом голосовании.
Председатель Совета Федерации и его заместители не могут быть представителями от одного субъекта РФ. Кандидатуры может предлагать любой член Совета Федерации. Избранным считается кандидат, получивший более половины голосов от общего числа членов Совета Федерации. Решение о числе заместителей принимает Совет Федерации. Статья 10 Регламента Совета Федерации устанавливает полномочия Председателя, который: представляет проект повестки дня заседания; организует работу Совета палаты; ведет заседания палаты; подписывает ее постановления; созывает заседания; приводит к присяге назначенного судью Конституционного Суда; ведает внутренним распорядком деятельности палаты; направляет в комитеты проекты законов для рассмотрения; направляет Президенту РФ законы для подписания и официального опубликования; направляет в законодательные органы субъектов РФ принятые законы о поправках к Конституции; распределяет обязанности между заместителями; представляет палату во взаимоотношениях с другими органами и организациями и др.
Заместители Председателя Совета Федерации замещают его при необходимости; по его поручению имеют право подписывать постановления палаты; организуют взаимодействие комитетов и комиссий и т. д.
В соответствии с ч. 3 ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации образует комитеты и комиссии из числа членов палаты, которые являются постоянно действующими органами палаты. К их полномочиям относятся: подготовка заключений по законопроектам, одобренным Государственной Думой; разработка собственных законопроектов и их предварительное рассмотрение; организация парламентских слушаний и др. Регламент Совета Федерации определяет перечень и полномочия комитетов Совета Федерации: по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; по вопросам безопасности и обороны; по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности; по вопросам социальной политики; экономической политики; по международным делам; по аграрной политике; по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии; по делам РФ; по делам Севера и малочисленных народов.
Совет Федерации вправе создавать постоянные и временные комиссии. К постоянным относится, например, Комиссия по регламенту и парламентским процедурам. Временные комиссии создаются для решения конкретной задачи и на определенный срок.
Непосредственное обеспечение деятельности Совета Федерации осуществляется его аппаратом, который состоит из Секретариата Председателя, секретариатов заместителей, подразделений правового, информационного, аналитического, организационного и других видов обеспечения.
Государственная Дума
Конституция РФ, определяя двухпалатную структуру Федерального Собрания, устанавливает, что одной из его палат является Государственная Дума, которая состоит из 450 депутатов, избирается сроком на пять лет. Депутатом этой палаты может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.
В Конституции установлены основы правового статуса Государственной Думы и ее депутатов. В ст. 11, устанавливающей перечень органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации, указана и Государственная Дума. В ст. 97 закреплено, что одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Депутаты Государственной Думы, согласно ч. 3 ст. 97 Конституции, работают на профессиональной постоянной основе. Они не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Депутаты Государственной Думы обладают иммунитетом. Они не могут в течение всего срока полномочий быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении депутатской неприкосновенности решается Государственной Думой по представлению Председателя Следственного комитета РФ.
Конституция РФ устанавливает основы взаимоотношений Государственной Думы с Президентом РФ и Правительством РФ, руководствуясь принципом разделения властей и необходимостью обеспечения стабильности и баланса в этих отношениях. Так, Государственная Дума может выдвинуть против Президента РФ в целях его отрешения от должности обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
В свою очередь, Президент РФ наделен правом распустить Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных ст. 109, 111 и 117 Конституции РФ. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ.
Порядок формирования Государственной Думы. Порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается Законом о выборах Депутатов Государственной Думы.
Кроме того, выборы депутатов регулируются Законом об основных гарантиях избирательных прав.
Порядок избрания депутатов основан на пропорциональной избирательной системе. Все депутаты избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы, выдвинутых политическими партиями, т. е. практически эти голоса отдаются за ту или иную партию.
Избирательная кампания по выборам в Государственную Думу проводится на основе общих принципов организации выборов, рассмотренных выше.
Выборы депутатов в Государственную Думу назначаются Президентом РФ не ранее чем за за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Этим днем является первое воскресенье после дня, когда истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума прежнего созыва. Право выдвижения кандидатов в депутаты принадлежит политическим партиям.
Федеральный избирательный округ, по которому избираются депутаты пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки от партий, включает в себя всю территорию РФ.
Подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы осуществляют: Центральная избирательная комиссия; избирательные комиссии субъектов РФ; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и др.); участковые избирательные комиссии. Законодательно устанавливается порядок образования, статус и полномочия этих комиссий.
В ст. 39 Закона о выборах депутатов Государственной Думы Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. № З-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залоги при проведении выборов» внесены изменения, касающиеся поддержки избирателями выдвижения федеральных списков кандидатов. Выдвижение федерального списка кандидатов должно быть поддержано путем внесения ими своих подписей в подписные листы. В статье установлены особенности регистрации списков кандидатов, которые прошли на предыдущих выборах (в этих случаях решение принимается без сбора подписей избирателей). На выборах шестого созыва, партия, которая собирает подписи, обязана собрать не менее 150 тыс. подписей, а на следующих выборах — не менее 120 тыс. подписей. В случае досрочных выборов количество подписей сокращается вдвое.
Центральная избирательная комиссия не позднее чем через 10 дней после приема подписных листов и приема других необходимых документов обязана принять решение либо о регистрации списка кандидатов, либо об отказе в регистрации. В Закон о выборах депутатов Государственной Думы установлены основания для отказа в регистрации или ее отмены.
Дальнейшее проведение избирательной кампании осуществляется в рассмотренном выше порядке на основе гласности и равенства статуса всех кандидатов. Следует отметить, что, регулируя вопросы финансирования выборов, законодатель установил условия финансового обеспечения; источники и статус избирательных фондов зарегистрированных списков кандидатов; перечень субъектов, которым запрещено вносить пожертвования в избирательные фонды.
Голосование по выборам в Государственную Думу проводится в календарный выходной день с 8 до 20 часов по местному времени. Подсчет голосов осуществляется открыто и гласно. Итоги голосования определяются на основании данных протоколов участковых избирательных комиссий, а затем протоколов территориальных комиссий. Окружная избирательная комиссия признает выборы недействительными, если допущенные при голосовании или установлении его итогов нарушения не позволяют достоверно установить результаты волеизъявления избирателей; по решению суда и в других случаях.
Результаты выборов по федеральному избирательному округу определяет Центральная избирательная комиссия по протоколам окружных комиссий путем суммирования содержащихся в них данных. Если не менее чем за два партийных федеральных списка, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, было подано более 50% голосов, эти федеральные списки допускаются к распределению депутатских мандатов. Списки, получившие менее 7% голосов, к участию в распределении мандатов не допускаются. Законодательство детально регламентирует варианты участия федеральных списков в распределении депутатских мандатов в зависимости от общих итогов голосования, устанавливает основания признания их несостоявшимися и недействительными, а также методику пропорционального распределения депутатских мандатов и порядок замещения вакантных мандатов.
Общие результаты выборов публикуются Центральной избирательной комиссией в течение трех недель со дня голосования.
Компетенция Государственной Думы. Компетенция Государственной Думы представляет собой совокупность полномочий, посредством которых она реализует свои функции, главными из которых являются законодательная деятельность, принятие государственного бюджета и контроль за органами исполнительной власти.
Компетенция Государственной Думы закреплена в Конституции, а также в ряде федеральных законов. К ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности (ст. 103 Конституции РФ). К полномочиям Государственной Думы относятся принятие законов и законодательная инициатива.
Государственная Дума может обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции: нормативных актов; договоров между органами государственной власти РФ и ее субъектов и между органами государственной власти субъектов; не вступивших в силу международных договоров РФ; о толковании Конституции. Эти запросы могут вноситься самой Думой или одной пятой ее депутатов (90 человек).
Важнейшим полномочием Государственной Думы являются принятие государственного бюджета, установление налогов и осуществление полномочий по финансовому контролю за деятельностью государственных органов.
Государственная Дума наделена компетенцией в области обеспечения обороны и безопасности государства. Как палата Федерального Собрания Государственная Дума участвует в реализации полномочий по предметам введения Российской Федерации, закрепленным в ст. 71 Конституции. Это: вопросы войны и мира; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства и т. д. Кроме того, Законом об обороне закреплены собственные полномочия Государственной Думы, которая рассматривает расходы на оборону, принимает федеральные законы в области обороны.
В области внешнеполитической деятельности Государственная Дума рассматривает внешнеполитические вопросы по собственной инициативе либо в связи с обращением Президента РФ, либо Правительства РФ. Она принимает обращения и заявления по вопросам внешней политики. Важным полномочием Государственной Думы в этой области является ратификация, прекращение или приостановление международного договора РФ. Это полномочие реализуется путем принятия соответствующего федерального закона.
Конституция РФ устанавливает основания и порядок роспуска Государственной Думы, т. е. досрочного прекращения полномочий, осуществляемого вопреки ее воле.
Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ в случаях, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции. Таковыми являются: троекратное отклонение представленной Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ; повторное в течение трех месяцев недоверие Правительству РФ, выраженное Государственной Думой; выражение недоверия Правительству РФ, когда вопрос о доверии поставлен главой Правительства РФ.
В случае роспуска Государственной Думы Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. В Конституции закреплены гарантии сохранения Государственной Думы при определенных условиях. Дума не может быть распущена в течение года после ее избрания в связи с выражением недоверия Правительству РФ; с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия решения Советом Федерации; в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения; в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.
В целях достижения баланса, равновесия ветвей власти, Конституция РФ устанавливает полномочия Государственной Думы во взаимоотношениях с Президентом РФ и Правительством РФ. В частности, Государственная Дума: выдвигает обвинение в отношеиии Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для начала процесса отрешения его от должности (импичмента); дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решает вопрос на назначение Председателя Правительства РФ; решает вопрос о доверии Правительству РФ, заслуживает его ежегодные отчеты; преодолевает вето Президента РФ или Совета Федерации на представленные законопроекты в особой процедуре и т.д.
Органы Государственной Думы. Государственная Дума собирается на первое заседание на 30-й день после избрания, а по инициативе Президента РФ — и ранее этого срока. Первое заседание открывает старейший по возрасту депутат, после чего Дума избирает из своего состава Председателя Государственной Думы и его заместителей. Они избираются тайным голосованием с использованием бюллетеней. Депутат считается избранным Председателем, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Кандидатуры на должности Первого заместителя и заместителей Председателя выдвигают фракции. Избранными считаются кандидаты, включенные в список, если за них проголосовало большинство ог общего числа депутатов. Председатель избирается на весь срок полномочий Государственной Думы, но может быть переизбран досрочно.
Председатель Государственной Думы: ведет заседания палаты; ведает вопросами внутреннего распорядка палаты; организует работу Совета Государственной Думы; назначает и освобождает должности руководителей аппарата; представляет Думу во взаимоотношениях с высшими органами государственной власти РФ, с общественными организациями, с парламентами иностранных государств и международными организациями; участвует в согласительных процедурах; подписывает постановления Думы; направляет в Совет Федерации одобренные законы для их рассмотрения и т. д. Государственная Дума вправе своим постановлением отменить любое распоряжение или поручение Председателя.
Заместители замещают Председателя Государственной Думы в его отсутствие; по его поручению ведут заседания палаты; координируют деятельность комитетов и комиссий; решают вопросы внутреннего распорядка. Их обязанности утверждаются распоряжением Председателя по согласованию с Советом Государственной Думы. Заместители (и Председатель) не могут быть представителями одной фракции.
Совет Государственной Думы создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. В его состав входят: Председатель и руководители депутатских фракций с правом решающего голоса; заместители Председателя и председатели комитетов Государственной Думы — с правом совещательного голоса. Совет Думы формирует проекты: программы законопроектной работы на текущую сессию; календаря рассмотрения вопросов на очередной месяц; порядка работы на очередное заседание. Он назначает соответствующий комитет ответственным за подготовку законопроекта; созывает внеочередные заседания палаты; принимает решение о проведении парламентских слушаний и др.
В соответствии с ч. 3 ст. 101 Конституции Государственная Дума образует комитеты и комиссии. Например, комиссия по законодательству; государственному строительству; труду и социальной политике; бюджету и налогам; кредитным организациям и финансовым рынкам; экономической политике и предпринимательству; собственности; промышленности, строительству и наукоемким технологиям; энергетике, транспорту и связи; обороне; безопасности; международным делам; делам РФ и региональной политике; вопросам местного самоуправления и др. Комитеты создаются для: предварительного рассмотрения и подготовки законопроектов; подготовки заключений по ним; подготовки запросов в Конституционный Суд РФ; организации парламентских слушаний; подготовки предложений и заключений по бюджету и т.д. Комитеты образуются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских фракций с численностью от 12 до 35 депутатов палаты. Каждый депутат, кроме Председателя, заместителей и руководителей депутатских фракций, обязан состоять в одном из комитетов, быть членом только одного комитета.
Комиссии Государственной Думы формируются из депутатов. К их числу относятся: мандатная; по этике; для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах; для дачи заключения по обвинению Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления и др.
Депутатскими объединениями в Государственной Думе являются партийные фракции. Фракция — это депутатское объединение, сформированное на основе партийногоизбирательного объединения, прошедшего по федеральному избирательному округу. Фракции подлежат регистрации независимо от числа ее членов. Все фракции обладают равными правами, определенными постановлением Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Регламент Государственной Думы).
Государственная Дума по вопросам, отнесенным к ее ведению, принимает постановления большинством голосов от общего числа депутатов. Внутренний распорядок и порядок деятельности Государственной Думы устанавливается Регламентом Государственной Думы, который в соответствии с ч. 4 ст. 101 Конституции Дума принимает самостоятельно.
В Регламенте Государственной Думы содержатся нормы, устанавливающие: внутреннее устройство, порядок формирования и компетенцию органов Государственной Думы; порядок проведения заседаний, парламентских слушаний; работу депутатов с избирателями; порядок голосования и принятия решений. Отдельные разделы данного Регламента посвящены законодательной процедуре; порядку рассмотрения Думой вопросов, отнесенных к ее ведению (дача согласия на назначение Председателя Правительства РФ, решение вопросов о доверии Правительству РФ, назначение на должности и освобождение соответствующих должностных лиц, порядок выдвижения обвинения против Президента РФ, объявление амнистии). В Регламенте Государственной Думы содержатся нормы, регулирующие внешнеполитические вопросы и международное сотрудничество, а также порядок обращения в Конституционный Суд РФ.
Основы конституционно-правового статуса депутата Государственной Думы во многом совпадают со статусом члена Совета Федерации. Они закреплены в соответствующих статьях Конституции, Федеральном законе от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Согласно Конституции депута избирается сроком на пять лет и работает на постоянной основе. Им может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Депутат Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Он не может находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Депутат обладает неприкосновенностью (иммунитетом) в течение всего срока полномочий, не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении неприкосновенности решается Государственной Думой по представлению Председателя Следственного комитета РФ.
До принятия Конституции 1993 г. ранее действовавшие конституционно-правовые нормы, определяя статус депутатов всех уровней, закрепляли так называемый императивный мандат. Его сущность состоит в установлении такой связи депутата со своими избирателями, согласно которой депутат получает свои полномочия от избирателей, обязан исполнять их наказы, подотчетен перед избирателями и может быть отозван. Таким образом, императивный мандат устанавливает жесткую правовую связь между депутатом и избирателем, из которой вытекает обязанность депутата исполнять волю избирателей.
Действующее законодательство, определяющее статус депутата Государственной Думы, основана на доктрине свободного мандата, согласно которой избранный депутат не связан наказами своих избирателей. Депутат Государственной Думы руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными законами, Регламентом палаты, предвыборной программой и своими убеждениями. Поэтому закон не предусматривает возможности отзыва депутата избирателями. Полномочия депутата Государственной Думы могут быть досрочно прекращены в случаях: письменного заявления депутата о сложении полномочий; избрания на другую выборную должность или назначения на иную государственную должность; поступления на государственную или муниципальную службу; утраты гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иностранного государства; вступления в законную силу обвинительного приговора суда; смерти депутата либо признания безвестно отсутствующим или объявления умершим на основании решения суда.
Депутат Государственной Думы не вправе: быть депутатом иного органа, замещать иную государственную должность или должность муниципальной службы; находиться на государственной или муниципальной службе; заниматься предпринимательской или иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации.
Законодательство устанавливает материально-технические, организационные и правовые гарантии обеспечения деятельности депутата в Государственной Думе, избирательном округе. Под особой защитой находятся его социальные и трудовые права. Всем депутатам, за исключением Председателя Государственной Думы, устанавливается одинаковое ежемесячное денежное вознаграждение в размере вознаграждения федерального министра, а также возмещаются расходы, связанные с депутатской деятельностью.
Также устанавливается юридическая ответственность за невыполнение законных требований депутатов; за неправомерное воздействие на парламентариев, членов их семей и других родственников; за посягательство на честь и достоинство депутатов; за нарушение их неприкосновенности.
Законодательный процесс
Свои важнейшие полномочия российский парламент осуществляет посредством принятия законодательных актов. Статья 105 Конституции устанавливает, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. В законодательном процессе участвуют обе палаты и глава государства. Под принятым федеральным законом по смыслу ч. 1 ст. 107 Конституции понимается закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации. Не имеет юридической силы закон, при принятии которого не был соблюден порядок его подписания и обнародования. Законодательный процесс складывается из ряда стадий (этапов). Основными стадиями являются: законодательная инициатива; предварительное рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой; рассмотрение и одобрение Советом Федерации; рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий между палатами парламента; повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации; повторное рассмотрение законов, отклоненных Президентом РФ; подписание и обнародование законов Президентом РФ.
1. Стадия реализации права законодательной инициативы. В соответствии со ст. 104 Конституции право законодательной инициативы (т. е. права внесения в парламент проектов законов) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации (лично или группе), депутатам Государственной Думы (также лично или группе), Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному, Верховному, Высшему Арбитражному судам РФ по вопросам их ведения. Министерства, ведомства, политические партии и иные общественные объединения, не обладающие правом законодательной инициативы, могут вносить законопроекты только посредством указанных выше субъектов законодательной инициативы.
Законопроекты вносятся в нижнюю палату парламента — Государственную Думу. При этом должно быть соблюдено правило, установленное ч. 3 ст. 104 Конституции, о том, что законопроекты по вопросам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ.
Важнейшими условиями внесения законопроекта в Государственную Думу являются:
- представление текста законопроекта;
- основание необходимости его принятия, включающее развернутую характеристику законопроекта, его целей, места в системе законодательства, прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия;
- наличие справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования, а также перечня законов и иных нормативно-правовых актов, отмена, изменение, дополнение или принятие которых потребует принятие данного законопроекта;
- финансово-экономическое обоснование материальных и иных затрат на реализацию законопроекта.
Право законодательной инициативы осуществляется в виде внесения законопроектов; поправок, изменений и дополнений к действующим законам; законодательных предложений о разработке и принятии новых законов, признании законов утратившими силу; предложений о поправках и изменениях положений Конституции.
2. Предварительное рассмотрение законопроекта. При поступлении законопроекта Совет Государственной Думы направляет его в комитет палаты, соответствующий профилю проекта, и назначает данный комитет ответственным по законопроекту. Если законопроект направляется в несколько комитетов, Совет Государственной Думы определяет из числа этих комитетов один ответственный. Законопроекты по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ направляются каждому из субъектов для дачи предложений и замечаний. Для работы над законопроектами комитеты могут создавать рабочие группы. В состав этих групп могут быть включены депутаты, представители субъекта законодательной инициативы, представители органов государственной власти, общественных объединений, ученые-специалисты и др.
3. Рассмотрение законопроекта в Государственной Думе. В Регламенте Государственной Думы закреплена практика рассмотрения проектов законодательных актов в три чтения, если палата, применительно к конкретному законопроекту, не приняла другого решения или если другой порядок не установлен законодательством (например, для закона о бюджете).
Первое чтение проводится в палате при поступлении законопроекта и сводится в основном к обсуждению депутатами целесообразности принятия закона по данному вопросу, основных положений законопроекта, его концепции и общей оценке.
Само обсуждение начинается с доклада представителя субъекта права законодательной инициативы, затем с содокладом выступает представитель ответственного комитета (комиссии) Государственной Думы. В ходе первого чтения могут быть заслушаны замечания и предложения по законопроекту от фракций, отдельных депутатов Думы, представителей Президента РФ и Правительства РФ в парламенте, а также других лиц, в том числе и специалистов, приглашенных для участия в обсуждении законопроекта.
В результате обсуждения Государственная Дума вправе принять одно из следующих решений:
- одобрить законопроект и продолжить работу над ним с учетом высказанных замечаний и предложений либо отклонить его;
- принять закон в первом чтении;
- направить законопроект на всенародное обсуждение в соответствии с Федеральным законом о референдуме.
Каждое из указанных решений считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Если необходимое число голосов не набрано, проект считается отклоненным без дополнительного голосования.
В случае принятия решения о продолжении работы над законопроектом Государственная Дума обычно устанавливает срок подачи поправок к законопроекту и определяет время вынесения его на следующее, второе, чтение. Правом внесения поправок обладают все указанные выше субъекты законодательной инициативы. Изучением и обобщением поступающих поправок занимается ответственный комитет Государственной Думы, который направляет законопроект с учтенными в нем поправками инициатору законопроекта для рассмотрения во втором чтении. Одновременно законопроект направляется и всем депутатам Государственной Думы. Для решения вопроса о вынесении законопроекта на второе чтение ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы: проект постановления Думы по законопроекту; таблицу поправок, рекомендуемых к принятию и к отклонению; текст проекта с учетом рекомендуемых поправок; заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы.
Второе чтение начинается с доклада представителя ответственного комитета Государственной Думы. Он сообщает депутатам результаты рассмотрения законопроекта в комитете и работы с поступившими поправками. Затем выступают представитель инициатора законопроекта, а при необходимости, представители Президента РФ и Правительства РФ в парламенте страны. В прениях по законопроекту могут участвовать и депутаты Государственной Думы. При этом основное внимание уделяется рассмотрению поправок, включенных ответственным комитетом Государственной Думы в текст законопроекта. Решения о принятии поправок к проекту федерального закона принимаются большинством голосов от общего числа депутатов, а к проекту федерального конституционного закона — не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов. При одобрении поправок на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении и подготовке его к последнему, третьему, чтению. Если законопроект не был принят за основу, то на голосование может быть поставлен вопрос о продолжении обсуждения или даже об отклонении законопроекта.
Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для окончательной доработки его текста. По завершении такой работы законопроект в течение семи дней представляется в Совет Государственной Думы для рассмотрения его палатой в третьем чтении.
Суть третьего чтения состоит в принятии закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. В исключительных случаях по требованию большинства депутатов путем голосования может быть принято решение о возвращении к процедуре второго чтения. Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит. С учетом того, что Конституция РФ предусматривает принятие федеральных законов (по вопросам, указанным в ст. 3, 25, 37, 41, 49, 50 и других Конституции РФ), а также федеральных конституционных законов (ст. 56, 65, 66, 70, 118, 128), порядок их принятия в соответствии с Конституцией и Регламентом Государственной Думы существенно отличаются. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Федеральный конституционный закон, а также закон Российской Федерации о поправках к Конституции считаются одобренным, если за них проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Принятые Государственной Думой законы с соответствующими постановлениями и стенограммами заседаний Думы, заключениями Правительства РФ и другими материалами в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.
4. Рассмотрение и одобрение принятого закона Советом Федерации. Поступивший в Совет Федерации закон в срок, не превышающий 48 часов, направляется всем членам Совета Федерации. Комитет, ответственный за рассмотрение закона, определяется Председателем Совета Федерации или по его поручению — заместителем. Члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение закона в субъектах РФ и при наличии замечаний направляют их в соответствующий комитет.
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной
Думой федеральные законы (ст. 106 Конституции) по вопросам:
- федерального бюджета;
- федеральных налогов и сборов;
- финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
- ратификации и денонсации международных договоров РФ;
- статуса и защиты государственной границы РФ;
- войны и мира.
В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ рассмотрение законов по указанным вопросам должно начаться не позднее 14 дней после их передачи в Совет Федерации.
Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты. Следует отметить, что принятый нижней палатой парламента закон известен Совету Федерации. Дело в том, что после первого чтения законопроект дорабатывается не только в комитетах и комиссиях Государственной Думы, но и передается для рассмотрения в соответствующие комитеты и комиссии Совета Федерации. В соответствии со ст. 105 Конституции федеральный закон считается принятым также в том случае, если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.
В случае отклонения федерального закона Советом Федерации обе палаты парламента могут создать согласительную комиссию из числа своих членов для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. При несогласии Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Думы.
Принятый в указанном порядке федеральный закон Председатель Государственной Думы в течение пяти дней направляет Президенту РФ для подписания и обнародования, одновременно уведомляя об этом Председателя Совета Федерации.
Несколько иной порядок предусмотрен Конституцией (ст. 108) и Регламентом Совета Федерации для одобрения федеральных конституционных законов. Они считаются принятыми, если одобрены большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
5. Подписание Президентом закона и его обнародование. Конституция РФ (ст. 107) устанавливает, что принятый федеральный закон в течение пяти дней должен быть направлен Президенту РФ для подписания и обнародования. Президент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Если он в течение этого срока отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон.
Порядок повторного рассмотрения закона Государственной Думой регулируется гл. 15 Регламента Государственной Думы. Закон передается Советом Думы в ответственный комитет, который рассматривает его в течение 10 дней и готовит проект постановления, в котором предлагается: принять закон в редакции, предложенной Президентом РФ; снять закон с дальнейшего рассмотрения; принять закон с учетом предложений Президента РФ; создать согласительную комиссию; одобрить закон в ранее принятой редакции. Вопрос о повторном рассмотрении закона рассматривается в первоочередном порядке. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.
Принятый обеими палатами парламента РФ федеральный конституционный закон подлежит безусловному подписанию Президентом РФ в течение 14 дней и обнародованию.
Порядок обнародования нормативных актов парламента установлен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». В соответствии с этим Законом федеральные конституционные и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней со дня их подписания Президентом РФ. Официальным опубликованием признается первая публикация полного текста законов в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».
Федеральные законы могут быть также опубликованы в иных печатных изданиях, обнародованы по телевидению и радио. Это прежде всего касается федеральных законов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Федеральные законы вступают в силу на всей территории РФ одновременно по истечении 10 дней со дня официального опубликования, если в самом законе не установлен другой срок введения его в действие.
Следует иметь в виду, что Федеральное Собрание вправе вносить поправки к гл. 3—8 Конституции РФ в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона с той лишь разницей, что поправки к Конституции вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти — не менее двух третей субъектов РФ (ст. 136 Конституции РФ).
Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации» поправки, в смысле этой статьи, принимаются в форме особого правового акта — закона РФ о поправке к Конституции.
Контрольные вопросы и задания
1. Определите понятие «правовой статус Федерального Собрания».
2. Какова внутренняя структура российского парламента?
3. Назовите основные полномочия Совета Федерации и Государственной Думы.
4. Каков порядок разрешения противоречий между Государственной Думой и Президентом РФ по поводу кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ?
5. Назовите основные стадии (этапы) законодательного процесса, дайте характеристику каждого из них.
6. Укажите, в каких изданиях официально публикуются федеральные законы.
Глава 14
Дата добавления: 2019-02-22; просмотров: 342; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!