Современные тенденции развития институтов федерализма в мире
Сложные процессы политико-экономического характера, имевшие место в последние десятилетия в мире, оказали серьезное влияние на архитектонику государственного устройства отдельных государств. В особенности это касается государств с федеративным устройством, число которых подвергается постоянной трансформации. Так, в начале 1990-х годов распалась югославская федерация, прекратила существование федерация Чехии и Словакии и т.д. Аналогичные процессы затронули и другие континенты. Однако наряду с этим происходило и образование новых федеративных государств.
В 1993 г. завершился длившийся более двадцати лет (с 1970 по 1993 г.) процесс преобразования Бельгии из унитарного в федеративное государство. И, наконец, последними событиями в цепи федеративного строительства стали преобразования в политико-территориальном устройстве в Иране (2005 г.) и Мьянмы (2008 г.).
Следует отметить, что прочность федеральных связей подвергается испытанию даже в тех странах, которые относятся к числу "классических" федераций, например в Канаде, где в конце 1990-х годов усилились сепаратистские тенденции в провинции Квебек. Дело дошло до того, что в политических кругах страны усиленно дискутировался вопрос о том, выживет ли Канада до 2001 г.*(616)
Нестабильность демонстрирует и Бельгия, где фламандский национализм ставит под вопрос дальнейшие перспективы существования нынешнего федеративного устройства в прежних формах.
|
|
|
Вследствие особенностей различных моделей федеративного устройства государств, которых в настоящее время насчитывается порядка тридцати, выявление общих закономерностей их развития на современном этапе представляется делом достаточно условным. Тем не менее некоторые общие моменты в развитии федеративных отношений можно проследить. Речь, прежде всего, идет о том, происходит ли в федерациях усиление роли Центрального правительства или же идет процесс децентрализации власти, при котором повышается роль субъектов федерации и местных органов.
Некоторые трансформации с точки зрения изменения политико-территориальной организации государств проявляются на современном этапе в так называемых полуфедерациях, "регионалистских государствах" (Италия и Испания).
И, наконец, процессы межгосударственной экономической и политической интеграции, затрагивающей огромные территории в лице Европейского союза и в определенной мере - Северо-Американская зона свободной торговли (НАФТА), в которую входят США, Мексика и Канада, заставляют по-новому взглянуть на перспективы развития идей федерализма в современном мире.
Нельзя не согласиться с выводами многих исследователей федеративных отношений, суть которых состоит в том, что в ХХ в. шло постепенное и последовательное "наступление" федеральной власти на права субъектов федерации*(617). Их выводы базируются на том, что происходит расширение функций государства в связи с новыми обязательствами, которые оно берет на себя по выполнению социальных функций, требующих повышенной ответственности федерального центра.
|
|
|
Нельзя не видеть, что наряду с этими процессами наметилась и другая тенденция в федеративных отношениях. Речь идет о сбалансированности отношений федерации и их субъектов ("конкурирующий федерализм"). В этих отношениях намечается баланс между властями двух уровней. Особое внимание уделяется механизму "сдержек и противовесов", который дает возможность двум уровням власти контролировать друг друга. В контексте этой теории взаимоотношения двух уровней власти следует рассматривать и партийную принадлежность власти на разных уровнях, смысл действий которой - не допустить монополизации власти одной партией или группировкой как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов.
Реализация новой концепции федерализма в ряде стран уже привела к новому соотношению сил. В качестве примера можно привести Соединенные Штаты, где "многие штаты опережают федеральное правительство в вопросах защиты прав человека и окружающей среды в применении современных методов социально-экономического регулирования"*(618).
|
|
|
Аналогичная картина наблюдается и в Канаде. Здесь усиление федерального правительства шло параллельно с повышением роли провинций. Значительную роль в этом процессе сыграло то, что крупные социальные программы, которые выдвигались Центром, невозможно было реализовать без значительной "вовлеченности" в этот процесс провинций.
На всех этапах взаимоотношений Центрального правительства и субъектов федерации наиболее сложным был вопрос о перераспределении бюджетных средств. Главным моментом в федеральных отношениях в финансовой сфере является вопрос о "пределах" влияния Центра при предоставлении различных финансовых инструментов субъектам федерации, как то: кредитов, займов, субсидий. Последние заслуживают особого внимания, т.к. именно т.н. "целевые субсидии" вызывали множество нареканий, в частности в США, со стороны штатов, в Канаде - со стороны провинций, т.к. они выдавались и продолжают выдаваться под строгим контролем как со стороны Федерального центра, так и специально создаваемых для этих целей органов штатов (провинций).
|
|
|
Так, в США в соответствии с Законом о межправительственном сотрудничестве руководитель любого федерального агентства, Генеральный контролер или иное уполномоченное на то лицо имеет доступ ко всем документам административных органов штатов, получающих федеральные субсидии (к числу таких целевых субсидий относятся денежные средства, выделяемые штатам, например на медицинские цели, и даже "талоны" на продукты питания)*(619).
Относительно новым направлением в финансовых взаимоотношениях двух уровней власти стало выделение федерацией денежных средств субъектам федерации на определенные цели, которые они могут расходовать по своему усмотрению ("блоковые" субсидии).
Так, в США с 1980 по 2001 гг. количество "блоковых" субсидий увеличилось с 450 до 700 (деньги выделялись на цели образования, улучшение транспортной инфраструктуры, жилищное строительство, а также на борьбу с терроризмом). Однако, если говорить о соотношении субсидий, выделяемых штатом с более "мягким" режимом контроля по сравнению с целевыми субсидиями, то они занимают незначительный объем. В 2003 г., например, по программе "Безопасность и защита инфраструктуры штата" штат Войонинг с наименьшей численностью населения получил 17,5 млн. долл., а крупнейший штат Калифорния - 164 млн. долл.*(620)
Произошедшие изменения в федеральных отношениях в государствах на Северо-Американском континенте - в Америке и Канаде - не оказали серьезного воздействия на систему "сдержек и противовесов" в этих странах, которая отлажена таким образом, что временное смещение акцентов в сторону централизации или децентрализации не меняет в значительной мере общей картины властных полномочий двух уровней власти. Стабильность федерально-штатных (провинциальных) отношений обеспечивается механизмом специальных инструментов. В Канаде - это федерально-провинциальные конференции, которые приобрели особое значение в период "кооперативного" федерализма и не потеряли своей актуальности и в настоящее время, поскольку служат прочной основой для коррекции позиций федерального правительства и правительств провинций (следует отметить, что к механизму созыва провинциальных конференций скорее прибегают тогда, когда у власти находится консервативная партия). Широко используется в Канаде и такой механизм выработки согласованных решений, как Конференции премьер-министров, одна из последних состоялась в ноябре 2008 г., где решались экономические вопросы.
В США координацией позиции различных штатов, а также согласованием ее с решениями федерального правительства занимаются такие органы, как Совет правительств Штатов, Национальная ассоциация губернаторов, Национальная гражданская лига и др.
Нельзя не отметить и независимый орган - Консультативную комиссию по межправительственным отношениям, созданную в 1959 г. В ее состав входят 26 членов (6 - от верхней и нижней палат Конгресса, назначаемых их руководством, 4 губернатора, 3 - от легислатур штатов, 4 мэра городов и 3 представителя местных органов, выбираемых от национальных ассоциаций штатов и местных органов, в ее состав входят также три человека, не занимающих никаких государственных должностей, и 3 - представляющих исполнительную власть). Таким образом, Комиссия по своему составу является представителем самого широкого спектра американского общества. Основная цель в деятельности Комиссии - выявление "болевых точек" в межправительственных отношениях и определение механизма их преодоления.
Самостоятельного рассмотрения заслуживает и сложившаяся картина в федеративных отношениях в ФРГ. В соответствии с действующей Конституцией эту страну можно рассматривать как в значительной мере децентрализованную.
По Конституции (ст. 30) земли призваны осуществлять государственные полномочия и выполнять государственные задачи, если Основной закон не содержит или не допускает иного регулирования (презумпция компетенции земель).
В основе федерально-земельных отношений по Основному закону лежит принцип субсидиарности. К ведению федерации отнесены лишь те вопросы, которые она может лучше воплотить в жизнь (социальная и экономическая сферы).
Отношения федерации и земель стали в марте 2003 г. предметом рассмотрения Конвента по проблемам федерализма. Его итогом стали предложения, которые были в июле 2006 г. одобрены Бундесратом. Суть их состоит в том, что к компетенции земель отошли: текущие вопросы образования, хотя на решение этих вопросов перечисляются средства из федерального бюджета; высшая школа (участие федерации в финансировании допускается только с согласия земель); охрана окружающей среды.
По этим вопросам федерация может принимать рамочное законодательство, в то время как землям разрешено иметь собственное законодательство, которое может не всегда совпадать с федеральным регулированием по конкретным вопросам. Это положение не касается предписаний ЕС, которые занимают особое место в иерархии нормативных актов страны. К компетенции земель было отнесено также: жилищное законодательство, а также законодательство, касающееся проведения собраний и объединений, печати; пенитенциарная система и другие вопросы. Что касается государственной службы, то она также была отнесена к компетенции земель.
Появились новеллы в части определения направлений расходов при реализации федеральных программ. Так, в федеральных законах не должны формулироваться положения, реализация которых требует дополнительных расходов от органов местного самоуправления. В тех случаях, когда федеральная власть принимает законодательные акты, которые вторгаются в компетенцию земель, требуется согласие Бундесрата.
Старт новому этапу в реформировании федеративных отношений был дан в 2006 г. Главная цель - устранение дисбаланса в финансовых взаимоотношениях между федерацией и землями, а также между самими землями. Дело в том, что взаимоотношения двух уровней власти в этой сфере строятся по схеме, закрепленной абз. 2 ст. 107 Конституции. В соответствии с конституционными требованиями выравнивание финансовых возможностей земель должно происходить за счет перераспределения средств между "богатыми" и "бедными" землями, а также за счет средств, выделяемых из федерального бюджета. Такое положение создает дополнительную нагрузку на бюджеты некоторых земель, что в конечном счете негативно влияет на их общую экономическую ситуацию. Следует отметить, что земли-доноры стали активно протестовать против такой схемы перераспределения своих доходов, и эти протесты усилились в период экономических трудностей, с которыми столкнулась страна в последние годы.
По идее итогом изменений в бюджетных отношениях должно стать сокращение "горизонтального выравнивания" бюджетов за счет доходов, получаемых федерацией и землями совместно.
Одним из важнейших моментов в области федеральных отношений должно стать сокращение сферы исключительной законодательной компетенции федерации (в частности, в вопросах обороны правопорядка права человека; этому должно способствовать введение механизма "рамочного" регулирования со стороны федерации). По вопросам экологии, экономики и социальной политики предложено "рамочное" регулирование*(621).
Относительно новой по времени и своеобразной по форме явилась трансформация Бельгии из унитарного в федеративное государство. Основные причины федерализации этой страны - наличие серьезных конфликтов в культурно-лингвистической, социальной, экономической и политической областях между фламандской и валлонской общинами.
Особенностью создания этого федеративного государства явилось то, что субъектами бельгийской федерации стали как Сообщества (по типу национально-культурной автономии), так и Регионы (воплощение идеи территориальной автономии). При этом в рамках одной территории Сообщества реализуют свои полномочия в области культуры, образования, а Регионы занимаются вопросами обустройства территории, урбанизацией. По этой причине произошел дуализм органов в пределах одной и той же территории*(622).
Для того чтобы избежать конфликтов между различными субъектами федерации, в Конституции прописано, что компетенция сообществ и регионов носит исключительный характер (вопросы, отнесенные к их компетенции, фиксируются в Основном законе).
"Конфликт интересов" в процессе реализации субъектами федерации их полномочий может быть разрешен на основании специальной процедуры. Однако принимаемые решения в этой сфере носят скорее политический характер, что в конечном счете приводит к затяжным противостояниям фламандской и валлонской общин и к политической нестабильности в стране в целом.
Как отмечалось, происходящие в отдельных федеративных государствах процессы, обусловленные их политическими и экономическими особенностями, существенно не похожи друг на друга. Примером тому служит Индия, которая при наличии различных форм автономии (от государственно-политической до широкой или узкой законодательно-административной), нередко из-за заложенных Конституцией механизмов контроля со стороны Центрального правительства за субъектами федерации рассматривается как квазифедерация. Однако есть и противоположные оценки. Его сторонники считают, что отношения двух уровней власти развиваются в рамках "кооперативного" федерализма, что обусловило определенный уровень сотрудничества между федерацией и субъектами. И, наконец, существует и оценка индийского федерализма как своеобразной модели федеративных отношений, которую нельзя сравнивать ни с одной из существующих в мире*(623).
Индийскими политическими деятелями и учеными выдвигаются предположения, что отношения между Центральным правительством и штатами будут строиться в дальнейшем в русле новой доктрины федерализма, которая базируется на недавно принятом решении Верховного Суда Индии по делу MC Meht v Katal Nath. В нем указывается, что неэффективные меры, принимаемые федеральным правительством для предотвращения загрязнения окружающей среды и предотвращения климатических изменений, являются причиной ненадлежащего уровня федерально-штатных отношений. В решении Суда фиксируется обязанность государства выполнять функции "Общественного попечителя", заботящегося об общем благе, что, в свою очередь, должно оказывать влияние на всю его деятельность, в частности на установление тесного сотрудничества между всеми его составными частями*(624).
Федеративные отношения претерпели определенные изменения и в странах Латинской Америки (федеративную форму устройства имеют: Аргентина, Бразилия, Венесуэла и Мексика). В концепции федерализма, а именно интеграционного федерализма, сформулированы новые задачи, которые были поставлены жизнью перед их экономиками. В частности, создание более укрупненных административно-территориальных единиц, чем штаты и провинции для решения вновь возникающих проблем в таких областях, как энергетика, новые технологии и т.д.
Интеграционные процессы в ряде государств Латинской Америки привели к появлению субнациональных единиц, которым субъекты федерации передали ряд своих полномочий (например, в Бразилии). По другому пути пошла Мексика, где на субнациональный уровень был передан ряд полномочий Центрального правительства.
В середине 2000-х годов могли бы произойти серьезные изменения в отношениях Центра и территориальных образований в Италии, которую рассматривают как "областное государство". Однако на референдуме, состоявшемся 25-26 июля 2006 г., 61,3% голосов законопроект по этим вопросам не получил поддержки, хотя и был одобрен обеими палатами Парламента*(625).
Таким образом, можно констатировать, что идея перераспределения полномочий между Центром и областями, провинциями и коммунами не нашла поддержки избирателей.
В чем суть проблемы? Конституцией Италии 1947 г. было предусмотрено создание 20 автономных областей: 15 областей, которым предоставлялся статус обычной автономии, и 5 областей со специальным статусом (в районах, где проживают этнические и национальные меньшинства, а также в районах со специфическими условиями экономического и политического характера, подразделяющихся на провинции и коммуны).
Институциональным актом автономного образования стал Статут. Статут областей должен разрабатываться и приниматься областным Советом. Однако полномочия областей в этих вопросах были ограничены: статуты подлежали утверждению Парламентом Италии - последний мог либо утвердить его, либо вернуть этот документ областному Совету для повторного рассмотрения.
После вступления в силу Закона от 22 ноября 1999 г. N 1 надзорные функции государства в этих вопросах были отменены - отныне статуты принимаются и изменяются областным законом и не требуют утверждения Правительственного комиссара. Однако Правительству Республики предоставлено право поставить вопрос о конституционности областных статутов перед Конституционным судом.
Ключевым положением статутов является регламентация системы органов, формирование которых входит в исключительную компетенцию автономных образований.
Одним из наиболее спорных вопросов при разработке и принятии Конституции Италии явился вопрос о разграничении полномочий и предметов ведения между Центральной властью и автономными образованиями.
Процесс согласования различных точек зрения привел к тому, что областным Советам было предоставлено право издавать законы по довольно широкому кругу вопросов, в частности, об организации административных учреждений, подчиненных области; о территории коммун; о местной городской и сельской полиции; о музеях и библиотеках местного значения, туризме и в некоторых других сферах.
Административная деятельность автономных областей заключается в проведении в жизнь законов и административных актов Центрального правительства и собственных законов и административных актов.
Что касается финансовой деятельности областей, то они пользуются финансовой автономией в пределах, установленных законами Республики*(626).
Важным положением проекта нового закона, которое должно было изменить статус областей, явилась норма, касающаяся пересмотра совместной компетенции в сфере законодательства. Так, к совместной компетенции были отнесены некоторые вопросы, в частности внешние сношения, в том числе и с Европейским союзом.
В сфере совместной компетенции государство должно было определять основные принципы, а все иное, что не подпадает под это понятие, переходило бы к законодательному регулированию областей.
В целом можно говорить о том, что новая редакция ст. 117 полностью изменяла бы в случае одобрения на референдуме их компетенцию областей*(627).
По новому Закону была бы расширена финансовая самостоятельность областей, провинций, коммун и крупных городов. Кроме того, был бы введен механизм выравнивания их финансового положения, который в настоящее время действует во многих федеративных государствах. Предполагалось создание специального Фонда "помощи", из которого государство должно было бы направлять дополнительные средства на поддержку различных автономных единиц, не имеющих достаточной материальной базы.
После того, как новое регулирование раздела II Конституции, получившее название "Законопроект о реформе", не получило поддержки, в Италии стали говорить о том, что его положения оказались невостребованными по причине преждевременности. Как отмечают различные итальянские юристы и политические деятели, этот законопроект можно рассматривать как отложенный на неопределенный срок*(628).
Одним из направлений в развитии федеративных отношений является создание новых объединений в результате регионализации. Как отмечает профессор Ж. Марку, в федеративных государствах сложились различные способы регионализации, что вызвано различными обстоятельствами их создания (в Германии, Австрии, Бельгии, Швейцарии). Также отмечается, что отнесение государства к определенному типу регионализации не всегда представляется возможным, как, например, в Бельгии, которая конституционно является федеративным государством, но институциональная динамика здесь имеет в основе черты региональной автономии*(629).
В Европе вдохновителями идеи регионализации в начале 1980-х годов были немецкие политики, основные идеи которых обсуждались и были поддержаны на Конференции местных и региональных властей Совета Европы. Реализацию новой политики взяли на себя Совет коммун и регионов Европы (СКРЕ) и Ассамблея европейских регионов (АЕР).
Новый этап в регионализации европейских государств, в том числе и с федеративным устройством, наступил с принятием в 1997 г. Комитетом местных и региональных властей Совета Европы Рекомендации N 34 "Европейская хартия регионального самоуправления", которая предусматривает увеличение политической роли регионов.
В соответствии с этим документом рамки регионального самоуправления должны определяться Конституцией, статутами региона, общегосударственными законами и международным правом.
В областях, относящихся к их компетенции, регионы должны иметь право вести деятельность по межрегиональному и трансграничному сотрудничеству в соответствии с процедурами, установленными внутригосударственными законами.
Участие регионов в делах государства должно осуществляться через соответствующее представительство регионов в законодательных и административных органах посредством консультаций между государственными органами и регионами и т.д.
В этом документе также оговорено участие в европейских и международных делах: регионы имеют право участвовать в деятельности европейских институтов или быть представленными в них через органы, учреждаемые специально для этих целей.
Система региональных органов должна выглядеть следующим образом. Ассамблея, избираемая путем свободных и прямых выборов тайным голосованием; исполнительный орган, подотчетный Ассамблее, за исключением случаев его прямого избрания населением.
Регионы должны иметь свою администрацию, структуру, которую они определяют по своему усмотрению.
Финансы регионов должны состоять из трансфертов и субсидий, выделяемых на нецелевой основе, а также собственных средств (поступления от налогов и сборов, которые регионы имеют право взимать в пределах, установленных Конституцией или законом).
Защита регионального самоуправления должна осуществляться, в частности, через механизм получения предварительного согласия региона на изменение его территории.
Одной из форм защиты интересов регионов должно явиться право обращения к судебным органам за защитой интересов. Вместе с тем государство сохраняет за собой право контролировать нормативные акты, принимаемые региональными органами в соответствии с процедурами, предусмотренными Конституцией или законом.
Следует отметить, что этот документ вызвал серьезное возражение ряда государств, вследствие чего он не вступил в силу. Тем не менее региональное строительство в европейских государствах, в том числе и с федеративным устройством, идет в направлении реализации целей и задач, заложенных в данном документе.
В настоящее время, как отмечалось, в ряде государств отношения между Центром и субъектами федерации начали строиться на основании доктрины "конкурирующего федерализма", что свидетельствует о стремлении государств обеспечить сбалансированное развитие федеративных отношений. По-видимому, в век глобализации, которая вызывает определенную негативную реакцию населения, политики не могут не учитывать этого, вследствие чего идея децентрализации власти, в том числе и за счет укрепления положения субъектов федерации и местных органов, становится востребованной.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 479; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!