Конституция и практика: некоторые современные правовые проблемы местного самоуправления
Как отмечалось выше, Конституция РФ содержит организационно-правовую модель местного самоуправления, которая должна воплотиться в жизнь. Однако не следует полагать, что осуществление конституционного образа децентрализованной местной власти - одномоментный акт. Наоборот - это достаточно длительный и отнюдь не прямолинейный процесс, сопровождаемый отклонениями от заданной цели, которые связаны с живучестью негодных советских традиций, непоследовательностью государственных решений в политической, экономической и социально-культурной сферах жизни общества и др.
В этой связи надо отметить, во-первых, что осуществление некоторых конституционных положений откладывается до определенного Федеральным законом N 131-ФЗ срока. Это касается установленной ч. 1 ст. 132 Конституции РФ обязанности органов местного самоуправления осуществлять охрану общественного порядка (согласно ч. 3 ст. 83 Федерального закона N 131-ФЗ это установление Конституции, содержащееся в соответствующих ст. 15 и 16 Федерального закона N 131-ФЗ, вступает в силу в сроки, установленные Федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции). Это касается также закрепленной в ч. 1 ст. 132 возможности органов местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы. Как известно, местные и другие налоги, собираемые в РФ, устанавливаются Бюджетным кодексом РФ, а полномочия муниципалитетов состоят в том, что они вводят местные налоги и устанавливают налоговые ставки по ним и налоговые льготы в пределах прав, предоставленных представительному органу муниципального образования законодательством Российской Федерации. Вопросы о расширении возможностей муниципалитетов в установлении местных налогов и сборов остаются вопросами перспективными, без указания в законе сроков увеличения прав органов местного самоуправления.
|
|
|
Во-вторых, многие стороны правового статуса местного самоуправления и его органов уже приобрели реальное значение, вошли в практику. При этом укрепление демократической местной власти не имеет самодовлеющего значения. Оно должно быть направлено на эффективное решение социально-экономических задач, важных для жителей городов и сел.
Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление призвано внести посильный вклад в развитие человеческого потенциала, включающего создание условий для развертывания способностей каждого человека, обеспечение доступности публичных услуг в сферах образования, здравоохранения и культуры на основе глубокой структурной и технологической модернизации этих сфер. Демократически организованная местная власть должна гарантировать получение гражданами доступного и качественного жилья, создание эффективного жилищно-коммунального хозяйства, формирование гибкой системы расселения населения, учитывающей многообразие местных и национальных укладов жизни. В ее силах помочь созданию действенной адресной системы поддержки бедного населения и предоставление социальных услуг для пожилых людей, инвалидов и детей. Она призвана также внести свой вклад в создание условий сохранения и умножения культурных и духовных ценностей народов.
|
|
|
Разумеется, это возможно при раскрытии всего огромного потенциала муниципальной власти на основе конституционных норм. Однако, к сожалению, приходится констатировать, что широкие способности местного самоуправления используются далеко не в полную меру. Даже сейчас, когда Россия напрягает все силы для системной модернизации страны, для того чтобы вывести ее развитие на качественно новую инновационную основу, остается неясным, какое место в общем деле призваны занять муниципалитеты. Сумеют ли они включиться в процессы модернизации и стать мощным ресурсом в развитии государства и общества или окажутся на обочине процесса.
|
|
|
Для современного состояния и дальнейшего развития местной власти особое значение имеет Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Он непосредственно и исчерпывающим образом решил многие вопросы организации МСУ, его территориального устройства, функционального статуса и другие, которые прежде решались региональными органами, повысив тем самым уровень федеральных государственных гарантий местного самоуправления. Он дал импульс широкому развитию федерального и регионального законодательства, а также муниципального правотворчества. Приняты предусмотренные указанным законом федеральные законы о муниципальной службе, государственной регистрации уставов муниципальных образований. Общественные отношения, связанные с функционированием местного самоуправления, урегулированы гражданским, земельным, финансовым, налоговым, градостроительным законодательством, а также законодательством о здравоохранении, образовании, физкультуре и спорте и другими отраслями федерального законодательства.
Законами субъектов Федерации решены в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ вопросы территориального устройства местного самоуправления, установлены порядок подготовки и проведения местных референдумов, гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок их назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов, требования по формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов, решен ряд других вопросов.
|
|
|
На муниципальном уровне приняты нормативные акты, в ряду которых выделяются уставы муниципальных образований, регулирующие на основе федерального и регионального законодательства вопросы организации МСУ.
Все эти нормативные акты во многом обновили правовую основу муниципальной власти, существенно трансформировав общественные отношения в сфере местного самоуправления.
Вместе с тем опыт применения Федерального закона N 131-ФЗ показал, что он недостаточно учитывает многообразие условий местного самоуправления, в нем отсутствует необходимая гибкость регулирования ряда вопросов организации муниципальной власти. Закон не лишен пробелов и внутренних противоречий. Кроме того, выявились его противоречия с другими федеральными законами. С целью устранения недостатков в документ внесены многочисленные поправки, в том числе весьма существенные, поколебавшие его концепцию. Однако они не смогли решить всех проблем, обнаружившихся в ходе муниципальной реформы. Для ее продвижения вперед нужны существенные новые организационно-правовые меры.
Автор этих строк еще в 2005 г. предсказывал, что местное самоуправление в сельской местности в силу финансово-экономической слабости поселений сосредоточится на районном уровне*(528). Так оно и случилось. Большинство сельских и городских поселений передали многие вопросы местного значения, которые Федеральным законом N 131-ФЗ относились к их ведению, районным муниципальным органам. Именно эти органы стали теперь основой муниципальной власти на селе (во всяком случае, во многих субъектах Федерации). Именно с районными муниципальными властями общаются региональные органы государственной власти, не считая нужным спуститься пониже и учесть наболевшие вопросы поселенческих органов местного самоуправления.
Поселенческое местное самоуправление является самым больным звеном в системе муниципальной власти, хотя по Конституции РФ местное самоуправление прежде всего осуществляется в городских и сельских поселениях, а затем уже и на других территориях (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). По замыслу законодателей муниципальной реформы район должен был стать "сервисной" инстанцией по отношению к поселенческим муниципальным структурам, решая вопросы межпоселенческого характера. На деле же его деятельность наполнена решением полученных от городских и сельских территорий конкретных вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения на их территории и реализацией переданных ему государственных полномочий.
Будучи кандидатом в Президенты РФ, Д.А. Медведев заявлял, что система МСУ "не должна превратиться в пародию, когда финансовых средств местного самоуправления хватает лишь для обеспечения чиновников"*(529). Увы, с тех пор в местном самоуправлении мало что изменилось, хотя, если бы, как уже не раз говорилось на разных совещаниях, "круглых столах", конференциях, симпозиумах и других форумах, местное самоуправление, поселенческие, да и органы местного самоуправления других уровней были обеспечены должным образом финансовыми и материальными ресурсами для выполнения возложенных на них функций, они могли бы многое сделать и для модернизации своего "участка работы", и для содействия созданию инновационной инфраструктуры предприятий и организаций иных форм собственности.
Д.А. Медведев неоднократно заявлял, что обновление, модернизация России должны пойти демократическим путем, что здесь не может быть возврата к прежнему бюрократическо-централизованному управлению. Однако настораживает то, что ближайшие сподвижники Президента РФ, находящиеся на высоких постах в его команде, порой высказываются в ином смысле. Характерный пример: первый заместитель Руководителя Администрации Президента РФ Владислав Сурков 6 октября 2010 г., находясь в Казани, заявил: "Власть, разбалансированная, дезорганизованная, децентрализованная (В.В.) с задачами, которые решаются в интересах людей, как правило, не справляется". Нельзя не согласиться с высоким чиновником, что "любая реформа в любой стране может произойти только тогда, когда есть устойчивая и стабильная власть". Но разве устойчивая и стабильная власть не согласуется с децентрализацией? С этой особенностью управления надо обращаться аккуратно.
Как уже говорилось выше, Конституция РФ соответствует мировой доктрине децентрализации. Децентрализованные субъекты власти, прежде всего органы местного самоуправления, осуществляют управление, не переставая оставаться интегрированной, хотя и особой частью государства, действуя в рамках рыночной государственной политики. О преимуществах децентрализованного (отнюдь не разбалансированного и дезорганизованного) государства написано и сказано много как в иностранных, так и отечественных источниках научной информации. Нет смысла повторяться. Однако, если преимущества децентрализации игнорируются в государственном строительстве, трудно предположить радужные перспективы развития местного самоуправления и его позитивные результаты.
Нужна твердая позиция и политическая воля, чтобы придерживаться мировой тенденции развития демократического государства. При разных подходах к этому развитию практика принимает неоднозначные формы и направления эволюции. Разумеется, децентрализация имеет свои пределы в соответствии с условиями развития общества и государства. Нужно найти и определить в законе меру этой децентрализации, которая, к сожалению, до сих пор не найдена. Необходимо, проанализировав практику, решить, наконец: либо ограничить перечень вопросов местного значения поселений, органы которых из 32 вопросов, им предписанных, решают в большинстве случаев 6-7, либо обеспечить поселенческие органы нужными финансами и имуществом. Тогда с них можно будет спрашивать со всей строгостью за то, что им поручено. Сейчас же обвинять муниципальные органы сельских поселений в том, что они ничего не сделали для предотвращения пожарной катастрофы летом 2010 г., просто несправедливо - никаких возможностей для этого у них не было; к тому же сами руководители сельских поселений и депутаты местных представительных органов потеряли свои дома, а то и близких.
Конституционный смысл создания местного самоуправления состоит в том, чтобы приблизить органы власти к населению. Совершенно очевидно, что это следует делать с учетом условий и особенностей расселения жителей городов и сел в разных географических зонах страны. И снова приходится с сожалением констатировать, что хотя территориальное устройство МСУ в густонаселенной европейской части страны и на Севере и Дальнем Востоке сильно различается, это в общем-то проигнорировано Законом. Проблема может быть решена более или менее последовательно, если из числа обязательных условий создания сельского поселения будет исключена неоднозначно трактуемая и мало или формально соблюдаемая на практике "пешеходная доступность до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня" и в качестве чуть ли не главного условия создания сельских поселений. Указанное жесткое требование стоит заменить более общей и гибкой формулой о необходимости при создании поселенческих муниципальных образований учитывать необходимость их максимально возможного приближения к населению.
Однако это не оправдывает ясно обнаружившуюся тенденцию к необоснованному укрупнению сельских поселений. Вместо 24.154 муниципальных образований в 2007 г. к ноябрю 2010 г. их число сократилось до 23.652 главным образом за счет сельских поселений. Причем объединение сельских поселений продолжает происходить вопреки концепции Федерального закона N 131-ФЗ. Например, укрупненное Култаевское сельское поселение Пермского муниципального района Пермского края имеет в своем составе 33 населенных пункта, в которых проживает около 10.000 человек. От края до края этого поселения - 60 км. Естественно, что цель реформы - приблизить власть к населению, здесь извращена. Впрочем свою лепту в такие преобразования внесли законодатели, изменив в Федеральном законе N 131-ФЗ порядок преобразования сельских поселений, при котором решающим было мнение поселения, на такой, при котором главное значение имеет решение представительного органа районного муниципального образования. Это стало сигналом, воспринятым региональными органами государственной власти как индульгенция тем, кто и дальше будет укрупнять сельские населенные пункты с помощью районных муниципальных властей и тем самым "совершенствовать управление" на местах.
Связанная с указанной проблема территориального устройства МСУ упирается в отсутствие в федеральном законодательстве нормативного определения типологии населенных пунктов. Федеральный закон N 131-ФЗ зафиксировал видовые признаки муниципальных образований, однако особенности населенных пунктов, являющихся базовыми элементами муниципальных образований, обошел вниманием. Статус населенных пунктов, формирующих территориальные единицы МСУ и их специфику, регулирует законодательство субъектов Федерации об административно-территориальном делении регионов. Как показывает практика, это позволяет субъектам Федерации путем решения вопросов административно-территориального деления вторгаться в регулирование территориального устройства местного самоуправления. Принимая законы о переводе городских населенных пунктов в сельские, некоторые субъекты Федерации включают их в состав единых городских округов с центром в одном из городских поселений, упраздняя при этом остальные поселенческие муниципальные образования и учреждая взамен них административные подразделения округов. Таким образом, двухуровневое местное самоуправление становится одноуровневым.
Выход из сложившейся ситуации состоит в том, чтобы именно федеральное законодательство определило типологию населенных пунктов (разграничив прежде всего сельские - включая коттеджные - и городские населенные пункты и определив их основные признаки), как это в свое время было сделано законодательством РСФСР, хотя формально не утратившим силу, но фактически недействующим*(530).
При всех условиях сельское самоуправление в своих оптимальных параметрах должно существовать и эффективно действовать на всей территории Российской Федерации. Нельзя согласиться с некоторыми экспертами, предлагающими радикально пересмотреть идеологию Федерального закона N 131-ФЗ, а именно отказаться от двухуровневой системы местного самоуправления, учредить районный уровень публичной власти как власти государственной, перейти к самоуправлению только на поселенческом уровне. При этом, что весьма существенно, формирование органов МСУ исключительно по поселенческому принципу должно быть правом, а не обязанностью граждан, проживающих на их территории, тогда как задачей государственной власти должно остаться оказание максимальной поддержки муниципальным образованиям, сложившимся и доказавшим свою эффективность, равно как и новообразуемым*(531).
Возможно, в дальней перспективе районное звено, причем и самоуправленческое и государственное, будет действительно упразднено. Но сейчас это нереально, поскольку вся социальная инфраструктура на селе построена на базе районных центров. Так сложилось исторически. И пока не будет создана новая поселенческая инфраструктура, не связанная так тесно, как сейчас, с "районом", рушить районный уровень самоуправления - значит ухудшать систему публичных услуг населению. Если же решение на районном уровне инфраструктурных вопросов, то есть вопросов жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, социальной защиты и других, присущих местному самоуправлению, целиком перевести на государственную основу, можно МСУ в сельской местности вообще "закрывать".
Что касается права граждан на формирование органов МСУ поселений и государственной поддержки только самодостаточных образований, то здесь надо учитывать, во-первых, что МСУ на территории России повсеместно создается не на основании волеизъявления населения муниципального образования, а на основании Конституции Российской Федерации и закона *(532). И во-вторых, признание оправданным существования только "эффективных" поселений лишает права на осуществление МСУ значительной части сельского населения, которая хотя и не в состоянии пока выполнить весь норматив муниципальной власти, но имеет право на поддержку со стороны государства в строительстве этой власти. Поддержка же только успешных поселений может привести к закреплению ситуационного социального неравенства территорий и к опустению части этих территорий из-за переселения людей в относительно благополучные местности. Наиболее разумное и радикальное решение связано, на наш взгляд, с выше высказанным предложением об оптимальном соотношении объема вопросов местного значения и их финансовом обеспечении.
Внушают надежду весьма конкретные поручения министерствам и ведомствам Российской Федерации, сформулированные Председателем Правительства Российской Федерации В.В. Путиным по итогам участия Председателя Правительства Российской Федерации и руководителей федеральных органов исполнительной власти в работе II Всероссийского форума сельских поселений 10 июля 2011 г. в городе Саранске (СВП-П164392).
Главное в этих поручениях - создание материально-финансовой базы для оживления сельских поселений. Речь идет о совершенствовании межбюджетных отношений в системе регион-район-поселение, включая механизмы распределения дотаций и субсидий, а также изыскание дополнительных источников укрепления доходной части бюджетов муниципальных районов и поселений, в том числе зачислении в эти бюджеты части административных штрафов за нарушения в сфере благоустройства; увеличении отчислений от налога на доходы физических лиц; передаче поселениям части доходов от введения патентов, отмене и сокращении льгот и изъятий по местным налогам. Поручения касаются рассмотрения вопроса о переходе выморочного имущества - зданий, строений, сооружений и относящихся к ним земельных участков в собственность муниципальных образований. Намечена безвозмездная передача объемов недвижимого военного имущества, а также земельных участков, на которых оно расположено, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность и, что особенно важно, финансирование за счет средств федерального бюджета капитального ремонта передаваемых из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность объектов недвижимости, в которых расположены жилые помещения (до сих пор во многих случаях муниципалитеты получают жилые дома-развалюхи, средства на ремонт которых у органов МСУ нет).
Федеральным министерствам и ведомствам совместно с региональными органами поручено рассмотреть возможность финансирования из федерального и региональных бюджетов мероприятий по поддержке комплексной компактной застройки и благоустройству сельских поселений, осуществляемых в рамках реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы.
В документе говорится о необходимости проработать вопрос о возможности изменения законодательства Российской Федерации в части, касающейся выделения гражданину бюджетных средств на приобретение или строительство жилого помещения в случае предоставления ему в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления земельного участка для строительства жилого дома.
В перечне поручений улучшение сельских и внутрипоселковых дорог, обеспечение нормального почтового сообщения сельскими населенными пунктами, обеспечение фельдшерско-акушерских пунктов квалифицированными кадрами и многое другое. При этом подчеркивается необходимость учета особенностей жизнедеятельности населения в отдаленных и труднодоступных местностях в регионах Сибири и Дальнего Востока*(533).
Такой всеобъемлющий документ, затрагивающий все стороны жизни сел и деревень, принят впервые за последние десятилетия. И, если изложенные в нем идеи воплотятся в жизнь, это будет означать существенный позитивный сдвиг в решении острейших проблем сельского поселенческого самоуправления.
Тем не менее, говоря о сегодняшней практике местного самоуправления, приходится констатировать, что оно все больше отстает от основополагающих конституционных установлений о МСУ как институте власти, в котором в большей мере, чем на каком-либо другом уровне власти, население участвует в решении местных дел. Постоянно возобновляемые связи муниципальных органов с гражданами, "горизонтальные" отношения в российском местном самоуправлении пока не сложились. Проведенное ВЦИОМ в 2007 г. репрезентативное исследование по теме "Россияне о местном самоуправлении: его роли, функциях, возможностях, перспективах" привело к выводу о том, что "проблемы местного самоуправления находятся сегодня на периферии массового сознания россиян. Большинство граждан имеют искаженное представление о сути самого института местного самоуправления, идентифицируя его не столько с формой осуществления народом своей власти, сколько с представительством государства "на местах"*(534).
Такое положение сложилось исторически, его сохранение во многом обусловлено социально-политическими обстоятельствами и может быть изменено не столько законодательными, сколько воспитательными мерами, разъяснительной работой, решительной организационной поддержкой позитивных инициатив населения со стороны государственных и муниципальных органов. В то же время определенное значение здесь имеют и правовые методы. С их помощью можно определить механизмы реальной ответственности органов и должностных лиц МСУ перед населением; ввести институт "недоверия населения" органам и должностным лицам органов местного самоуправления; уточнить перечень, порядок и условия обязательного предоставления гражданам информации о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, сделать открытыми для населения сессии и заседания муниципальных органов.
Для того чтобы шире применялись формы прямой демократии, важно не просто их определить, но и установить перечень дел, при решении которых они должны обязательно использоваться, упорядочить процедуры их применения и выработать механизмы и правила, не позволяющие исказить подлинную волю граждан, участвующих в решении вопросов местной жизни.
Решение названных проблем прямо или косвенно связано с общей проблемой соотношения государственной и муниципальной власти, то есть с отношениями "по вертикали" внутри системы народовластия.
Заметим, что в принципиальном плане муниципальная власть сочетает в себе начала государственной и общественной власти. Причем соотношение этих начал непостоянно. Оно может меняться и на практике меняется в зависимости от обстоятельств политического, экономического и социального свойства*(535). Однако при любом "раскладе" должны сохраняться присущие российскому местному самоуправлению как форме публичной власти признаки, а именно: органы МСУ не являются по определению агентами государственной власти; они не находятся в субординационных отношениях с органами этой власти; важнейшие органы местного самоуправления формируются на основе всеобщих, равных и прямых выборов и подотчетны избирателям; МСУ подчиняется только Закону и в рамках, очерченных Законом, имеет достаточные финансовые, материальные и организационные возможности решать вопросы местного значения; в решении этих вопросов органы МСУ самостоятельны, хотя могут взаимодействовать с органами государственной власти. Данные позиции отражены в Конституции Российской Федерации и в международно-правовых документах, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления. Однако на практике они подверглись серьезной деформации.
Установление федеральным законодательством участия региональных органов государственной власти в подборе глав местной администрации, принципиальная возможность для органов государственной власти осуществлять отдельные полномочия органов МСУ и вводить временную государственную финансовую администрацию; расширение финансовой помощи из государственных бюджетов только при соблюдении муниципалитетом определенных, достаточно жестких требований (это касается, например, финансовой поддержки муниципалитетов при проведении ими капитального ремонта муниципальных жилых домов и переселении граждан из аварийного жилья); установление обязанности исполнительных органов муниципальных районов и городских округов предоставлять региональным органам государственной власти ежегодные доклады о достигнутых значениях и показателях для оценки эффективной деятельности органов МСУ; наконец, возможность внесудебного отстранения от должности глав муниципальных образований представительными органами МСУ по инициативе региональных органов исполнительной власти ставит муниципалитеты в явно зависимое положение по отношению к органам государственной власти, встраивает их в систему этих органов, приближает к роли прямых агентов государственной власти на местах и тем самым отдаляет МСУ от конституционной модели.
Здесь важно отметить некоторую непоследовательность самой Конституции РФ. Если в ст. 12 Конституции говорится о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то ч. 2 ст. 132 установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Если подходить, как это часто делает Конституционный Суд РФ, к Основному закону "системно", то ничего противоречивого можно в этих нормах и не заметить; в одном случае говорится об общем принципе, в другом - об исключении из него.
Но обратим внимание на характер данного исключения. Что значит "отдельные полномочия", которыми наделяются (или могут наделяться) органы местного самоуправления. Некоторые авторы, в том числе и автор этих строк, считают, что "отдельные полномочия" по Конституции - это небольшая часть, "некоторые", одиночные полномочия, близкие по характеру к вопросам местного значения, хотя и имеющие государственное значение. Словарь Даля трактует выражение "отдельный" только как отделенный, особый, существующий сам по себе, раздельный. Количественного содержания это выражение по Далю не несет. Но если встать на позицию автора Словаря, никаких ограничений в наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Конституция не несет. Именно так понимают формулу Основного закона многие субъекты Федерации, наделяя муниципальные власти полномочиями, которые по содержанию вполне подходят к "вопросам государственного значения", ибо содержат в себе многочисленные права и обязанности, относимые к исполнению органами местного самоуправления. И не случайно многие районные и городские муниципалитеты до 40% бюджетных средств расходуют на переданные им государственные дела.
Это прямой путь к включению органов местного самоуправления в вертикаль государственной власти, поскольку режим исполнения полученных государственных полномочий существенно отличается от режима решения вопросов местного значения. При выполнении переданных государственных полномочий предусматривается возможность органов государственной власти давать обязательные для органов местного самоуправления предписания, регулирующие осуществление переданных полномочий. Более того, предусматривается ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц не только при нарушении закона, но и в случае ненадлежащего осуществления ими полученных полномочий (ст. 72 Федерального закона N 131-ФЗ). Ответственность за ненадлежащее осуществление государственных полномочий по смыслу ст. 73 и 74 Федерального закона N 131-ФЗ наступает в виде роспуска государственного органа или отрешения от должности главы муниципального образования независимо от того, как они решали вопросы местного значения. Таким образом, осуществление государственных полномочий органами местного самоуправления по сути поставлено выше выполнения ими функций, ради которых они создавались.
Сейчас уже можно твердо констатировать, что местное самоуправление находится на развилке путей своего развития. Это развитие и, соответственно, его законодательное регулирование может пойти разными путями. Первый из них связан с возрождением и усилением политики государства, направленной на утверждение и поддержку названных выше присущих российскому местному самоуправлению и закрепленных в Конституции и законе свойств и качеств. Это последовательно демократический путь, реально ведущий к повышению эффективности ведения местных дел и в целом к усилению результативности управления экономическими и социальными процессами в стране. Второй путь постепенно лишает местное самоуправление указанных свойств и качеств и превращает его в структуру местной исполнительной государственной власти. Это путь сокращения участия в решении местных дел населения, усиления единства подходов к решению этих дел, ужесточению государственной дисциплины. Однако одновременно в этих условиях неизбежно снижается действенность государственного управления*(536).
Наконец, третий путь может привести к "смешанной" системе местного самоуправления, где, например, рядом с выборным представительным органом местного самоуправления будет действовать подчиненный не только этому органу, но и "вышестоящей" государственной инстанции исполнительно-распорядительный орган местной власти. Смысл такого пути состоит в том, чтобы попытаться соединить преимущества МСУ как децентрализованной формы публичной власти и централизованной власти государственного аппарата.
Различные варианты МСУ существовали в истории и используются в современной практике многих государств, в том числе и в Российской Федерации*(537). Теоретически они подкрепляются доктринами децентрализации и деконцентрации управления, первая из которых предполагает самостоятельность в рамках своей компетенции местных выборных органов, а вторая - автономию подчиненных центральным исполнительным органам их местных структурных подразделений. Доктринальные конструкции, соединяющие оба подхода, обосновывают огромное количество вариантов "смешанных" систем местной власти.
Применение этих вариантов обусловлено политическими, экономическими и социокультурными объективными и субъективными условиями развития каждого конкретного государства. Очевидно, что именно современные условия развития российского государства влияют на изменение положения местного самоуправления, ограничение его демократических форм и дальнейшее усиление присутствия государства в организации территориальных сообществ.
Однако следует учитывать, что в условиях правового государства не должно быть противоречия норм Конституции об организации власти и практики этой организации. В данной связи оптимальный путь развития правовых основ местного самоуправления должен быть связан с утверждением конституционной модели МСУ. Должны быть реально гарантированы самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, осуществление МСУ гражданами и прежде всего выборными органами местного самоуправления, автономия муниципалитетов от государственной власти и другие нормы Конституции. Для этого нужны последовательные усилия федеральных и региональных органов, направленные на устранение несоответствия законов Конституции. Свое слово должны сказать судебные органы и прежде всего Конституционный Суд Российской Федерации.
Напрашивается вывод об изменении некоторых положений самой Конституции. Например, нужно более точное определение соотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Формула "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" многозначна по своему смыслу и требует замены с использованием термина "автономии местного самоуправления" по отношению к государственной власти. Следует продумать также возможности уточнения формулы о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями, имея в виду необходимость правового ограничения такого наделения, с тем чтобы вопросы местного значения оставались главными и определяющими в содержании и деятельности демократического института местной власти. Здесь возможно установление в федеральном законе правила, согласно которому наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями без согласия этих органов может осуществляться только для ограниченного количества полномочий, которые должны быть в принципе близки по своему содержанию к вопросам местного значения, решаемым муниципальными органами.
Наконец, необходимо определение на конституционном уровне обязанности государственных органов поддерживать развитие местного самоуправления, что особенно важно, если учитывать его новизну и необычность для государства, совсем недавно действовавшего как бюрократически-централизованная машина управления.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 149; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!