Понятие организационного акта управления
Организационный акт управления – это любое действие исполнительного органа, должностного лица, не влекущее прямых юридических последствий, совершаемое ими в процессе управляющего, регулирующего воздействия, исполнительно-распорядительной деятельности в рамках их компетенции.
Сюда относятся: а) осуществление организационных действий,возникающих в повседневном процессе деятельности органов исполнительной власти (разработка проектов программ и планов, подбор и обучение кадров, контроль и т. п.; б) выполнение материально-технических действий вспомогательного, обеспечивающего характера в управленческой деятельности (ведение делопроизводства, обработка информации, налаживание информационной сети и т. п.).
Все эти организационные акты позволяют поддерживать способность к функционированию механизма действия правовых актов, осуществлять исполнительную власть.
Организационные акты управления можно различать:
- по направленности действий на внутренние – решение организационно-штатных вопросов, управление структурными подразделениями внутри органа, руководство персоналом и др. Внешние – обеспечение выполнения функций возложенных на орган связанных с выдачей лицензий, осуществлением государственной регистрации, предоставлением обязательных отчетов и другой исходящей информации;
- по способу выражения на словесные(письменные и устные) и конклюдентные (сигналы, знаки, жесты);
|
|
|
- по степени регламентации: урегулированныедолжностными инструкциями, методическими указаниями и т.п. и осуществляемые в рамках
Правомерность в деятельности (действиях) органов и должностных лиц исполнительной власти – это соблюдение законных границ усмотрения, «законного радиуса» при свободе усмотрения, соблюдения конституционного требования равноправия граждан. Исполнительная власть не должна обделять одного гражданина ради выгоды другого (принцип справедливости, равенства всех перед законом), должна соблюдать сдержанность в действиях по усмотрению (принцип самоограничения).
Стадии организационно-управленческой работы по
Реализации правовых актов управления
Реализация управленческого акта не сводится к его разовому пользованию, это процесс перманентного решения типичных, повторяющихся задач и новых, поддающихся регулированию принятыми нормами.
Обеспечение процесса реализации правовых актов достигается целенаправленной организационной, регулирующей, координирующей деятельностью аппарата. Эта деятельность включает несколько стадий:
1) информирование, познание акта;
2) принятие решений «во исполнение»;
|
|
|
3) конкретные оперативно-управленческие действия, поступки или осознанное воздержание от них;
4) контроль, оценка эффективности мер, коррекция правового поведения.
Названные стадии нельзя игнорировать или нарушать их последовательность.
1. Использование правовой информации – это первое и обязательное условие реализации закона (иного нормативно-правового акта), начальная стадия организационной работы.
В любом государственном учреждении необходимо иметь подразделение или выделить участок работы, по накоплению и обработке правовой информации, поручив его одному или нескольким сотрудникам.
Наиболее распространенной является правовая информация на бумажных носителях. Ее трудно обрабатывать, но она и наиболее доступна. Существуют официальные издания нормативных актов, которые публикуются также во многих периодических изданиях и в специальной юридической литературе, К ним относятся Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств, Сборники нормативных актов краевых, областных и иных органов, Собрание законодательства Российской Федерации и др.
В связи с расширением применения компьютеров получили распространение информационные базы на машиночитаемых носителях. Такие базы позволяют быстро получить необходимую правовую информацию. С помощью компьютерной техники можно обеспечить достоверность правовой информации, ее исчерпывающий характер и актуальность, означающую, что конкретный документ не отменен и обязателен к исполнению. Полезны периодические «выборки» норм из различных нормативных актов, регулирующих конкретные действия (отношения).
|
|
|
Успешная реализация правовых актов невозможна без выработки навыков их изучения и применения. Такими навыками должны владеть и сотрудники государственных органов, и граждане. Формы обучения могут быть различны. Не всегда эффективно индивидуальное изучение закона или иного нормативного акта, ибо не у каждого есть достаточная юридическая подготовка. Наиболее полезны юридические консультации, лекции, семинары, обсуждения, имитационные игры, а также занятия на постоянно действующих курсах повышения квалификации. Полезны изучение комментариев правовых норм, сравнительный анализ законов, обзор практики их применения. В общем, цель этой стадии сводится к овладению навыками решения трех задач: найти в опубликованных источниках необходимые нормативные акты; юридически правильно понять смысл, содержание акта (его статей, параграфов, глав); юридически грамотно применять его на практике.
|
|
|
В современных условиях владение этими навыками может быть показателем профессиональной пригодности руководителя, иного должностного лица, профессиональной квалификации любого управленца в рамках его служебных обязанностей. Это целесообразно зафиксировать в должностных характеристиках, должностных инструкциях, положениях о должностях.
2. Принятие решений в соответствии с нормативным актом – вторая стадия процесса его реализации, самостоятельный участок организационной работы.
На каждом уровне управления нужны акты «во исполнение» закона, но без его дублирования. Это могут быть общерегламентирующие акты, акты местного значения, конкретные решения по реализации закона, относящегося к сфере деятельности министерства, администрации, учреждения. В числе мер могут быть, к примеру, экспресс – информация о законе, внесение изменений в положения о структурных подразделениях, новые должностные инструкции, издание приказа с выработкой мероприятий по линии всех или многих служб, конкретные поручения, инструктивные совещания и т. д.
Для обеспечения системной реализации законов используются целевые программы по реализации однородных или взаимосвязанных норм базовых законов, в которых предусматриваются общие меры по их выполнению. Такие целевые программы утверждаются, как правило, решением компетентного органа – это повышает их значимость и ответственность за выполнение планируемых мероприятий.
Планируемые мероприятия следует формулировать конкретно: что предполагается сделать, какими должны быть результаты, кто является исполнителем или ответственным за мероприятие и когда оно должно быть выполнено. В число мероприятий должно быть включено:
· перечень актов, которые надлежит принять во исполнение и развитие законов, с соблюдением при этом духа и буквы законов;
· расчеты материально-финансовых средств, необходимых для реализации целевой программы;
· перечень организационно-управленческих мероприятий, которые необходимо провести в соответствии с базовыми законами;
· перечень мероприятий по совершенствованию правозащитных процедур и деятельности правоохранительных органов;
· контроль за результатами действия законов и подготовка предложений по их совершенствованию;
· сбор и оценка информации о реальных изменениях в регулируемой сфере.
3.Организационно-управленческие действия – третьяцентральная стадия процесса реализации правовых актов.
На этой стадии вносятся необходимые изменения в «набор» функций, полномочий органа, службы, структурных подразделений. Уточняется содержание Положений об органах, службах, должностных инструкций, методов управляющего воздействия (с акцентом на прогнозные оценки, стимулирование предпринимательства, самоорганизации в управляемых объектах и др.).
Важное значение имеет изменение и совершенствование отношений между органами, службами, учреждениями. Речь идет о знании прав и обязанностей партнеров по «вертикали» и «горизонтали», их возможностей, способов взаимодействия, выбора правильных форм сотрудничества, соблюдении своих обязанностей перед партнерами.
Серьезное внимание следует уделить кадрам, их рациональной расстановке, переквалификации и ориентации на новый объем и характер функций, полномочий, на умение инициативно и своевременно принимать обоснованные решения, предвидеть развитие процессов в сфере, регулируемой законом. Целесообразно предусмотреть в контактах с руководителями, специалистами по исполнению законов показатели их деятельности, основания и виды поощрений и ответственности, рамки возможного предела действий «по усмотрению».
4. Оценка эффективности реализации правовых актов – эта стадия организационной работы аппарата государственного органа как бы завершает цикл действия акта.
Здесь необходимо:
· сопоставить нормыи закон в целом с фактическими результатамив регулируемой сфере на основе статистической и тематической информации;
· выявить типичные нарушения закона. Таковыми могут быть: принятие решения вопреки норме закона; неверное толкование норм; применение части норм, а не целостности; вмешательство в компетенцию других органов, организаций; ограничения прав граждан; не использование норм закона; непринятие решений в соответствии с законом; ошибочное применение норм;
· установить причины нарушений закона.Таковыми могут оказаться: экономические факторы, политическая нестабильность, слабая работа государственных органов, неприменение мер ответственности, низкое качество норм закона, бессистемное принятие закона, недостаточная правовая культура граждан.
В заключение необходимо подчеркнуть, что выполнение закона или иного правового акта не допускает использование какого-либо одного средства. Напротив, механизм реализации акта включает комплекс необходимых средств: юридических, социально-политических, экономических, психологических, организационных. Системность реализации акта означает осуществление всех его элементов, с одной стороны, всех взаимосвязанных актов – с другой. В реализации акта должны участвовать все субъекты, предусмотренные его нормами: исполнительные органы, местное самоуправление, предприятия и учреждения, общественные объединения, СМИ, судебно-прокурорские органы, наконец, все должностные лица и граждане. Необходимо учитывать специфику реализации разных правовых актов и умело применять набор тех или иных средств, методов, приемов.
Планирование как организационно-управленческая
Деятельность
1. Характеристика процесса планирования. Виды планирования. Процесспланирования.Раскрывая данное понятие, необходимо отметить, прежде всего, тот факт, что в литературе синонимом используется «плановый процесс». Это понятие необходимо пояснить.
Плановый процесс как понятие можно использовать в двояком смысле. Широкое толкование обозначает любой процесс, возникший не стихийно, развивающийся не спонтанно, а в рамках замысла, предусмотренный, предвиденный, ожидаемый. Этот процесс не в системе, не в субъекте управления, а в обществе, внешней среде, в объекте.
Более узкое толкование понятия «плановый процесс» – предполагает ограничение его в управленческом пространстве как административно-плановый процесс – это действия, совершаемые субъектами управленияи связанные с определением показателей экономического и социального развития объекта управления. Именно как административно-управленческую категорию необходимо использовать понятие «плановый процесс» в одном синонимичном ряду с другими: процесс планирования, планирование.
Планирование можно по-разному применять к целому ряду видов управленческой деятельности. Общее у них то, что планирование используется для разрешения проблем.Диапазон проблем, с которыми сталкиваются органы государственного и муниципального управления, велик, и поэтому к планированию в разных ситуациях подходят по-разному.
В управленческой литературе даются различные формулировки планирования:
· это процесс определения соответствующих будущих действий через последовательность выборов этих действий;
· это предвидение при одновременном формировании и осуществлении программ;
· это процесс подготовки ряда решений для осуществления по следующих действий, направленных на достижение целей предпочитаемыми средствами;
· это способ логического преобразования намерений, фактических данных и предположений в пригодную для целедостижения политику.
Любое из этих определений допускает, что у субъекта планирования естьчетко сформулированные целии возможность(условия, ресурсы) получить и использовать информацию для выработки политики.
Намерения и цели, которых надо достичь, формулируют либо лица, принимающие решения (ЛПР) в организациях, либо полномочный орган предписывает организации выполнение определенных задач. Чтобы выполнить поставленные задачи, организация должна планировать свою работу. Для этого ей нужно «провести инвентаризацию» своих возможностей, как внутренних (по отношению к организации) факторов, таких как ее активы и особенности персонала и т. п., так и факторов воздействия со стороны окружающей среды, таких как курс правительства, соотношение политических сил, запросы граждан и т. д.
Особое значение организация работы по планированиюимеет для органовисполнительной власти всех уровней.Последние осуществляют разнообразные и масштабные функции, реализуют широкие полномочия – самостоятельно или через другие органы управления: территориальные либо функциональные. Нормальную работу всего этого сложного механизма, достижение согласованности можно обеспечить только путем четкого планирования работы. Нельзя обеспечить компетентный подход к делу, если сама деятельность органов управления и его сотрудников не введена в организованное, целенаправленное русло.
План – это специфический акт управления. Плановый акт – это решение, посредством которого определяются конкретные результаты (как задачи) для выполнения намеченной цели в какой-либо сфере деятельности (в экономической, социальной, хозяйственной или какой-либо иной) организации в течение установленного срока.
Существо и содержание любого плана составляют плановые показатели.Их характерные черты:
· они всегда адресны;
· рассчитаны на определенный период, установленный срок;
· имеют организационное значение, фокусируют внимание на решении важнейших задач;
· исчерпываются однократным, хотя и длительным исполнением;
· теряют силу по истечении планового периода независимо от исполнения;
· не изменяют и не отменяют правовых норм;
· отмечаются особым порядком (процедурами) изменения;
· органически сочетаются с экономическим ресурсным обеспечением возможности их исполнения и стимулированием;
· не обеспечены сами по себе санкциями;
· приобретают обязательную силу после утверждения в виде определенной системы показателей;
- важно учитывать и соподчиненность многих плановых показателей (заданий) по уровням системы управления.
Плановый акт принципиально отличается от нормы права: в нем нет и не может быть гипотезы. Плановый акт – это ненормативный, юридически обязательный к исполнению акт. Отрицание нормативного характера плана ни в коей мере не принижает статуса, авторитета, плана.
План – это эффективное средство достижения цели, которое требует предпринять одновременно или в последовательности определенные действия.
План принятый становится политикой. Принятие плана формирует особую творческую атмосферу в коллективе: повышает ответственность руководителя и исполнителей; ибо создает конструктивную напряженность, оказывает организующее воздействие, побуждает браться своевременно за выполнение решений и задач, анализировать ход работы, выявлять и устранять недостатки.
Органы исполнительной власти должны уметь приспособиться к меняющейся внешней среде, и поэтому администрирование как процесс социального управления и организационного строительства должно быть сориентировано на среду. Чтобы деятельность руководителя была результативной, он должен сосредоточить внимание на планировании развития организации в целом, социально значимых изменений, а не на искусственно выделенных участках внутри организации.
Таким образом, планирование связано с достижением желаемых будущих состояний, которые маловероятны без вмешательства человека (субъекта управления).
Виды планирования.По методологии процесса планирования различают:
· формальное планирование (когда сужается область проблемы для того, чтобы использовать количественные модели и технику оптимизации плана);
· инкрементальное планирование (используется здравый смысл, чтобы произвести незначительные модификации существующих политик). Здесь полагаются на политические торги и компромиссы для достижения консенсуса);
· системное планирование – более широкий подход, который базируется на совокупности количественных и качественных методов, на поиске соединения инкрементализма, оптимального и возможного планирования с учетом множества участвующих сил и отношений между ними.
Формальное планирование – это путь мышления, когда планы определяются посредством «фактов», как они представляются, а не субъективными суждениями или интересами исследователя – аналитика.
Ищутся решения, а не перспективы в проблеме планирования. Формальное планирование предполагает, что после того, как план составлен, его реализация будет естественно или механически следовать логике его формализации. Подобно тому, как проблемы считаются объективными состояниями, существующими независимо от ценностей и восприятия, считается, что обоснованность предполагаемого плана говорит сама за себя. Другими словами, считается, что обоснованность плана опирается не на восприятие потенциальных пользователей, а скорее на соответствие критериям, методологическим установкам.
Эти критерии исключают интуицию, личные убеждения, здравый смысл или практический опыт. Следовательно, они освобождают специалиста по формальному планированию от необходимости в консультациях с теми, кто действительно будет реализовывать план, или с тем, кто вложил капитал в дело. Сторонники этого подхода потратили много времени и интеллектуальной энергии на изобретение и совершенствование процедур прогнозирования и оптимизационных моделей.
Инкрементальное планирование – антипод формальному.
Здесь и не требуют от плановых разработчиков четких критериев, ибо каждый автор альтернативной политики может описать и расставить по приоритетности критерии составления плана, придерживаясь единственно значимого для него набора ценностей. При инкрементальном планировании редко бывает установлена твердо определенная стратегия реализации. Интерпретация и способ выполнения плана часто бывает делом тех администраторов, которые в повседневной деятельности испытывают его воздействие, приспособляются и модифицируют планы согласно личной интерпретации цели.
Сильные стороны инкрементального подхода: признает человеческий и политический аспекты планирования и тем выигрывает по сравнению с безыскусственностью формального планирования. В нем допускается, что в жизни немногое известно определенно, проблемы не статичны, а динамичны и, следовательно, маловероятно, чтобы они остались решёнными надолго (до конца).
Системное планирование.Проблемы при таком подходе не решаются, а скорее разрешаются и постоянно переопределяются через процесс их изучения. Планирование понимается не как дискретная деятельность, а как непрерывно развивающийся процесс. Подход предполагает, что будущее неопределенно и не может быть предсказано исходя из условий настоящего и прошлого. Акцент ставится на создание альтернативных сценариев будущего, с опорой на сегодняшнее.
Все данные прогнозов основаны на теории (современные знания) и контексте идей (субъективной интерпретации значения, проблемы, которая есть у авторов системы). Определение и структурирование проблемы – наиболее важные действия для специалиста по системному планированию.
Принимая все это во внимание, специалист по системному планированию подходит к проблеме с несколькими допущениями. Главное допущение: 1) проблемы и их решения не остаются неизменными, а постоянно видоизменяются; 2) к формулировке проблемы привлекаются несколько факторов альтернативы и предпочтения которых могут быть множественными и конфликтующими. Появляется при этом вероятность того, что заданная альтернатива приведет к оптимальному результату; 3) структурирование проблемы не состоит в перечне фактов и цифр (как в формальной аналитике) и не возникает из представления предпочтений нескольких высокопоставленных ЛПР, как допускает инкрементализм.
2. Перспективы планирования. Сегодня стоит задача восстановить стратегическое управление и стратегическое планирование в масштабе страны, регионов, муниципальных образований. В стратегическом планировании должны участвовать все руководители высшего звена соответствующего уровня управления, которые формулируют цели, задачи и вырабатывают стратегию их достижения. Стратегическое управление и планирование обеспечивают эффективность управления за счет достижения взаимопонимания в обществе, коллективе целей развития, за счет координации действий и контроля. Но положительный результат стратегического управления и планирования напрямую зависим от моральных качеств руководителей – стратегов. Это четкая идеологическая позиция, мировоззрение, соответствующее взглядам, представлениям, господствующим в обществе (организации), черты лидера, перспективное мышление, приверженность ценностям демократии.
Планирование в территориальных (местных) органах власти – в городах, муниципальных образованиях.
Законодательство о местном самоуправлении (законы, уставы) содержит основу для современной системы планирования, требующей от местных органов власти сверстывать планы для своих районов и контролировать землепользование в них. Используется общее (объединенное) планирование. Совершенствование планирования местными органами власти необходимо связывать со следующими мерами:
· в соответствии с принципом гласности обнародовать проекты планов экономического и социального развития территории и призвать общественность вносить в них свои коррективы, одновременно организуя самую широкую сеть каналов связи;
· ввиду комплексного характера местной политики при планировании и управлении различными сферами привлекать к участию в ней организации местного гражданского сообщества, межправительственные организации (образования), созданные при муниципалитетах;
· использовать такую инновационную технологию в управлении, как создание корпораций городского планирования и развития с целью привлечь людей с опытом предпринимательской и аналитической деятельности и приумножить потенциал (финансовые, кадровые ресурсы);
· интеграция совместных усилий местного населения и органов местного самоуправления будет достигнута, если процесс планирования возглавит и будет контролировать глава местной исполнительной власти, а принятие решений будут координировать члены руководства при главе исполнительной власти и параллельные политические структуры, состоящие из выборных населением районных советников.
3. Процедуры планирования. Процесс планирования независимо от подхода (вида планирования) делится на следующие основные стадии: предплановая подготовка; разработка планов; утверждение их; возможное изменение; организация выполнения; контроль за выполнением (шесть стадий).
Юридическое значение процедурпланирования состоит в том, что они охватывают такие действия,которые вызывают изменения в объеме, составе, распределении и использовании правсубъектов планирования, а также в составе и назначении обязанностей – источников обеспечения этих прав.
1) Стадия предварительная(предплановая), в специальной литературе иногда именуется стадией предплановых разработок. Ее содержание составляют юридические действия и отношения, связанные с подготовкой предплановых документов (концепции развития, прогнозных документов, фиксирующих возможную степень достижения конкретных целей, комплексной программы развития объекта планирования, проектов планов и т.д.).
Предплановая стадия предполагает структурирование проблемы.Эта процедура означает, что определяется цель(одна или несколько) и ограничения,налагаемые на их достижение. Ограничения могут быть политическими, экономическими, социальными, технологическими, экологическими и т. п. Проблему нужно сформулировать таким образом, чтобы оставить возможность для некоторого рода вмешательства в управление. При этом необходимо усвоить, что разработка, утверждение и использование предплановых документов в общем процессе планирования нуждается в более четкой нормативной документации.
2). Стадия разработки плановначинается уже с момента выражения инициативы будущих исполнителей планов, направляемой государственными заказами и контрольными цифрами. Поэтому действия субъектов предплановой разработки дополняются действиями субъектов подготовки проектовплана и их представления в вышестоящие органы, а также действиями по утверждению планов и доведения до исполнителей.Главными субъектами возникающих при этом отношений выступают плановые органы. Перед ними стоит ряд организационно-правовых задач: методическое руководство работой отраслевых органов, первичных звеньев системы управления при подготовке ими планов; утверждение единых форм и показателей плана и методики их расчетов; конкретизация показателей и форм применительно к специфике различных отраслей производства (хозяйства). Организация работ по составлению проектов планов и рассмотрению проектов планов нижестоящих звеньев.
Представляя проекты планов, первичные звенья обязаны доказать, что в основу проекта положены прогрессивные нормы и нормативы, расчеты по видам работ, затратам труда, сырья, материалов и топливно-энергетических ресурсов.
3) Стадия утверждения плана – ее следует считать заключительной стадией процесса планирования на всех уровнях.
Органы общей компетенции всесторонне и окончательно рассматривают проекты планов. Процедура эта включает: детальное предварительное изучение проектов комиссиями, образуемыми правительствами (местными органами власти); анализ предложений этих комиссий и принятия по ним решения; внесение поправок и уточнений в проекты планов; урегулирование разногласий по проектам, возникающих между плановыми органами, с одной стороны, и органами обшей компетенции, отраслевыми органами (подразделениями) управления – с другой; всестороннее рассмотрение проектов в целом; принятие решения о проекте плана, внесение плана на рассмотрение соответствующему представительному органу власти.
Именно с момента одобрения исполнительным органом власти начинается отсчет сроков доведения юридически обязательных плановых заданий до исполнителей.
4) Стадия изменения планавызывается необходимостью приспособить утвержденный план к действительным, конъюнктурным, изменчивым условиям экономического и социального развития.
Основное назначение этой процедуры состоит в поддержании регулятивной роли права. С содержательной стороны в процедуре изменения планов выделяются операции получения информации о ходе выполнения планов; анализа оперативной информации, в том числе отчетно-статистической, отчетов и других данных о проверках выполнения планов; уяснения тенденций фактического экономического и социального развития; направления обратной информации, выдачи предписания с целью ликвидации отклонений от планов. Юридическая сущность предписаний состоит в установлении нового планового задания или снижения задания.
5) Стадия организации выполнения планасвязана с правоприменительной политикой органов власти и управления, нормативной и организационной деятельностью администрации различных уровней управления. При этом складываются отношения по поводу определения фондов стимулирования, показателей стимулирования, нормативов образования фондов стимулирования, показателей напряженности планов, оценки напряженности планов.
План должен обеспечивать выполнение установленных плановых заданий и рациональное использование материальных и людских, природных и духовных ресурсов. Отношения, возникающие в связи с распределением, расходованием и выплатой средств из фондов стимулирования, регламентируются нормами трудового, гражданского, финансового и других отраслей права.
6) Стадия контролявыполнения плана – относительно самостоятельная стадия процесса планирования. Процессуальные отношения возникают по поводу контроля за выполнением плановых заданий и анализом такого выполнения; сравнения величины реальных показателей деятельности с установленным планом; фиксации результатов такого сопоставления в форме, удобной для получения данных об отклонениях от показателей, закрепленных планом; определения звена, характера, причин невыполнения.
Важное место в системе этих процедурных отношений занимают отношения, Связанные со сбором информации с мест (отчеты, сообщения, первичные документы и т. д.), получение статистической отчетности.
В ходе реализации процедуры контроля за выполнением плана решаются задачи обнаружения возможных ошибок в самом плане, предупреждения срывов в его выполнении, повышения эффективности планирования, предотвращения ошибок, внесения исправлений в порядок разработки планов.
Вопросы для самоконтроля и дискуссии
1. Дайте характеристику и классификацию организационных актов управления.
2. Проанализируйте специфику каждой стадии организационной работы по реализации закона.
3. В чем смысл планирования как организационно-управленческой деятельности государственного органа?
4. Какие требования необходимо учитывать при составлении плановых показателей?
5. Какие существуют подходы к составлению планов (виды планирования)?
6. Охарактеризуйте специфику объективно необходимых стадий процесса планирования и проблемы, возникающие на каждой из стадий.
Дата добавления: 2018-11-24; просмотров: 529; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!