Трафарет описания мероприятий
Мероприятия по
Реализации
Стратегии
Методы
Осуществления
Мероприятий
Достигаемые цели
(задачи)
Показатели
эффективности,
Характеризующие
Результат
Составление прогноза и перспектив развития отрасли является
завершающим этапом процесса планирования.
В качестве методологического инструмента Прогнозного раздела
работы тематической комиссии целесообразно применить один из широко
распространенных методов прогноза: метод простой экстраполяции; метод
трендовой экстраполяции; морфологический метод; сценарный прогноз и
нормативный метод прогноза (с прогнозом наиболее вероятных путей
достижения заранее известной цели, стандарта, нормы).
Распределение полученной информации по трем разделам является
достаточно условным, и вполне возможно совмещение этих разделов друг
с другом. Критериями качества выполненной работы являются
полнота анализа отрасли, вовлеченность в ее разработку максимально
возможного большинства ее представителей, репрезентативность в
содержании ее проблем, точная оценка экономических и социальных
последствий в реализации заявленных программ, реализм и научная
достоверность.
Экономическая тематизация задается в рамках жестких бюджетных
ограничений, будучи ориентированной на распределение бюджетных
средств между заявленными отраслевыми подразделениями программ. На
|
|
|
этой стадии стратегического планирования отбираются приоритетные
направления в развитии региона, опирающиеся на выявленные на стадии
отраслевой тематизации точки роста, максимально адаптированные к
социальным и экономическим критериям отбора.
Заключительным этапом процедуры стратегического планирования
выступает политическая тематизация, направленная на консолидацию
интересов участвующих в обсулоденни плана общественно-политических
сил. На этом этапе, организованном в виде учредительной конференции,
происходит публичное обсуждение плана, разрабатываются меры по его
реализации.
Исходным условием составления плана является определение субъекта
и объекта планирования. При определении субъекта планирования
необходимо выделение группы интересов в разработке и реализации
заявленного плана; сил, способных реализовать этот план; ценностей,
закладываемых в содержание плана.
При определении объекта планирования необходимо выделение
обеспечивающих функционирование региона замкнутых хозяйственных
систем; обоснование их отделения друг от друга.
При разработке стратегического плана возникает ряд проблем, решение
|
|
|
которых дает возможность реализовать все заложенные в нем задачи и
функции.
Во-первых, проведение инвентаризации и проектирования требует
колоссальных материальных и интеллектуальных затрат, что является
весьма значимым при узкой материальной базе региональной казны. Во-
вторых, ведомственная разобщенность и отсутствие специализированного
общественного института, ответственного за регулирование
сопровождающих организационную работу по подготовке плана
процессов. В-третьих, наличие ведомственного интереса,
ориентированного на преувеличенную роль отдельных приоритетов,
которым придается доминирующий характер. К тому же ведомственный
фактор является в структуре региона ключевым организационным звеном в
проведении какой-либо политики социального или технологического
развития.
Организация
Организация как функция муниципального менеджмента предполагает
закрепление за той или иной должностной единицей заложенной в план
цели (задачи). В качестве инструментов такого закрепления могут быть
использованы: распределение сфер ответственности между субъектами,
координация взаимодействия между различными функциональными
|
|
|
звеньями и уровнями, определение порядка финансирования и обеспечения
ресурсами плановых целей и пр. Организация в системе муниципального
менеджмента включает в себя ряд задач.
1. Определение уровней в системе муниципального управления,
распределение и закрепление полномочий между ними.
2. Организация эффективного распределения финансовых потоков
между уровнями и звеньями управления, закрепление устойчивых
источников формирования бюджета.
3. Определение оптимальной структуры управления администрацией
органа власти.
4. Организация взаимодействия функциональных и территориальных
подразделений.
5. Выбор оптимальной модели самоуправления.
6. Организация кадровой работы в учреждениях местной власти.
Систему административного управления составляет взаимодействие
между тремя блоками: общего мониторинга и стратегического
планирования; исполнительных подразделений и обслуживающих
подразделений'. Каждый блок содержит перечень специализированных
служб, деятельность которых координируется высшими должностными
единицами.
Характер управления работой административного аппарата задается
заложенным в ее основу типом организационной структуры (управления).
|
|
|
Тип организационной структуры задает конкретную схему координации и
контроля в работе функциональных подразделений администрации и
служит формой распределения всех типов информации между основными
командными уровнями и подразделениями.
К основным типам организационных структур следует отнести линейно-
функциональный и программно-целевой. Линейно-функцио
1 Газарян А. Создание законодательной среды для развития местной
демократии и основные принципы формирования муниципальных структур
// Город как самоорганизующаяся система. — Обнинск: Институт муниц.
управления, 1997. - С. 73.
нальный — это такой тип организационной структуры территориального
поселения, при котором распределение власти осуществляется путем
сочетания линейных и функциональных связей, обеспечивающих__целостность и взаимодействие функциональных и территориальных
составляющих муниципального образования. Линейно-функциональный
тип — наиболее устойчивая и популярная схема организационного
управления. Отличительной ее чертой является учет отраслевых и
территориальных интересов, равновесие, компромисс между которыми
выступает важнейшим критерием эффективности работы органов власти.
Основными функциональными подразделениями управления
муниципальным образованием, закрепляемыми за соответствующими
функциональными подразделениями администрации (департаментами,
управлениями), являются здравоохранение, образование, строительство,
жилищно-коммунальное хозяйство, рынок жилья, инженерная
инфраструктура, финансы, охрана природы, архитектура и градостроение,
социальная защита населения, физкультура и спорт, муниципальный
сектор экономики (муниципальное имущество), антимонопольная
политика, чрезвычайные ситуации, международные связи, пресса и СМИ,
политика в отношении военнослужащих и пр.
Содержание управления в структуре организации административного
управления составляют линейные и функциональные связи. Линейные
связи выражают зависимость данного должностного лица от другого
согласно штатному расписанию. Руководители внутригородских районов
(округов), директора департаментов и управлений муниципалитета
подчиняются главе местного самоуправления. Департаменты
распоряжаются выделенными для них, средствами в рамках своих
функциональных обязанностей, периодически отчитываясь перед главой
администрации. На заседаниях коллегий вопросы отраслевого
(функционального) управления в обязательном порядке сох’ла-
совываются с руководством территорий (округов).
Важнейшим направлением в развитии организационной структуры
городских администраций в крупных городах России стало формирование
программно-целевого типа управления, существенно отличающегося от
линейно-функционального типа организации, восходящего к советскому
периоду. Программно-целевой тип управления начал формироваться на
крупных предприятиях в 20-х гг. XX в. в связи с усилением конкуренции на
рынке и необходимостью диверсификации производства на конкурирующих
предприятиях. Существенное расширение номенклатуры продукции и услуг
на этих предприятиях потребовало перехода на новые принципы
организации Производства
и управления. Их отличительной особенностью стало перераспределение
властных полномочий по всей цепочке управленческой пирамиды в
направлении усиления автономии подразделений предприятия. С точки
зрения программно-целевого метода развитие муниципального
образования может рассматриваться через совокупность реализуемых
проектов, имеющих конкретные цели, ресурсы и временные рамки.
«Программно-целевые структуры, — пишет Б. 3. Мильнер, —
представляют собой организационные формы комплексного управления (с
помощью специально создаваемых временных органов) всей
производственной системой как единым объектом, ориентированные на
отдельную цель... Задача программно-целевых форм управления состоит в
обеспечении своевременного, качественного и экономического выполнения
всех сформированных программ без нарушения сложившегося хода
производства и процесса развития производственной организации»1. Су
гыо программно-целевого метода управления является управление взаимно
согласованными программами (проектами) развития всех сфер
жизнедеятельности муниципального образования, увязанными, по
ресурсам, срокам, в соответствии с принятыми приоритетами, а также
взятыми к исполнению на основе договоров или по закону федеральными и
региональными программами развития.
К преимуществам программно-целевого типа управления следует
отнести следующие:
♦ более глубокую проработку решений по функциональным
направлениям;
♦ высокую компетентность специалистов, отвечающих за выполнение
функций;
♦ высвобождение линейных менеджеров от части задач, решаемых
функциональными руководителями;
♦ оперативность подразделений с широкими полномочиями;
♦ многоуровневую организационную структуру;
♦ делегирование полномочий;
♦ выделение функций стратегического управления и центральных
функциональных служб.
К недостаткам в использовании программно-целевого метода
организации следует отнести такие моменты, как:
1 Мильнер Б. 3. Организация программно-целевого управления. — М.: Наука, 1980. -
С. 107.
♦ явное различие мировоззрений специалистов разных подразделений,
что приводит к трудностям функционирования организации как
единого целого;
♦ различие, а иногда и взаимоисключаемостъ целей различных
подразделений, что может приводить к конфликтам между
подразделениями;
♦ независимость отдельных подразделений, наличие которой
препятствует интеграции различных направлений деятельности;
♦ неспособность стимулировать внутреннее предпринимательство,
которое в силу раздробленности организации доступно только
высшему эшелону управления.
Одним из элементов программно-целевого типа организации в сфере
государственного и муниципального управления является конкурсное
размещение государственных и муниципальных заказов, обеспечивающее
экономию бюджетных средств на основе создания условий равной
конкуренции между подрядчиками. Начало этой практики было положено
Указом Президента РФ № 305 от 08.04.1997 г. «О первоочередных мерах
по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при
организации закупки продукции для государственных нужд». Именно в
этот период во многих российских городах стал формироваться институт
муниципального заказа, предусматривающий выделение местным
бюджетом целевых расходных средств подрядчикам, способным в
установленный срок и с наименьшими издержками выполнить полученный
заказ.
Разработанные в крупных муниципалитетах на основе Указа Президента
РФ положения о муниципальном заказе предписывают необходимость при
превышении стоимости закупок определенного уровня (как правило, 1000
минимальных оплат труда) использования любого вида конкурса, что
позволит значительно снизить стартовые цены на закупаемую продукцию
и сэкономить бюджетные средства. Функциональные подразделения
администрации, будучи самостоятельными юридическими лицами, имеют
право заключать контракты, размеры которых не превышают этой суммы.
Основные этапы формирования и размещения муниципального заказа.
1. Подготовка, согласование и утверждение бюджета; сводного проекта
потребностей.
2. Формирование сводного реестра предложений органов городского
самоуправления на осуществление закупок с учетом выделенного
финансирования (план муниципального заказа).
3. Составление главными распорядителями заявок на размещение
муниципального заказа в соответствии с планом выполнения
муниципального заказа и размещение соответствующим органом
поступивших заявок на конкурсе методом запроса котировок или у
единственного исполнителя.
4. Заключение муниципального контракта (договора) на поставку
товаров, работ или услуг на основании решения конкурсной комиссии
или прямого договора на поставку товаров, работ или услуг.
Регистрация договоров.
5. Исполнение муниципального заказа, контроль исполнения1.
Типы организационных структур следует отличать от моделей
управления. Модели управления описывают соотношение основных
организационных звеньев в структуре с точки зрения властных
возможностей, определяемых полномочиями каждого структурного
элемента. Тип организации фиксирует специфику самого подхода к
построению структуры организации, особенностям принятия
управленческих решений и характеру распределяемых полномочий.
При анализе модели управления устанавливаются характеристики
объекта управления, в отношении которого вырабатывается перечень
функций управления; определяется, каким образом и в каком порядке
исполняется каждая функция. В соответствии с поставленными перед
муниципальным образованием задачами, представляющие эти функции
органы формируют между собой устойчивую структуру, закрепляющую
отношения и взаимосвязи этих органов. В итоге складывается общая
модель деятельности органов местного самоуправления. Различия между
этими моделями означают различия в принципах перераспределения
полномочий между подразделениями территориальной власти.
В основе дифференциации моделей организации местного управления
лежит взаимодействие трех субъектов, традиционно представляющих
типовую структуру местного управления: представительный орган (совет),
местная администрация и высшее должностное лицо местного
самоуправления — мэр. Соотношение между этими субъектами можно
выразить в трех вариантах.
1. Непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются
в различных пропорциях в компетенциях представительного органа и
выборного высшего должностного лица.
1 Итоговые документы межрегиональной конференции «Повышение эффективности
управления бюджетными ресурсами через внедрение системы муниципального заказа». --
Омск, 2001. — С. 24.
2. Все непосредственно делегируемые населением полномочия
реализуются в компетенции представительного органа.
3. Все непосредственно делегируемые населением полномочия
реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица
(при этом контрольные полномочия1 население оставляет за собой и
реализует их посредством сходов и референдумов).
Этим вариантам соответствуют следующие модели организационных
структур (при их описании будут использоваться в отношении
структурных единиц наименования «мэр», «совет», «администрация»).
Наиболее популярной в России организационной схемой городского
управления выступает модель «сильный мэр-совет» (рис. 8).
Характерной особенностью этой модели является то, что и мэр, и совет
избираются всем населением. «Сильным» мэр называется в силу наличия
ряда присущих ему в этой модели полномочий: мэр обладает правом
отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует
администрацию, назначает на должность и освобождает от должности
должностных лиц администрации; единолично руководит деятельностью
администрации; организует работу совета, председательствует на его
заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения
баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным
большинством голосов депутатов. Механизмом досрочного прекращения
полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей
является местный референдум.
В рамках модели «слабый мэр-совет» (рис. 9) мэр избирается из числа
депутатов совета. «Слабость» его заключается в полной подконтрольности
и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование
администрации, назначение на должность и освобождение от должности
должностных лиц администрации производится им с согласия совета;
пределы его права руководства администрацией ограничены
решениями совета. Досрочное снятие полномочий мэра осуществляется
советом по собственной инициативе или инициативе населения.
В данной модели наиболее полно воплощается принцип подотчетности
исполнительной власти представительной, когда мэр избирается главным
образом из числа парламентариев. Такая модель действует в
Великобритании, где мэр избирается большинством голосов на собрании
совета из числа советников. В соответствии с законом о мировых судьях
1968 г., мэр одновременно может совмещать должность мирового судьи,
представляющего на местном уровне судебную ветвь власти, В России
модель «слабый мэр-совет» распространена в сельских районах, а также в
небольших городах, где нецелесообразно проводить жесткое различие
между законодательной и исполнительной властями.
В модели «совет-администратор» (рис. 10) должность мэра не
предусматривается. Организация деятельности совета осуществляется
избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет
полномочий, дающих ему право на руководс тво местной администрацией.
Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на
контрактной основе управляющего, который единолично формирует
администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет
должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом
определяются условиями контракта. Американский: исследователь Р.
Бойтон считал эту модель наилучшей в истории США. В России еще в
дореволюционный период данная модель также была достаточно широко
распространена. В проекте нового закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» практическая реализация
этой модели находит свое отражение в разделении функций главы
муниципального образования и главы местной администрации. Глава
муниципального образования избирается на муниципальных выборах
(модель «сильный мэр-совет»), либо представительным органом
муниципального образования (модель «слабый мэр-совет») и становится
высшим должностным лицом муниципального образования. Глава
муниципального образования может быть и главой местной
администрации, если при этом он оставит пост председателя
представительного органа власти при избрании его на соот
ветствующую должность. Однако чаще всего глава местной
администрации назначается на эту должность по контракту, заключаемому
по результатам конкурса на замещение этой должности.
К недостаткам этой модели относят невозможность или затрудненность
влияния населения на политику, проводимую администратором.
Комиссионная модель (рис. 11), встречающаяся в ряде городов США и
Великобритании, отличается от остальных тем, что высшие должностные
лица избираются отдельно от совета. Эта модель основана на выборности
целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании
представительных и исполнительных функций. Характерное для этой
модели отсутствие разделения властей способствует увеличению
оперативности в принятии решений. В то же время в аппарат управления
избираются не депутаты представительного органа, а руководители
органов и структурных подразделений местной администрации, что
является важным фактором в повышении профессионального уровня
власти. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в
состав которой входят все избранные должностные лица. Влияние на
деятельность избранных должностных лиц осуществляется через
принимаемый советом бюджет территориального образования.
Недостатком этой модели считается возможный бюрократизм,
отстаивание комиссионерами интересов только своих подразделений,
нарушение координации между подразделениями и, как следствие этого,
утрата целостного видения стоящих перед сообществом проблем.
Особое значение в сфере управления муниципальными образованиями
придается модели «мэр-собрание» (рис. 12), смысл которой наиболее полно
отражает специфику местного самоуправления. Если выбор одной из
вышеуказанных моделей определяется в основном социально-
политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта
управления, то модель «мэр-собрание» может быть рекомендована только
для малых поселений, где функции представительного органа может
осуществлять непосредственно население. В США данная модель
реализуется на уровне таунов и тауншипов, где численность населения не
превышает 25 тыс. человек. Единственным выборным лицом здесь
является мэр (староста), который осуществляет полномочия главы
местного самоуправления. Что касается принятия местного бюджета,
утверждения порядка его исполнения и определения контрольных
полномочий, то эти функции определяются на общем собрании граждан,
созываемом 1-2 раза в год. В особых случаях либо при крайней
необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления.
В России наибольшее распространение в управлении городскими
муниципальными образованиями получила модель «сильный мэр-со- вет»,
характерной чертой которой является совместная выборность главы
администрации и представительного органа —городского совета. Такая
модель утвердилась главным образом в крупных городах, где компетенция
исполнительной и законодательной власти является строго разделенной. В
крупных российских городах сформировалась типовая организационная
структура управления городом, характерной чертой которой является
сочетание отраслевого и территориального
принципов (рис. 13). Будучи избранным руководителем городской
администрации, мэр тем не менее действует в узких границах бюджета,
принятого городским, советом, определяя тактику и стратегию в
исполнении принятых представительным органом власти решений. Однако,
располагая правом оперативного использования бюджетных средств, глава
местного самоуправления подчас довольно свободно распоряжается ими,
допуская их нецелевое использование. Поэтому функцию организации
никак нельзя оторвать от функции контроля, значение которой особенно
важно в режиме управления бюджетными ресурсами.
Рис. 13. Типовая организационная структура управления
городской администрацией
Важнейшим звеном в реализации функции организации является
организация кадровой работы в системе муниципального управления.
Основными направлениями такой работы является не только управление
персоналом администрации муниципального образования, но и
привлечение к решению муниципальных проблем субъектов гражданской
инициативы, депутатов представительных органов власти, предприятий
различных форм собственности, рядовых граждан.
Естественно, что основная роль вдохновителей и распорядителей всех
форм муниципальной деятельности отводится аппарату муниципальных
органов власти, костяк которого составляют муниципальные служащие
категории В, осуществляющие свои функции на профессиональной
208__
Дата добавления: 2016-01-04; просмотров: 27; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!