Глава VII. Взаимодействие законодательной и исполнительной ветвей власти в Пензенской области
Основы правовой теории взаимодействия ветвей власти. Проблемы взаимоотношений законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти занимают одно из центральных мест в развитии российского федерализма и в реализации одной из основ конституционного строя Российской Федерации - принципа разделения властей. В последнее время юридическая наука все больше обращается к изучению вопросов, связанных с взаимодействием законодательных и исполнительных органов государственной власти. Более того, вполне правомерно ставится вопрос о необходимости включения взаимозависимости и взаимодействия различных ветвей власти в качестве дополнения к теории разделения властей[156].
Следовательно, в современных условиях концепция разделения властей дополняется другими положениями, в частности, взаимодействием различных ветвей власти. Как отмечал В. Е. Чиркин, уже Ш. Л. Монтескье говорил не только о разделении властей, а и об их взаимодействии, требуя, чтобы они действовали «в концерте»[157]. Взаимодействие властей позволяет совместить концепцию единства государственной власти и концепцию разделения властей.
Применительно к субъектам Российской Федерации Конституция РФ не дала и не могла дать исчерпывающие ответы на вопросы, касающиеся взаимодействия властей, и урегулировала их в самом общем, предельно обобщенном виде, предоставляя высокий уровень самостоятельности самим субъектам РФ в установлении своей системы органов государственной власти. Это породило многообразную практику регионального государственного строительства и реализации принципов взаимоотношений между отдельными ветвями государственной власти.
|
|
|
Важно при этом учесть, что проблема разделения властей, как справедливо отмечается в литературе, острее всего проявляется во взаимоотношениях законодательных и исполнительных органов государственной власти[158]. Судебная власть в системе разделения властей стоит как бы особняком, имеет особые функции и значительно более специфичные характеристики в сопоставлении с другими ветвями власти. Поэтому вполне оправданным является специальный анализ проблемы взаимодействия, прежде всего, двух ветвей власти – законодательной и исполнительной. Этот анализ не должен рассматриваться как принижение роли судебной власти, которая на уровне субъектов Федерации имеет федеральные корни.
Взаимодействие властей вытекает из конституционного принципа единства государственной власти, который сам по себе не отрицает и не умаляет принципа разделения властей. Единство государственной власти в своих истоках определяется конституционными положениями о суверенитете народа как источнике власти в Российской Федерации и общности органов государства в осуществлении задач и функций Российского государства.
|
|
|
Непротиворечие принципа разделения властей единству государственной власти определяется тем, что взаимодействие властей является главным в содержании разделения властей, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Поэтому вполне оправданным является закрепление принципа разделения властей в большинстве конституций и уставов субъектов Российской Федерации в качестве важнейшей основы организации и функционирования региональной государственной власти. При этом основной смысл конституционно-уставного регулирования соответствующей сферы общественных отношений должен заключаться не в запретительных началах, как отмечается отдельными исследователями, когда, например, «одна власть не может односторонне ликвидировать вторую»[159], а в позитивном содержании данного принципа. Оно заложено в предоставляемых законом возможностях активного сотрудничества, совместной деятельности, взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов РФ.
|
|
|
Примечательно, что многие субъекты Российской Федерации в своих конституциях и уставах увидели это позитивное начало и закрепили принцип разделения властей в увязке с взаимодействием ветвей власти. При этом усматривается как бы двусторонняя связь: с одной стороны, принцип разделения властей лежит в основе взаимоотношений законодательной и исполнительной власти субъектов РФ; с другой стороны, само разделение властей не является самоцелью. Оно имеет как бы подчиненное значение по отношению к региональным механизмам взаимодействия соответствующих ветвей власти. Требования разделения властей во многих субъектах РФ рассматривается как один из принципов их взаимодействия.
Систему принципов взаимодействия государственных органов законодательной и исполнительной власти субъектов федерации в обобщенном виде можно представить следующим образом: 1) принцип разделения властей. (Этот принцип взаимодействия органов государственной власти закрепляется во всех конституциях и уставах субъектов РФ); 2) принцип соблюдения интересов жителей субъектов федерации (Республика Коми, Воронежская, Ростовская, Оренбургская области); 3) принцип общности (единства) целей и задач в решении региональных проблем (Республика Саха, Краснодарский край, Вологодская, Курганская области); 4) принцип наличия собственной компетенции и невмешательства в полномочия друг друга (Республика Мордовия, Курганская область); 5) принцип взаимного сотрудничества законодательных и исполнительных органов государственной власти (Брянская, Пензенская области); 6) принцип ответственности законодательных и исполнительных органов в решении задач, функций и полномочий, возложенных на них законодательством (Ямало-Ненецкий автономных округ, Тамбовская область); 7) принцип взаимодействия при разрешении конфликтных ситуаций, разрешения спорных вопросов в конструктивном взаимодействии между собой для достижения согласия (Сахалинская область).
|
|
|
В основе конституционного принципа разделения властей на региональном уровне лежит самостоятельность субъектов РФ по формированию органов законодательной и исполнительной власти, что в свою очередь, предопределяет все разнообразие и богатство региональных моделей взаимодействия государственных органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Опыт развития российского федерализма в современных исторических условиях показывает, что все это время проходил поиск оптимального сочетания многообразия и самостоятельности региональных систем разделения властей с конституционным принципом единства системы государственной власти. Другими словами, речь идет о том, насколько и в каких пределах для субъектов РФ являются обязательными федеральные начала разделения властей, насколько субъекты федерации должны копировать в своих конституциях и уставах федеральную схему взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти.
Федеральные начала разделения и взаимодействия властей в субъектах Федерации. Этот вопрос уже поставлен в науке конституционного права[160]. Он был предметом анализа Конституционного Суда Российской Федерации. Так в постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края от 18 января 1996 г. отмечалось, что разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т. е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах. Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти в одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие[161]. Таким образом, Конституционный Суд, исходя из принципа единства государственной власти в Российской Федерации, высказал правовую позицию о том, что на уровне субъектов федерации при конституировании региональных органов государственной власти должна учитываться федеральная схема разделения и взаимодействия властей.
Этот вывод Конституционного Суда РФ был подтвержден и в следующем его постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области от 1 февраля 1996 г., в котором говорится о том, что конституционный принцип единства органов государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти[162]. В постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области от 10 декабря 1997 г. проводится эта же линия. Следовательно, Конституционный Суд Российской Федерации занял достаточно жесткую позицию относительно пределов самостоятельности субъектов РФ в закреплении принципа разделения и взаимодействия властей на региональном уровне, потребовав от субъектов Федерации копировать в основном федеральную схему. Тем самым субъектам Федерации фактически и неправомерно, на наш взгляд, было отказано в праве на собственный выбор оптимальных моделей организации государственной власти и взаимоотношений между различными ветвями власти. Однако федеральный законодатель в последующем в связи с принятием федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» несколько отошел от столь жесткой позиции Конституционного Суда РФ и в достаточной степени учел многовариантность моделей реализации принципа разделения взаимодействия властей в субъектах Федерации, оставив определенную часть правового поля в этом вопросе и для регионального правового регулирования. Следовательно, федеральный закон, несмотря на детальную регламентацию многих вопросов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, в целом расширил возможности не только для допущения разнообразия в построении системы региональных органов государственной власти, но и для многовариантности взаимодействия между ветвями власти в субъектах РФ.
Формы взаимоотношений законодательного и исполнительного органа субъекта Федерации. Указанный федеральный закон определил общие модельные положения о взаимоотношениях законодательного и исполнительного органа государственной власти в субъекте федерации. Так, например, федеральный закон установил обязанность высшего должностного лица и органа исполнительной власти направлять свои нормативные правовые акты в законодательный орган субъекта Федерации. Последний вправе обратиться к высшему должностному лицу и исполнительному органу субъекта РФ с предложением о внесении изменений в эти нормативно-правовые акты или обжаловать их в судебном порядке. Высшее должностное лицо субъекта РФ, в свою очередь, вправе обратиться в законодательный орган с предложением о внесении изменений и дополнений в принятые им правовые акты либо обжаловать их в судебном порядке. Кроме того, проекты законов субъектов РФ направляются высшему должностному лицу субъекта Федерации. На заседаниях законодательного органа субъекта РФ могут присутствовать с правом совещательного голоса руководители органа исполнительной власти и, наоборот, на заседаниях органа исполнительной власти вправе присутствовать депутаты либо работники аппарата законодательного органа субъекта РФ. (Ст. 23).
Формами взаимодействия законодательного и исполнительного органов субъектов Федерации федеральный закон установил участие законодательного органа в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц исполнительного органа субъекта федерации. Законодательный орган государственной власти субъектов РФ вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность он принимал участие. (Ст. 24 Закона). Споры между законодательным и исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией РФ, конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке. (Ст. 25).
Среди форм взаимодействия законодательного и исполнительного органов субъектов РФ следует также указать на контроль законодательного органа за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта Федерации (ч. 4 ст. 5); право законодательной инициативы в законодательном органе высшего должностного лица субъекта РФ и его право на рассмотрение, внесенных им законопроектов в первоочередном порядке (ч. 1, 2 ст. 6); отклонение закона субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта федерации (ч. 3 ст. 8); право требования высшим должностным лицом субъекта РФ созыва внеочередного заседания законодательного органа субъекта федерации (ч. 7 ст. 18); разработка исполнительным органом проекта бюджета субъекта РФ для последующего внесения его высшим должностным субъекта Федерации в законодательный орган (ч. 2 ст. 21).
Приведенные правовые нормы свидетельствуют о том, что законодательная власть обладает определенными возможностями для влияния на исполнительную власть субъекта РФ. Законодательный орган, например, обладает таким важным правом по отношению к исполнительной власти, как определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. В свое время конституционность этого права была подтверждена Конституционным Судом РФ, что, в свою очередь, не исключает для исполнительной ветви власти возможности на основе установленной законодательным органом структуры высшего исполнительного органа субъекта РФ принимать собственные нормативные акты конкретизирующего, подзаконного характера[163]. Теперь эта правовая позиция получила прямое закрепление в части 2 статьи 5 анализируемого федерального закона.
Полномочия законодательной власти по отношению к исполнительной в субъектах Федерации вполне оправданы, так как законодательная власть по своей юридической природе принимает законы, а исполнительная обязана их исполнять. Ее деятельность должна быть поставлена в жесткие рамки закона с целью недопущения чрезмерного усиления исполнительной власти, что негативно скажется не только на сбалансированности ветвей власти, но и степени защищенности конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, анализ федерального законодательства в части, касающейся взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, позволяет выделить его основные формы. Они сводятся к следующим:
а) осуществление органами и должностными лицами исполнительной власти права законодательной инициативы;
б) иное участие органов исполнительной власти в законодательном процессе;
в) взаимное участие представителей органов исполнительной власти в деятельности законодательной власти и наоборот;
г) взаимное направление друг другу правовых актов и иных документов;
д) участие законодательного органа власти в формировании органов исполнительной власти в субъектах РФ;
е) процедура разрешения споров между ветвями власти.
Все эти формы взаимодействия законодательной и исполнительной власти предусмотрены в Уставе и уставном законодательстве Пензенской области. Специально их рассматривать нет необходимости, поскольку они применительно к Пензенской области дублируют федеральное законодательство и рассматривались нами в предыдущих главах.
На основе проведенного анализа можно сделать вывод о том, что в уставном законодательстве Пензенской области присутствует многовариантная схема взаимоотношений между законодательными и исполнительными органами государственной власти, которая вполне вписывается в нормы федерального законодательства. Несмотря на правовую позицию Конституционного Суда РФ о необходимости для субъектов РФ следовать федеральной схеме разделения властей, конституции и уставы субъектов федерации, в том числе и Устав Пензенской области, в части, касающейся взаимодействия ветвей власти, расширили рамки парламентского контроля по сравнению с тем, как это имеет место в Конституции РФ применительно к федеральным органам государственной власти. Чаще всего это контроль за исполнением принятых законов; контроль за исполнением бюджета, расходованием средств внебюджетных и валютных фондов, кредитных ресурсов и ассигнований, направляемых за счет федерального бюджета; контроль за распоряжением собственности субъекта Российской Федерации; контроль за осуществлением программ социально-экономического развития.
Положительным фактором является также закрепление в региональном законодательстве депутатского запроса как одной из форм контроля за деятельностью органов исполнительной власти.
В качестве формы парламентского контроля и одновременно разновидности конституционных санкций можно выделить и выражение недоверия законодательным органом высшему должностному лицу субъекта РФ. В настоящее время Устав Пензенской области в данной части приведен в соответствие с федеральным законодательством.
В целом уставное законодательство Пензенской области, регулирующее общественные отношения, связанные с взаимодействием законодательных и исполнительных органов государственной власти является достаточным, что позволяет также сделать вывод о том, что правовые нормы, регулирующие эту сферу, составили относительно самостоятельный конституционно-правовой институт. В нем прослеживаются прямые и обратные связи законодательной и исполнительной ветвей власти между собой, правовые нормы, определяющие степень организационной обособленности, функциональной и компетенционной самостоятельности указанных органов по отношению друг к другу, формы и методы согласования позиций в процессе осуществления государственной власти, взаимного взаимодействия соответствующих ветвей власти в рамках правовых механизмов сдержек и противовесов, разрешения споров между ними строго в установленном законом порядке.
Истоки взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти уходят своими корнями в единство государственной власти и составляют основу нормативно-правового содержания конституционного принципа разделения властей субъектов РФ. В режиме взаимодействия законодательной и исполнительной власти обеспечивается поиск оптимальных форм организационно-правового обособления и компетенционной самостоятельности законодательной и исполнительной властей Пензенской области, их согласованное функционирование в режиме реализации единой государственной власти как власти всего населения, проживающего на территории Пензенской области.
Дата добавления: 2016-01-03; просмотров: 23; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!