Глава V. Законодательная власть в Пензенской области

⇐ ПредыдущаяСтр 7 из 13Следующая ⇒

Основы правового статуса Законодательного Собрания Пензенской области. Законодательным (представительным) органом государственной власти в Пензенской области является Законодательное Собрание Пензенской области. Основы его статуса определены в ст. 4 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Конкретизация положений федерального закона содержится в главе III Устава Пензенской области.

Федеральный закон в части, касающейся основ правового статуса субъекта Федерации, закрепил, что указанный орган является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. Не менее 50 процентов депутатов законодательного органа субъекта РФ избираются по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями. Срок полномочий депутатов не может превышать пяти лет. Законодательный орган субъекта РФ самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. Расходы на обеспечение деятельности законодательного органа предусматриваются в бюджете субъекта РФ. Управление и (или) распоряжение законодательным органом субъекта РФ или отдельными депутатами средствами бюджета субъекта РФ, в какой бы то ни было форме, не допускается. Законодательный орган субъекта РФ является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. Заседания законодательного органа субъекта РФ являются открытыми, за исключением случаев, установленных законодательством (ст.4).

Одновременно с этими императивными нормами, жестко регламентирующими основы правового статуса законодательного органа субъекта Федерации, федеральный законодатель в этой же статье указанного закона установил и диспозитивные нормы, предоставляющие региональному законодателю возможность выбора. К числу диспозитивных норм необходимо отнести самостоятельность субъекта Федерации в определении наименования законодательного органа с учетом исторических, национальных и иных традиций, числа депутатов законодательного органа, числа депутатов, работающих на профессиональной основе, правомочности заседания законодательного органа.

На основе федерального законодательства Устав Пензенской области закрепил следующие основы правового статуса Законодательного Собрания:

1. Законодательное Собрание Пензенской области состоит из 25 депутатов и является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти области.

2. Из 25 депутатов Законодательного Собрания 12 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам, 13 депутатов – по областному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за список кандидатов в депутаты Законодательного Собрания, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками.

3. Срок полномочий Законодательного Собрания составляет пять лет.

4. Законодательное Собрание является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов (ст. 17).

Следует отметить, что Устав Пензенской области юридически верно определил основы правового статуса Законодательного Собрания, не дублируя при этом императивные нормы указанного выше федерального закона, остановившись только на правовом наполнении диспозитивных норм этого же закона.

Выборы Законодательного Собрания Пензенской области. Законодательное Собрание Пензенской области является выборным органом. Порядок проведения выборов депутатов Законодательного Собрания урегулирован федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67 – ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[116] и законом Пензенской области от 23 июня 2003 г. №471 – ЗПО «О выборах депутатов Законодательного Собрания Пензенской области»[117].

В данной работе нет необходимости анализировать положения федерального законодательства, касающегося проведения выборов. По этому вопросу в юридической науке имеется обширная научная литература[118]. Отметим лишь, что выборы являются формой непосредственного и прямого волеизъявления граждан, осуществляющегося периодически в соответствии с требованиями, определенными федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации и имеющими целью определения представителей народа (населения) субъектов РФ, которые в составе законодательного органа государственной власти будут решать от имени народа (населения) вопросы государственного значения. Граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста, участвуют в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы являются обязательными при формировании законодательных органов субъектов Российской Федерации.

При проведении выборов в законодательные органы субъектов РФ применяются две основные системы – мажоритарная: выборы проводятся по одномандатным округам, и пропорциональная: выборы проводятся по одному округу и спискам, выдвигаемым избирательными объединениями и блоками. Применение этих двух систем призвано уменьшить число негативных сторон каждой из них. При мажоритарной системе выборов значительная часть голосов избирателей, отданных за кандидатов, не прошедших в законодательный орган государственной власти, теряется и никак не учитывается при формировании указанного органа. При пропорциональной системе выборов ни один голос избирателя не теряется. Однако при установлении процентной планки для прохождения избирательного объединения, избирательного блока в региональный парламент, часть голосов избирателей, которые проголосовали за объединения и блоки, не преодолевшие процентную планку, переходит другим объединениям и блокам, которые эту планку преодолели и будут представлены в законодательном органе субъекта Федерации.

И это не единственный недостаток пропорциональной системы выборов. В научной литературе отмечается, что главным недостатком этой системы является ее противоречие конституционному принципу равного избирательного права. Реализация гражданами пассивного избирательного права ставится в зависимость от их принадлежности к избирательным объединениям, ибо они имеют право выдвигать партийные списки. В результате независимые кандидаты имеют возможность зарегистрироваться только по одномандатному округу, а кандидаты, входящие в избирательные объединения, как по одномандатному, так и многомандатному избирательному округу в составе «партийного списка». Следовательно, кандидат, состоящий в избирательном объединении, в случае неудачи в одномандатном округе, может пройти в парламент в составе «партийного списка» своего избирательного объединения[119].

Эти недостатки пропорциональной системы выборов дают основание полагать, что она на региональном уровне введена федеральным законодателем преждевременно и диктовалась политической целесообразностью. Желание повысить роль политических партий в субъектах Федерации, способствуя тем самым укреплению реальной многопартийности в Российской Федерации, может быть реализовано не в процессе изменения избирательных процедур и введения пропорциональной системы выборов при формировании законодательных органов субъектов РФ, а в ходе становления гражданского общества, одной из целей которого является развитие политической системы. И эту цель формирующееся в России гражданское общество должно реализовывать без участия государственной власти.

Новеллой закона Пензенской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Пензенской области» стало введение на основе федерального законодательства пропорциональной системы выборов. Избирательные объединения, согласно областному закону, на съезде, конференции или общем собрании выдвигают список кандидатов в депутаты Законодательного Собрания по многомандатному избирательному округу. В состав списка могут быть выдвинуты кандидаты, не являющиеся членами данной политической партии. В областной список кандидатов в депутаты могут входить кандидаты, выдвигаемые тем же избирательным объединением по одномандатным округам. Общее число кандидатов, выдвигаемых по «партийным спискам», должно быть не менее 20 и не более 27 человек (ст. 36).

Кандидаты в депутаты Законодательного Собрания, выдвигаемые по одномандатным округам, могут быть выдвинуты в порядке самовыдвижения либо избирательными объединениями. Кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам. Данное правило не применяется при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному избирательному округу и в составе областного списка кандидатов в депутаты (ст. 31).

В поддержку выдвижения кандидата, областного списка кандидатов могут собираться подписи избирателей в количестве двух процентов от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа. В случае выдвижения кандидата в депутаты избирательным объединением по одномандатному избирательному округу сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения каждого кандидата осуществляется по каждому избирательному округу отдельно (ст. 37).

Сбор подписей в поддержку кандидата в депутаты, областного списка кандидатов может не проводиться при условии внесения в соответствующую избирательную комиссию кандидатом в депутаты, избирательным объединением, избирательным блоком избирательного залога, который вносится из средств избирательного фонда. Если зарегистрированный кандидат не избран и не набрал на выборах пяти процентов голосов избирателей, а избирательное объединение, избирательный блок, не прошедший в Законодательное Собрание, не получил трех процентов голосов избирателей, участвующих в выборах, избирательный залог перечисляется в доход бюджета Пензенской области. Размер избирательного залога составляет 15 процентов от предельного размера избирательного фонда кандидата, избирательного объединения, избирательного блока (ст. 38). Предельная сумма расходов кандидата в депутаты Законодательного Собрания за счет средств избирательного фонда не должна превышать минимальный размер оплаты труда более чем в 5000 раз. Предельная сумма расходов избирательного объединения, избирательного блока, выдвинувшего областной список кандидатов, не должна превышать минимальный размер оплаты труда более чем в 50000 раз (ст. 56).

Областной закон установил пятипроцентный барьер, который должны получить избирательное объединение, избирательный блок для допуска к распределению депутатских мандатов при условии, что таких списков было не менее двух и за все эти списки было подано в совокупности более 50 процентов голосов избирателей. Если за областной список кандидатов, каждый из которых получил 5 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, было подано в совокупности 50 и менее процентов голосов избирателей, к распределению депутатских мандатов допускаются указанные областные списки кандидатов, а также последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей областные списки кандидатов, получивших менее 5 и более 3 процентов голосов избирателей до того, как общее число голосов избирателей, поданных за областные списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Если за один областной список кандидатов подано более 50 процентов голосов избирателей, а остальные областные списки кандидатов получили менее 5 процентов голосов, к участию в распределении депутатских мандатов допускается также областной список кандидатов, который получил наибольшее число голосов избирателей среди областных списков кандидатов, получивших менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие голосовании по областному избирательному округу (ст. 68).

Эта правовая норма сформулирована с учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ, выработанной им в постановлении от 17 ноября 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Конституционный Суд РФ признал положение указанного федерального закона, согласно которому избирательные объединения, избирательные блоки, списки кандидатов которых получили менее пяти процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, из распределения депутатских мандатов по федеральному избирательному округу исключаются, соответствующим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой применение пятипроцентного барьера позволяет обеспечить участие в распределении депутатских мандатов не менее чем двум избирательным объединениям, которые при этом в совокупности получат более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании[120].

При определении результатов выборов областной закон не установил планку явки избирателей. В одномандатных округах применяется мажоритарная система относительного большинства, согласно которой победителем считается кандидат, набравший наибольшее число голосов по отношению к другим кандидатам при условии, что число голосов, поданных против всех меньше числа голосов, поданных за победившего кандидата в депутаты (ст. 67).

Таким образом, областной закон «О выборах депутатов Законодательного Собрания Пензенской области» в целом соответствует федеральному законодательству и учитывает все современные тенденции развития избирательного права и избирательного процесса в Российской Федерации.

Другим областным законом от 22 декабря 2006 г. «О наказах избирателей депутатам Законодательного Собрания Пензенской области» установлен порядок внесения, учета, обобщения, рассмотрения и выполнения наказов избирателей депутатам Законодательного Собрания Пензенской области. В нем закрепляется, что избиратели могут вносить предложения о наказах кандидатам в депутаты Законодательного Собрания в ходе избирательной кампании, а также в ходе встреч с избранными депутатами Законодательного Собрания в течение срока их полномочий (ст. 2). Учет и предварительное изучение предложений о наказах избирателей осуществляются постоянными комиссиями Законодательного Собрания. Правительство Пензенской области в течение месяца проводит предварительное рассмотрение предложений о наказах избирателей, готовит мотивированное заключение по каждому из представленных предложений. В заключении указывается обоснование целесообразности и возможности реализации предложения о наказе избирателей, предполагаемый объем и источники финансирования, намечаемые сроки выполнения. Правительство Пензенской области включает в проект плана мероприятий наказы избирателей, рекомендуемые к выполнению, с указанием содержания наказа избирателей, мер по выполнению, ответственных за реализацию, источников и объемов финансирования, сроков выполнения (ст. 4). Законодательное Собрание рассматривает внесенные предложения и утверждает план мероприятий по выполнению наказов избирателей до принятия бюджета Пензенской области на очередной финансовый год (ст. 5).

Анализируемый закон является одним из немногих законов субъектов РФ, который регулирует учет и выполнение наказов избирателей. Этим законом в области устанавливается постоянная связь депутатов с избирателями, несмотря на то, что мандат депутата Законодательного Собрания является не императивным, а свободным. Пензенские законодатели этим законом подчеркнули, что депутат областного уровня должен выражать интересы не столько субъекта РФ, сколько избирателей.

Статус депутата Законодательного Собрания Пензенской области. Устав Пензенской области установил основы правового статуса депутата Законодательного Собрания. Согласно ему депутат не вправе использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий. Он не может быть членом Совета Федерации Федерального Собрания РФ, мировым судьей, замещать государственные и муниципальные должности, быть депутатом иных представительных органов государственной власти или представительных органов местного самоуправления. В случае если депутат осуществляет свою деятельность на профессиональной постоянной основе, он не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (ст. 18).

Данная правовая норма не совершенна и не в полной мере соответствует федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому депутат не может быть судьей[121]. Это означает, что федеральное законодательство установило ограничения, связанные с депутатской деятельностью и запретило депутатам быть судьями, как мировых, так и федеральных судов. Следовательно, по Уставу Пензенской области судьи федеральных судов могут быть депутатами, а мировые судьи нет. Поэтому данная правовая норма нуждается в корректировке путем исключения слова «мировые».

Следует отметить, что такая формулировка указанной правовой нормы Устава содержится и в законе Пензенской области «О статусе депутата Законодательного Собрания Пензенской области» (ч. 2 ст. 6). Поэтому в указанный закон Пензенской области также следует внести изменения.

Депутаты Законодательного Собрания избираются непосредственно населением Пензенской области сроком на пять лет (ч. 2 ст. 17 Устава). Это означает, что депутаты является представителями народа. Через них народ осуществляет государственную власть. Современная демократия имеет ярко выраженную тенденцию, направленную на то, что осуществление власти народом реализуется на основе не непосредственной, а представительной демократии. В этой связи французский социолог П. Бурдье совершенно справедливо отмечал, что народ не может существовать иначе, как делегирую свои полномочия какому-либо лицу или органу, способному действовать в качестве юридического лица или группы[122].

Исследование законодательства субъектов РФ в части, касающейся выборов депутатов, позволяет выявить две тенденции, регламентирующие круг лиц, избирающих депутатов парламентов субъектов РФ. В одних субъектах РФ депутат избирается народом (населением) субъекта Федерации (Московская, Новосибирская, Тюменская, Челябинская, Пензенская области). В других – избирается гражданами Российской Федерации (Оренбургская, Самарская, Саратовская области).

Юридически более точным и верным является второе представление об источнике представительского статуса депутатов. В этом случае следует согласиться с мнением Л. А. Нудненко, считающей, что не бывает депутатов, которые действительно были бы избраны всем народом (населением) субъекта Российской Федерации[123].

Народное представительство является важнейшей конституционно-правовой формой осуществления власти народа. Под ним понимается система выборных органов публичной власти, состоящих из лиц, прошедших специальную процедуру отбора в законодательно установленном порядке и получивших доверие избирателей на представительство их интересов в публично-властных структурах[124]. Как отмечается в юридической литературе, народный представитель получает депутатский мандат посредством доверия, выраженного избирателями, на осуществление принадлежащей народу публичной власти[125].

Традиционно в конституционной теории и практике выделяют две основные модели депутатского мандата – свободный и императивный. Л. А. Нудненко указывает на существование еще третьей модели – полусвободный мандат депутата[126], который, на наш взгляд, ближе стоит к императивному мандату и по основным качественным его характеристикам ничем не отличается от императивного мандата.

Императивный депутатский мандат состоит в обязанности народного представителя при осуществлении своих полномочий следовать воле избирателей и нести перед ними ответственность за свою деятельность. При свободном депутатском мандате депутат не связан волей избирателей, а руководствуется законом.

Важнейшим критерием определения депутатского мандата является институт отзыва депутата избирателями. При императивном депутатском мандате избиратели могут отозвать депутата, не оправдавшего их доверия. При свободном депутатском мандате институт отзыва депутата избирателями отсутствует.

Следует отметить, что в российском федеральном и региональном законодательстве о статусе депутатов отсутствует принцип императивного депутатского мандата, характерный для советской эпохи. Дача депутатам наказов избирателей и отсутствие отзыва депутата в большинстве (но не всех) субъектах РФ не предусмотрены. Исследователи правового статуса депутата полагают, что мандат депутата представительного органа власти – это свободный мандат, поскольку избиратели не вправе определять позиции депутата, не дают ему обязательного наказа, он не связан правовыми обязанностями перед избирателями[127].

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не закрепляет института отзыва депутатов избирателями. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выработанной им в постановлении от 28 апреля 1995 г. по делу о конституционности закона Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы», нет правовых препятствий для установления института отзыва законом субъекта Федерации[128]. Конституции и уставы ряда субъектов Федерации (Республика Коми, Республика Татарстан, Калининградская область) предусматривают такую возможность. В то же время Устав Свердловской области, например, запретил возможность отзыва депутата.

В научной литературе уже высказывалось мнение о том, что на уровне субъектов Федерации следует учитывать принцип императивности депутатского мандата, так как депутат регионального уровня должен отражать не столько интересы государства, в виду того, что субъекты РФ не обладают государственным суверенитетом, сколько интересы населения его избравшего[129]. В этой связи депутат ответственен перед избирателями и им подотчетен. Депутат, не оправдавший доверия избирателей, может быть в любое время отозван ими в установленном законом порядке. Поэтому в силу указанных выше причин, на наш взгляд, институт отзыва депутата избирателями должен быть предусмотрен в конституционном и уставном законодательстве субъектов Российской Федерации.

Однако этот институт может быть отнесен только к депутатам, избранным на основе мажоритарной системы выборов. Депутаты, избранные на основе пропорциональной системы, выражают интересы не столько населения, сколько политических партий и блоков. Следовательно, в данном случае депутатский мандат должен быть свободным, поскольку население, непосредственно не избиравшее конкретного депутата, не может быть наделено правом его досрочного отзыва. Поскольку федеральный законодатель в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 4) ввел обязательность формирования законодательного органа субъекта РФ, в том числе по пропорциональной системе, то тем самым он указал на необходимость признания депутатского мандата на уровне субъекта РФ свободным. Между тем, по нашему мнению в силу указанных выше обстоятельств, этот депутатский мандат должен быть императивным. Данный вывод вытекает из конституционных принципов российского федерализма и непризнания суверенитета, даже ограниченного, субъектов Российской Федерации, хотя с введением пропорциональной системы выборов на уровне субъектов РФ, будет преобладать тенденция свободного, а не императивного депутатского мандата.

Уставное законодательство Пензенской области не установило института отзыва депутата Законодательного Собрания избирателями. Это означает, что депутатский мандат в Пензенской области является свободным. Депутат в органе законодательной власти области голосует свободно, в своей позиции не ограничивается позицией его избирателей и не подотчетен им. Такова логика свободного депутатского мандата.

Закон Пензенской области «О статусе депутата Законодательного Собрания Пензенской области» устанавливает правовые основы взаимоотношения депутата с избирателями (ст. 7). Депутат Законодательного Собрания поддерживает постоянную связь со своими избирателями, рассматривает поступившие в его адрес обращения, ведет прием граждан, принимает меры по обеспечению их прав, свобод и законных интересов, вносит предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, осуществляет контроль за ходом их рассмотрения и реализации, регулярно информирует избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации. По требованию не 250 избирателей депутат Законодательного Собрания обязан провести внеочередную встречу с ними. Письменное обращение инициаторов внеочередной встречи направляется депутату непосредственно либо Председателю Законодательного Собрания. Как видно, в этой статье закона отсутствуют характерные для императивного мандата нормы об обязательных наказах избирателей депутату и его подотчетности избирателям, но присутствует постоянная связь депутата с избирателями, и устанавливаются формы работы с ними.

Указанный закон Пензенской области установил гарантии неприкосновенности депутата (ст. 18). В случае привлечения депутата Законодательного Собрания к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, проведения оперативно-розыскных мероприятий к нему применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами.

Следует отметить, что закон Пензенской области юридически верно не установил депутатской неприкосновенности, поскольку правовые нормы, связанные с ней, относятся к уголовному и уголовно-процессуальному законодательству, которое в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ составляет предмет исключительного ведения Российской Федерации. Поэтому правовые нормы, характеризующие особый порядок производства по уголовным делам по отношению к депутату законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, устанавливаются в главе 52 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации[130].

Депутат Законодательного Собрания Пензенской области не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом. Депутат также вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с осуществлением им своих полномочий.

Закон Пензенской области «О статусе депутата Законодательного Собрания Пензенской области» определил также формы деятельности депутата Законодательного Собрания (ст. 9), порядок выдвижения им законодательной инициативы (ст. 11), порядок направления депутатского запроса (ст. 13), порядок инициирования депутатской проверки по вопросам, отнесенным к компетенции Законодательного Собрания (ст. 14), установил право депутата на прием в первоочередном порядке должностными лицами (ст. 16), на получение и распространение информации (ст. 17), на отсрочку от призыва на военную службу в соответствии с федеральным законом (ст. 20), гарантии трудовых прав депутата (ст. 19).

Наряду с этими правовыми нормами в законе Пензенской области имеются положения, связанные с исполнением депутатских обязанностей на постоянной профессиональной основе, согласно которым на постоянной основе, как правило, осуществляют свои полномочия Председатель Законодательного Собрания, два его заместителя, председатели постоянных комиссий – всего шесть депутатов (ст. 6). Такие депутаты к перечисленным выше слагаемым правового статуса депутата Законодательного Собрания Пензенской области, не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Следовательно, правовой статус депутата Законодательного Собрания зависит от того, на какой основе – без отрыва от производства или с отрывом от производства, осуществляет свои полномочия депутат.

Следует согласиться с С. А. Авакьяном, который считает, что если только часть депутатов освобождается от основной работы, а остальные продолжают сочетать депутатские и производственные функции, имеет место не парламент в прямом понимании содержания этой научной категории, а только шаг на пути к подлинному парламентаризму[131]. Руководствуясь этим критерием, можно сделать вывод, что в тех субъектах Российской Федерации, где все депутаты работают на профессиональной постоянной основе, существует парламент в подлинном смысле этого понятия. В других субъектах Федерации, где только часть депутатов законодательных органов работают на профессиональной постоянной основе, идет процесс становления парламента[132]. К таким субъектам Федерации, где идет процесс становления парламента, относится и Пензенская область. Учитывая, что в Законодательном Собрании Пензенской области только 6 из 25 депутатов работает на постоянной основе, процесс становления областного парламента находится только на его начальном этапе.

Депутаты Законодательного Собрания Пензенской области вправе формировать постоянные и временные органы Законодательного Собрания, президиум, постоянные комитеты и комиссии, рабочие группы и комиссии. По инициативе депутатов могут создаваться фракции и группы, иные добровольные объединения депутатов (ч. 2 ст. 19 Устава).

В ныне действующем Законодательном Собрании Пензенской области созданы фракции «Единая Россия» и «Голос избирателя». Действуют постоянные комиссии по законодательству и вопросам прав депутата; по бюджетной, налоговой и финансовой политике; по промышленности, предпринимательству, строительству, транспорту и энергетике; по агарной политике. Порядок образования и работы депутатских фракций и групп определен Регламентом Законодательного Собрания.

Полномочия депутата Законодательного Собрания в соответствии со ст. 4 закона Пензенской области «О статусе депутата Законодательного Собрания Пензенской области» могут быть прекращены досрочно в случаях:

1) письменного заявления депутата о сложении своих полномочий;

2) самороспуска Законодательного Собрания;

3) утраты депутатом гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иностранного государства;

4) вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося депутатом;

5) признания депутата недееспособным, или ограниченно дееспособным на основании решения суда, вступившего в законную силу;

6) признания депутата безвестно отсутствующим либо объявления его умершим на основании решения суда, вступившего в законную силу;

7) смерти депутата;

8) назначения депутата членом Совета Федерации, мировым судьей, замещения депутатом государственных должностей Российской Федерации, государственных должностей субъектов РФ, а также государственных должностей государственной службы и муниципальных должностей муниципальной службы, избрания депутатом иных представительных органов государственной власти или представительных органов местного самоуправления;

9) осуществления депутатом, работающим на постоянной профессиональной основе, предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности;

10) вступления в силу решения Пензенского областного суда о неправомочности избранного состава депутатов Законодательного Собрания, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

11) роспуска Законодательного Собрания в соответствии с федеральным законом.

Полномочия депутатов прекращаются также в случае признания решениями суда, вступившими в законную силу, результатов выборов Законодательного Собрания недействительными.

Таким образом, закон Пензенской области установил исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий депутатов Законодательного Собрания. Они в целом вытекают из положений федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Возражение вызывает только пункт 8 указанной статьи закона, поскольку он не включил дополнительно к имеющимся, в число оснований прекращения депутатских полномочий назначение депутата федеральным судьей.

Таковы, в общем и целом слагаемые статуса депутата Законодательного Собрания Пензенской области, установленные на основе федерального законодательства, в Уставе и уставном законодательстве Пензенской области. Они состоят в установлении срока полномочий депутата Законодательного Собрания, его прав и обязанностей, ограничений, связанных со статусом депутата, определении юридической природы депутатского мандата, гарантий неприкосновенности депутата, а также оснований досрочного прекращения депутатских полномочий.

Компетенция Законодательного Собрания Пензенской области. Компетенция законодательных органов субъектов Российской Федерации в общем виде определена в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Статьей 5 указанного закона определяется, что законодательный орган субъекта Федерации:

а) принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к нему;

б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

в) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Как видно из приведенной правовой нормы, компетенция законодательного органа государственной власти субъекта РФ вытекает из установленного Конституцией Российской Федерации и конституцией (уставом) субъекта РФ правового статуса субъекта Федерации. Законодательный орган субъекта РФ при осуществлении своих полномочий не может выходить за рамки конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации и конституционного принципа разделения властей. При этом главной функцией законодательного органа субъекта Федерации является принятие законов субъекта РФ, поскольку этот орган не только представительный, но и законодательный, выражающий законодательную ветвь государственной власти субъекта Российской Федерации.

Анализ конституций и уставов субъектов РФ в части, касающейся полномочий законодательных органов, позволяет их сгруппировать. С.А.Авакьян предлагает выделить следующие их группы:

- законодательные полномочия;

- бюджетные и хозяйственные;

- по вопросам государственного строительства;

- кадровые;

- контрольные;

- в сфере собственной организации и деятельности[133].

Следуя за этой классификацией, можно выделить следующие законодательные полномочия Законодательного Собрания Пензенской области, закрепленные ст. 22 Устава Пензенской области. Законодательное Собрание принимает Устав, законы Пензенской области, иные нормативные правовые акты, вносит в них изменения и дополнения, осуществляет контроль за их исполнением, дает толкование законов Пензенской области; осуществляет законодательную инициативу в Федеральном Собрании РФ; принимает правовые акты по вопросам изменения территории и наименования Пензенской области в случае согласия на это граждан Российской Федерации, проживающих на территории Пензенской области, выраженного на референдуме; принимает правовые акты по вопросам административно-территориального устройства Пензенской области; принимает закон Пензенской области, устанавливающий систему исполнительных органов государственной власти Пензенской области; принимает правовые акты о досрочном прекращении полномочий Губернатора Пензенской области в случаях, предусмотренных Уставом; принимает правовые акты по протестам прокурора Пензенской области на законы Пензенской области, постановления Законодательного Собрания; отменяет не соответствующие Конституции РФ и федеральным законам, Уставу и законам Пензенской области, постановлениям Законодательного Собрания акты Председателя Законодательного Собрания и органов Законодательного Собрания; принимает обращение к Губернатору Пензенской области, руководителям государственных органов Пензенской области, органам местного самоуправления о внесении изменений и (или) дополнений в соответствующие правовые акты либо об их отмене.

Как видно из анализируемой правовой нормы, Законодательное Собрание Пензенской области не только непосредственно занимается законотворчеством, но и оказывает влияние на правотворчество других государственных органов и органов местного самоуправления.

Бюджетные и хозяйственные полномочия состоят в том, что Законодательное Собрание утверждает по представлению Губернатора планы и программы социально-экономического развития Пензенской области; утверждает по представлению Губернатора бюджет Пензенской области, вносимые в него изменения и дополнения, отчет о его исполнении; устанавливает порядок формирования и использования целевых бюджетных и внебюджетных фондов Пензенской области; устанавливает в соответствии с Налоговым кодексом РФ региональные налоги и сборы и порядок их уплаты; устанавливает порядок управления и распоряжения собственностью Пензенской области, определяет в соответствии с федеральным законодательством порядок использования земли и других природных ресурсов, относящихся к собственности Пензенской области; объявляет находящиеся на территории Пензенской области природные и иные объекты, имеющие историческую, экономическую, культурную и научную ценность охраняемыми памятниками истории, природы и культуры, устанавливает порядок охраны и использования объектов природного и культурного наследия на территории Пензенской области в пределах, установленных федеральным законодательством.

В сфере государственного строительства Законодательное Собрание избирает члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ - представителя от Законодательного Собрания; наделяет гражданина Российской Федерации по представлению Президента РФ полномочиями Губернатора Пензенской области; выражает недоверие Губернатору; назначает в установленном порядке референдум Пензенской области, выборы депутатов Законодательного Собрания; устанавливает административно-территориальное устройство Пензенской области и порядок его изменения; обращается в соответствующих случаях в Конституционный Суд РФ и другие суды Российской Федерации; устанавливает систему исполнительных органов государственной власти Пензенской области.

Законодательное Собрание Пензенской области наделено и некоторыми контрольными полномочиями. Оно осуществляет контроль за исполнением законов Пензенской области, областного бюджета, соблюдением порядка управления собственностью Пензенской области, реализацией программ социально-экономического развития Пензенской области.

В большинстве субъектов Федерации к числу контрольных полномочий парламента отнесено заслушивание ежегодных докладов высшего должностного лица субъекта РФ о его деятельности и деятельности исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Однако согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, такие положения конституций и уставов субъектов РФ не соответствуют принципу разделения властей той мере, в какой этим вводится общая подотчетность исполнительной власти по вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти[134]. Поэтому учредительные акты субъектов Федерации устанавливают заслушивание докладов высших должностных лиц, а не их отчетов.

Парламенты субъектов Федерации устанавливают общий контроль над деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Этот контроль должен осуществляться в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области, согласно которой обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Однако при этом недопустимо неограниченное расширение полномочий законодательного органа субъекта РФ, в том числе в определении форм контроля, поскольку это приводило бы к утрате самостоятельности исполнительной власти, что не совместимо с принципом разделения властей[135].

Законодательные органы субъектов РФ осуществляют также финансовый контроль за исполнением бюджета субъекта Федерации, образовывая при этом Контрольно-Счетные палаты. К сожалению, как уже отмечалось в научной литературе, нередко, закрепляя те или иные направления контроля, учредительные акты субъектов Федерации не устанавливают формы и методы его осуществления[136]. Ведь недостаточно установить, что представительные органы осуществляют контроль за исполнением принимаемых ими законов. Необходимо определить как, с помощью, каких юридических процедур он осуществляется. В Уставе Пензенской области такие юридические процедуры отсутствуют. В нем также не установлены нормы о докладах Губернатора Законодательному Собранию о работе и итогах деятельности возглавляемого им исполнительного органа. Отсутствие общего контроля со стороны Законодательного Собрания за деятельностью исполнительной власти в части, касающейся исполнения ею законов, мы относим к недостаткам Устава Пензенской области, который тем самым создал правовые предпосылки для доминирования исполнительной власти. С этой точки зрения нормы Устава нуждаются в корректировке.

К числу кадровых полномочий законодательного органа Устав Пензенской области относит решение в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом и законами Пензенской области вопросов, связанных с назначением на должность и освобождением от должности соответствующих должностных лиц. К ним относятся, Председатель Правительства Пензенской области, мировые судьи, часть членов Избирательной комиссии Пензенской области, аудиторы Счетной палаты Пензенской области. Председателя Правительства Пензенской области назначает Губернатор с согласия Законодательного Собрания. Это положение Устава позволило полностью обеспечить действие принципа разделения властей в Пензенской области, поскольку Законодательное Собрание получило определенные полномочия для воздействия на исполнительную власть. Такие нормы присутствуют в конституциях и уставах других субъектов Российской Федерации и в целом соответствуют федеральному законодательству.

К компетенции Законодательного Собрания в сфере собственной организации и деятельности относятся его право принимать Регламент Законодательного Собрания и решать вопросы внутреннего распорядка его деятельности; учреждать средства массовой информации и официальные издания Законодательного Собрания; избирать и освобождать от занимаемой должности Председателя Законодательного Собрания и его заместителей; образовывать, избирать и упразднять постоянные и временные органы Законодательного Собрания, устанавливать порядок их работы, изменять их состав, заслушивать отчеты об их работе; досрочно прекращать полномочия депутатов Законодательного Собрания в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами Пензенской области; утверждать структуру и фонд оплаты труда работников аппарата Законодательного Собрания, сметы расходов Законодательного Собрания.

Кроме перечисленных групп полномочий, Законодательное Собрание учреждает награды и почетные звания Пензенской области, утверждает положения о них, осуществляет иные полномочия.

Вместе с тем в Устав Пензенской области желательно было бы включить правовую норму, связанную с тем, что Законодательное Собрание проводит голосование по кандидатуре представителя от исполнительного органа государственной власти Пензенской области в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 113 – ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[137]. Кроме того Законодательное Собрание в соответствии с ч. 3 ст. 67 Конституции РФ утверждает соглашения об изменении границ субъекта РФ, утверждает в соответствии с правовым статусом Пензенской области, закрепленным в Уставе области, заключение и расторжение договоров Пензенской области.

Законодательный процесс в Пензенской области. Основной функцией Законодательного Собрания как законодательного органа Пензенской области является принятие законов и постановлений. В соответствии со ст. 5 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Законодательное Собрание принимает Устав Пензенской области и поправки к нему.

Законом Пензенской области:

а) утверждаются бюджет Пензенской области и отчет о его исполнении, представленные Губернатором Пензенской области;

б) в пределах полномочий, определенных федеральным законом, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории Пензенской области;

в) утверждаются программы социально-экономического развития Пензенской области, представленные Губернатором Пензенской области;

г) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания;

д) утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов Пензенской области и отчеты об их исполнении;

е) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью Пензенской области, в том числе долями (паями, акциями) Пензенской области в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;

ж) утверждаются заключение и расторжение договоров Пензенской области;

з) устанавливается порядок назначения и проведения референдума Пензенской области;

и) устанавливается порядок проведения выборов в Законодательное Собрание Пензенской области;

к) устанавливается административно-территориальное устройство Пензенской области и порядок его изменения:

л) устанавливается система исполнительных органов государственной власти Пензенской области;

м) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям Пензенской области.

Постановлением Законодательного Собрания Пензенской области:

а) принимается Регламент Законодательного Собрания, и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности;

б) оформляется решение о наделении гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями Губернатора Пензенской области;

в) назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица Пензенской области, оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и Уставом Пензенской области:

г) назначается дата выборов в Законодательное Собрание Пензенской области;

д) назначается референдум Пензенской области в случаях, предусмотренных законом Пензенской области;

е) оформляется решение о недоверии (доверии) Губернатору Пензенской области, а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти Пензенской области, в назначении которых на должность Законодательное Собрание Пензенской области принимало участие в соответствии с Уставом Пензенской области;

ж) утверждается соглашение об изменении границ Пензенской области;

з) одобряется проект договора о разграничении полномочий;

и) оформляются иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Пензенской области к ведению Законодательного Собрания Пензенской области.

Эти положения указанного федерального закона имеют принципиальное значение для правотворческой деятельности Законодательного Собрания Пензенской области, поскольку они систематизировали законодательство области и четко разграничили, по каким вопросам принимаются законы и постановления.

Право законодательной инициативы в парламенте субъекта Федерации согласно федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

Законопроекты, внесенные в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке.

Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица (ст. 6).

Конституция (устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. Постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов. Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 7).

Законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обязано (обязан) обнародовать закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации и не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного закона.

В случае отклонения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) закона субъекта Российской Федерации указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.

Закон субъекта Российской Федерации, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.

Конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования (ст. 8).

Эти правовые нормы, содержащиеся в федеральном законе, нашли свое отражение и конкретизацию в Уставе Пензенской области. К субъектам права законодательной инициативы, кроме перечисленных в федеральном законе, Устав отнес население Пензенской области при наличии не менее 5 тысяч подписей избирателей, Пензенский областной суд, Арбитражный суд Пензенской области, Прокурора Пензенской области, Главного федерального инспектора по Пензенской области (ч. 2 ст. 21).

Примечательно, что Устав Пензенской области в соответствии с указанным федеральным законом наделил правом законодательной инициативы представительные органы муниципальных образований. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил порядок принятия муниципальных правовых актов представительными органами муниципальных образований[138]. Законодатель, закрепляя в этом законе порядок принятия муниципальных правовых актов представительными органами муниципальных образований, не закрепил порядок участия последних в законотворческом процессе субъекта РФ, несмотря на то, что федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ.

Под правом законодательной инициативы в юридической науке понимается право внесения в законодательный орган компетентными лицами и учреждениями законопроектов, законодательных предложений, поправок к законопроектам, которые законодательный орган в порядке, установленном конституцией (уставом), регламентом законодательного органа субъекта РФ, должен рассмотреть на заседании законодательного органа субъекта Федерации[139].

Наделение правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ представительных органов муниципальных образований должно найти отражение в конституциях (уставах) субъектов РФ. А порядок реализации данного права должен быть закреплен в законе субъекта РФ, что и сделано в соответствующих нормативно-правовых актах Пензенской области.

Принятый Законодательным Собранием закон Пензенской области в течение пяти дней направляется Губернатору Пензенской области для обнародования. Губернатор обязан подписать и обнародовать закон либо отклонить его в течение десяти дней с момента его поступления (ч. 1, 2 ст. 25 Устава).

Парламентские процедуры в Пензенской области. Законодательные и иные полномочия Законодательного Собрания Пензенской области осуществляются при помощи парламентских процедур, под которыми в науке конституционного права пронимается процесс обеспечения организации и деятельности парламента с целью осуществления им своих конституционных функций и полномочий[140]. И. Н. Рязанцев правовой институт парламентских процедур группирует по нормам, закрепляющим процедуру созыва парламента; нормам, закрепляющим процедуру роспуска парламента; нормам, закрепляющим кворум, при котором парламент правомочен работать; нормам, закрепляющим процедуры деятельности парламента, куда входит и законодательный процесс[141].

Следуя за этой классификацией, рассмотрим парламентские процедуры, установленные Уставом Пензенской области, учитывая, что основной формой работы Законодательного Собрания является сессия (ч. 1 ст. 23).

Относительно процедуры созыва парламента, Устав области закрепил, что очередная сессия Законодательного Собрания созывается Председателем Законодательного Собрания и проводится не реже одного раза в три месяца. Внеочередные сессии Законодательного Собрания созываются по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов Законодательного Собрания, а также Председателя Законодательного Собрания либо Губернатора Пензенской области не позднее чем в течение двух недель после выдвижения инициативы о созыве внеочередной сессии (ч. 2, 3, 4 ст. 23).

Что касается норм, закрепляющих процедуру роспуска парламента, Устав области установил, что полномочия Законодательного Собрания Пензенской области могут быть прекращены досрочно в случае:

1) принятия Законодательным Собранием решения о самороспуске не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания;

2) роспуска Законодательного Собрания Губернатором Пензенской области в случае принятия Законодательным Собранием Устава, закона Пензенской области, иного нормативно-правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, Уставу Пензенской области, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Законодательное Собрание не устранило их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;

3) вступления в силу решения Пензенского областного суда о неправомочности данного состава депутатов Законодательного Собрания, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

4) роспуска Законодательного Собрания в соответствии с федеральным законом (ч. 1 ст. 35).

Федеральным законом, устанавливающим процедуру роспуска законодательного органа субъекта Федерации, является федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Часть 4 ст. 9 указанного федерального закона закрепила: «В случае если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации приняты конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом, противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации.

Решение Президента Российской Федерации о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается в форме указа.

Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент Российской Федерации вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения Президента Российской Федерации о роспуске указанного органа.

Срок, в течение которого Президент Российской Федерации вправе вынести предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или принять решение о роспуске указанного органа, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда».

Общий анализ положений Устава Пензенской области и приведенной правовой нормы указанного федерального закона позволяет обратить внимание, по крайней мере, на три обстоятельства.

Первое. Федеральный закон более подробно регламентировал процедуру роспуска законодательного органа субъекта РФ Президентом Российской Федерации, чем Устав Пензенской области процедуру роспуска Законодательного Собрания Губернатором Пензенской области и установил более четкие правила поведения.

Второе. Устав Пензенской области не предусматривает процедуры предупреждения Законодательному Собранию со стороны Губернатора Пензенской области, тем самым, не устанавливая срока устранения противоречий нормативно-правовых актов.

Третье. В Уставе и в федеральном законе перечислены одни и те основания для роспуска Законодательного Собрания Президентом РФ и Губернатором Пензенской области. В данном случае может возникнуть правовая коллизия, при которой по истечении шести месяцев со дня вынесения решения суда Губернатор Пензенской области издаст постановление о роспуске Законодательного Собрания, а Президент Российской Федерации вынесет своим указом только предупреждение Законодательному Собранию.

В целях разрешения этой правовой коллизии нам представляется необходимым разграничить основания для роспуска Законодательного Собрания Губернатором Пензенской области и Президентом Российской Федерации. Относительно Губернатора Пензенской области основанием для роспуска Законодательного Собрания считать принятие Законодательным Собранием закона либо иного нормативного правового акта не соответствующего Уставу Пензенской области. Желательно также дополнить анализируемую норму Устава Пензенской области процедурой вынесения Губернатором предупреждения Законодательному Собранию.

Относительно парламентских процедур, касающихся правомочности Законодательного Собрания Пензенской области, то они в соответствии с ч. 4 ст. 23 Устава Пензенской области определяются законом Пензенской области.

Закон Пензенской области «О статусе депутата Законодательного Собрания Пензенской области» установил, что Законодательное Собрание является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов[142]. Правомочность сессии Законодательного Собрания устанавливается его Регламентом в соответствии с которым, сессия проводится в том случае, если в ней участвуют более половины депутатов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Пензенской области.

Дата добавления: 2016-01-03; просмотров: 21; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 2 3 4 5 678 9 10 11 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!