Глава II. Закрепление основ конституционного строя Российской Федерации в Пензенской области

⇐ ПредыдущаяСтр 4 из 13Следующая ⇒

Общие положения. Пензенская область стала субъектом Федерации в процессе конституционно-правовых реформ начала 90-х годов XX столетия. Федеративный договор 1992 г., а затем Конституция РФ 1993 г. распространили принцип федерализма на всю территорию Российской Федерации и ранее не имеющие статуса субъектов Федерации – края, области, города федерального значения, включая и Пензенскую область, его получили. Часть 1 статьи 5 Конституции РФ установила, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации. Часть 2 этой же статьи закрепила, что край, область, город федерального значения, автономная область имеют свой устав и законодательство. Это означает, что устав является учредительным актом области как субъекта Федерации.

Устав Пензенской области был принят Законодательным Собранием Пензенской области 10 сентября 1996 года. В преамбуле Устава говорится о том, что он в соответствии с Конституцией Российской Федерации и с учетом мнения населения Пензенской области, его истории, культуры и традиций определяет статус Пензенской области как равноправного субъекта Российской Федерации и создает правовые основы для ее всестороннего развития.

Первая глава Устава «Статус и административно-территориальное устройство Пензенской области. Общие положения» содержит основополагающие правовые нормы, характеризующие Пензенскую область как равноправный субъект Российской Федерации. Их анализ показывает, что «Общие положения» Устава берут свое начало в основах конституционного строя Российской Федерации (глава I Конституции РФ). Именно эти положения Конституции Российской Федерации составляют прочную правовую базу для конституций и уставов субъектов РФ.

Конституционный строй является сравнительно новым понятием в науке конституционного права. Впервые он был закреплен в первой главе Конституции Российской Федерации 1993 года.

С этого времени началось интенсивное изучение в российской юридической науке основ конституционного строя. Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин под ним понимают «форму (или способ) организации государства, которая обеспечивает подчинение его праву и характеризует его как конституционное государство».[9] Н. А. Михалева рассматривает конституционный строй как «общественный строй, в котором функционирует правовое государство с республиканской формой правления, установлен демократический политический режим, признается приоритетное положение личности, незыблемость частной собственности, разделение властей, верховенство права и закона».[10] В. Т. Кабышев отмечает, что конституционный строй – это «система господствующих экономических и социально-политических отношений в их конституционной форме, воплощающих суверенитет народа, свободы и права человека и определяющих сущность общества в целом».[11] По мнению В. В. Мамонова конституционный строй представляет собой «систему конституционных отношений, закрепленных народом в Конституции РФ и определяющих статус человека, форму государства, его политический режим, взаимоотношения между властями, положение в мировом сообществе».[12] Н. С. Бондарь под конституционным строем понимает правовую категорию, представляющую собой государственно-правовое выражение формирующегося в России гражданского общества.[13] Ю. А. Дмитриев и М. П. Авдеенкова определяют конституционный строй как способ организации государства и общества, взаимоотношений человека, общества и государства, который обеспечивает подчинение его праву и характеризует его как конституционное государство.[14]

Все существующее в науке многообразие мнений по поводу основ конституционного строя позволяет нам раскрыть содержательную сторону основ конституционного строя, которая сводится к тому, что они представляют собой совокупность главных принципов устройства государства и общества, взаимоотношений человека и государства, в которых соблюдаются права и свободы граждан, а государство действует в соответствии с Конституцией.

Нетрудно заметить, что основы конституционного строя вытекают из суверенитета государства. Это означает, что субъекты Федерации не вправе устанавливать свои основы конституционного строя, хотя в конституциях республик такое понятие содержится. В последних, как правило, перечисляются основы конституционного строя Российской Федерации. Все основы конституционного строя Российской Федерации едины, а повторение их в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации производны.[15]

Субъекты Российской Федерации, как справедливо отмечают отдельные исследователи,[16] не обладают собственным суверенитетом, основы их конституционного строя прямо вытекают из основ конституционного строя Российской Федерации и не могут быть иными.

Проведенный общий анализ основ конституционного строя показывает, что пензенский законодатель совершенно справедливо отказался от включения в Устав Пензенской области понятия «основы конституционного строя». Это избавило от необходимости текстуально воспроизвести в Уставе первую главу Конституции Российской Федерации. А в «Общих положениях» Устава является необязательным перечисление всех основ конституционного строя Российской Федерации. Кроме того, перечисление или не перечисление основ конституционного строя Российской Федерации в субъектах РФ не имеет принципиального значения, поскольку Конституция Российской Федерации имеет прямое действие на всей территории России (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ) и представляется совсем не важным, какие из основ конституционного строя текстуально воспроизведены в субъектах Российской Федерации, а какие нет.

Устав Пензенской области среди основ конституционного строя перечислил народ как источник власти (ст. 6), принцип разделения властей (ст. 7), гарантированность местного самоуправления (ст. 9), защиту и осуществление всех прав и свобод, закрепленных Конституцией РФ (ст. 5).

Институт основных прав и свобод человека и гражданина. Подход пензенского законодателя к закреплению института основных прав и свобод человека и гражданина является юридически верным. Статья 5 Устава Пензенской области провозглашает, что на территории Пензенской области гарантируются защита и осуществление всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации.

Конституция РФ, исходя из федеративного устройства государства, разграничила предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов в области прав и свобод. Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71). Защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «б» ст. 72).

Регулирование прав и свобод человека и гражданина на конституционном уровне означает признание, учреждение и защиту в Российской Федерации основных прав и свобод, соответствующих нормам международного права. Эту функцию в силу ст. 71 Конституции РФ осуществляет только Российская Федерация. Поэтому в Уставе Пензенской области не было необходимости перечислять основные права и свободы человека и гражданина, признаваемые в Российской Федерации. Устав Пензенской области акцентировал внимание только на защите и осуществлении всех прав и свобод человека и гражданина, учрежденных в Российской Федерации. Следовательно, законодатель учел, что регулирование прав и свобод отнесено к предметам ведения Российской Федерации, а защита прав и свобод – к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Уставы других субъектов Федерации к закреплению института прав и свобод человека и гражданина подошли по-разному. Их анализ позволяет сделать вывод о том, что на сегодняшний день в Российской Федерации существуют субъекты Федерации, в уставах которых вообще отсутствуют правовые нормы о правах и свободах человека и гражданина (Брянская, Ленинградская, Тюменская области); субъекты Федерации, где права и свободы регулируются по примеру федеральной Конституции (республики, Курганская область); субъекты Федерации, где права и свободы, хотя и выделены в отдельную главу, но в ней представлены только основополагающие нормы-цели, нормы-задачи и нормы-принципы (Приморский, Ставропольский края, Вологодская, Курская, Самарская, Ярославская области); субъекты Федерации, в которых только гарантируется защита прав и свобод, перечисленных в федеральной Конституции (Белгородская, Волгоградская, Иркутская области, город Москва и др.)[17].

Осуществление обязанности обеспечить каждому человеку и гражданину все права и свободы не может быть достигнуто только усилиями федеральных органов государственной власти. Между гражданином и федеральной властью слишком большая дистанция. Поэтому обязанность установления прав лежит на федеральных органах государственной власти. Основная же тяжесть обеспечения каждому установленных федеральными органами прав, как справедливо отмечает Б. С. Крылов, должна лежать на государственных органах субъектов Российской Федерации, которые ближе к гражданину и способны быстрее и непосредственно откликаться на его потребности[18]. Поэтому закрепление в «Общих положениях» Устава Пензенской области нормы о защите всех прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией Российской Федерации является правомерным, и имеет принципиально важное значение.

Принцип народовластия. Среди основ конституционного строя Российской Федерации, закрепленных в Пензенской области, следует отметить принцип народовластия. Часть 1 статьи 6 Устава Пензенской области устанавливает: «Единственным источником власти в Пензенской области является народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». В этой правовой норме речь идет о суверенитете народа и демократических принципах формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Проблема суверенитета народа является одной из главных в науке конституционного права. В Конституции Российской Федерации, как отмечается в юридической науке[19], термин «народ» употребляется в двух значениях: в широком смысле – как совокупность людей, объединенных общими интересами и организованно взаимодействующих друг с другом; и в узком смысле – как совокупность людей, имеющая свой родной язык равные права с другими народами, право на самоопределение и проживающих на части территории Российской Федерации.

Такие определения данной категории не имеют нормативного содержания. С юридической точки зрения слово «народ» должно отождествляться с понятием «граждане» и определяться как принадлежность данной, ассоциированной в рамках единого государства совокупности людей к соответствующему государству. Здесь мы солидарны с точкой зрения О. Е. Кутафина[20], которое фактически указывает на нормативное содержание данного термина, поскольку граждане имеют права и обязанности и выступают субъектами права. Народ же (граждане) становится субъектом права только в случае проведения выборов и референдумов, правом участия в которых наделены только граждане государства. Следовательно, народ в конституционно-правовом смысле – это совокупность граждан данного государства, обладающая политической правоспособностью. Именно этот субъект конституционно-правовых отношений является носителем суверенитета и единственным источником власти.

Если народ совокупность граждан данного государства, то этот термин применим ко всему государству в целом, а не к его части – субъекту Федерации. Поэтому юридически корректным было употребление в Уставе Пензенской области не этого термина, а другого – население Пензенской области.

В Уставе Пензенской области (ч. 2 ст. 6) также подчеркивается, что высшим и непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы, порядок проведения которых определяется законами Пензенской области в соответствии с федеральными законами. Нетрудно заметить, что в данном случае речь идет о референдумах, проводимых в Пензенской области и о выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления Пензенской области. Референдум Российской Федерации и выборы в федеральные органы государственной власти регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации.

Базовым федеральным законом, устанавливающим принципы и порядок проведения всех выборов и референдумов в Российской Федерации, гарантии избирательных прав граждан и права на участие в референдуме является федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[21]. Именно ему должны соответствовать законы Пензенской области, регулирующие указанную сферу.

Референдум Пензенской области. В Пензенской области порядок проведения референдума Пензенской области урегулирован законом от 26 июня 2003 г. № 491-ЗПО «О референдуме Пензенской области», местного референдума – законом Пензенской области от 7 апреля 2003 г. № 457-ЗПО «О местном референдуме в Пензенской области». Это означает, что законодательная база, касающаяся такой важнейшей формы народовластия, в Пензенской области является сформировавшейся.

В законе «О референдуме Пензенской области»[22] закрепляется, что референдум Пензенской области – форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по вопросам, находящимся в ведении Пензенской области или совместном ведении Российской Федерации и Пензенской области, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (ст. 1). Эта правовая норма напрямую вытекает из федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 12).

Закон Пензенской области с учетом федерального законодательства установил основные принципы участия граждан в референдуме Пензенской области, порядок подготовки и проведения референдума, его финансового обеспечения. Он запретил в соответствии со ст. 12 указанного федерального выше федерального закона выносить на референдум вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти Пензенской области, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти Пензенской области, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов государственной власти Пензенской области, органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или изменении бюджета Пензенской области, исполнении и изменении финансовых обязательств Пензенской области;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения (ст. 7).

Однако закон Пензенской области не запретил, подобно федеральному закону, проведение референдума Пензенской области по вопросам принятия или изменения бюджета муниципального образования. Если такой вопрос нельзя вынести на местный референдум, то вследствие указанного пробела в областном законодательстве, его можно вынести на референдум Пензенской области.

Инициатива проведения референдума Пензенской области принадлежит гражданам, имеющим право на участие в референдуме. Для выдвижения инициативы проведения референдума Пензенской области и сбора подписей граждан в ее поддержку может быть образована инициативная группа по проведению референдума Пензенской области. Указанную инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан, имеющих право на участие в референдуме. Выдвинуть инициативу проведения референдума Пензенской области может также избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне Пензенской области или на федеральном уровне, не позднее, чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума Пензенской области (ст. 8).

Инициативная группа по проведению референдума (руководящий орган общественного объединения) обращается в Избирательную комиссию Пензенской области с ходатайством о регистрации группы. Последняя, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства, в случае соответствия вопроса референдума федеральному и областному законодательству, направляет ходатайство для рассмотрения Законодательному Собранию Пензенской области. Законодательное Собрание обязано в течение 5 дней со дня поступления ходатайства уведомить об инициативе проведения референдума Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и Центральную избирательную комиссию РФ. Если Законодательное Собрание Пензенской области признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям законодательства, Избирательная комиссия Пензенской области осуществляет регистрацию инициативной группы (ст. 9).

В поддержку выдвижения инициативы проведения референдума Пензенской области собираются подписи участников референдума. Количество подписей, которые необходимо собрать, не может превышать 2 процента от числа участников референдума. Период сбора подписей должен составлять не менее 30 дней (ст. 10).

Наличие необходимого количества подписей участников референдума Пензенской области после их проверки Избирательной комиссией области является основанием для назначения референдума Законодательным Собранием Пензенской области (ст. 13).

Назначение и проведение референдума Пензенской области обязательно, если соблюден порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума Пензенской области и ее реализации. Решение Законодательного Собрания о назначении референдума Пензенской области подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 60 дней до дня голосования (ст. 14).

При проведении референдума Пензенской области Избирательная комиссия Пензенской области, территориальные избирательные комиссии действуют в качестве комиссий референдума Пензенской области. Участковые избирательные комиссии могут действовать в качестве комиссий референдума Пензенской области по решению вышестоящих избирательных комиссий, осуществляющих формирование указанных избирательных комиссий (ст. 18).

Закон «О референдуме Пензенской области» также урегулировал порядок образования, права, обязанности и полномочия комиссий референдума, порядок образования участков референдума, регистрации участников референдума, составления их списков, установил гарантии прав граждан на получение и распространение информации при проведении референдума.

Расходы, связанные с проведением референдума Пензенской области осуществляются за счет средств, выделенных на указанные цели из бюджета Пензенской области (ст. 45). Инициативная группа по проведению референдума Пензенской области обязана создать собственный фонд для финансирования своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума Пензенской области, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме (ст. 46).

Голосование на референдуме Пензенской области проводится с 8 до 20 часов по московскому времени. Каждый участник референдума голосует лично, голосование за других участников референдума не допускается (ст.52).

Референдум Пензенской области признается несостоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума Пензенской области. Избирательная комиссия Пензенской области признает решение не принятым на референдуме Пензенской области в случае, если за это решение проголосовало не более половины участников референдума Пензенской области, принявших участие в голосовании.

Избирательная комиссия Пензенской области может признать итоги референдума Пензенской области недействительными:

а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума Пензенской области;

б) в случае, если они признаны недействительными на части участков референдума Пензенской области, списки участников референдума которых в совокупности включают не менее одну четвертую часть от общего числа участников референдума;

в) по решению суда (ст. 57).

Официальное опубликование общих результатов референдума Пензенской области осуществляется Избирательной комиссией Пензенской области не позднее чем через один месяц со дня голосования (ст. 58).

Решение, принятое на референдуме, является обязательным, не нуждается в дополнительном утверждении и действует на территории Пензенской области. Решение, принятое на референдуме Пензенской области, может быть отменено или изменено путем принятия нового решения на референдуме Пензенской области, но не ранее чем через два года после его принятия (ст. 59).

Общий анализ закона Пензенской области «О референдуме Пензенской области» показывает, что он полностью соответствует Уставу области и федеральному законодательству. Правовые нормы закона детализируют конституционный принцип народовластия, как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, и в полной мере его выражают.

Местный референдум. Другим законом Пензенской области урегулированы общественные отношения, связанные с проведением местного референдума[23].

В законе указано, что местный референдум – форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам местного значения, проживающим в границах муниципального образования (ст.1). К числу нормативно-правовых актов, касающихся вопросов местного референдума, кроме федерального законодательства и законов Пензенской области, отнесены уставы муниципальных образований (ст. 3).

На местный референдум могут быть вынесены вопросы только местного значения, которые не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству Пензенской области и не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии этих прав.

На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении бюджета Пензенской области, исполнении и изменении финансовых обязательств Пензенской области, муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения (ст. 7).

Приведенная правовая норма не лишена отдельных недостатков. Пензенский законодатель в указанном законе полностью скопировал норму федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 12). Однако в федеральном законе она сформулирована в обобщенном виде и касается одновременно референдума субъекта Федерации и местного референдума. Поскольку на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, то является совсем необязательным устанавливать запрет на проведение местного референдума по вопросам срока полномочий органов государственной власти Пензенской области, досрочных выборов в органы государственной власти Пензенской области, персональном составе органов государственной власти Пензенской области, принятия или изменения бюджета Пензенской области. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[24] не устанавливает таких вопросов местного значения. Кроме того, простое копирование норм федерального законодательства в законодательстве субъектов Федерации является излишним и делает слишком громоздкой всю правовую систему Российской Федерации, оказывает на нее негативное влияние.

Субъекты права инициирования проведения местного референдума те же, что и областного референдума. Они определены в федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст.14) и продублированы в областном законодательстве.

Инициативная группа по проведению местного референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего муниципального образования (территориальную избирательную комиссию), которая со дня обращения инициативной группы по проведению местного референдума действует в качестве муниципальной комиссии местного референдума. Муниципальная комиссия местного референдума в течение 15 дней со дня поступления ходатайства обязана рассмотреть представленные документы и направить их в представительный орган местного самоуправления, уполномоченный законодательством принимать решение о назначении местного референдума. Представительный орган местного самоуправления в течение 20 дней обязан рассмотреть вопрос проведения местного референдума и если вопрос референдума соответствует закону Пензенской области «О местном референдуме», муниципальная комиссия местного референдума осуществляет регистрацию инициативной группы (ст. 9).

В поддержку выдвижения инициативы проведения местного референдума собираются подписи участников референдума в количестве 5 процентов от числа участников местного референдума, зарегистрированных на территории соответствующего муниципального образования. Период сбора подписей составляет 20 дней (ст. 10).

Наличие необходимого количества подписей участников местного референдума, собранных в поддержку инициативы проведения местного референдума, является основанием для назначения представительным органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования местного референдума (ст. 13).

Назначение и проведение местного референдума является обязательным, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения местного референдума и ее реализации. Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 45 дней до дня голосования (ст. 14).

Местный референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проведение местного референдума, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Представительный орган местного самоуправления вправе отказать в назначении местного референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения местного референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение местного референдума. Установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение местного референдума, не допускается (ст.15).

Обращает на себя внимание последняя часть приведенной правовой нормы, которая в полной мере конкретизирует в областном законодательстве конституционный принцип народовластия.

Порядок организации, проведения и финансирования местного референдума такой же, как и референдума Пензенской области. В анализируемом законе и законе Пензенской области «О референдуме Пензенской области» содержатся однотипные правовые нормы.

Местный референдум считается состоявшимся, если в нем приняли участие более половины участников местного референдума, внесенных в списки участников местного референдума на территории соответствующего муниципального образования. Решение местного референдума считается принятым, если на вопрос референдума положительно ответило более половины участников местного референдума, из числа пришедших на голосование (ст. 55).

Официальное опубликование результатов референдума осуществляется муниципальной комиссией местного референдума не позднее чем через один месяц со дня голосования (ст. 56).

Решение, принятое на местном референдуме, является обязательным, не нуждается в дополнительном утверждении и действует на территории соответствующего муниципального образования (ст. 57).

Закон Пензенской области «О местном референдуме» был принят до вступления в законную силу федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», которым введена новая форма непосредственной демократии - референдум по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования[25]. Данная форма непосредственной демократии представляет собой способ получения согласия населения при изменении границ или преобразовании муниципальных образований[26].

Указанное голосование является обязательным способом получения согласия населения муниципального образования в случаях:

- изменения границ муниципальных районов, влекущего отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов; изменения границ поселений, влекущего отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений;

- объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований, разделения поселения, влекущего образование двух и более поселений; изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Согласно п. 5 ст. 24 данного федерального закона голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума. При этом положения федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины, принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Все эти положения федерального закона необходимо включить в закон Пензенской области «О местном референдуме».

Анализ законодательства Пензенской области о референдуме позволяет сделать вывод о том, что оно в полной мере выражает конституционно-правовую теорию референдума и служит укреплению народовластия и основ конституционного строя Российской Федерации в Пензенской области. За исключением отдельных недостатков, о которых речь шла выше, областное законодательство о референдумах соответствует федеральному законодательству и позволяет представить на региональном уровне в полном объеме конституционно-правовой институт референдума в Российской Федерации, включая и такие его виды как референдум субъекта Федерации и местный референдум.

Принцип разделения властей. Среди основ конституционного строя Российской Федерации Устав Пензенской области включает принцип разделения властей. Государственная власть в Пензенской области осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ч.1 ст. 7).

Нет необходимости в данной работе анализировать концепцию разделения властей и дискуссии в юридической науке, которые ведутся вокруг нее. Отметим лишь, что идея разделения властей, в отличие от идеи единства государственной власти, получила свое закрепление в демократических конституциях государств мира, в том числе и в Конституции Российской Федерации (ст.10). По примеру российской Конституции такое закрепление принципа разделения властей содержится во всех без исключения конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Между тем, на наш взгляд, в учредительных актах субъектов Российской Федерации следовало бы вести речь не только о разделении властей, но и о единстве власти, сотрудничестве и взаимодействии различных ее ветвей. В юридической науке в дополнение к разделению властей в последние годы появилась и получила свое научно-теоретическое развитие концепция взаимодействия ветвей власти[27]. Органы государственной власти должны взаимодействовать, поскольку они призваны решать общие задачи.

Как видим, в приведенном выше случае Устав Пензенской области закрепил принцип разделения властей таким же образом, как это сделано в Конституции РФ. По другому, это быть не могло, поскольку речь идет об основах конституционного строя Российской Федерации, которые вправе устанавливать только Российская Федерация.

Каждая ветвь государственной власти предполагает существование особых специализированных государственных органов, занимающих свое место в целостном государственном аппарате и выполняющих определенную работу по управлению государством (в нашем случае – субъектом Российской Федерации). Государственные органы каждой ветви власти обладают самостоятельностью. При выполнении своих специализированных задач они не подчинены никаким другим органам.

Устав Пензенской области, конкретизируя принцип разделения властей, закрепил, что образование, формирование, деятельность органов государственной власти Пензенской области, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются федеральными конституционными законами, федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», иными федеральными законами, уставом, законами и иными нормативными правовыми актами (ч. 2 ст. 7).

Приведенная правовая норма соответствует федеральному законодательству. Однако она юридически не безупречна по ряду оснований. Во-первых, федеральные конституционные законы не устанавливают общие принципы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Перечень этих законов содержится в Конституции РФ. Поэтому ссылка на федеральные конституционные законы в данном случае не уместна.

Во-вторых, Конституция Российской Федерации закрепила, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно (ч. 1 ст. 77). В Уставе Пензенской области указание на самостоятельность Пензенской области в установлении органов государственной власти Пензенской области отсутствует.

В-третьих, самостоятельность субъектов Федерации в установлении своих органов государственной власти имеет свои пределы. Она ограничена основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Поэтому в Уставе Пензенской области достаточно было привести только название одного федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», или же ограничиться более общей формулировкой, поскольку приведенная статья Устава содержится в главе «Общие положения».

Исходя из проведенного анализа, можно предложить следующую формулировку части 2 статьи 7 Устава Пензенской области: «Система органов государственной власти Пензенской области устанавливается Пензенской областью самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом».

Конституционное понятие «общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ» означает устанавливаемые федеральным законом общие для всех субъектов РФ, не связанные с особенностями их внутреннего устройства, основные начала формирования, организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ.

Анализируемая норма Устава Пензенской области была введена в новой редакции законом Пензенской области от 27 ноября 2003 г., т. е. в период интенсивной работы, которую проводили Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах совместно с законодательными органами субъектов РФ по приведению в соответствие с Конституцией РФ конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Пензенский законодатель в этом случае счел возможным лишний раз в Уставе сделать ссылку на федеральное законодательство, что, на наш взгляд, было совершенно необязательным, поскольку речь идет об учредительном акте субъекта Федерации, который в силу своей специфики и месте в правовой системе Российской Федерации не должен быть излишне перегружен, а содержать основополагающие нормы, конкретизирующиеся в текущем законодательстве.

Анализируя принцип разделения властей, нельзя не обратить внимания еще на одно обстоятельство. Как известно, статья 10 Конституции РФ закрепляет положение о том, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Однако некоторые исследователи считают, что данное положение Конституции РФ оказалось не в полной мере реализованным на практике. Это случилось потому, что основополагающие постулаты классической, восходящей еще к Ш. Л. Монтескье, теории разделения властей устарели и не соответствуют реалиям современной политической жизни, а, следовательно, нуждаются в корректировке и обновлении[28].

С этими взглядами мы можем согласиться только лишь отчасти. Действительно, помимо традиционных ветвей власти и органов государственной власти, их выражающих, существуют органы власти, которые не вписываются в триаду Ш. Л. Монтескье. Сюда относятся Президент РФ и его Администрация, институт Уполномоченного по правам человека, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, прокуратура. Поэтому является очевидным, что не все постулаты теории Ш. Л. Монтескье, которая насчитывает уже более двухсот лет, могут быть приняты при организации органов государственной власти на современном этапе. Они нуждаются в корректировке. Однако эту теорию нельзя считать полностью устаревшей, так как в ней есть одна, явно не устаревшая идея, а именно, идея разделения власти. При этом количество разделенных властей не имеет принципиального значения.

Многие современные исследователи пришли к выводу, что в настоящее время недостаточно выделять только три ветви власти. А.Д. Керимов считает, что следует выделить и так называемую четвертую власть – средства массовой информации, которые, умело манипулируя общественным мнением, оказывают огромное влияние на политический климат в стране, на кадровые перестановки и результаты выборов в представительные и иные государственные органы всех уровней[29]. Однако с данной точкой зрения трудно согласиться, так как средства массовой информации при всем их влиянии на общественное сознание людей не относятся к органам государственной власти.

Г. Н. Чеботарев, анализируя принцип разделения властей в конституционной системе РФ, сделал вывод о том, что наряду с тремя ветвями власти следует выделять и четвертую ветвь – президентскую власть[30]. Необходимость ее выделения определяется характером и объемом конституционных президентских полномочий, а также прямым указанием Конституции РФ (ч.1, ст. 11) на то, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ.

Нельзя не отметить и точку зрения, согласно которой в современных государствах следует выделять не три, а множество ветвей власти[31]. Практика реализации принципа разделения властей свидетельствует, что наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти существуют органы государственной власти, которые могут образовывать самостоятельные ветви государственной власти (президентскую, контрольную, учредительную, финансово-кредитную и др.). С этими утверждениями также трудно согласиться. Внимательное рассмотрение предлагаемых ветвей власти показывает, что здесь отождествляются органы, функции и политика государства. Президент РФ это орган государственной власти, контроль это одновременно и функция государственного органа, и метод деятельности, финансово-кредитная – это не власть, а политика государства. Также не ясно, что вкладывается в понятие «учредительная власть». В предложенном варианте «множественности властей» отсутствует указание на самостоятельность каждой ветви власти и ее выражение в системе органов данной ветви власти.

Заслуживает внимания также позиция В. Е. Чиркина[32]. Он отмечает, что любому государственному органу, к какой бы ветви власти он не относился, присуща контрольная деятельность, которая направлена как на другие ветви власти (парламент контролирует работу правительства и при определенных условиях может выразить ему вотум недоверия, исполнительные органы, в свою очередь, вправе обжаловать решения представительных органов власти в суде и т.п.), так и на нижестоящие звенья своей системы (внутриведомственный контроль). Причем подобного рода деятельность не является основной функцией государственного органа. Кроме того, у любого государства есть универсальная контрольная функция, вытекающая из существа публичной, государственной власти. Органы контрольной власти независимы в осуществлении своих функций и в процессе этого осуществления не подчинены никаким другим органам. Их независимость от других ветвей власти, что является одним из важнейших признаков обособления отдельной ветви власти, закреплена в конституциях. Однако и с этой точкой зрения трудно согласиться. В приведенных аргументах к органам контрольной власти следует отнести прокуратуру, Счетную палату и Уполномоченного по правам человека. Но ведь эти органы не представляют единой системы. Они действуют независимо друг от друга и никак между собой не связаны. Кроме того, Счетная палата и Уполномоченный по правам человека не имеют своих подразделений на местах.

Если все эти рассуждения применить к моделям разделения властей на уровне субъектов федерации, то из предложенного исследователями перечня органов, не вписывающихся в схему разделения властей, следует исключить прокуратуру как федеральный орган, Центральный банк РФ. Что касается глав субъектов федерации, то на региональном уровне они включены в исполнительную власть. Уполномоченные по правам человека в тех субъектах федерации, где они имеются, счетные палаты, избирательные комиссии субъектов федерации являются единичными органами и не имеют своей системы, позволяющей вести речь о ветви власти. Поэтому на уровне субъектов федерации, в отличие от федерального уровня, в полной мере применима классическая триада властей: законодательная, исполнительная, судебная ветви власти.

В Уставе Пензенской области принцип разделения властей выражается в следующей системе органов государственной власти:

- законодательный (представительный) орган государственной власти - Законодательное Собрание Пензенской области;

- высший исполнительный орган государственной власти - Правительство Пензенской области;

- иные исполнительные органы государственной власти Пензенской области;

- судебные органы – мировые судьи в Пензенской области;

- Счетная палата Пензенской области, Избирательная комиссия Пензенской области;

- иные органы государственной власти (ч. 4 ст. 7).

Что касается законодательного, исполнительных и судебных органов, то они вписываются в принцип разделения властей и являются формой их выражения. Счетная палата Пензенской области, Избирательная комиссия Пензенской области и иные органы государственной власти являются единичными и системы этих органов не существует. Они являются государственными органами и имеют властные полномочия.

В юридической науке сделан вывод о том, что принцип разделения властей в чистом виде не существует. Каждое государство имеет свои особенности в реализации этого принципа. Вместе с тем отчетливо наблюдается тенденция, согласно которой государственные власти не всегда уравновешивают друг друга. В особенности это касается законодательной и исполнительной властей. В отношениях между ними неизбежно доминирует исполнительная власть[33]. Это связано с тем, что исполнительная власть оказывает решающее воздействие на законодательный процесс, поскольку подавляющее большинство принимаемых законов имеют не парламентское, а правительственное происхождение. Кроме того, исполнительная власть наделена управленческими функциями и поэтому менее всего открыта для общества. В ряде случаев при принятии управленческих решений, особенно связанных с государственной тайной, так должно и быть. Имеются и другие причины доминирования исполнительной власти. Все это вместе взятое создает объективные предпосылки такого доминирования. В этих условиях задача других ветвей власти должна состоять не в том, чтобы пытаться «встать вровень» с исполнительной властью. Сделать это, как отмечается в научной литературе, в принципе невозможно[34]. Задача, на наш взгляд, состоит в усилении контрольных функций законодательной власти с тем, чтобы она могла уравновешивать исполнительную власть.

Местное самоуправление. Одной из основ конституционного строя Российской Федерации является признание и гарантирование местного самоуправления, его самостоятельности в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ). По примеру российской Конституции практически все конституции и уставы субъектов Федерации признали и гарантировали местное самоуправление, которое не входит в систему органов государственной власти[35]. Включение этих норм в основы конституционного строя Российской Федерации и закрепление их в учредительных актах субъектов РФ – свидетельство принципиального изменения отношения государства к местным органам власти. Органы местного самоуправления не составляют с органами государственной власти жесткой вертикали власти. В пределах своих полномочий они являются самостоятельными. Местное самоуправление представляет собой публичную власть народа, реализуемую не через государственные органы. Здесь мы солидарны с научной позицией Т. Я. Хабриевой и В. Е. Чиркина, согласно которой органы муниципального образования являются органы публичной власти территориального коллектива[36].

Самостоятельность местного самоуправления означает не суверенитет местных территориальных коллективов, а лишь относительную автономию муниципальной власти в общей системе публичной власти в России. Эта самостоятельность основывается на законодательном закреплении предметов ведения муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления, включении в бюджетную систему Российской Федерации в качестве самостоятельного уровня местных бюджетов, предоставлении органам местного самоуправления прав на установление местных налогов и определению иных источников доходов местных бюджетов, наличии у органов местного самоуправления правотворческих полномочий[37].

Все это создало законодательные и иные финансовые предпосылки для организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. При этом органы местного самоуправления являются не только «самоуправлением», но и «властью», обладают властными полномочиями, источником которых является суверенитет народа.

Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это положение Конституции РФ позволило отдельным исследователям говорить о так называемой «демократии малых пространств», представляющей собой политическую форму реализации муниципальной власти как особой публичной власти, функционирующей в единой системе народовластия[38]. Мы разделяем эту точку зрения, поскольку принадлежность всей власти народу (ст. 3 Конституции РФ) создает основу для единства государственной и муниципальной власти. Поэтому нет никаких оснований для расширительного толкования конституционного положения ст. 12 о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». В данном случае речь может идти только об организационной обособленности органов местного самоуправления и органов государственной власти. При этом следует иметь в виду, что местное самоуправление не самоцель, а средство для решения вопросов, связанных с созданием на местном уровне нормальной среды проживания, гарантировании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека в каждом населенном пункте.

Именно это послужило основанием для включения в Устав Пензенской области данной основы конституционного строя Российской Федерации. В нем закрепляется, что в Пензенской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами признается и гарантируется местное самоуправление. Порядок организации местного самоуправления определяется Уставом и законами Пензенской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 9).

Социальные и экономические основы конституционного строя. К сожалению, в Устав Пензенской области не включены нормы, связанные с реализацией социальных основ конституционного строя Российской Федерации. Видимо, законодатель исходил из того факта, что только суверенное государство может провозглашать себя социальным государством, как это сделано в ч. 1 ст. 7 Конституции России, согласно которой Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Однако, не провозглашая Пензенскую область социальным субъектом Российской Федерации, можно было бы в «Общих положениях» Устава закрепить, что в Пензенской области охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Эта норма позволила бы определить основные направления социальной политики в Пензенской области. Уставное закрепление социальных основ конституционного строя Российской Федерации означало бы возложение на органы государственной власти и органы местного самоуправления Пензенской области общесоциальной функции. Социальная политика в этом случае выступала бы условием социальной стабильности и в конечном счете - прочности конституционного строя Российской Федерации.

Также как и в вопросах социальных основ конституционного строя, «Общие положения» Устава не закрепляют экономических основ конституционного строя в части признания и равной защиты различных форм собственности. Только лишь в VI главе Устава «Экономические основы деятельности органов государственной власти Пензенской области» говорится о земельной собственности: «Земля в Пензенской области в соответствии с федеральными законами может находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности» (ч. 1 ст. 53).

Нам представляется, что данная правовая норма нуждается в корректировке. Формы собственности, включая формы земельной собственности, устанавливаются в основах конституционного строя Российской Федерации (ст. 8, 9 Конституции РФ). Это означает, что данная правовая норма должна находиться в «Общих положениях» Устава, которые закрепляют основы конституционного строя Российской Федерации в Пензенской области.

Кроме того, поскольку формы земельной собственности установлены Конституцией РФ, то в анализируемой правовой норме Устава необходимо ссылаться не на федеральное законодательство, а на Конституцию Российской Федерации.

Также следует обратить внимание, что в Конституции РФ содержится иной порядок перечисления форм собственности: частная, государственная и муниципальная, но не наоборот. Этот порядок не случаен. Именно институт частной собственности позволяет сформировать в России развитое гражданское общество, а затем на этой основе может вестись речь о правовом государстве, предшественником которого как раз и является гражданское общество[39]. Другими словами, в этих глобальных изменениях институту частной собственности принадлежит ведущее место. Поэтому, на наш взгляд, правовую норму Устава о формах земельной собственности целесообразно перенести в «Общие положения» Устава и сформулировать ее следующим образом: «Земля в Пензенской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности».

Желательным было бы и включение в Устав Пензенской области важнейшего конституционного принципа признания и защиты равным образом всех форм собственности: частной, государственной, муниципальной и иных. В этой формулировке содержится указание на равенство всех форм собственности и их равную правовую защиту. Фактически она ставит в положение равенства всех участников гражданского оборота на территории Пензенской области. Плюрализм форм собственности является основой рыночной экономики и обязательным условием ее функционирования.

Система законодательства. « Общие положения» Устава устанавливают систему законодательства Пензенской области. В отличие от некоторых субъектов Федерации (Республики Татарстан, Республики Башкортостан, Свердловской области и др.), Устав Пензенской области не использует понятия «правовая система», хотя в ряде научных работ такой вопрос ставится. Так, например, И. Р. Метшин пишет о «региональной правовой системе» как факте российской правовой действительности[40]. О конституционном и уставном праве ведут речь и авторы коллективной монографии «Конституционное право субъектов Российской Федерации». Под ним они понимают «составную часть единого российского права, представляющую собой совокупность федеральных и региональных правовых норм, функционально объединенных определением правового статуса субъектов Федерации, их органов власти, территориальных сообществ граждан субъектов Федерации и их отдельных составляющих»[41].

По мнению В. Д. Перевалова, система права субъектов Федерации действительно существует. Ее социальное предназначение обусловлено федеративным устройством государства, его демократическим характером, и конституционной целью формирования гражданского общества и правового государства[42].

Ф. М. Раянов также признает наличие у субъектов Федерации системы права. Если под системой права, отмечает он, понимать явление объективного мира, то можно сказать, что системы права у субъектов РФ нет. Если же под системой права понимать научную категорию, отражающую формы структурного строения юридических норм, возможные варианты их систематизации по различным основаниям, то система права у субъектов Российской Федерации есть[43].

Данные высказывания свидетельствуют о том, что складывающееся в субъектах Федерации законодательство исследователями характеризуется через категорию «правовая система». Более того, предпринимаются попытки обосновать наличие у субъектов Федерации собственной правовой системы[44]. Если стать на эту позицию, то следующим шагом должно быть признание суверенитета субъекта Федерации, так как формирование правовой системы исходным началом имеет суверенитет государственной власти. Поэтому мы солидарны с точкой зрения И. Г. Дудко об отсутствии в субъектах Федерации собственной правовой системы[45], несмотря на то, что в конституциях и уставах ряда субъектов Федерации (Республика Адыгея, Кабардино-Балкарская Республика, г. Москва и др.) такая категория применяется. И. Г. Дудко в обоснование этого вывода привел аргумент, согласно которому субъекты Федерации не обладают правом принятия уголовных, уголовно-процессуальных, гражданско-процессуальных и ряда других законов, которые формируют основные отрасли права страны. Следовательно, без данных отраслей в субъектах Федерации не может сложиться правовая система[46].

Аргументом в пользу отсутствия у субъектов Федерации собственной правовой системы может служить и тот факт, что все отрасли российского права имеют конституционные начала, закрепленные в Конституции РФ. Отрасли права, отнесенные ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения состоят как из федеративных нормативных актов, так и из нормативных актов субъектов Федерации и базируются на общем предмете и методе правового регулирования. В этой связи правовые акты субъектов Федерации можно рассматривать как структурный компонент правовой системы России[47].

Законодательство субъектов Федерации входит в состав законодательства и правовой системы России. Оно представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, принятых органами власти субъектов Федерации в пределах их компетенции. Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 76) гарантировала субъектам Федерации самостоятельность в сфере законотворчества. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

На основе проведенного анализа можно сделать вывод о том, что Устав Пензенской области совершенно правильно не использует понятие «правовая система области». Он устанавливает, что Устав Пензенской области является основным законом Пензенской области и имеет на ее территории прямое действие. Законы Пензенской области, иные нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти Пензенской области, органами местного самоуправления, не должны противоречить Уставу Пензенской области (ч. 1 ст. 11).

Как видно из приведенной правовой нормы, Пензенская область не установила такой формы законодательного акта как кодекс. По мнению Е.В.Колесникова, разделяемому нами, на региональном уровне для регламентации конституционных и смежных отношений вполне допустимо использовать форму кодекса, хотя критерии для подобного правотворческого решения весьма размыты[48]. В некоторых субъектах Федерации практика принятия кодексов утвердилась. Так в Воронежской области, Республике Коми приняты Избирательные кодексы, в Иркутской области – Кодекс областных государственных должностей, в Республике Башкортостан – самостоятельные республиканские Кодексы о выборах и средствах массовой информации. Пензенская область пошла по другому пути. Кодифицированное законодательство (на уровне кодексов) есть весьма сложное явление и при отсутствии значительного законодательного опыта и квалифицированных специалистов в области права принятие кодексов весьма затруднительно.

В иерархии нормативных правовых актов Пензенской области Устав обладает высшей юридической силой по отношению к другим областным нормативно-правовым актам. Он является основным законом, имеет прямое действие на всей территории Пензенской области. Другие нормативно-правовые акты Пензенской области не должны противоречить Уставу. Эти положения отражают юридическую природу Устава Пензенской области.

Как основной закон Пензенской области, Устав не имеет безусловного юридического верховенства, поскольку в федеративном государстве он должен соответствовать Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ). Это означает, что Устав Пензенской области должен соответствовать и не противоречить Конституции РФ и федеральному законодательству. Поэтому высшая юридическая сила Устава, как основного закона области, относительна. С. А. Авакьян по этому поводу пишет, что если субъект Федерации в своей конституции или уставе вторгся в компетенцию РФ, то это есть ненадлежащее применение Конституции РФ, акт положено отменить самим либо это будет сделано в результате рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ[49].

Устав области регулирует ее правовой статус как субъекта Федерации. По своему регулятивному значению, как уже отмечалось в науке конституционного права, он равнозначен региональной конституции[50], хотя так и не называется. Такая форма нормативного акта, по нашему мнению, была выбрана не случайно. Особенность в наименовании обусловлена тем, что устав не просто закрепляет статус области как субъекта Федерации, но, в отличие от конституции республики, еще и отражает процесс перехода области из простой административно-территориальной единицы в государственно-территориальное образование.

Устав Пензенской области играет значительную роль в формировании областного законодательства. Уставом области регулируется значительный круг вопросов (статус субъекта Федерации, права и свободы человека и гражданина, основы взаимоотношений с Федерацией, система органов государственной власти, организация местного самоуправления и т.п.). Это свидетельствует о том, что Устав области является актом конституционного характера.

Высшая юридическая сила Устава области, по мнению И. Г. Дудко, с которым мы солидарны, вытекает из положений Конституции РФ, которая установила не только форму основополагающих актов субъектов Федерации (конституции республик, уставы других субъектов РФ), но и закрепила требование о включении статуса субъекта Федерации в содержание его конституции (устава) (ст. 66 Конституции РФ)[51]. Именно закрепление статуса субъекта Федерации ставит конституции и уставы субъектов РФ на более высокую ступень по сравнению с иными нормативно-правовыми актами регионального уровня.

Устав области обладает характером учредительного акта субъекта Федерации. Однако эта учредительность является вторичной, поскольку первичным характером, как справедливо подчеркивают Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин, обладает Конституция РФ[52]. Поэтому правомерно говорить лишь об учредительной функции устава в рамках, определенных федеральной Конституцией, так как статус субъектов РФ определяется Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации (ч.1 и 2 ст. 66 Конституции РФ).

Прямое действие Устава Пензенской области означает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица применяют Устав тогда, когда закрепленные им положения не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность его применения при условии принятия областного закона.

Таким образом, в Пензенской области закреплены некоторые основы конституционного строя Российской Федерации, в частности суверенитет народа и принципы народовластия, защита прав и свобод человека и гражданина, принцип разделения властей, гарантии местного самоуправления, прямое действие и высшая юридическая сила Устава по отношению к другим нормативным правовым актам Пензенской области. Вместе с тем законодатель уделил недостаточное внимание закреплению социально-экономических основ конституционного строя РФ. Однако это не означает, что они в Пензенской области не действуют. Конституция РФ, которая имеет безусловное юридическое верховенство и прямое действие на всей территории Российской Федерации, их установила и они распространяются в равной степени и на Пензенскую область.

Анализ норм Устава показывает, что в целом они соответствуют и не противоречат Конституции России, хотя некоторые из них сформулированы юридически не корректно, что требует внесения определенных изменений в Устав Пензенской области и законодательные акты.

Дата добавления: 2016-01-03; просмотров: 22; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 1 2 345 6 7 8 9 10 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!