Глава IV. Правовой статус Пензенской области как субъекта Российской Федерации
Юридическая наука о правовом статусе субъекта Федерации. Правовой статус субъекта Федерации в научных исследованиях характеризуется неодинаково. Авторы коллективной монографии «Федерализм: теория, институты, отношения» выделяют следующие признаки правового положения субъекта Федерации:
1) субъекты Федерации – это системообразующие элементы Федерации;
2) субъекты Федерации обладают государственной властью;
3) субъекты Федерации обладают самостоятельностью в пределах конституционных установлений и ее конституционными гарантиями;
4) законодательно установленное и фактически существующее обязательное участие субъектов Федерации в федеральных делах;
5) субъекты Федерации подлежат контролю со стороны федеральной власти, и в отношении них может быть использовано федеральное принуждение;
6) субъекты Федерации вправе заключать соглашения и союзы с другими субъектами данной Федерации, иметь международные связи с составными частями других государств[79].
С. Н. Чернов выделяет следующие элементы статуса субъекта Федерации:
1) статическая составляющая статуса субъекта РФ, которая выражает его положение как субъекта публичного права;
2) функциональная составляющая статуса субъекта РФ, выражающаяся в его предметах ведения и полномочиях;
3) юрисдикционная составляющая статуса субъекта РФ, характеризующая его подконтрольность Федерации и его ответственность[80].
|
|
|
По мнению И. А. Умновой содержание конституционно-правового статуса субъектов Федерации складывается из следующих основных элементов:
1) принципы конституционно-правового статуса;
2) основные признаки государственности;
3) права и обязанности;
4) ответственность субъектов Российской Федерации[81].
Различные точки зрения, существующие в юридической науке на вопросы правового статуса субъекта Федерации, вызваны тем, что современное российское законодательство не дает конкретного определения субъекта Российской Федерации и его конституционно-правового статуса. Тем не менее, формулировку данного понятия можно вывести из общего смысла конституционных норм хотя бы потому, что Конституция РФ устанавливает слагаемые правового статуса субъектов Российской Федерации.
В этой связи нам необходимо четко разграничить термины «правовой статус субъекта РФ» и «конституционно-правовой статус субъекта РФ». И тот, и другой термины употребляются в Конституции Российской Федерации. В ч. 2 ст. 66 Конституции РФ определяется, что статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Статья 137 Конституции РФ устанавливает, что изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
|
|
|
Как видно, в первом случае, употребляя термин «правовой статус», Конституция РФ определила, что он устанавливается и Конституцией РФ и уставом субъекта РФ. Во втором случае, употребляя термин «конституционно-правовой статус» Конституция РФ фактически ограничилась тем, что он устанавливается в Конституции Российской Федерации. Поэтому, по нашему мнению, «правовой статус субъекта Федерации» понятие более широкое. Исходя из смысла ст. 66 Конституции РФ под статусом субъекта Федерации понимаются те основы его правового положения, которые урегулированы на двух уровнях – федеральном и субъекта Федерации. Конституционно-правовой статус субъекта Федерации регулируется только на федеральном уровне – в Конституции РФ и исходя из смысла ст. 137 Конституции РФ – федеральными конституционными законами. Следовательно, понятие «конституционно-правовой статус субъекта РФ» более узкое и может рассматриваться как составная часть правового статуса субъекта Федерации.
|
|
|
В теории права категория «статус субъекта права» понимается как совокупность, система, комплекс основных прав и обязанностей, принадлежащих субъектам права, независимо от участия субъекта в конкретных правоотношениях[82].
Используя это определение, можно сделать вывод о том, что конституционно-правовой статус субъекта Федерации как научная категория представляет собой установленные нормами Конституции РФ и федеральными законами права, обязанности и ответственность субъекта Федерации. Правовой статус субъекта Федерации – это совокупность установленных Конституцией РФ, конституцией (уставом) субъекта Федерации прав, обязанностей и ответственности субъекта Федерации.
Если исходить из этих определений, то приведенные выше различные мнения по поводу правового статуса субъекта Федерации могут рассматриваться как слагаемые правового статуса субъекта Федерации, выражающие не понятие этого термина, а его содержание. Применительно к нашему исследованию, если мы говорим о конституционно-правовом статусе Пензенской области, то речь идет о содержании этого статуса, его слагаемых, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Если же мы употребляем термин «правовой статус Пензенской области», то имеем в виду определение этого статуса в Конституции Российской Федерации и в Уставе Пензенской области.
|
|
|
Конституционно-правовой статус Пензенской области. Конституционно-правовой статус Пензенской области вытекает из установленных федеральной Конституцией общих принципов федеративного устройства России. В общем виде конституционные основы правового статуса Пензенской области можно представить следующим образом:
1. Пензенская область входит в состав Российской Федерации на правах ее субъекта. Это вытекает из ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, согласно которой Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
2. Пензенская область согласно той же статьи Конституции РФ является равноправным субъектом Российской Федерации (ч. 1, 4 ст. 5). Принцип равноправия субъектов РФ, исходя из смысла конституционных положений, означает, что субъекты Федерации равноправны не только во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, но равноправны во взаимоотношениях между собой. При этом принцип равноправия субъектов Федерации нельзя трактовать расширительно и распространять его на отношения между субъектом Федерации и Российской Федерацией в целом. Не может быть равенства между государством и его составной частью. Этот принцип распространяется только на субъекты Федерации. Во взаимоотношениях с федеральным центром субъекты Федерации равноправны между собой. Это означает, что один субъект Федерации во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации не может иметь больше прав, чем другой субъект Федерации.
3. Пензенская область имеет свое название. Оно определено в ст. 65 Конституции Российской Федерации. Официальное название субъекта РФ, как отмечается в научной литературе[83], включает две составные части:
- название организационно-правовой формы, которую субъект Федерации имел до принятия Конституции РФ 1993 г., т. е. республика, край, область и т. д. В нашем случае историко-правовой формой наименования является область;
- индивидуальное (персонифицированное) название субъекта Российской Федерации – Пензенская область.
Следует отметить, что субъекты Федерации обладают самостоятельностью при определении своего названия. Основанием для такого вывода является постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации, согласно которому статьи 71 и 72 Конституции РФ не относят вопрос об изменении наименования субъекта Федерации ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, в силу статьи 73 Конституции РФ решение вопроса об изменении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Такое решение, принятое в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации, является правовым основанием для внесения нового наименования в статью 65 Конституции Российской Федерации[84].
Вместе с тем самостоятельность субъекта Федерации в определении своего наименования не безгранична. Исходя из смысла конституционных норм, можно сделать вывод о том, что не может быть установлено такое название субъекта Федерации, которое затрагивает основы конституционного строя РФ, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом либо интересы других государств.
4. Пензенская область не обладает государственным суверенитетом. Эта слагаемая конституционно-правового статуса области вытекает из ч. 1 ст.4 Конституции Российской Федерации, согласно которой суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Следовательно, Конституция РФ закрепила только суверенитет Российской Федерации, не затрагивая вопроса о суверенитете субъектов Федерации. Это породило дискуссии в научных и политических кругах.
Россия уже достаточно длительный промежуток времени живет в условиях реального конституционализма, когда основные институты конституционного права созданы и существуют в действительности. Следует согласиться с В. Д. Зорькиным, что в России созданы и основы демократического конституционного строя[85].
Вместе с тем нельзя забывать и о том, что продолжают существовать и взрывоопасные центробежные тенденции, вызванные последствиями распада Советского Союза, которые могли уничтожить единую российскую государственность. До сих пор из уст отдельных региональных руководителей звучат слова о необходимости строить Федерацию на «разделенном суверенитете». Все это озвучивается вопреки решению Конституционного Суда РФ об исключении положений о суверенитете из конституций субъектов Российской Федерации.
Суть правовой позиции Конституционного Суда РФ, выработанной им в определении о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия – Алания, Татарстан от 27 июня 2000 г.[86], состоит в том, что суверенитет Российской Федерации, как демократического федеративного правового государства, распространяется на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула Конституции РФ).
Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.
Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенной властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.
Кроме того, в юридической науке сделан вполне правомерный вывод, дополняющий правовую позицию Конституционного Суда РФ, что приобретение государственного суверенитета субъектом Федерации означает переход на конфедеративные отношения с бывшей Федерацией[87]. Государственный суверенитет – производное от народного суверенитета. Именно последний един и неотчуждаем[88].
В Советском Союзе Федерация считалась и являлась суверенным государством. Союзные республики также характеризовались как суверенные государства, но не являлись ими. Автономные республики классифицировались как неуверенные государства. В реальности же двух суверенных государств, как справедливо отмечает В. Е. Чиркин, в одном государстве быть не может. Есть разные определения суверенитета, но всегда это верховенство и неограниченность государственной власти. Если она ограничена Федерацией, государственная власть становится несуверенной, а, следовательно, и властью негосударственной, ибо решающий признак государственной власти – ее суверенитет[89].
Однако в Российской Федерации в законодательстве, в том числе и в Конституции РФ, активно используется термин «государственная власть субъектов Российской Федерации». Следовательно, с точки зрения российского законодателя все субъекты Федерации обладают государственной властью. При этом суверенной может являться только государственная власть Российской Федерации. Государственная власть субъектов Федерации ограничена и подчинена федеральной власти, т. е. несуверенна. Однако в таком случае уместен вопрос: может ли быть несуверенная власть государственной? На этот вопрос в науке конституционного права ответа нет, хотя отдельные попытки и предпринимались[90]. Поэтому, на наш взгляд, применительно к субъектам Федерации нельзя говорить о государственной власти, и было бы правильным, с учетом мирового опыта, если этот термин исчезнет из российского законодательства.
Вместе с тем Россия является федеративным государством, в котором субъекты Федерации самостоятельно образовывают свои органы государственной власти. Поэтому следует согласиться с Э. В. Тадевосяном в том, что субъекты Федерации обладают элементами государственности и являются территориально-политическими образованиями особого характера[91]. Однако они, как государственные образования, не «дотягивают» до государства, так как не обладают государственным суверенитетом. Поэтому было бы целесообразнее вести речь не о государственной власти субъектов Федерации, а о государственной власти Российской Федерации, которая наделила органы государственной власти субъектов РФ отдельными предметами ведениями и полномочиями. Следовательно, государственная власть Российской Федерации существует и действует с учетом федеративного устройства России и разделяется не только по горизонтали – на законодательную, исполнительную и судебную ветви, но и по вертикали – на федеральный уровень и уровень субъектов Федерации, являясь при этом единой государственной властью Российской Федерации. В этом случае не только в теории, но и в законодательстве полностью утвердится концепция «неделимости» суверенитета и отойдут в прошлое дискуссии об «ограниченном суверенитете», «суверенитета в суверенитете», «государственности и суверенности субъектов РФ - республик». Относительно последней, ее авторы различают понятия «суверенитет» и «суверенность»[92]. Нам эти понятия представляются идентичными, поскольку суверенитетом обладают только суверенные государства.
Кроме того, исчезновение из законодательства термина «государственная власть субъектов Федерации» усилит правовое содержание самой категории «государственная власть». Отдельные исследователи, специально занимающиеся правовыми категориями, пришли к выводу, что «государственная власть» в нашем законодательстве это скорее политологическая, чем правовая категория[93]. Поэтому вести речь о государственной власти субъектов Федерации можно только в политологическом, но не правовом аспекте. В правовом аспекте – государственная власть это и совокупность властных полномочий, и система государственных органов. И эти полномочия, и органы единой государственной власти Российской Федерации можно разделить как по горизонтали, так и по вертикали.
Представленный подход позволит довести до логического завершения правовые установления об отсутствии суверенитета у субъектов Российской Федерации, включая и Пензенскую область.
5. Пензенская область имеет свою территорию. Это положение вытекает из ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, согласно которой территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов. При этом субъект Федерации не является административной единицей Российской Федерации, хотя в научной литературе они рассматриваются как одна из разновидностей административно-территориальных единиц, а сама Федерация – как одна из форм административно-территориальной организации государства[94]. Мы не согласны с этой позицией, поскольку субъекты РФ наделены государственной властью и обладают, как подчеркивает В. Е. Чиркин, элементами государственности[95]. Они являются территориально-политическими образованиями. Следовательно, субъекты Федерации – не административно-территориальные, а политико-территориальные единицы и вопрос об изменении структуры Российской Федерации в случае укрупнения субъекта Федерации – это не административно-территориальный, а политико-территориальный вопрос. Поэтому для укрупнения субъекта РФ согласно ст.11 федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6 – ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» требуется не административное решение, а проведение референдума заинтересованных субъектов Российской Федерации по инициативе их высших должностных лиц[96].
6. Пензенская область самостоятельно устанавливает и образует свои органы государственной власти. Это вытекает из ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации, согласно которой государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В соответствии со ст. 7 Устава Пензенской области органами государственной власти Пензенской области являются Законодательное Собрание, Правительство Пензенской области, судебные органы – мировые судьи в Пензенской области, Счетная палата Пензенской области, Избирательная комиссия Пензенской области, иные государственные органы.
Самостоятельность субъектов Федерации в образовании собственных органов государственной власти ограничена конституционными требованиями, которые при этом должны соблюдаться. Исходя из требований ст. 77 Конституции РФ, система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации: принцип народовластия, принцип разделения властей, суверенитет Российской Федерации, республиканская форма правления.
Система органов власти также строится с учетом общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, установленных федеральным законом. Федеральный закон от 6 октября 1999 г.«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[97] установил следующие принципы деятельности органов государственной власти субъектов РФ:
а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
г) единство системы государственной власти;
д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления (ч. 1 ст. 1).
Данные принципы означают, что организация и деятельность органов государственной власти Пензенской области не может выходить за пределы конституционно-правового статуса субъектов РФ, установленного на федеральном уровне.
7. Пензенская область имеет свое законодательство, которое является составной частью правовой системы Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 5 Конституции РФ область имеет свой Устав и законодательство. Следовательно, Устав, законы и иные нормативные правовые акты Пензенской области принимаются ею самостоятельно. При этом законы и иные нормативные правовые акты Пензенской области, принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, должны соответствовать федеральному законодательству (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Все противоречия между федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами Пензенской области подлежат преодолению в соответствии с принципом верховенства Конституции РФ, с принципом верховенства федерального закона, с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Пензенской области с помощью коллизионных норм и принятых правовых процедур.
Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Пензенская область осуществляет собственное правовое регулирование (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом Пензенской области, изданным по вопросам ведения Пензенской области, действует нормативно-правовой акт Пензенской области (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ).
8. Пензенская область имеет свою компетенцию по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ перечислены в ст. 72 Конституции РФ. По этим предметам могут издаваться нормативно-правовые акты Российской Федерации и в соответствии с ними нормативно-правовые акты субъектов Федерации.
Вопросы совместного ведения не требуют со стороны Российской Федерации жесткой централизации и наличия строгой вертикали исполнительной власти, как в вопросах исключительного ведения Российской Федерации. Они требуют лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти, исходя из их компетенции по предметам совместного ведения.
В вопросах совместного ведения Российская Федерация не должна занимать все правовое поле, ничего не оставляя субъектам Федерации. Ведь субъекты РФ должны иметь свою компетенцию в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Эта компетенция субъекта РФ является неотъемлемой составной частью его правового статуса.
Разграничение компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации достаточно сложный процесс. Статья 72 Конституции РФ имеет серьезные недостатки, связанные, прежде всего, с отсутствием четкости в разграничении компетенции между федеральным центром и регионами по предметам совместного ведения. Данная статья содержит не разграничение, а, по существу, лишь перечень предметов, подлежащих разграничению[98].
Отдельные исследователи, анализируя ст. 72 Конституции РФ, пришли к выводу о том, что в категории «предметы совместного ведения» немало лукавства, поскольку предметы ведения со стороны субъектов Федерации достаточно жестко определяются центром. Собственно говоря, «предметы совместного ведения» - это те же предметы ведения Федерации, к участию в управлении и регулировании которых по тем или иным причинам допускаются субъекты Федерации[99].
Разграничение компетенции по предметам совместного ведения в Российской Федерации проводилось двумя путями – договорным и законодательным. Пензенская область в договорном процессе не участвовала и договора с Российской Федерацией по примеру других субъектов РФ не подписывала. В настоящее время договорная практика разграничения компетенции по предметам совместного ведения прекращена и абсолютное большинство ранее заключенных договоров, которые шли в разрез с конституционным принципом равноправия субъектов РФ, прекратили свое действие. Федеральный центр пошел по пути принятия соответствующих федеральных законов о каждом предмете совместного ведения, разграничивающих компетенцию Российской Федерации и компетенцию субъектов Российской Федерации. В этом случае механизм разграничения компетенции является универсальным и не нарушает принцип равноправия субъектов Российской Федерации. Следовательно, компетенция Пензенской области по вопросам совместного ведения определена Конституцией РФ и соответствующими федеральными законами.
Порядок и формы определения компетенции субъектов Федерации по предметам совместного ведения устанавливаются федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119 – ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[100].
В соответствии со ст. 13 этого закона проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации субъектами права законодательной инициативы, а также после принятия их Государственной Думой в первом чтении направляются в органы государственной власти субъектов Федерации для внесения предложений и поправок в месячный срок. В случае если органы государственной власти более чем трети субъектов Федерации выскажутся против принятия указанного проекта федерального закона в первом чтении, по решению Государственной Думы может быть создана согласительная комиссия с участием ее депутатов и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов Российской Федерации. Представители субъектов РФ, уполномоченные их органами государственной власти, вправе принимать участие с правом совещательного голоса в работе над проектами федеральных законов по предметам совместного ведения в комитетах, комиссиях и рабочих группах Государственной Думы.
Данная правовая процедура указывает на тот факт, что вопросы совместного ведения и компетенция Российской Федерации и субъектов РФ регулируются Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации совместно. Пензенская область также принимает участие в этом процессе, в частности, в принятии законов в области защиты прав и свобод человека и гражданина, природопользования и охраны окружающей среды, землепользования, государственной собственности, образования, социальной защиты населения, здравоохранения, культуры, административного, трудового, семейного законодательства и т. п.
9. Пензенская область имеет собственные предметы ведения. Это вытекает из ст. 73 Конституции РФ, согласно которой вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Особенностью федеральной Конституции является тот факт, что она не устанавливает предметов ведения субъектов Российской Федерации, а ограничивается приведенным выше положением. Следовательно, Конституция Российской Федерации предоставила субъектам РФ остаточные полномочия.
В большинстве федеративных государств мира компетенция Федерации закрепляется в виде определенного перечня предметов ведения, а компетенция субъектов Федерации четко не фиксируется. Лишь в Конституциях Индии, Канады, Малайзии установлен перечень вопросов, отнесенных к предметам ведения субъектов Федерации[101].
Конституция РФ при регулировании исключительной компетенции субъектов Федерации не устанавливает перечень вопросов их собственного ведения, предоставив им остаточные полномочия вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Федерации. Остаточная компетенция тем самым становится исключительной компетенцией субъектов Российской Федерации.
Несмотря на то, что Конституция РФ не содержит перечня вопросов, отнесенных к исключительной компетенции субъекта Российской Федерации, на основе анализа ее норм и норм федерального законодательства можно выделить ряд вопросов исключительной компетенции субъектов Федерации: право на принятие и изменение конституции (устава) субъекта РФ; формирование собственных органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, а также конституционных (уставных) судов; принятие собственных законов и формирование собственной системы законодательства; полномочия субъектов РФ в сфере изменения своих административных границ; представительство в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; одобрение или неодобрение законов о поправках в Конституцию РФ.
Поскольку в Конституции Российской Федерации исключительная компетенция субъектов РФ закреплена по остаточному принципу, субъекты Федерации имеют возможность самостоятельно очертить круг вопросов, в которых они могут действовать. Перечень этих вопросов содержится в конституциях (уставах) субъектов РФ. В них производится детализация остаточной, а в нашем случае исключительной, компетенции субъектов Федерации.
В настоящее время, как уже отмечалось в науке конституционного права, существует устойчивая тенденция, направленная на унификацию предметов ведения и полномочий субъектов Федерации, проявляющаяся в приведении в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституций (уставов) и законодательства субъектов Федерации[102]. Побочным явлением такой унификации является свертывание полномочий (прежде всего законодательных) субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Происходящий процесс объективно ставит вопрос об эрозии минимального объема собственной компетенции субъектов РФ, а, следовательно, о реальности действия конституционного принципа федерализма.
Поправками в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в значительной степени были унифицированы предметы ведения субъектов РФ и полномочия субъектов Федерации по предметам совместного ведения. С учетом конституционных положений и упомянутого выше федерального закона была скорректирована и ст. 15 Устава Пензенской области, устанавливающая предметы ведения Пензенской области. Поправки в Устав Пензенской области существенно сблизили его с учредительными актами других субъектов Федерации в части, касающейся предметов ведения субъекта РФ.
10. Пензенская область не имеет права выхода из состава Российской Федерации и самостоятельного изменения своего конституционно-правового статуса. Такой возможности Конституция РФ не предусматривает.
На основании ч. 5 ст. 66 Конституции РФ статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако изменение этого статуса нельзя трактовать как возможность выхода субъекта Федерации из состава России, даже «по взаимному согласию». В данном случае это противоречило бы конституционным нормам о государственном суверенитете и территориальному единству Российской Федерации. Такую правовую позицию выработал Конституционный Суд РФ еще в 1992 г. в постановлении по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан, согласно которой любые действия, имеющие целью нарушение территориального единства суверенного федеративного государства и национального единства населяющих его народов, наносят ущерб конституционному строю РФ и несовместимы с международными нормами о правах человека и правах народов[103].
Конституция РФ не признает за субъектами Федерации право выхода из состава России (право на сецессию). Это является, как справедливо отмечает В. В. Мамонов, логическим следствием того, что Россия - конституционное, т. е. созданная на основе Конституции, а не Федеративного договора, Федерация[104].
Изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации, по мнению И. А. Конюховой (Умновой), подразумевает под собой изменение вида субъекта Федерации, т. е. преобразование из одного вида в другой, например, преобразование из края в республику, из автономной области в область и т. п.; слияние субъектов Федерации или их размежевание, например, объединение республики и области в один субъект Федерации, выход автономного округа из состава края или области и т. д.; получение специального конституционно-правового статуса, отличного от статуса других субъектов Федерации, определенного непосредственно в Конституции РФ[105].
11. Пензенская область в лице ее органов государственной власти и должностных лиц несет ответственность за нарушение федерального законодательства. Непосредственное содержание такой ответственности не определяется в федеральной Конституции, однако в ее ст. 15 говорится о том, что все органы государственной власти и должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
Условия, формы и содержание ответственности органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Федерации за нарушение федерального законодательства определяются федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В случае принятия органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ и указанным федеральным законом (ст. 3).
Таким образом, важнейшим составляющим правового статуса субъекта Федерации является его конституционно-правовой статус. При этом конституционно-правовой статус субъекта РФ является определяющим, поскольку Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу.
Конституционно-правовой статус субъектов Федерации определен федеральной Конституцией. Ее правовыми нормами в значительной степени урегулирован правовой статус субъектов РФ. Закрепление правового статуса субъектов РФ в конституциях и уставах субъектов Федерации является производным от конституционных норм и целиком и полностью базирующимся на ее положениях.
Конституционно-правовой статус субъектов РФ, без учета особенностей этого статуса для отдельных видов субъектов РФ, является одинаковым для всех, включая и Пензенскую область.
Правовой статус Пензенской области. Конституция Российской Федерации не закрепила в полном объеме правовой статус субъектов Федерации. Часть 2 статьи 66 Конституции РФ установила, что статус области определяется Конституцией РФ и уставом области. Степень самостоятельности субъектов Федерации в определении своего статуса ограничивается конституционно-правовым статусом субъектов РФ, установленным в Конституции РФ и государственным суверенитетом Российской Федерации. При этом в одних случаях Конституция РФ определила правовые рамки для установления правового статуса субъектов Российской Федерации в их конституциях и уставах, в других случаях – вынесла этот вопрос на решение самих субъектов Федерации, которым вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предоставляется вся полнота государственной власти (ст. 73). Здесь субъекты Федерации должны исходить не из конкретных конституционных установлений, а из самого смысла Конституции Российской Федерации.
«Общие положения» Устава Пензенской области в части, касающейся определения ее правового статуса, установили, что Пензенская область является равноправным субъектом Российской Федерации (ст. 1). Территория Пензенской области в пределах существующих административных границ является неотъемлемой частью единой территории Российской Федерации (ст. 2). Статус Пензенской области может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и Пензенской области в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 3). Эти правовые нормы Устава напрямую вытекают из Конституции Российской Федерации, ее статей 4, 5, 66, 67. В них установлены правовые рамки для определения статуса субъектов Федерации в их конституциях и уставах.
Правовые рамки для определения статуса субъектов Федерации установлены Конституцией РФ и федеральным законодательством и в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Часть 1 статьи 14 Устава Пензенской области воспроизводит ст. 72 Конституции РФ, касающуюся предметов совместного ведения. Часть 3 указанной статьи Устава в соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», его статьями 5 и 21, определяет полномочия Пензенской области по предметам совместного ведения, осуществляемые органами государственной власти Пензенской области за счет средств бюджета Пензенской области (за исключением субвенций из федерального бюджета). К компетенции Пензенской области по предметам совместного ведения относится решение вопросов:
1) материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти Пензенской области и государственных учреждений Пензенской области, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти Пензенской области и работников государственных учреждений Пензенской области;
2) организационного и материально-технического обеспечения проведения выборов в органы государственной власти Пензенской области, референдумов Пензенской области;
3) формирования и содержания архивного фонда Пензенской области;
4) формирования и использования резервных фондов Пензенской области для финансирования непредвиденных расходов;
5) предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий;
6) передачи объектов собственности Пензенской области в муниципальную собственность;
7) организации и осуществления межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;
8) создания и обеспечения охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения; ведения Красной книги Пензенской области;
9) поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами);
10) планирования использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель;
11) строительства и содержания автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения;
12) организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение);
13) обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами Пензенской области;
14) организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным образовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях, специальных учебно-воспитательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, перечень которых утверждается органами государственной власти Пензенской области, а также в специальных образовательных учреждениях закрытого типа;
15) предоставления начального и среднего профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях);
16) предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения;
17) охраны и сохранения объектов культурного наследия регионального значения;
18) организации библиотечного обслуживания населения библиотеками Пензенской области;
19) создания и поддержки государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев);
20) организации и поддержки учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства);
21) поддержки народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);
22) поддержки региональных и местных национально-культурных автономий, поддержки изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности;
23) организации оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений);
24) организации обязательного медицинского страхования неработающего населения;
25) организации оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи;
26) социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами Пензенской области льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи;
27) предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти Пензенской области стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг;
28) предоставления служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих Пензенской области, работников государственных учреждений Пензенской области;
29) материально-технического и финансового обеспечения оказания адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях, определения порядка предоставления компенсаций расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации;
30) определения границ нотариальных округов в пределах территории Пензенской области и численности нотариусов;
31) организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов;
32) организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта;
33) организации тушения пожаров (за исключением лесных пожаров, пожаров на объектах, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектах, особо ценных объектах культурного наследия России, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей);
34) заключения внешнеэкономических соглашений Пензенской области;
35) установления, изменения и отмены региональных налогов и сборов, а также установления налоговых ставок по федеральным налогам в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
36) привлечения Пензенской областью заемных средств, а также обслуживания и погашения внутренних и внешних долгов Пензенской области;
37) наделения городских поселений статусом городского округа;
38) определения границ муниципальных образований в установленном порядке;
39) выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом;
40) учреждения печатного средства массовой информации для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти Пензенской области, иной официальной информации;
41) установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов Пензенской области, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
42) материально-технического обеспечения деятельности мировых судей;
43) предоставления материальной и иной помощи для погребения;
44) утверждения схем территориального планирования Пензенской области, утверждения документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования, осуществления государственного строительного надзора;
45) установления порядка пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанными с добычей полезных ископаемых, и распоряжения данными участками недр, в том числе разработки и реализации территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы Российской Федерации;
46) участия в урегулировании коллективных трудовых споров;
47) организации и осуществления на межмуниципальном и региональном уровнях мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории Пензенской области, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
48) создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения;
49) осуществления международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, участия в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;
50) участия в организации альтернативной гражданской службы в организациях, подведомственных органам государственной власти Пензенской области, включая меры по реализации прав граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, и их социальную защиту;
51) организации проведения на территории Пензенской области мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;
52) осуществления поиска и спасания людей на водных объектах, расположенных на территории Пензенской области;
53) создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований;
54) создания по решению органов исполнительной власти Пензенской области мобилизационных органов в зависимости от объема мобилизационных заданий (заказов) или задач по проведению мероприятий по переводу экономики Пензенской области на работу в условиях военного времени и обеспечения условий работникам созданных мобилизационных органов, координации и контроля за проведением органами местного самоуправления и организациями, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения, мероприятий по мобилизационной подготовке, а также осуществления методического обеспечения этих мероприятий;
55) организации и осуществления региональных научно-технических и инновационных программ и проектов.
Как видно из приведенной правовой нормы, Пензенская область достаточно подробно регламентировала компетенцию органов государственной власти области по предметам совместного ведения, оговорив при этом, что данная компетенция осуществляется за счет средств областного бюджета без учета субвенций из федерального бюджета. В данном случае здесь действует правовой принцип: компетенция Российской Федерации обеспечивается федеральным бюджетом, компетенция субъекта Федерации – региональным. По субвенциям, получаемым из федерального центра на осуществление предметов совместного ведения, Российская Федерация вправе осуществлять контроль над расходованием этих финансовых средств.
Кроме того, полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения определяются в федеральных законах, принимаемых по каждому предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Эти федеральные закону согласно федеральному закону «О принципах и порядке разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», принимаются с учетом мнения субъектов Федерации. Поэтому мы не согласны с мнением, поддерживаемым отдельными исследователями, о том, что федеральная законодательная власть в рамках предметов совместного ведения является исходно абсолютной и неограниченной[106]. Указанный федеральный закон является базовым при разграничении компетенции в предметах совместного ведения.
Принципиально значимым в разграничении компетенции между Российской Федерацией и Пензенской областью по предметам совместного ведения является указание на осуществление компетенции Пензенской области за счет средств бюджета Пензенской области.
Российское законодательство до недавнего времени не закрепляло право субъекта РФ на собственный бюджет. Это право было оговорено внесением изменений в федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Статья 26.13 указанного закона установила, что каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет. Впоследствии нормативное закрепление этого права было введено в Бюджетный кодекс Российской Федерации в форме новой редакции ст. 15 (вступила в силу с 1 января 2005 г.). По нашему мнению, эти поправки в законодательство, наделившие субъекты РФ бюджетными правами, были обусловлены конституционно-правовым статусом субъектов Федерации.
В наиболее общем виде бюджетную компетенцию субъекта Федерации определяют как совокупность его прав и обязанностей в качестве государственно-правового образования в сфере бюджетных отношений[107]. Осуществление бюджетной компетенции субъекта РФ является основой реализации полномочий субъекта Федерации по предметам собственного ведения, а также широкого круга полномочий по предметам совместного ведения.
Таким образом, законодательная база для разграничения компетенции Российской Федерации и Пензенской области, с учетом принятых федеральных законов, является сложившимся фактом.
Согласно ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и компетенции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Эта статья Конституции РФ носит рамочный характер для установления субъектами Федерации собственных предметов ведения.
Статья 15 Устава Пензенской области определила предметы ведения Пензенской области. В ведении области находятся:
1) принятие, изменение и дополнение Устава Пензенской области, законов и иных нормативных правовых актов Пензенской области, контроль за их соблюдением в рамках, предусмотренных федеральным законодательством;
2) установление в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" системы органов государственной власти Пензенской области, определение порядка организации их деятельности, формирование органов государственной власти Пензенской области;
3) определение административно-территориального устройства Пензенской области;
4) правовое регулирование в пределах полномочий Пензенской области вопросов, связанных с организацией местного самоуправления в Пензенской области;
5) владение, пользование и распоряжение собственностью Пензенской области в соответствии с действующим законодательством;
5.1) разработка, утверждение и исполнение программ социально-экономического развития Пензенской области;
6) финансовое, валютное, кредитное регулирование по вопросам, относящимся к ведению Пензенской области;
7) бюджет Пензенской области, целевые бюджетные фонды Пензенской области, регулирование налогов, сборов, пошлин, цен и тарифов в пределах полномочий Пензенской области;
8) регулирование в соответствии с федеральными законами правовых отношений в сфере административного, административно-процессуального, трудового, семейного, жилищного, земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды;
9) осуществление в соответствии с федеральным законодательством международных и внешнеэкономических связей Пензенской области;
10) межрегиональные связи Пензенской области;
11) в соответствии с федеральными законами организация государственной гражданской службы Пензенской области и муниципальная служба в Пензенской области;
12) иные вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом к ведению Пензенской области, а также вопросы, не отнесенные к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенные из компетенции органов государственной власти Пензенской области.
Что касается международных, внешнеэкономических и межрегиональных связей Пензенской области, то заключение и расторжение договоров Пензенской области утверждается законом Пензенской области (ст. 16 Устава) в соответствии с федеральным законодательством. Порядок реализации права субъектов Российской Федерации на осуществление международных и внешнеэкономических связей урегулирован федеральным законом от 4 января 1999 г. № 4 – ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»[108]. Субъекты Федерации обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами и административно-территориальными образованиями иностранных государств. Они могут вести переговоры и заключать соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей (ст. 3) и отрывать свои представительства на территории иностранных государств. Такие представительства не обладают статусом дипломатических представительств и на них не могут быть возложены консульские или дипломатические функции (ст. 10). Это означает, что субъекты Федерации не обладают международной правосубъектностью и соглашения, заключаемые ими, не являются международным договором.
Относительно собственности Пензенской области, то за ней закрепляются объекты собственности, которые не отнесены к федеральной и муниципальной собственности. Это правило установлено постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020 – 1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»[109].
Федеральным законом от 17 июля 2001 г. № 101 – ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»[110] определены правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность). Статьи 3 – 5 указанного федерального закона определили основания внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые возникает право собственности у Российской Федерации, право собственности у субъектов Российской Федерации, право собственности муниципальных образований.
Разграничение государственной собственности на землю осуществляется в следующем порядке: специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным отношениям совместно с другими федеральными органами исполнительной власти подготавливает перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности. Подготовка указанных перечней и их согласования с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления проводится в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Сведения о земельных участках, на которые возникает право собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований вносятся в документы государственного земельного кадастра (ст. 6).
По перечисленным предметам ведения Пензенская область обладает всей полнотой государственной власти и осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Эта правовые акты в силу ч. 6 ст. 76 Конституции РФ обладают юридическим верховенством и в случае противоречия их с федеральными законами действуют правовые акты субъекта Федерации.
Составной частью правового статуса Пензенской области является ее административно-территориальное деление. Статья 8 Устава Пензенской области к административно-территориальным образованиям области отнесла четыре города федерального значения, двадцать восемь районов, шесть городов районного значения, рабочие поселки, сельсоветы. Административным центром Пензенской области является город Пенза.
В сфере административно-территориального деления действует закон Пензенской области от 9 марта 2005 г. № 774 – ЗПО «Об административно-территориальном устройстве Пензенской области»[111]. Закон определил порядок решения вопросов, связанных с административно-территориальным устройством Пензенской области.
Административно-территориальное устройство Пензенской области основывается на принципах обеспечения целостности территории Пензенской области; учета исторически сложившейся системы расселения жителей Пензенской области; создания условий для социально-экономического развития Пензенской области, ее административно-территориальных образований, обеспечение населения благоприятной средой обитания (ст. 6).
Закон установил порядок образования, преобразования или упразднения административно-территориальных образований, установления и изменения их границ, установления и перенесения административного центра, порядок наименования и переименования городских и сельских населенных пунктов, сельсоветов, присвоения имен государственных и общественных деятелей, порядок учета административно-территориальных и муниципальных образований, населенных пунктов.
Предложение об образовании, о преобразовании или упразднении административно-территориального образования Пензенской области, установлении или изменении его границы может вноситься населением, органами государственной власти Пензенской области, органами местного самоуправления. Решение об образовании, о преобразовании или об упразднении административно-территориального образования Пензенской области, установлении или изменении его границы принимается законом Пензенской области по представлению Губернатора Пензенской области (ст. 8).
Наименование или переименование населенного пункта осуществляется в соответствии с федеральным законом от 18 декабря 1997 г. № 152 – ФЗ «О наименовании географических объектов»[112]. Согласно ему предложения о присвоении наименований географическим объектам или о переименовании географических объектов могут вноситься органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также общественными объединениями, юридическими лицами, гражданами Российской Федерации. Предложения о присвоении наименований географическим объектам или о переименовании географических объектов направляются в законодательные органы субъектов Российской Федерации. Законодательные органы субъектов Российской Федерации рассматривают эти предложения и в случае их одобрения информируют население соответствующих территорий о необходимых затратах на переименование и выявляют мнение населения. Далее эти предложения направляются на экспертизу в специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, который рассматривает их. Переименование субъектов РФ осуществляется федеральными законами, а переименование и присвоение наименований географическим объектам осуществляется Правительством Российской Федерации по представлениям субъектов РФ (ст. 9). По этой схеме в 2005 г. было осуществлено переименование районного центра Пензенской области города Беднодемьяновск в город Спасск.
Важной составляющей правового статуса субъекта Федерации являются его официальные символы. Статья 10 Устава Пензенской области установила, что Пензенская область имеет собственные официальные символы: флаг, герб и гимн Пензенской области. Описание, художественно-графическое изображение и порядок применения (использования) официальных символов утверждается законами Пензенской области.
Закон Пензенской области от 13 ноября 2002 г. № 407 – ЗПО «О флаге Пензенской области» установил описание флага Пензенской области и порядок его официального использования[113]. Флаг Пензенской области поднят на зданиях Законодательного Собрания и Правительства Пензенской области, органов исполнительной власти Пензенской области и органов местного самоуправления. Флаг Пензенской области может быть поднят во время торжественных мероприятий, проводимых органами государственной власти Пензенской области, муниципальными образованиями, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от форм собственности (ст. 3). Однако ныне действующий флаг Пензенской области не включен в государственный реестр официальных символов, поскольку он не учитывает исторических традиций Пензенской области.
Закон Пензенской области от 14.января 1999 г. № 133-ЗПО «О гербе Пензенской области», исходя из преемственности исторических традиций Пензенской области, устанавливает описание и порядок использования герба Пензенской области[114]. Герб Пензенской области является символом Пензенской области, государственности и власти. Он составлен по геральдическим правилам на основе герба Пензенской губернии и выполнен в стиле исторической знаково-геральдической системы (ст. 1).
Дата добавления: 2016-01-03; просмотров: 20; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!