Направления совершенствования правового регулирования отчетной стадии бюджетного процесса
Содержание Бюджетного кодекса Российской Федерации с учетом внесенных в апреле 2007 года изменений отражает достигнутый к настоящему времени уровень развития отношений по формированию и представлению отчетности законодателю и дальнейшее его совершенствование должно опираться на опыт применения этих норм.
При этом движущей силой дальнейшего совершенствования рассматриваемой стадии бюджетного процесса должно стать, на наш взгляд, удовлетворение запросов не только и не столько исключительно законодательных (представительных) органов, сколько неограниченного круга пользователей информации о публичных финансах, то есть по своей сути - всех групп общества. Кроме того, как показывает опыт рассмотрения отчетов об исполнении федерального бюджета за 1999-2005 годы, нуждается в дальнейшем развитии и сама процедура рассмотрения в законодательном (представительном) органе отчета об исполнении бюджета.
Объектом правоотношений на отчетной стадии бюджетного процесса в дальнейшем должен выступать не только отчет об исполнении бюджета, содержащий цифровые данные по исполнению бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета, но и сама деятельность главных администраторов бюджетных средств. Только рассмотрение собственно деятельности органов исполнительной власти и ее результатов способно обеспечить реальный механизм подотчетности исполнительных органов перед обществом. Отметим, что такое смещение интереса законодателя с цифровых показателей на фактическую деятельность и ее результаты наблюдается в зарубежных странах не только на отчетной стадии, но и на стадии составления и рассмотрения бюджета. Однако именно на отчетной стадии законодатель имеет больше оснований для выяснения того, какой результат получен от использования денежных средств в отчетном периоде, насколько исполнительные органы были эффективны и экономны в использовании публичных ресурсов.
|
|
|
В настоящее время в Кодексе отсутствует юридическая обязанность исполнительных органов представлять законодателю информацию о результатах своей деятельности, которая готовится в настоящее время согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов". Практика вместе с тем показывает, что в заключениях на отчет об исполнении бюджета внешний аудитор (на федеральном уровне - Счетная палата Российской Федерации) уже сейчас не ограничивается только анализом показателей исполнения бюджета, такой анализ сопровождается высказыванием суждения аудитора об имеющихся проблемах в исполнении бюджета и о результатах деятельности органов исполнительной власти.
|
|
|
Формирование и рассмотрение в бюджетном процессе информации о результатах деятельности органов исполнительной власти (главных администраторов бюджетных средств) с необходимостью поставит в дальнейшем вопрос о законодательном закреплении этой сферы отношений нормами бюджетного права.
В настоящее время Кодексом (статья 264.5) предусмотрена норма о рассмотрении и утверждении законодательным (представительным) органом только годового отчета об исполнении бюджета а не всех предусмотренных статьей 264.1. Кодекса форм бюджетной отчетности. Такая норма обусловлена в настоящее тем, что законодателем утверждается только бюджет, формируемый на кассовой основе. Исходя из этого и отчет об исполнении бюджета, составляемый на кассовой основе по кодам бюджетной классификации, является основным объектом внимания законодателя. Вместе с тем, баланс публично-правовых образований и отчет о финансовых результатах их деятельности, основанные на объективной системе бухгалтерского учета на основе метода начислений, дают больше оснований для анализа и оценки проводимой налогово-бюджетной политики.
|
|
|
На данном этапе развития отечественного бюджетного процесса следует не упускать из виду возможности, предоставляемые указанными видами отчетности. Очень важно, чтобы усилия исполнительных органов по формированию отчетности на основе метода начислений, особенно баланса публично-правовых образований, и их внешней проверке органами государственного (муниципального) финансового контроля, имели адекватную оценку со стороны законодательных (представительных) органов.
Регулярное формирование и рассмотрение законодателем такой отчетной информации должно в итоге привести к тому, что и на первоначальных стадиях бюджетного процесса (рассмотрение проекта закона (решения) о бюджете) появится необходимость использования данных на основе метода начислений, демонстрирующих будущие финансовые последствия текущей бюджетной политики.
Традиционно нормы бюджетного права в части отчетной стадии регулируют отношения между высшими исполнительными органами и законодательными (представительными) органами по рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета.
Само наличие отчетной стадии связано с тем, что исполнительные органы призваны удовлетворить запрос представителей народа (парламент) о том, куда фактически были использованы публичные финансовые ресурсы. Вполне очевидно, что информационные потребности разных групп общества имеют свою специфику и эти группы могут быть не удовлетворены составом той информации, которая рассматривается и утверждается в рамках существующей отчетной стадии бюджетного процесса. В связи с этим необходимо обеспечить информационные потребности общества не только опосредованно через представительные органы (парламент), но и непосредственно широкому неограниченному кругу заинтересованных пользователей.
|
|
|
Наличие отчетной стадии, как представляется, следует рассматривать именно в таком широком контексте. Исходя из закрепленного Кодексом принципа гласности бюджетного процесса, предусматривающего "полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов", отчетная стадия имеет значительный потенциал развития только в случае полезности и доступности для общества необходимой ему отчетной информации. Если информация, формируемая исполнительными органами и рассматриваемая законодательными (представительными) органами, не удовлетворяет имеющегося со стороны общества интереса, то наличие отчетной стадии не оправдывает своего предназначения в полном объеме.
В связи с изложенным представляется необходимым при дальнейшем совершенствовании правового регулирования отчетной стадии бюджетного процесса предусмотреть в Кодексе нормы о расширении доступа общественности к информации об исполнении бюджета и его результатах с учетом интересов различных групп общества. Например, необходимо законодательно закрепить юридическую обязанность предания гласности отчетности не только об исполнении бюджета, но и о достигнутых результатах деятельности каждого органа исполнительной власти (главного администратора бюджетных средств). В этих целях с учетом развития информационных технологий разумно использовать Интернет.
Бюджетный кодекс сделал серьезный шаг вперед, предусмотрев проведение органами финансового контроля внешней проверки бюджетной отчетности каждого главного администратора бюджетных средств. Вместе с тем, на этапе рассмотрения отчета об исполнении бюджета законодательным (представительным) органом механизм подотчетности главных администраторов бюджетных средств не определен. Кодекс, при регулировании, например, отношений на федеральном уровне, только указал, что на заседании Государственной Думы выступает Министр финансов Российской Федерации.
Поскольку решение законодателя по отчету об исполнении бюджета принимается в форме закона, то представителем Правительства Российской Федерации при рассмотрении этого закона выступает Министр финансов Российской Федерации. Это приводит к тому, что главные администраторы бюджетных средств напрямую не задействованы в парламентской процедуре рассмотрения отчета об исполнении бюджета. Положения заключения внешнего аудитора, относящиеся к деятельности соответствующих органов исполнительной власти, а также вопросы законодателя вынужден комментировать Минфин России.
Поэтому представляется необходимым более четко регламентировать парламентскую процедуру рассмотрения отчета об исполнении бюджета с участием исполнительных органов (главных администраторов бюджетных средств).
По аналогии с разделом Бюджетного кодекса Российской Федерации, посвященном процедуре рассмотрения проекта федерального бюджета в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, необходимо закрепить в кодексе и процедуру рассмотрения в парламенте и комитетах его палат отчета об исполнении федерального бюджета с приглашением главных администраторов средств федерального бюджета. Важно при этом определить полномочие парламента по оценке деятельности исполнительных органов, а не только по оценке отчета об исполнении федерального бюджета.
Так как объектом бюджетных отношений на отчетной стадии бюджетного процесса является не только отчет об исполнении бюджета, но и деятельность и ее результаты исполнительных органов, то и итоговым решением парламента может быть не только утверждение отчета об исполнении бюджета принятием закона (решения) о бюджете, но и постановление законодательного (представительного органа), в котором дается оценка более широкому спектру вопросов.
На федеральном уровне целесообразно в Бюджетном кодексе Российской Федерации указать, что Государственной Думой выносится постановление, в котором выражается отношение к деятельности органов исполнительной власти по исполнению федерального бюджета за отчетный период и возможные предложения по совершенствованию этого процесса. Такое нормативное регулирование необходимо для того, что бы по имеющемуся на этапе рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета второму объекту отношений - информации о деятельности органов исполнительной власти, имелся итоговый документ, отражающий волю законодателя. В настоящее время в ряде постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации содержатся такого рода оценки и связанные с ними обращения в адрес Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.
В целом необходимо закрепить использование специальных парламентских процедур для рассмотрении отчета об исполнении бюджета, которые были бы связаны с законодательным (правотворческим процессом) по утверждению законов (решений) о бюджете, но не сливались бы с ним, поскольку у этих двух процессов разные объекты правоотношений. Если для законодательного (правотворческого) процесса объектом правоотношений выступает не отчет, а проект закона (решения) о бюджете, то для процедур осуществления законодательными (представительными) органами своих бюджетных полномочий по последующему финансовому контролю - вся бюджетная отчетность, заключение органа внешнего государственного (муниципального) контроля, содержащаяся в них информация по исполнению бюджета и их результатам.
Как отмечено выше, изменениями в Кодекс по предложению самой Счетной палаты Российской Федерации была исключена норма о содержании Заключения Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета. Требования к содержанию такого заключения на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в Кодексе также не предъявляются.
В условиях признания утратившей силу с 1 января 2008 года статьи 278 Бюджетного кодекса Российской Федерации, органами внешнего контроля, образованными законодательными (представительными) органами, не выработаны стандарты проведения внешней проверки и подготовки заключений на отчет об исполнении бюджета.
По нашему мнению, необходимо было не только сохранить статью 278 Бюджетного кодекса Российской Федерации, модернизировав ее содержание с учетом внесенных изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, но и, более того, ввести статью аналогичного содержания в главу 25.1, сделав едиными требования к содержанию заключений на отчеты об исполнении всех бюджетов.
Этап внешней проверки на отчетной стадии бюджетного процесса регулируется не только нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации, но и Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации", а также документами, принимаемыми внешним аудитором - самой Счетной палатой Российской Федерации. Вместе с тем указанные документы ограничены по сфере применения, поскольку не могут содержать нормы, носящие обязательный характер для объекта проверки - главных администраторов бюджетных средств, если только эти нормы напрямую не закреплены законодательно. Поэтому для четкого определения обязанностей и ответственности исполнительных органов представляется целесообразным установить в Бюджетном кодексе базовые правила проведения внешней проверки - прежде всего процессуальные правила и форму взаимодействия с главными администраторами бюджетных средств (сроки рассмотрения заключений, порядок представления и рассмотрения возражений на них, порядок обжалования заключений).
Заключение органа внешнего государственного (муниципального) финансового контроля должно быть инструментом для вынесения квалифицированного законодательным (представительным) органом суждения о состоявшемся исполнении бюджета и оценке деятельности исполнительных органов с тем, чтобы в последующем при рассмотрении проектов бюджетов на следующие финансовые годы была возможность законодательным путем решить имеющиеся проблемы или обратить внимание исполнительных органов на необходимость устранения выявленных недостатков.
Таким образом, следует, на наш взгляд, законодательно закрепить, что предметом Заключения не только может, но и должен быть весь процесс исполнения бюджета, обобщающий результаты всех проведенных контрольных мероприятий по проверке исполнения бюджета в отчетном периоде.
Учитывая значительное количество муниципальных образований (около 23 тысяч) и очевидные трудности создания в каждом из них профессионального органа внешнего контроля, целесообразно в Кодексе предусмотреть возможность привлечения к внешней проверке бюджетной отчетности независимых аудиторских организаций, с отражением пределов их компетенции. При этом нельзя не отметить, что возможности независимого аудита на отчетной стадии значительно ограничены, поскольку задачей внешнего контроля является не просто подтверждение финансовой отчетности, но и оценка результатов деятельности органов исполнительной власти в ходе исполнения бюджета в отчетном периоде. Последняя задача, помимо того, что несет значительный конфликтный потенциал, имеет все-таки не частный, а публично-правовой характер.
При выработке требований к содержанию заключения органов государственного (муниципального) внешнего контроля на годовой отчет об исполнении бюджета необходимо также обратиться к опыту подготовки заключений организаций внешнего аудита. Такие заключения на годовую бухгалтерскую отчетность готовятся независимыми аудиторскими организациями с соблюдением требований, установленных Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности"*(430). Согласно статье 10 указанного закона, аудиторское заключение представляет собой "официальный документ, предназначенный для пользователей финансовой (бухгалтерской) отчетности... и содержащий выраженное в установленной форме мнение... о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемого лица и соответствии порядка ведения его бухгалтерского учета законодательству Российской Федерации". Под достоверностью Федеральный закон "Об аудиторской деятельности" понимает "степень точности данных финансовой (бухгалтерской) отчетности, которая позволяет пользователю этой отчетности на основании ее данных делать правильные выводы о результатах хозяйственной деятельности, финансовом и имущественном положении аудируемых лиц и принимать базирующиеся на этих выводах обоснованные решения".
Как видно из закона, заключение, которое должно быть подготовлено органами внешнего государственного (муниципального) контроля, имеет много схожих черт с аудиторским заключением, поскольку одна из задач органов внешнего государственного (муниципального) контроля - также подтвердить достоверность бюджетной отчетности в целом и отчета об исполнении федерального бюджета в частности.
В требованиях к содержанию заключения аудитора выражена и вся цель аудита, которой согласно статье 1 Федерального закона "Об аудиторской деятельности" является выражение мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству Российской Федерации.
В связи с этим вопрос можно поставить и шире - насколько уместно применить к проведению внешней проверки бюджетной отчетности не только требования, относящиеся к аудиторскому заключению, но и иные требования к аудиторской деятельности, сформулированные в федеральных правилах (стандартах) аудиторской деятельности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2002 г. N 696*(431).
Статьей 264.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в состав субъектов правоотношений на отчетной стадии бюджетного процесса введен главный администратор бюджетных средств, который охватывает собой функции главного распорядителя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета. В Бюджетном кодексе Российской Федерации при характеристике в отчетной стадии полномочий получателя бюджетных средств, администратора доходов бюджета и администратора источников финансирования дефицита бюджета, всех этих субъектов также было бы целесообразно объединить в один субъект правоотношений - администратора бюджетных средств, поскольку у всех у них полномочия на отчетной стадии бюджетного процесса одинаковы.
Анализ норм бюджетного законодательства позволяет поставить дискуссионный вопрос о том, каким образом существует возможность у главных администраторов бюджетных средств и финансовых органов внести исправления в бюджетную отчетность по итогам ее внешней проверки.
Как представляется, до направления высшим исполнительным органом в законодательный (представительный) орган отчета об исполнении бюджета такая возможность существует в любое время, о чем, безусловно, должен быть проинформирован и орган государственного (муниципального) внешнего контроля. Было бы даже более правильным, что бы орган внешнего государственного (муниципального) контроля своевременно информировал главных администраторов бюджетных средств и соответствующий финансовый орган об обнаруженных недостатках в отчетности в части отражения отчетных данных, требующих уточнения. Пример такого взаимодействия между органом внешнего контроля и финансовым органом страны (Счетного Суда и Министерства финансов, экономики и промышленности) показывает опыт отчетной стадии во Французской Республике.
После же внесения высшим исполнительным органом в законодательный (представительный) орган годового отчета об исполнении бюджета, такая возможность пропадает. В таком случае необходимо руководствоваться нормой статьи 264.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации об устранении фактов недостоверного или неполного отражения отчетных данных при отклонении по этим основаниям отчета об исполнении бюджета законодательным (представительным) органом.
Поскольку механизм опубликования отчетов об исполнении бюджета и законов (решений) о бюджете различен, целесообразно сохранить воспроизведение в законах (решениях) о бюджете основных показателей самого отчета об исполнении бюджета, что не отменяет необходимости опубликования и собственно отчета об исполнении бюджета. Такое дублирование в то же время создает дополнительные гарантии юридическим и физическим лицам соблюдения их права на информацию и ознакомление с отчетом об исполнении бюджета. Целесообразно установить, что органам исполнительной власти необходимо опубликовать не только отчет об исполнении бюджета, но и весь массив формируемой бюджетной отчетности за отчетный период.
В завершении необходимо отметить, что основные направления совершенствования отчетной стадии бюджетного процесса должны идти в соответствии с изменяющимися запросами общества.
Каждое из публично-правовых образований все в большей степени выступает равноправным и ответственным участником экономического оборота, его деятельность все более подчиняется нормам и правилам, по которым живут другие хозяйствующие субъекты - это безусловность исполнения взятых на себя обязательств, независимо от природы их возникновения, эффективное управление финансами и собственностью, ответственность исполнительных органов (менеджеров) перед акционерами (в случае публично-правовых образований - перед избирателями и представительными органами). Поэтому то же место, которое занимает финансовая отчетность каждой корпорации как для нее самой, так и для всех внешних пользователей, должна занять и финансовая отчетность публично-правовых образований, обеспечив информационную ценность для всех категорий внешних пользователей (избирателей, кредиторов, поставщиков товаров и услуг для публичных нужд, ученых, экспертов, аналитиков, других публично-правовых образований).
Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 151; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!