Ведомственные целевые программы
Вопросы работы с ведомственными целевыми программами (далее - ВЦП) на федеральном уровне урегулированы в Положении о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. N 239.
Ведомственные целевые программы базируются на системе целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования и отражаются в докладах о результатах и основных направлениях деятельности.
Ведомственные целевые программы могут формироваться в 2 видах:
- утверждаемая ведомственная целевая программа (ее также именуют целевой программой ведомства), под которой понимается утверждаемый субъектом бюджетного планирования комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами;
- аналитическая ведомственная целевая программа (также именуется аналитической программой ведомства), под которой понимается выделяемая в аналитических целях при подготовке доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования группировка расходов, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой целевыми индикаторами.
|
|
|
Утверждаемая ВЦП должна содержать:
- паспорт программы;
- характеристику проблемы (задачи), решение которой осуществляется путем реализации программы, включая анализ причин ее возникновения, целесообразность и необходимость решения на ведомственном уровне;
- основные цели и задачи программы;
- описание ожидаемых результатов реализации программы и целевые индикаторы - измеряемые количественные показатели решения поставленных задач и хода реализации программы по годам;
- перечень и описание программных мероприятий, включая состав мероприятий, информацию о необходимых ресурсах (с указанием направлений расходования средств и источников финансирования) и сроках реализации каждого мероприятия;
- срок реализации программы;
- описание социальных, экономических и экологических последствий реализации программы, общую оценку ее вклада в достижение соответствующей стратегической цели, оценку рисков ее реализации;
- оценку эффективности расходования бюджетных средств по годам или этапам в течение всего срока реализации программы, а при необходимости - и после ее реализации;
- методику оценки эффективности программы (с учетом ее особенностей);
- обоснование потребностей в необходимых ресурсах;
|
|
|
- описание системы управления реализацией программы, включающей в себя распределение полномочий и ответственности между структурными подразделениями, отвечающими за ее реализацию.
При этом ВЦП не разделяются на подпрограммы, а мероприятия утверждаемых ВЦП не могут дублировать мероприятия федеральных целевых программ. Фактически, данная норма создает правовые основы для концентрации в рамках ведомственных целевых программ текущей деятельности исполнительных органов государственной власти, а работы по решению стратегических проблем межведомственного характера - в рамках федеральных целевых программ.
Аналитическая ВЦП должна содержать:
- цели программы, описание целевых индикаторов с количественными показателями решения конкретной тактической задачи по годам;
- обоснование объемов и состава расходов средств, выделяемых из федерального бюджета на реализацию программы.
Предложения по объемам осуществляемых за счет средств федерального бюджета расходов на реализацию целевой программы ведомства в целом и каждого из мероприятий подготавливаются в соответствии с функциональной и экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации с расчетами и обоснованиями на весь период реализации программы.
|
|
|
Реализация аналитической ВЦП осуществляется в пределах расходов, выделенных субъекту бюджетного планирования на исполнение действующих обязательств.
Решение о необходимости разработки утверждаемой ВЦП принимается руководителем субъекта бюджетного планирования. Проект ВЦП разрабатывает ГРБС. Затем данный проект должен проходить экспертизу Минфина России и Минэкономики России.
Утверждаться может лишь ВЦП, получившая положительные заключения Минфина России и Минэкономики России. Если же программу планируется финансировать за счет средств бюджета принимаемых обязательств, то также необходимо одобрение Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу
ВЦП утверждаются на срок до 3 лет приказом руководителя субъекта бюджетного планирования.
В случае если проект утверждаемой ВЦП получил отрицательное заключение экспертизы Минэкономики России или Минфина России и/или она не включена в перечень программ, финансируемых за счет бюджета принимаемых обязательств, субъект бюджетного планирования вправе реализовывать такую программу лишь в форме аналитической программы ведомства, без утверждения.
|
|
|
Данная норма нацеливает на то, чтобы ведомственные целевые программы, в первую очередь, разрабатывались для формирования комплексной системы целеполагания в рамках текущей деятельности органа исполнительной власти, а не ориентировались на привлечение нового бюджетного финансирования за счет бюджета принимаемых обязательств.
Фактически данный подход привел к тому, чтобы ГРБС, планировавшие благодаря разработке ведомственных целевых программ получить дополнительное финансирование из федерального бюджета, разрабатывали проекты ВЦП, включающие новые расходные обязательства. Однако данные инициативы в ходе проведения экспертиз не были поддержаны Минфином России и/или Минэкономики России. Как следствие институт ведомственных целевых программ на федеральном уровне фактически не нашел до настоящего времени практического применения.
В Бюджетный кодекс РФ (в редакции Федерального закона N 63-ФЗ) введены нормы относительно ВЦП. Так, согласно ст. 179.3 Кодекса в федеральном, региональном, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ, местной администрацией.
Это обстоятельство дополнительно подтвердило намерение федеральных властей продолжить работу по внедрению в практику деятельности ведомственных целевых программ. Более того, поскольку ведомственные целевые программы позволяют обеспечить сопоставление конкретных мероприятий, объемов бюджетного финансирования и ожидаемых результатов деятельности, их обоснованно рассматривают как документы, необходимые для осуществления бюджетного процесса, отражением чего и является включение норм о ВЦП в Бюджетный кодекс РФ.
Используемые на федеральном уровне нормы рассмотренного постановления Правительства РФ относительно ВЦП не носят для субъектов РФ и муниципальных образований обязательного характера, однако в качестве примера они могут быть использованы в рамках работы по внедрению принципов БОР на региональном и муниципальном уровне.
§ 7. Среднесрочное финансовое планирование
Необходимость усиления роли среднесрочного финансового планирования в полной мере нашло отражение в действующем российском бюджетном законодательстве.
В соответствии со ст. 169 Бюджетного кодекса РФ проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на три года - очередной финансовый год и плановый период.
Проект регионального (местного) бюджета составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период). В случае если проект регионального (местного) бюджета составляется и утверждается на очередной финансовый год, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (местная администрация муниципального района, городского округа) разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план субъекта РФ (муниципального района, городского округа).
Исключение составляет лишь поселенческий уровень муниципальных образований: для поселений допускается утверждение бюджета на один год без разработки среднесрочного финансового плана.
Требования у среднесрочному финансовому плану субъекта РФ (муниципального образования) установлены в ст. 174 Бюджетного кодекса РФ.
Под среднесрочным финансовым планом субъекта Российской Федерации (муниципального образования) предложено понимать документ, содержащий основные параметры бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета). Среднесрочный финансовый план вносится в законодательный (представительный) орган вместе с проектом бюджета.
При этом значения показателей среднесрочного финансового плана субъекта РФ (муниципального образования) и основных показателей проекта соответствующего бюджета должны соответствовать друг другу.
Утвержденный среднесрочный финансовый план субъекта РФ (муниципального образования) должен содержать следующие параметры:
- прогнозируемый общий объем доходов и расходов соответствующего бюджета и консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального района);
- объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов;
- распределение в очередном финансовом году и плановом периоде между муниципальными образованиями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
- нормативы отчислений от налоговых доходов в местные бюджеты, устанавливаемые (подлежащие установлению) законами субъекта Российской Федерации (муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований);
- дефицит (профицит) бюджета;
- верхний предел государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации, верхний предел государственного внешнего долга субъекта Российской Федерации (при наличии такового), верхний предел муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода)
- прогнозируемый объем доходов, расходов и дефицита (профицита) территориального государственного внебюджетного фонда
- иные показатели по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (местной администрации муниципального образования).
Показатели среднесрочного финансового плана носят индикативный характер и могут быть изменены при разработке и утверждении среднесрочного финансового плана субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на очередной финансовый год и плановый период, который, в свою очередь, подлежит разработке путем уточнения параметров указанного плана на плановый период и добавления параметров на второй год планового периода.
В пояснительной записке к проекту среднесрочного финансового плана субъекта РФ (муниципального образования) должно приводиться сопоставление параметров среднесрочного финансового плана, с ранее одобренными параметрами с указанием причин планируемых изменений.
На федеральном уровне имелась практика утверждение перспективного финансового плана - документа, составление которого предусматривалось Бюджетным кодексом РФ в первоначальной редакции. Перспективный финансовый план не должен был иметь столь высокого уровня детализации. В нем, как правило, отражались общие параметры доходов, расходов бюджета, уровень дефицита бюджета, предельные бюджеты субъектов бюджетного планирования.
Перспективные финансовые планы РФ были утверждены следующими документами:
- перспективный финансовый план РФ на 2006-2008 годы - Распоряжением Правительства РФ от 21 марта 2006 г. N 399-р;
- перспективный финансовый план РФ на 2007-2009 годы - Распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 1860-р.
Анализ данных планов показывает, что сокращения доходов и расходов бюджета в совпадающие периоды более поздний перспективный финансовый план не предусматривает. Напротив, отмечается увеличение данных параметров.
Федеральный бюджет на 2008-2010 утвержден на трехлетний период. В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ в нем плановый период (2009 и 2010 год) спланированы достаточно детально.
Как установлено ст. 184.1 Бюджетного кодекса РФ, в законе о бюджете, принимаемом на три года, помимо прочего, предусматриваются:
- распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год и плановый период;
- объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде;
- источники финансирования дефицита бюджета на очередной финансовый год и плановый период;
- верхний предел государственного внутреннего долга и (или) государственного внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), с указанием в том числе верхнего предела долга по государственным гарантиям.
Кроме того, в законе о бюджете, принимаемом на три года, устанавливается общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов бюджета, на второй год планового периода в объеме не менее 5 процентов общего объема расходов бюджета.
В связи с тем, что в настоящее время законодательные требования к содержанию среднесрочного финансового плана предполагают весьма высокую степень его детальности (на практике он может составлять 50-60 страниц и включать приложения, схожие по формату с приложениями к бюджету с распределением расходов по ведомственной структуре) на региональном и муниципальном уровня рассматривается целесообразность перехода к утверждению трехлетних бюджетов. Подобное решение представляется верным, поскольку объемы трудозатрат при составлении среднесрочного финансового плана и трехлетнего бюджета сопоставимы.
Безусловно, определенные вопросы вызывают юридические последствия утверждения расходов в законе (решении) о бюджете. Вместе с тем, п. 4 ст. 184.1 Бюджетного кодекса РФ допускает возможности изменения утвержденных в бюджете параметров расходов.
Так, данным пунктом установлено, что изменение показателей ведомственной структуры расходов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета осуществляется путем увеличения или сокращения утвержденных бюджетных ассигнований либо включения в ведомственную структуру расходов бюджетных ассигнований по дополнительным целевым статьям и (или) видам расходов соответствующего бюджета.
Следовательно, определенные правовые возможности для отклонения от утвержденных в бюджете на второй и третий годы объемов расходов у субъектов РФ и муниципальных образований имеются.
Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 343; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!