Краткая характеристика российской модели БОР
Начиная с 2004 года, в котором с одобрением Постановлением Правительства РФ N 249 Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации на 2004-2006 годы было положено официальное начало переходу на принципы БОР, сложился определенный, характерный именно для российской практики набор инструментов и механизмов программно-целевого бюджетирования.
Сложившийся в настоящее время инструментов БОР во многом был продиктован практикой внедрения программно-целевого бюджетирования, которая внедрялась на федеральном уровне и затем как ключевой ориентир использовалась при проведении аналогичных реформ в регионах. Хотя жесткой обязательности прямого переноса федеральной модели в субъекты РФ и муниципальные образования из правовых актов федерального уровне не следовало, однако же отсутствие концептуальных проработок данного вопроса для выбора собственной модели поведения в субъектах Федерации и особенно в муниципалитетах являлось прямым препятствием для отклонения от федеральной модели реформ.
В составе инструментов БОР, в первую очередь, необходимо указать доклады о результатах и основных направлениях деятельности (далее также именуются "ДРОНД", "доклады") и целевые программы (федеральные/региональные/муниципальные (долгосрочные) целевые программы и ведомственные целевые программы). Как будет показано далее, в обоих документах должны отражаться планируемые результаты деятельности и объемы бюджетного финансирования. Однако доклады используются для стратегического планирования, без выделения конкретики по мероприятиям, а программы - напротив, для детального формулирования конкретных путей решения поставленных стратегических приоритетов. Следует отметить, что разделение двух данных документов является особенностью федеральной российской практики. В то же время для внедрения БОР принципиально важно наличие документа либо комбинации документов, в котором(ых) бы отображались планируемые результаты деятельности в увязке с бюджетными финансированием.
|
|
|
ДРОНДы и целевые программы создают ориентиры для деятельности органов государственной власти, для управления подведомственными им отраслями. В свою очередь, для того чтобы системы целеполагания была транспонирована на более низкий уровень - конкретных учреждений - в бюджетном законодательстве предусмотрено использование государственных (муниципальных) заданий - документов, содержащих индивидуальные требования к качеству и объему оказываемых услуг конкретными государственными (муниципальными) учреждениями.
Для упрощения установления требований к качеству государственных (муниципальных) услуг и вынесения сложных механизмов установления требований к качественному наполнению деятельности учреждений из жестких рамок бюджетного процесса, отводящих составлению проекта бюджета весьма непродолжительный период времени, в настоящее время все более часто ставится вопрос о необходимости утверждения стандартов государственных (муниципальных) услуг и заблаговременного расчета нормативов их финансирования.
|
|
|
Следующей важнейшей составляющей перехода на принципы БОР называют усиление роли среднесрочного финансового планирования. Очевидно, что отсутствие ясности с объемами бюджетного финансирования препятствует обоснованному планированию результатов деятельности на срок, выходящий за пределы финансового года. В то же время планирование деятельности на столь краткий период с позиций БОР представляется неактуальным: текущие потребности развития, отраженные в структуре целей, задач, мероприятий и показателей лишь на один год, хотя и создадут предпосылки для оценки эффективности бюджетных расходов и организации деятельности на основе механизмов целеполагания в краткосрочной перспективе, однако они не могут быть транспонированы в общую систему развития территорий, подлежащую выстраиванию исходя из средне- либо долгосрочных перспектив.
|
|
|
Еще более длительный горизонт планирования деятельности - долгосрочный в настоящее время создается благодаря проведению на федеральном уровне работ по формированию Концепции долгосрочного развития Российской Федерации и подготовке финансовых оценок бюджетных расходов в долгосрочной перспективе.
В условиях российских реалий и с учетом имевшей место в 90-х годах прошлого века ситуации с разрастанием т.н. "нефинансируемых мандатов" и непростой борьбы с их отменой особая роль, в том числе в среднесрочном финансовом планировании, отводится реестру расходных обязательств (далее также именуется "реестр", "РРО"). Реестр объединяет в себе информацию об основанных на правовых актах обязательствах государства осуществить бюджетные расходы и оценку величины данных расходов. На основе реестра возможна оценка объема т.н. "бюджета действующих обязательств" (БДО) - с тем, чтобы в дальнейшем можно было рассчитать величину свободных бюджетных ресурсов, не связанных с необходимостью исполнения ранее принятых обязанностей по финансированию тех или иных расходов из бюджета, и распределить свободные ресурсы - бюджет принимаемых обязательств (БПО) - между новыми расходами (программами, проектами, социальными выплатами и т.п.).
|
|
|
Особое внимание в российской практике в настоящее время стало отводиться повышению прозрачности механизмов планирования бюджетных ассигнований. Квинтессенцией этого стало закрепление в Бюджетном кодексе РФ необходимости утверждения финансовым органом методологии распределения бюджетных ассигнований. Очевидно, что подобная методология должна объединять в себе:
- результаты оценки объемов бюджетов действующих обязательств, определяемые в рамках ведения реестра расходных обязательств,
- оценку фактических и плановых результатов деятельности органов государственной власти (местного самоуправления) в рамках целевых программ,
- оценку деятельности государственных (муниципальных) учреждений в рамках государственных (муниципальных) заданий.
Вместе с тем объективно сложным является объединение всех указанных параметров на основе формального подхода в едином документе. Особенно с учетом того, что подобной практики открытой формализации расчетов распределения бюджетных ассигнований в Российской Федерации ранее не использовалось.
Обозначенные инструменты БОР нашли отражение в федеральной правовой практике (каждый из инструментов далее рассмотрен более подробно). Одновременно с установлением механизмов и процедур применения данных инструментов в российском бюджетном законодательстве создавались дополнительные условия, позволяющие говорить о более эффективной работе по переходу на программно-целевое бюджетирование.
Так, предпосылки для повышения самостоятельности субъектов РФ и органов местного самоуправления в детализации планирования бюджетных ассигнований, а также самостоятельности главных распорядителей бюджетных средств (далее ГРБС) при исполнении бюджета были созданы благодаря изменению требований к уровню и структуре утверждения классификации расходов бюджетов, а также к организации исполнения бюджета, составу необходимых для этого документов, уровню их утверждения, обязательной и допустимой степени их детализации.
Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ прямо предусмотрена необходимость проведения внутреннего финансового аудита, нацеленного на разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.
Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 167; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!