Ключевые характеристики модели БОР
Бюджетирование с элементами ориентированности на конечный результат в органах власти зародилось в середине 20 века в США и с тех пор приобрело популярность во многих странах мира.
Международные исследования показывают, что исполнительные органы власти примерно 75% стран, входящих в ОЭСР, включают информацию, характеризующую результаты их деятельности, в бюджетную документацию.
Интегрирование элементов ориентированности на результат в бюджетный процесс в международной практике происходило в разных условиях*(415):
1. В составе глубинных реформ государственного сектора (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия);
2. В рамках отдельных программ частичной модернизации системы управления государственными финансами, не затрагивающих фундаментальные основ системы управления (Германия, Дания, Ирландия, Канада, Норвегия, США, Нидерланды, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция).
В странах, наиболее преуспевших в деле модернизации управления государственными и муниципальными финансами, таких как Австралия, Великобритания, Канада, Новая Зеландия и США созданы мощные инструменты для "привязки" результатов деятельности органов власти на различных уровнях бюджетной системы к стадиям бюджетного процесса. Подобные сложные инструменты далеко не всегда нужны; они могут быть не в полной мере освоены другими развитыми и, тем более, развивающимися странами по всему миру. Так, ощутимые шаги по включению информации о результатах работы органов власти в процесс составления годового бюджета на уровне центрального правительства предпринимаются во Франции и Японии только с 2001 года. В Германии же, начиная с 90-х годов, проводились только эксперименты по внедрению отдельных элементов ориентированности на результат на субфедеральном уровне.
|
|
|
Все проводимые в мире работы по встраиванию БОР в систему управления финансами можно условно разделить на:
- оригинальные разработки нескольких передовых стран с англосаксонской правовой традицией;
- на опыт их адаптации в других странах (в т.ч. в Российской Федерации).
Бюджетирование может быть ориентировано на одну из двух групп результатов, а именно:
- на оценку т.н. непосредственных результатов, проявляющихся в прямой связи с выполнением того или иного действия, оказанием услуги и характеризующих, в частности, объем проведенных работ, оказанных услуг (протяженность дорог, число единиц закупленного оборудования, количество обслуженных потребителей услуги);
- на оценку т.н. конечных результатов - эффектов, полученных вследствие выполнения того или иного действия, функции, программы (повышение уровня благосостояния, здоровья населения, удовлетворенность потребителей качеством услуг и т.п.).
|
|
|
Кроме того, в рамках БОР показатели деятельности могут устанавливаться как для разных уровней власти и управления: как для высшего уровня - органов государственной власти, реализуемых ими программ и проектов, так и для конкретных учреждений.
На построение системы, в которой все уровни охвачены планированием и оценкой результатов деятельности направлены продолжающиеся сегодня реформы в Австралии, Новой Зеландии и Великобритании несмотря на тот факт, что траектории реформ и практические технологии различны. В частности, Австралия с самого начала реформировала управление финансами, ориентируясь на результаты в форме общественного эффекта, и внедряя это принцип на самом верхнем уровне министерств и составления общего бюджета страны. Новая Зеландия, наоборот, начинала с детальной регламентации управления бюджетными услугами на уровне отдельных бюджетных организаций и сегодня усиливает управление результатами на более высоком уровне.
Чем выше уровень управленческого анализа, тем сложнее его встроить в общую систему управления и бюджетирования. Традиционные и наиболее простые системы бюджетирования ориентированы именно на оценку издержек и ресурсов и отчасти управленческий анализ. Такая направленность отражается в доминировании детальных классификаций расходов, многочисленных нормативах и стандартах, регулирующих использование ресурсов, кассовом учете и т.п.
|
|
|
Задача же определения издержек достижения конкретного общественного результата многогранна, не решаема однозначно и не может быть сведена к использованию формул и нормативов. Ее решение требует многоступенчатого управленческого процесса, который будет включать обсуждение альтернативных вариантов и возможностей между руководителями различного уровня. При этом роль мотивации и управленческой гибкости существенно возрастает, поскольку формальные решения по поводу распределения финансовых ресурсов в соответствии с действующими требованиями должны быть заменены ответственными управленческими решениями.
Измерение результатов в форме общественных эффектов намного сложнее измерения объема и качества бюджетных услуг. Практически всегда сохраняется неопределенность в отношении того, как объем финансирования может повлиять на общественный эффект, например, в сфере образования или здравоохранения, поскольку существует множество других неконтролируемых факторов, которые также могут воздействовать на эти сферы.
|
|
|
Наличие прямой взаимосвязи между результатами и бюджетным финансированием - еще один аспект анализа системы программно-целевого бюджетирования. В ряде стран формат бюджета предполагает прямую связь между целевыми показателями и объемом выделяемых бюджетных ресурсов. В то же время большинство стран ограничивается простым включением в бюджетную документацию информации о планируемых целевых показателях или иной информации, характеризующей планируемые результаты работы органов власти.
В 2001 г. OECD было проведено исследование управления, ориентированного на результат, и бюджетирования в органах власти стран-членов этой организации и еще нескольких стран. Большинство стран утверждают, что информация о результатах работы включается в общий пакет документов, который правительство представляет в парламент своей страны. Информация о целях в терминах бюджетных услуг включается в бюджетную документацию более часто, чем подобная же информация о целях в терминах общественного эффекта. Такая информация, преимущественно, входит в состав основной информации о бюджете либо как часть самого проекта бюджета, либо в качестве одного их приложений к нему. Из всех стран-членов OECD только Исландия на момент обследования составляла отдельный план работы правительства и министерств, характеризующий параметры бюджетных услуг, и представляла его в парламент своей страны независимо от проекта бюджета. Кроме того, только Бразилия и Великобритания составляли специальный план правительства в целом, включающий целевые параметры в терминах общественного эффекта.
В подавляющем большинстве стран-членов OECD планируемые результаты деятельности органов власти остаются связанными лишь частично со структурой расходов бюджетов. При этом несколько чаше связь устанавливается с планируемые результатами в форме бюджетных услуг. В число стран, которые заявляют о полной связи расходов бюджета с целевыми параметрами бюджетных услуг, входят Италия, Люксембург, Новая Зеландия, Турция, Бразилия и Чили, а также с целевыми параметрами общественного эффекта - только Италия, Турция и Бразилия.
Взаимодействие между законодательной и исполнительной властью в рамках бюджетного процесса с элементами ориентированности на результат в значительной степени определяется сложившейся ранее практикой и особенностями бюджетного процесса. Несмотря на специфику, в целом, наблюдается тенденция к более глубокой вовлеченности законодательной власти в процесс обсуждения и утверждения измеряемых целей правительства, центральных министерств с привязкой к объемам финансирования.
Важным элементом бюджетирования по результатам является аудит результативности деятельности органов власти. Традиционная задача аудита результативности заключается в проверке достоверности и качества информации о результатах деятельности государственных организаций в сравнении с целевыми показателями. В 2001 г. департамент государственного аудита Великобритании (National Audit Office) - аналог Счетной палаты в России - опубликовал свое исследование практики проведения государственного аудита в странах Европейского союза*(416). В Европейском Союзе национальные счетные палаты или ведомства по государственному аудиту проводят аудит результативности деятельности своих министерств и ведомств. Содержание и главный фокус внимания такого аудита существенно различались: от проверки рациональности (экономичности) использования ресурсов до изучения отдельных программ расходов. В настоящее время круг задач такого аудита расширяется. На первый план выходит необходимость оценки возможностей и способностей органов власти, отдельных государственных организаций повышать эффективность своей деятельность. Особое внимание уделяется анализу самой системы управления и организации деятельности внутри государственных организаций и их направленности на постоянное повышение эффективности своей работы.
Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 161; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!