Глава 5. Бюджетное право и бюджетное законодательство
Понятие бюджета. Понятие "бюджет"*(350) в юридическом и экономическом лексиконе претерпело примерно такую же эволюцию, как и понятие "финансы". Если первоначально оба этих термина использовались для характеристики исключительно публичных (государственных) финансов, то впоследствии они стали применяться и в отношении финансов частных.
Под бюджетом вообще понимается план расходов и доходов экономического субъекта на определенный период*(351). Бюджет составляется, как правило, для учета количества денежных ресурсов, которыми участник экономических отношений располагает, и денежных ресурсов, которые данный субъект расходует за установленный период.
Бюджет, представленный в форме росписи, таблицы, ведомости и т.п., является основным инструментом проверки сбалансированности доходов и расходов экономических субъектов.
В зависимости от конкретного участника экономических отношений, в отношении денежных средств которого составляется бюджет, можно говорить о бюджете семейном (бюджете домашнего хозяйства), бюджете предприятия, местном бюджете, региональном бюджете, государственном бюджете, бюджете международной организации, бюджете союза государств и т.д.
В настоящее время понятие "бюджет" используется для характеристики финансов как публичных (прежде всего - государственных), так и финансов частных. Проникнув в сферу частных финансов, бюджет стал использоваться в качестве инструмента финансового менеджмента. В современном финансовом и управленческом лексиконе укоренилось понятие "бюджетирование", означающее систему управления частными финансами (финансами организации), основанную на процессе формирования и исполнения бюджета*(352). Бюджетирование осуществляется в целях достижения оптимальных финансовых результатов деятельности предприятия, увязки параметров развития предприятия с ее ресурсами (как собственными, так и заемными), гарантирования выполнения финансовых обязательств предприятия. Бюджетирование обеспечивает полной и точной информацией о настоящем и будущем финансовом положении предприятия, необходимой для принятия управленческих решений оперативного характера.
|
|
|
В финансовом праве понятие "бюджет" используется исключительно в связи с функционированием публичных финансов, которые, в свою очередь, представлены финансами государственными (государственный бюджет), муниципальными (местный бюджет) и наднациональными (бюджет Союзного государства).
Государственные и муниципальные финансы являются важнейшим звеном финансовой системы любого государства и главным инструментом социально-экономического макрорегулирования.
|
|
|
В настоящее время в экономически развитых государствах через бюджет перераспределяется от четверти до половины валового национального продукта.
Сущность бюджета. Определяя сущность бюджета, его обычно рассматривают в трех аспектах - экономическом, материальном и юридическом.
Бюджет как экономическая категория представляет собой совокупность общественных отношений в связи с формированием, распределением и использованием соответствующих централизованных денежных фондов. Именно в таких отношениях и проявляется сущность любого бюджета.
Рассматриваемый в экономическом аспекте бюджет осуществляет распределительную и контрольную функции.
Через распределительную функцию происходит накопление в руках государства (муниципального образования) денежных средств и их использование в целях удовлетворения общегосударственных (муниципальных) нужд. По бюджетным каналам осуществляется межотраслевое и межтерриториальное перераспределение финансовых ресурсов. Бюджетные отношения складываются у государства практически со всеми участниками общественного производства, с самыми широкими слоями населения.
|
|
|
Суть контрольной функции бюджета состоит в том, что через информацию о движении бюджетных ресурсов, отражаемую в показателях бюджетных поступлений и расходных назначений, государство или иное публично-территориальное образование получает объективные сведения о происходящих в обществе экономических процессах и тем самым их контролирует.
Определение бюджета, содержащееся в действующем законодательстве Российской Федерации, в известной степени учитывает материальный и экономический аспекты данной категории, а также факт раздельного существования государственных финансов и местных финансов (финансов муниципальных образований) в соответствии с общими началами современного российского конституционализма.
В ст. 6 БК РФ бюджет определяется как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Из содержания ст. 14-16 БК РФ можно вывести еще одно определение бюджета. Это - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации (федеральный бюджет), субъекта Федерации (региональный бюджет) или муниципального образования (местный бюджет).
|
|
|
В материальном аспекте бюджет представляет собой централизованный денежный фонд, формируемый в масштабах конкретного публично-территориального образования (государства, муниципального образования) и предназначенный для обеспечения выполнения задач, стоящих перед таким публично-территориальным образованием и осуществляемых им функций. Материальное содержание бюджета гарантирует существование соответствующего публично-территориального (государственного или муниципального) образования. Бюджетные ресурсы выступают в качестве материальной основы функционирования государственных органов и органов местного самоуправления.
Вновь созданная производительным трудом стоимость объективно должна не только способствовать решению производственных задач, но и гарантировать бесперебойное функционирование государственного механизма, соблюдение законности и обеспечение правопорядка в обществе.
Под опекой государства находится та часть населения, которая не в состоянии самостоятельно, без помощи государства обеспечить свое существование. Социальная сфера государства, уровень развития которой является индикатором общественного благополучия в данной стране, правоохранительные органы и армия, гарантирующие безопасность государства и граждан, также требуют выделения на их содержание значительных ресурсов. Таким образом, бюджет, понимаемый как централизованный денежный фонд, удовлетворяет потребности государства и муниципальных образований в денежных средствах, идущих на покрытие все возрастающих расходов в связи с осуществлением государством и иными публично-территориальными образованиями социальной, экономической, правоохранительной, экономической, экологической и иных функций. Бюджетные ресурсы являются важнейшей материальной гарантией основных прав и свобод граждан, закрепленных Конституцией.
С понятием "бюджета" в материальном смысле тесно связана такая правовая категория, как "казна". При этом если бюджет - категория финансового права, то казна является гражданско-правовой категорией.
В Гражданском кодексе РФ различаются понятия государственной и муниципальной казны.
Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации (федеральную государственную казну) и государственную казну субъекта Российской Федерации (ст. 214 ГК РФ).
Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (ст. 215 ГК РФ).
Российская Федерация в целом, субъект Федерации или муниципальное образование призваны отвечать по своим обязательствам только тем имуществом, которое составляет их государственную (муниципальную) казну.
Наконец, в юридическом аспекте бюджет предстает как правовой акт, которым утверждается финансовый план публично-территориального образования на соответствующий период. Бюджет как правовой акт санкционирует совершение различных бюджетных операций, регламентирует деятельность участников бюджетных правоотношений.
Рассматривая бюджет в правовом аспекте, следует отметить, что собственником бюджетных ресурсов на федеральном, региональном (субъекта Федерации) и муниципальном уровнях являются непосредственно сами государственные (Российская Федерация, ее субъекты) или муниципальные образования (городские или сельские поселения, муниципальные районы, городские округа либо внутригородские территории города федерального значения).
Государственные органы и органы местного самоуправления в пределах закрепленной за ними компетенции распоряжаются средствами соответствующих бюджетов.
Бюджет и экономика. Бюджет - один из наиболее важных финансовых регуляторов экономического развития. Он занимает ключевое место в механизме государственного регулирования экономики. Через него осуществляется основная часть публичных доходов и расходов.
Налоги и другие источники публичных (государственных и муниципальных) доходов выступают в роли эффективного инструмента в механизме государственного регулирования экономики. С их помощью (через изменение условий налогообложения: налоговых ставок, порядка определения налоговой базы, путем установления налоговых льгот и т.д.) можно влиять на деловую активность в стране, ускорять или, напротив, замедлять те или иные экономические процессы, воздействовать на инвестиционный климат и проч.
Наряду с налогами и иными источниками публичных (государственных и муниципальных) доходов мощным экономическим регулятором являются также публичные (государственные и муниципальные) расходы. Увеличивая их, государство и муниципальные образования могут содействовать расширению совокупного спроса (через повышение, например, заработной платы, пенсий, пособий и иных трансфертных платежей), развитию отдельных отраслей экономики, науки, образования, охраны окружающей среды (через выделение инвестиций, грантов, предоставление кредитов и т.д.), стимулировать производственные процессы (через государственные и муниципальные заказы, дотации, субсидии предприятиям и проч.).
Бюджет и государство. Наряду с налогами, бюджет является одним из экономических атрибутов государства.
Бюджет имеет для государства такое же значение, как и финансы в целом. Для выполнения своих функций государство должно располагать необходимыми материальными ресурсами, которые на современном этапе развития экономических отношений приобретают преимущественно денежный характер. Государственный бюджет - один из важнейших источников публичных финансов, находящихся в распоряжении государства. Он представляет собой централизованные денежные фонды, которыми может воспользоваться государство, осуществляя те или иные направления своей деятельности. Доля децентрализованных публичных финансов в общем объеме финансовых ресурсов государства невелика, и поэтому можно без преувеличения сказать, что бюджет является основных и важнейшим звеном (элементом) финансовой системы любого государства.
Бюджет и государство - сопряженные, взаимозависимые категории. Один из корифеев финансового права дореволюционной России академик И.И. Янжул писал по этому поводу: "Финансы и их организация имеют громадное политическое значение, оказывая не только косвенное, но и прямое влияние на все государственное устройство и управление... Мало того: самые формы правления до известной степени определяются финансовой организацией и финансовыми потребностями государства"*(353).
Бюджет играет ключевую роль в механизме государственного управления.
Формирование государственного бюджета представляет собой процесс согласования ресурсов и потребностей, организованный таким образом, что в результате бюджетных процедур осуществляется коллективный выбор наиболее значимых общественных (государственных) потребностей, которые будут обеспечены надлежащими финансовыми ресурсами. Примерно так определяется бюджетирование (budgeting) в сфере публичных финансов в International Encyclopedia of Public Politic and Administration*(354).
И еще на одно обстоятельство следует обратить внимание, характеризуя то место, которое бюджет занимает в жизни государства. Бюджетные отношения в демократическом правовом государстве могут существовать только в форме правоотношений, т.е. отношений, урегулированных правом. "В правовом государстве ни одна копейка государственных средств не должна быть затрачена иначе как на законные цели и в порядке, законом предусмотренном, указанном или дозволенном"*(355), - так писал о значении правового регулирования бюджетных отношений Э.Н. Берендтс, известный российский ученый, специалист в области административного и финансового права, работавший в конце XIX - начале XX в. Государственное хозяйство должно вестись планомерно и в строгом соответствии с нормами бюджетного законодательство - этот тезис финансово-правовой науки и привел к появлению на свет одного из важнейших разделов современного финансового права - бюджетного права.
Виды бюджетов. В современной экономической и юридической литературе, бюджетном законодательстве упоминаются различные виды бюджетов.
В зависимости от срока, на который принимается бюджет, различают бюджеты годовые и многолетние. Гораздо реже встречаются так называемые дробные бюджеты, принимаемые на период менее одного года (например, на квартал, полугодие). Такие бюджеты принимались в России в начале 1990-х гг., что было обусловлено в первую очередь высокими темпами инфляции и неустойчивостью российского рубля в тот период (см., например, законы РФ от 6 февраля 1992 г. N 2296-1 "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на I квартал 1992 года"*(356) и от 26 июня 1992 г. N 3126-1 "О бюджете Федерального дорожного фонда Российской Федерации на II полугодие 1992 и на 1992 год"*(357)).
Бюджет, основанием принятия которого является введение чрезвычайного положения, называется чрезвычайным бюджетом. Возможность введения на территории Российской Федерации чрезвычайного бюджета и режима чрезвычайного расходования средств предусматривалась, например, ст. 25 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"*(358) (Закон утратил силу с 1 января 2000 г.). В этом случае финансирование должно было проводиться в режиме секвестра.
В зависимости от содержания и цели принятия бюджета выделяют, например, бюджет развития, военный бюджет и др. В данном случае речь идет, как правило, не о каком-то самостоятельном бюджете, а о фрагменте единого государственного бюджета, получившего определенную автономию ввиду особой общественной и государственной значимости экономических, социальных, военных и иных программ, финансируемых за счет средств таких бюджетов.
Так, под военным бюджетом понимают централизованный фонд денежных средств, выделяемый в законодательном порядке на национальную оборону и другие военные нужды из государственного бюджета в течение финансового года.
Бюджет развития, как он определялся в ст. 1 Федерального закона от 26 ноября 1998 г. N 181-ФЗ "О Бюджете развития Российской Федерации"*(359) (Закон утратил силу с 1 января 2005 г.), представляет собой составную часть федерального бюджета, формируемую в составе капитальных расходов федерального бюджета и используемую для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов в порядке, установленном законом.
В зависимости от места в бюджетной системе различают федеральный бюджет, региональный бюджет (бюджет субъекта Федерации) и местный бюджет (бюджет муниципального образования).
Собственный бюджет может иметь не только государство или какая-то его территория, но и Союзное государство или наднациональное образование. Так, ежегодно принимается бюджет Европейского союза.
Договором между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 г. "О создании Союзного государства"*(360) предусмотрен бюджет Союзного государства, призванный обеспечивать финансирование программ и проектов Союзного государства, его функционирование, включая расходы на содержание его органов (ст. 32).
В связи с отменой в Российской Федерации с начала 1990-х гг. практики принятия высшим органом государственной власти единого государственного бюджета, который объединял все существовавшие на территории страны бюджеты и отражал в целом их средства, в бюджетной практике и бюджетном законодательстве Российской Федерации появилось понятие "консолидированный бюджет", используемое прежде всего в статистических, расчетных целях, а также для проведения экономического анализа. Под консолидированным бюджетом понимают свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории.
Таким образом, консолидированный бюджет Российской Федерации образуют федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней бюджетной системы страны (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами и за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов). Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации. Наконец, консолидированный бюджет муниципального района - бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами).
В зарубежных странах в целях повышения эффективности кратко- и среднесрочного планирования публичных финансов применяются понятия "национальный" и "скользящий" бюджеты.
Национальный бюджет (впервые был составлен в Нидерландах в 1950-х гг. и впоследствии получил распространение во многих промышленно развитых странах) помимо собственно государственного бюджета включает доходы и расходы всех других звеньев финансовой системы. Его составление способствует более точному экономическому прогнозированию, более тесной координации политического и экономического курса правительства с имеющимися на данный момент финансовыми возможностями. В тех странах, где составляется национальный бюджет, этот документ обычно представляется в парламент и служит вспомогательным документом при рассмотрении государственного бюджета*(361).
Скользящий бюджет, активно используемый в практике некоторых зарубежных стран, составляется, как правило, на пять лет и использует так называемый скользящий принцип: бюджет ежегодно пересматривается и передвигается на 12 месяцев вперед. В этом случае каждый новый бюджет представляет собой первый год пятилетнего бюджета*(362).
Консолидированные бюджеты в Российской Федерации, различные виды экономических бюджетов в зарубежных странах (национальные, скользящие и др.) не подменяют принимаемые в форме закона государственные бюджеты на соответствующий год; они содействуют более точному принятию решений участниками бюджетного процесса, предоставляя им полную информацию о состоянии финансовой системы в целом, о долгосрочных перспективах развития экономики и т.д.
Правовая форма бюджета. Одним из принципов бюджетного права является принятие бюджета в форме закона. Для местных бюджетов этот принцип трансформируется в принцип принятия бюджета в форме правового акта представительного органа муниципального образования.
Правовая форма конкретного бюджета зависит от того, какое место он занимает в структуре бюджетной системы Российской Федерации.
Бюджеты федерального уровня - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов - утверждаются в форме федеральных законов. При этом Конституция РФ устанавливает особенности принятия федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год (например, в соответствии со ст. 106 Конституции РФ такие законы подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации). Отдельные особенности прохождения законопроектов через Федеральное Собрание могут устанавливаться регламентами обеих его палат (например, в соответствии со ст. 51 Регламента Государственной Думы*(363) проекты федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год подлежат внеочередному рассмотрению в Государственной Думе).
Требование принятия бюджетов государственных внебюджетных фондов в форме федеральных законов, закрепленное в ст. 11 БК, воспроизводится законодателем применительно к конкретным фондам. Например, в ст. 16 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации"*(364) устанавливается: "Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации и отчет о его исполнении утверждаются ежегодно по представлению Правительства Российской Федерации федеральными законами в порядке, определяемом Бюджетным кодексом Российской Федерации".
Бюджеты регионального уровня - бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов - облекаются в форму законов субъектов Федерации.
Соответствующая норма Бюджетного кодекса РФ находит свое подтверждение в конституционном и бюджетном законодательствах субъектов Федерации.
Так, в Конституции Республики Татарстан*(365) (ст. 89) закреплено, что к ведению высшего представительного, законодательного и контрольного органа государственной власти Республики Татарстан - Государственного Совета - относится утверждение государственного бюджета Республики Татарстан. При этом законы об утверждении бюджета, государственных внебюджетных фондов могут быть приняты только на пленарных сессиях Государственного Совета.
Аналогичная норма содержится в ст. 14 Закона Республики Саха (Якутия) от 15 января 1997 г. N 153-I "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)"*(366): "Бюджет Республики принимается Палатой Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) в виде Закона Республики Саха (Якутия) о бюджете республики, в котором определяются объемы доходов, расходов и дефицита бюджета Республики Саха (Якутия) в целом и утверждается республиканский бюджет".
Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований), составляющие третий уровень бюджетной системы Российской Федерации, принимаются в форме правовых актов представительных органов муниципальных образований либо в ином порядке, установленном уставами муниципальных образований.
Эта норма, соответствующая ст. 132 Конституции РФ, нашла развитие в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(367), в котором (п. 10 ст. 35) вопросы утверждения местного бюджета отнесены к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления*(368). В Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"*(369) устанавливается (ст. 5), что формирование местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.
Порядок утверждения местных бюджетов может уточняться в законах, принимаемых субъектами Федерации. Так, например, в соответствии с Законом Республики Дагестан от 9 октября 1996 г. N 16 "О собраниях (сходах) граждан в Республике Дагестан"*(370) (ст. 11) утверждение местного бюджета находится в исключительном ведении схода граждан.
Конкретные нормы, регулирующие порядок оформления местных бюджетов, содержатся, как правило, в уставах муниципальных образований. В них обычно закрепляется, что местные бюджеты оформляются в виде решений представительных органов муниципальных образований (решения Совета народных депутатов, Совета депутатов, районного комитета самоуправления и т.д.), если только вопросы утверждения местных бюджетов не отнесены к исключительной компетенции такого института непосредственной демократии, как сход (собрание) граждан.
Бюджет и бюджетный год. Другим принципом бюджетного права является принцип ежегодного утверждения бюджета.
По общему правилу государственный бюджет принимается на один финансовый год (в некоторых странах он называется бюджетным или административным годом).
Финансовый (бюджетный)*(371) год - период в 12 месяцев, в течение которого начинается и заканчивается исполнение всех бюджетов, входящих в бюджетную систему государства.
Принцип ежегодного утверждения бюджета задает "ритм" прохождению всех стадий бюджетного процесса - разработке проекта бюджета, его утверждению, исполнению бюджета, подготовке и утверждению отчета о его исполнения.
Бюджетное право прошло непростой путь эволюции от многолетнего бюджета к бюджету годовому. Переход от многолетних бюджетов к бюджетам на один год на рубеже XIX-XX в. преследовал, среди прочего, цель усилить парламентский контроль за финансовой деятельностью Правительства.
Заметим, что законодательство отдельных зарубежных стран до сих пор допускает существование многолетних бюджетов. "Бюджет утверждается бюджетным законом на один финансовый год или на несколько лет, раздельно по годам, до начала первого отчетного периода. Для некоторых частей бюджета можно предусмотреть их действие в различные отрезки времени" - так закреплено в ст. 110 Основного закона ФРГ. Конституция Греции (ст. 79) допускает установление законом "возможности выработки двухгодичного бюджета".
Российская бюджетная практика начала 1990-х гг. дает примеры принятия квартальных и полугодовых бюджетов наряду с традиционными годовыми бюджетами (Закон РФ от 24 января 1992 г. N 2246-1 "О бюджетной системе Российской Федерации на I квартал 1992 года" и др.). Принятие бюджета на один квартал или на полугодие было вызвано тяжелейшим кризисом российской экономики в тот период и опасными инфляционными процессами, наносившими серьезный урон финансово-кредитной системе государства.
В Российской Федерации финансовый (бюджетный) год совпадает с календарным и длится с 1 января по 31 декабря включительно. (Заметим, что в период с 1922 по 1930 г. бюджетный год в СССР был приравнен к сельскохозяйственному году - с 1 октября текущего года по 30 сентября следующего.)
Начало и конец финансового (бюджетного) года не во всех странах совпадает с началом и концом календарного года. В Великобритании, Канаде, Японии бюджетный год длится с 1 апреля по 31 марта, в Италии и некоторых скандинавских странах он начинается 1 июля и кончается 30 июня следующего года. В США он длится с 1 октября по 30 сентября, при этом во многих штатах США бюджетный год, в отличие от периода исполнения федерального бюджета, начинается и заканчивается в другие сроки.
Несовпадение бюджетного года с календарным в некоторых странах объясняется историческими традициями, особенностями национальной экономики и сроками созыва парламентских сессий.
В последнее время все больше государств переводит свой бюджет на календарный год в соответствии с рекомендациями ООН. Переход на календарный год значительно упрощает экономические и финансовые расчеты, ведение экономической статистики, так как исчисление основных показателей (совокупного общественного продукта, национального дохода и др.) ведется в масштабе календарного года.
С понятием бюджетного года тесно связано понятие счетного периода. Поскольку не все бюджетные счета могут быть закрыты ко времени завершения бюджетного года, во многих странах бюджетным законодательством предоставляется дополнительное время для завершения финансирования отдельных объектов и закрытия финансовых счетов по уже закончившемуся бюджетному году, не испрашивая при этом новых разрешений. Такой период называется льготным сроком и длится в зависимости от национального законодательства от одного до пяти месяцев. В результате добавления льготного срока к бюджетному году и образуется так называемый счетный период, т.е. период фактического исполнения бюджета данного года. В интересах соблюдения бюджетной дисциплины разница между счетным периодом и бюджетным годом должна быть как можно меньше.
В Российской Федерации по Закону РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР"*(372) (ст. 4) счетный период включал в себя финансовый год и льготный период после его завершения, составляющий один месяц, в течение которого завершаются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета. Однако Бюджетным кодексом РФ (ст. 242, 264) такой льготный срок не предусмотрен.
Понятие бюджетного права. Бюджетное право представляет собой, во-первых, подотрасль финансового права, во-вторых, раздел финансово-правовой науки и, в-третьих, соответствующую учебную дисциплину.
Бюджетное право как подотрасль финансового права - это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетные отношения, т.е. отношения по поводу формирования, распределения и использования федерального, региональных (субъекта Федерации) и местных бюджетов, а также по поводу формирования и расходования средств государственных и муниципальных внебюджетных фондов. Нормы бюджетного права устанавливают бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, регламентируют бюджетное устройство Российской Федерации, систему доходов и расходов бюджетов, сбалансированность бюджетов, регулируют бюджетный процесс в Российской Федерации, устанавливают ответственность за нарушение бюджетного законодательства.
Бюджетное право как раздел науки финансового права изучает нормы бюджетного права и регулируемые ими бюджетные отношения, анализирует их, систематизирует и классифицирует. Наука бюджетного права изучает основные бюджетно-правовые категории (бюджет, бюджетная система, бюджетное устройство, бюджетное законодательство и др.) и бюджетно-правовые нормы (как действующие, так и отмененные), способствует их разработке и совершенствованию. Наука бюджетного права исследует закономерности и тенденции развития бюджетного законодательства, принципы бюджетного права и общие начала функционирования бюджетной системы, анализирует правоприменительную практику в сфере бюджетного регулирования. Важными направлениями бюджетно-правовой науки являются история бюджетного права и сравнительно-правовое исследование бюджетного законодательства зарубежных стран.
Если бюджетное право как подотрасль финансового права и совокупность соответствующих правовых норм регулирует бюджетные отношения и устанавливает определенный порядок в сфере публичных (государственных и муниципальных) финансов, то наука бюджетного права представляет собой систему знаний о правовом регулировании бюджетной системы и бюджетной деятельности.
С понятием бюджетного права как раздела финансово-правовой науки самым тесным образом связано понятие бюджетного права как учебной дисциплины. Бюджетное право как самостоятельная учебная дисциплина (учебный предмет) в последнее время все чаще встречается в учебных планах юридических и экономических факультетов, а также факультетов государственного управления высших учебных заведений.
Предмет и метод бюджетного права. Предмет бюджетного права составляют отношения, регулируемые нормами бюджетного законодательства, которые можно объединить в следующие группы. Отношения:
- возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
- возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением (бюджетный процесс);
- связанные с определением правового статуса участников бюджетного процесса и их ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Бюджетные правоотношения могут возникать между:
- органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, между последними и органами местного самоуправления;
- правительством и законодательным (представительным) органом: на федеральном уровне - между Правительством РФ и Государственной Думой; на региональном - между правительством и законодательным органом субъекта Федерации; на местном - между представительным органом муниципального образования и местной администрацией;
- палатами законодательного органа, участвующими в принятии закона о бюджете: на федеральном уровне - между Государственной Думой и Советом Федерации; на региональном - между палатами законодательного органа в тех субъектах Федерации, где существуют бикамеральные (двухпалатные) законодательные органы;
- Федеральным Собранием и Президентом РФ; на региональном уровне - между законодательным (представительным) органом и Главой субъекта Федерации; на местном - между представительным органом и главой муниципального образования;
- органами исполнительной власти, осуществляющими исполнение бюджетов всех уровней и обеспечивающими контроль за их исполнением;
- получателями бюджетных средств (в том числе бюджетными учреждениями) и органами исполнительной власти, имеющими соответствующие полномочия в бюджетном процессе.
Таким образом, бюджетное право регулирует лишь отношения между различными государственными и муниципальными органами, возникающие в связи с формированием и исполнением бюджетов всех уровней, и не устанавливает непосредственно каких-либо прав и обязанностей для организаций и граждан, т.е. для юридических и физических лиц.
Организации и физические лица могут участвовать в формировании бюджетов различных уровней в качестве налогоплательщиков и плательщиков сборов. В установленных законом случаях они могут быть получателями бюджетных средств. Однако возникающие при этом правоотношения являются не бюджетными, а налоговыми, трудовыми и т.д. и, следовательно, регулируются не бюджетным, а налоговым, трудовым, социальным и другими отраслями законодательства.
Для регулирования бюджетных отношений, так же как и для иных общественных отношений, регулируемых нормами публичного права, применяется преимущественно императивный метод правового регулирования. Наряду с присущими этому методу средствами (инструментами) правового регулирования - властными предписаниями и в ряде случаев запретами - в последнее время в механизме бюджетно-правового регулирования все чаще стали встречаться примеры использования правовых дозволений, составляющих суть диспозитивного метода правового регулирования, характерного для частного права. Это касается, например, правоотношений по предоставлению бюджетных кредитов, осуществлению государственных заимствований и т.д.
Кроме того, в бюджетном праве могут использоваться и такие средства, как рекомендации, поощрения и согласования.
Система бюджетного права. Бюджетное право входит в систему финансового права, являясь его подотраслью (разделом). В свою очередь, бюджетное право само представляет собой систему последовательно расположенных и взаимосвязанных правовых норм, объединенных единством целей, задач, предмета, метода бюджетно-правового регулирования.
Система бюджетного права может быть определена как совокупность бюджетно-правовых норм, сгруппированных и расположенных в определенной последовательности в зависимости от их содержания, характера регулируемых ими отношений и значения самих правовых норм.
Таким образом, первичным элементом системы бюджетного права является норма бюджетного права (бюджетно-правовая норма), под которой понимаются установленные государством и охраняемые им общеобязательные правила должного или допустимого поведения участников бюджетных правоотношений.
Нормы бюджетного права (бюджетно-правовые нормы) группируются, в свою очередь, в институты бюджетного права. В отдельные институты объединяются нормы бюджетного права, регулирующие определенный круг однородных и взаимосвязанных общественных отношений и образующие отдельную обособленную группу (например, институты бюджетных доходов, бюджетных расходов, бюджетного процесса и т.д.).
В свою очередь, в отдельных институтах бюджетного права могут формироваться подинституты (иногда они называются субинститутами) - составные части бюджетно-правовых институтов. Подинститут занимает промежуточный уровень в системе бюджетного права, располагаясь между бюджетно-правовой нормой и бюджетно-правовым институтом.
Например, институт бюджетных доходов включает такие составные части (подинституты), как доходы федерального бюджета, доходы бюджета субъекта Федерации и доходы местного бюджета. В рамках института бюджетного процесса в качестве подинститутов можно выделить основные этапы бюджетного процесса - составление проекта, рассмотрение и утверждение бюджета, исполнение бюджета, составление и утверждение отчета о составлении бюджета.
Система науки бюджетного права определяется в первую очередь ее предметом и строгой научной последовательностью изучения вопросов, составляющих ее содержание. В основе системы науки бюджетного права лежит система бюджетного права как подотрасли финансового права.
Система бюджетного права как учебной дисциплины в целом соответствует системе науки бюджетного права. При этом она может иметь свои особенности, которые обычно отражаются в программе учебной дисциплины.
Бюджетное право в системе российского права. Бюджетное право, являясь подотраслью финансового права, тесным образом связано с рядом других отраслей права.
Конституционное право содержит исходные начала бюджетной системы и бюджетного процесса в Российской Федерации. Конституционно-правовые нормы закрепляют, например, полномочия Российской Федерации в бюджетной сфере (п. "з" ст. 71 Конституции), основы организации бюджетного контроля в Российской Федерации (ч. 5 ст. 101 Конституции), особенности принятия федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год (ч. 3 ст. 104, п. "а" ст. 106 Конституции), полномочия отдельных субъектов бюджетного процесса (п. "а" ч. 1 ст. 114 Конституции), особенности финансирования из федерального бюджета отдельных государственных органов (ст. 124 Конституции), бюджетные полномочия органов местного самоуправления (ст. 132 Конституции) и т.д.
Тесная взаимосвязь бюджетного и административного права объясняется прежде всего тем, что значительная часть бюджетных правоотношений складывается в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства. Административно-правовыми нормами может устанавливаться ответственность за нарушение бюджетного законодательства (за нецелевое использование бюджетных средств - ст. 15.14 КоАП РФ, нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, - ст. 15.15 КоАП; нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами - ст. 15.16 КоАП и т.д.), определяться компетенция органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (ст. 23.7 КоАП), порядок зачисления в бюджет сумм административных штрафов (ст. 3.5 КоАП) и т.д.
Выведение местного самоуправления за рамки государственного механизма с принятием Конституции РФ 1993 г. привело к появлению в российской правовой системе новой отрасли - муниципального права. Связь бюджетного права с муниципальным правом проявляется прежде всего в том, что бюджетное законодательство призвано всемерно содействовать развитию местного самоуправления в Российской Федерации. Бюджетное право во взаимодействии с муниципальным правом закрепляет полномочия органов местного самоуправления по самостоятельному формированию и исполнению местных бюджетов.
Нормами уголовного права устанавливается уголовная ответственность за нарушение бюджетного законодательства (за нецелевое расходование бюджетных средств - ст. 285.1 УК РФ, нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов - ст. 285.2 УК РФ).
Взаимодействие бюджетного и гражданского права проявляется при регулировании имущественных отношений. В последнее время все чаще наблюдается проникновение частноправовых инструментов в сферу правового регулирования бюджетных отношений. В бюджетном законодательстве активно используются такие категории, как "кредит" (бюджетный кредит - ст. 76, 77 БК РФ), "контракт" и "заказ" (государственный и муниципальный контракт, государственный и муниципальный заказ - ст. 72 БК РФ), "заем" и "долг" (государственные и муниципальные займы, государственный и муниципальный долг - гл. 14 БК РФ) и т.д.
В свою очередь, в гражданском законодательстве содержится большое число норм, регулирующих "пограничные" с бюджетными отношения (государственная и муниципальная казна - ст. 214, 215 ГК, приватизация государственного и муниципального имущества - ст. 217 ГК и др.).
Использование гражданско-правовых норм для регулирования отношений в бюджетной сфере приводит в ряде случаев к возникновению коллизий (столкновений) правовых норм различной отраслевой принадлежности. В связи с этим следует обратить внимание на норму, содержащуюся в п. 3 ст. 2 ГК, в соответствии с которой к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством..
Бюджетное право соприкасается и с другими отраслями российского права - трудовым, земельным и др.
Самым тесным образом бюджетное право связано с иными подотраслями финансового права, в первую очередь с налоговым и валютным правом.
Налоговое право регулирует отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации и тем самым определяют порядок формирования налоговых доходов бюджетов.
Одной из сфер пересечения предметов регулирования бюджетного и валютного права являются, например, государственные внешние заимствования Российской Федерации, формирование источников из внешнеэкономических источников.
Бюджетное право и бюджетная политика. Бюджетная реформа. Бюджетное право тесным образом связано с бюджетной политикой, которая может быть определена как целенаправленная деятельность участников бюджетного процесса по созданию оптимального механизма бюджетного регулирования. Бюджетная политика представляет собой совокупность принимаемых компетентными органами законодательной (представительной) и исполнительной власти решений, и осуществляемых ими мер, связанных с определением основных направлений развития бюджетных отношений и выработкой конкретных путей их использования в интересах граждан, общества и государства.*(373) И в этом смысле бюджетная политика, безусловно, связана с бюджетным правом, поскольку представляет собой деятельность участников бюджетного процесса, осуществляемую в строгом соответствии с нормами бюджетного права и опирающуюся на достижения науки, в том числе финансовой и финансово-правовой науки, разделом которой является наука бюджетного права.
Бюджетная политика является частью финансовой политики государства и в этом качестве выступает важнейшим средством осуществления социально-экономических задач, стоящих перед государством, реализации его экономической и социальной политики.
Бюджетная политика является ключевым звеном экономической политики государства. От качества федерального бюджета, заложенных в него параметров зависят и уровень социальной защиты граждан, и инвестиционные возможности государства, и степень влияния России на международной арене, и даже предпринимательская активность граждан.
Бюджетная политика объединяет как рассчитанную на перспективу бюджетную стратегию, так и бюджетную тактику, ориентированную на проведение мероприятий в конкретном финансовом (бюджетном) периоде.
Бюджетная политика включает в себя политику в области:
- доходов бюджета (фискальную политику);
- расходов бюджета;
- обеспечения сбалансированности бюджета;
- управления государственным (муниципальным) долгом;
- межбюджетных отношений.
Центральное место в механизме формирования бюджетной политики в Российской Федерации занимает Президент. Именно он в своих ежегодных бюджетных посланиях Федеральному Собранию определяет основные направления, цели и задачи бюджетной политики на текущий год и на перспективу (тактические и стратегические ориентиры бюджетной политики).
Так, в бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2006 году"*(374) важнейшей задачей бюджетной политики в Российской Федерации определено обеспечение макроэкономической устойчивости, а также последовательного снижения уровня инфляции в 2006-2008 гг. В бюджетном послании Президента особо отмечается недопустимость превышения прогнозных темпов инфляции, учтенных при формировании федерального бюджета. Это, в свою очередь, требует как повышения качества государственных прогнозов социально-экономического развития, так и взвешенных решений по формированию расходной части бюджета.
Бюджетная политика имеет первостепенное значение для развития не только федеративных отношений, но и местного самоуправления, поскольку она нацелена на оптимизацию процесса аккумуляции, распределения и использования централизованных денежных фондов, представляющих собой материальное обеспечение полномочий Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
Проводимые в настоящее время в Российской Федерации крупномасштабные государственные реформы - реформирование федеративного государственного устройства и местного самоуправления, административная реформа - поставили на повестку дня вопрос и о реформировании бюджетного процесса.
Реформа в бюджетной сфере (бюджетная реформа) представляет собой ряд изменений в механизме бюджетного регулирования и организации бюджетного процесса, позволяющих бюджетной системе адаптироваться к изменениям социально-экономической и финансовой политики (в том числе бюджетной политики), к преобразованиям в государственном механизме. Преобразования в бюджетной сфере, составляющие содержание бюджетной реформы, должны иметь нормативно-правовую базу. План и основные направления бюджетной реформы обычно оформляются соответствующим нормативным правовым актом. Так, в целях повышения результативности бюджетных расходов постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249*(375) была утверждена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.
Бюджетная реформа, как правило, влечет за собой изменения в действующем бюджетном законодательстве.
Понятие, структура и состав бюджетного законодательства.
Понятие "бюджетное законодательство" является одним из ключевых в категориальном аппарате бюджетного права, представляя собой законодательную основу бюджетного процесса и бюджетного регулирования в Российской Федерации.
Система источников бюджетного права включает наряду с бюджетным законодательством подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения (ст. 3 БК РФ), а также применяемые к бюджетным отношениям международные договоры (ст. 4 БК РФ). Место бюджетного законодательства в системе источников бюджетного права определяется упомянутыми статьями БК РФ, в которых, с одной стороны, устанавливается требование соответствия норм подзаконных актов нормам, содержащимся в законодательных актах (в случае выявления противоречия должны применяться нормы бюджетного законодательства), а с другой стороны, закрепляется принцип примата (приоритета) международно-правовых норм, в соответствии с которым если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора.
Структура бюджетного законодательства определяется федеративным устройством России и существованием в ней местного самоуправления. Таким образом, бюджетное законодательство включает три уровня: 1) федеральное бюджетное законодательство; 2) бюджетное законодательство, формируемое на уровне субъекта Российской Федерации; 3) нормативные правовые акты муниципальных образований, регулирующие бюджетные отношения. В последнем случае о законодательстве можно говорить лишь условно, поскольку на уровне местного самоуправления законодательные акты не принимаются. При этом законодатель допускает применение термина "законодательство" к местному уровню не только в БК РФ, но и, например, в Налоговом кодексе РФ (ст. 1).
Распределение законотворческих полномочий в бюджетной сфере между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями установлено соответствующими нормами Конституции РФ (ст. 71 и др.), БК РФ (ст. 7-9 и др.) и иных федеральных законов (например, Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"*(376)).
Бюджетное законодательство регулирует круг общественных отношений, очерченный в ст. 1 БК РФ. К этой статье, определяющей предмет бюджетного законодательства, чаще всего прибегают в случае возникновения споров о том, нормы какого законодательства должны применяться для регулирования конкретных отношений - бюджетного или иных отраслей законодательства (гражданского, налогового, административного и др.).
Бюджетное законодательство кодифицировано. В этой связи следует отметить важную особенность финансового права, в котором кодификация осуществляется не на отраслевом, а на подотраслевом уровне (БК РФ, Налоговый кодекс РФ). Очевидно, что именно кодифицированный акт - БК РФ - является основой, ядром всей системы бюджетного законодательства Российской Федерации.
БК РФ, как это следует из его преамбулы, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Нормам БК РФ должны соответствовать акты бюджетного законодательства, принимаемые как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных субъектов Российской Федерации, а также отдельных муниципальных образований. Это положение закреплено в ч. 2 комментируемой статьи. Законодатель устанавливает принцип, в соответствии с которым в случае противоречия между БК РФ и нормативными правовыми актами, входящими в состав бюджетного законодательства, применяется БК РФ.
Законодательство субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты представительных органов муниципального образования также воспроизводят данный принцип в качестве одного из основных принципов нормативно-правового регулирования бюджетных отношений. Так, в ст. 2 Закона Томской области от 11 октября 2007 г. N 231-ОЗ "О бюджетном процессе в Томской области"*(377) законодатель, закрепляя правовую основу бюджетного процесса в области, устанавливает, что областные законы, регулирующие бюджетные отношения, должны соответствовать федеральному законодательству. Так же по сути, но иначе композиционно этот принцип сформулирован в ст. 1 Закона Ярославской области от 19 апреля 2006 г. N 19-З "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области": "Бюджетные правоотношения на территории Ярославской области регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, настоящим Законом, законами Ярославской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджетах муниципальных образований на соответствующий финансовый год и иными федеральными законами, законами Ярославской области и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, регулирующими бюджетные правоотношения"*(378).
Сам факт закрепления принципа соответствия нормам БК РФ актов бюджетного законодательства, принимаемых на всех трех уровнях государственной власти Российской Федерации, на практике не снимает проблемы устранения противоречий в законодательстве, регулирующем бюджетные отношения. Нередко такие противоречия становятся предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ (например, постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" в связи с запросом Челябинского областного суда"*(379)), Верховном Суде РФ (например, определение Верховного Суда РФ о 19 сентября 2007 г. N 63-Г07-8 "Об отмене решения суда Ненецкого автономного округа от 29.06.2007 и об оставлении без удовлетворения заявления о признании недействующими части 2 статьи 3 Закона Ненецкого автономного округа "Об окружном бюджете на 2007 год" от 28.02.2007 N 31-ОЗ и приложения N 2 к нему").
Пожалуй, одной из наиболее характерных особенностей бюджетного законодательства Российской Федерации является включение в его состав актов о годовых (многолетних) бюджетах всех уровней бюджетной системы, принимаемых соответствующими представительными (законодательными) органами власти.
На федеральном уровне к таким актам относятся федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период, федеральные законы о бюджетах федеральных государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (например, федеральные законы от 21 июля 2007 г. N 182-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов"*(380), от 21 июля 2007 г. N 183-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов"*(381), от 21 июля 2007 г. N 184-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов"*(382), от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов"*(383)).
Так же, как и на федеральном уровне бюджетного законодательства, на уровне субъектов Российской Федерации в состав бюджетного законодательства включаются региональные законы о бюджете на соответствующий год и плановый период, о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов. Так, например, в состав бюджетного законодательства Пензенской области наряду с Законом Пензенской области от 7 апреля 2003 г. N 463-ЗПО "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области"*(384) входят ежегодно принимаемые законы об областном бюджете (Закон Пензенской области от 10 октября 2007 г. N 1396-ЗПО "О бюджете Пензенской области на 2008 год и на период до 2010 года"*(385) и др.), о территориальных государственных внебюджетных фондах (Закон Пензенской области от 10 октября 2007 г. N 1378-ЗПО "О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Пензенской области на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов"*(386) и др.).
Огромный массив нормативных правовых актов составляют решения представительных органов муниципальных образований об утверждении местных бюджетов (например, решение муниципалитета г. Ярославля от 21 декабря 2006 г. N 358 "О бюджете города Ярославля на 2007 год", постановление Городской думы Нижнего Новгорода от 29 ноября 2006 г. N 77 "О бюджете города Нижнего Новгорода на 2007 год").
По вопросу о природе законов (муниципальных правовых актов) о бюджете на соответствующий год или плановый период в юридической науке давно ведутся споры и активные дискуссии. Как известно, в правовой теории и юридической практике законом принято считать акт высшей юридической силы, изданный представительным органом государственной власти или иным органом, наделенным законодательными полномочиями, и имеющий по общему правилу нормативный характер. Закон в качестве нормативного акта устанавливает общие правила поведения или нормы, рассчитанные на неоднократное применение и распространяющиеся на все предусмотренные ими случаи или субъекты.
С этой точки зрения законы о годовом бюджете являются весьма специфичными актами законодательства, обладающими особой правовой природой. Сложность идентификации этих правовых актов объясняется их композиционной неоднородностью: они включают несколько групп правовых положений, различающихся по своей правовой природе.
Первую группу составляют положения закона, которыми утверждаются основные показатели бюджета - общий объем бюджета по доходам и расходам, предельный размер дефицита, если он предусмотрен, суммы запланированных поступлений по главным источникам доходов, размеры ассигнований на те или иные цели, финансируемые из бюджета, и т.п. (см., например, ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов", в которой зафиксированы основные характеристики федерального бюджета).
Именно эти положения закона (акта представительного органа муниципального образования) о годовом бюджете составляют главное его содержание. При этом сами по себе они не носят нормативного характера.
М.И. Пискотин отмечал, что по этой причине еще в XIX в., когда парламентское утверждение бюджета вошло в практику многих стран, возникла теория закона в формальном и материальном смысле. Сторонники этой теории исходили из того, что, поскольку бюджет не вводит каких-либо новых правоположений, он по материальному своему содержанию представляет собой обычный акт управления и лишь формально выступает как закон, так как проходит процедуру формального утверждения бюджетных исчислений парламентом. В свое время эту теорию пытались использовать в некоторых странах для оправдания практики введения бюджета в действие без одобрения его парламентом. В наши дни теория утратила свое практическое значение. Бюджет повсеместно утверждается, как правило, представительным органом государственной власти в форме закона, независимо от того, содержит он статьи нормативного характера или нет. Подобный подход обосновывается той исключительной ролью, которую бюджет играет в жизни любого государства*(387).
Вторую группу положений закона (акта представительного органа муниципального образования) о годовом бюджете составляют статьи, устанавливающие общие правила или нормы, рассчитанные на многократное применение, однако действующие лишь в пределах ограниченного срока - одного бюджетного года либо установленного планового периода. Если обычно принимаемые законодателем правовые нормы рассчитаны на неопределенно длительный срок и действуют впредь до их отмены или замены другими, то нормы данной группы, содержащиеся в законах (актах представительного органа муниципального образования) о бюджете на соответствующий год (плановый период), сохраняют свою юридическую силу лишь в пределах соответствующего бюджетного года (планового периода). По истечении этого срока они автоматически утрачивают свою силу и применяться не могут (см., например, ст. 2 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов", в которой закреплены нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 гг.).
Третью группу составляют статьи, содержащие типичные, "полноценные" правовые нормы, действие которых не ограничено каким-либо сроком. Так, например, в соответствии со ст. 30 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год"*(388) территориальные органы федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, наделяются правом обращаться в суды по месту нахождения налогоплательщиков с исками о взыскании сумм задолженности по процентам, начисленным на реструктурированную задолженность по федеральным, региональным и местным налогам и сборам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Другой пример "полноценной" нормы содержится в ст. 71 того же Закона, в соответствии с которой задолженность субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и юридических лиц по денежным обязательствам перед федеральным бюджетом (Российской Федерацией) подлежит списанию с учета в случае прекращения обязательства (или признания погашенным требования по обязательству) по основаниям, установленным законодательством Российской Федерации, или наличия вступившего в законную силу решения суда о признании обязательства недействительным или исполненным.
Положения актов о бюджете на соответствующий бюджетный год (плановый период), содержащие общие нормы, действие которых не ограничено одним бюджетным годом, являются нетипичными для таких актов. В соответствии с требованиями законодательной техники они должны быть включены в другие нормативные правовые акты. Так, например, в ст. 70 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" устанавливается ответственность за использование бюджетных кредитов не по целевому назначению: "Использование не по целевому назначению бюджетных кредитов, предоставленных российским юридическим лицам, влечет наложение штрафа на юридическое лицо (получателя бюджетного кредита) в размере двойной ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на период использования указанных бюджетных кредитов не по целевому назначению". Очевидно, что данная норма должна быть помещена в часть четвертую БК РФ, посвященную ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Еще один пример подобного рода можно найти в Федеральном законе от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год"*(389), в ст. 53 которого установлены полномочия Правительства РФ в случаях нарушения отдельными субъектами Российской Федерации и закрытыми административно-территориальными образованиями установленного законодательством Российской Федерации порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет применять к ним следующие санкции:
приостанавливать финансирование из федерального бюджета федеральных программ и мероприятий, осуществляемых на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, перечисление средств, предусмотренных разделом "Финансовая помощь бюджетам других уровней" функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, и иных средств федерального бюджета, установленных названным Федеральным законом к перечислению в бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты закрытых административно-территориальных образований, а также предоставление бюджетных ссуд и кредитов;
прекращать выдачу лицензий и квот на экспорт;
приостанавливать поставку продукции, поступающей централизованно из государственных ресурсов.
Нормы, закрепляющие перечисленные полномочия Правительства РФ, в соответствии с общими требованиями законодательной техники должны быть включены в БК РФ или в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", но никак "не затеряться" в законе о федеральном бюджете на соответствующий год. В то же время М.И. Пискотин отмечает, что законодатель "сознательно идет на отступление от таких требований, чтобы обеспечить оперативное и своевременное законодательное решение подобных вопросов, поскольку они непосредственно связаны с утверждаемым бюджетом и имеют существенное значение для обеспечения его надлежащего исполнения"*(390). В любом случае, в интересах систематизации бюджетного законодательства и обеспечения эффективности нормативно-правового регулирования бюджетных отношений нормы такого рода, содержащиеся в актах о бюджете на соответствующий год, требуют особого выделения, поскольку они носят общий характер и сохраняют свое действие и по истечении бюджетного года.
Несмотря на наличие кодифицированного законодательного акта на федеральном уровне, на уровне субъекта Федерации в соответствии с закрепленными за субъектами Федерации бюджетными полномочиями принимаются кодифицированные или интегрирующие (базовые) акты, регулирующие бюджетные отношения на региональном и муниципальном уровне. Законы, выполняющие роль основополагающего акта регионального бюджетного законодательства, имеют различные названия: бюджетные кодексы (например, Бюджетный кодекс Республики Татарстан от 29 мая 2004 г. N 35-ЗРТ*(391), Бюджетный кодекс Камчатской области от 14 марта 2000 г. N 79*(392)), законы о бюджетном процессе (например, Закон Хабаровского края от 25 июля 2007 г. N 133 "О бюджетном процессе в Хабаровском крае"*(393), Закон Вологодской области от 29 марта 2002 г. N 772-ОЗ "О бюджетном процессе в Вологодской области"*(394)), законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе (например, Закон г. Москвы от 9 октября 2002 г. N 51 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве"*(395), Закон Республики Саха (Якутия) от 14 апреля 2004 г. 124-З N 251-III "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)"*(396)), законы о бюджетном устройстве, бюджетном процессе и межбюджетных отношениях (например, Закон Приморского края от 2 августа 2005 г. N 271-КЗ "О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Приморском крае"*(397)).
Наличие БК РФ и интегрирующих законов на региональном уровне допускает существование в системе бюджетного законодательства иных законодательных актов (нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований), принятых в соответствии с БК РФ. При этом принятие законодательного акта (муниципального нормативного правового акта) в соответствии с БК РФ не означает, что данный нормативный правовой акт принимается по непосредственному указанию, содержащемуся в БК РФ. В этом случае определяющим является то обстоятельство, что такой закон (муниципальный нормативный правовой акт) регулирует бюджетные отношения, которыми в соответствии со ст. 1 БК РФ являются:
отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.
Так, по смыслу комментируемой статьи, к бюджетному законодательству относятся, например, продолжающий действовать на данный момент Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации", а также Федеральный закон от 21 марта 2005 г. N 18-ФЗ "О средствах федерального бюджета, выделяемых Пенсионному фонду Российской Федерации на возмещение уплаты страховых взносов за период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет и период прохождения военной службы по призыву"*(398) и др.
На региональном уровне "иных" (в соответствии с терминологией комментируемой статьи) законов субъектов Федерации, регулирующих бюджетные отношения, принимается больше, чем на федеральном уровне. Это объясняется тем, что на уровне субъекта Федерации бюджетное законодательство, как правило, не кодифицировано. Для регулирования бюджетных отношений, не ставших предметом интегрирующего (базового) акта регионального бюджетного законодательства, могут приниматься законодательные акты в соответствии с бюджетными полномочиями, закрепленными за субъектами Федерации.
Чаще всего на региональном уровне принимаются законы о бюджетной классификации (например, Закон Тамбовской области от 27 мая 1997 г. N 110-З "О ведомственной классификации расходов областного бюджета"*(399), Закон Волгоградской области от 18 декабря 2002 г. N 766-ОД "О бюджетной классификации Волгоградской области"*(400)), о предоставлении межбюджетных трансфертов из региональных и местных бюджетов (например, Закон Новгородской области от 9 августа 2005 г. N 532-ОЗ) "О межбюджетных отношениях в Новгородской области"*(401), Закон Республики Адыгея от 20 января 2006 г. N 395 "О межбюджетных отношениях в Республике Адыгея"*(402)), об отдельных стадиях бюджетного процесса (например, Закон Костромской области от 9 октября 2006 г. N 65-4-ЗКО "О порядке представления, рассмотрения и принятия закона Костромской области об областном бюджете"*(403), Закон Санкт-Петербурга от 7 мая 1999 г. N 94-17 "О порядке представления, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов Санкт-Петербурга"*(404)), о бюджетных целевых программах (например, Закон Республики Карелия от 6 октября 2005 г. N 909-ЗРК "О бюджетных целевых программах Республики Карелия"*(405)), о порядке предоставления бюджетных кредитов (например, Закон Ярославской области от 16 ноября 2001 г. N 55-З "О порядке и условиях предоставления бюджетных кредитов из областного бюджета"*(406)) и т.д.
Новый импульс развитию регионального бюджетного законодательства придала проходящая в Российской Федерации бюджетная реформа. В отдельных субъектах Федерации принимаются целевые программы модернизации бюджетного процесса, облекаемые в форму регионального закона, который также становится актом бюджетного законодательства (например, Закон Пензенской области от 10 октября 2007 г. N 1376-ЗПО "Об областной целевой программе "Совершенствование управления бюджетным процессом в Пензенской области (2008-2010 годы)"*(407)), законы о стандартах качества бюджетных услуг (например, Закон Республики Алтай от 14 июня 2007 г. N 36-РЗ "О республиканских стандартах качества предоставления бюджетных услуг в Республике Алтай"*(408)).
Принимаемые на муниципальном уровне нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, касаются преимущественно проблематики бюджетного процесса, порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, установления ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных отношений и т.д. (например, постановление Городской Думы муниципального образования "Город Калуга" от 20 июля 2005 г. N 124 "Об утверждении Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании "Город Калуга"*(409), решение Собрания депутатов Хабаровского муниципального района Хабаровского края от 21 ноября 2006 г. N 199 "Об утверждении Положения о выравнивании уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, и определении порядка предоставления межбюджетных трансфертов за счет средств бюджета муниципального района"*(410), решение Думы Пограничного муниципального района от 30 июня 2005 г. N 88 "Об утверждении Положения об установлении ответственности за нарушение нормативных правовых актов Пограничного муниципального района по вопросам регулирования бюджетных правоотношений").
Значительная доля (в количественном отношении) в системе актов бюджетного законодательства приходится на законы (муниципальные нормативные акты), которыми корректируются и отменяются отдельные бюджетно-правовые нормы (например, Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации"*(411), Закон Ставропольского края от 17 марта 2006 г. N 16-КЗ "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "О бюджетном процессе в Ставропольском крае"*(412), постановление Городской Думы городского округа "Город Калуга" от 4 июля 2007 г. N 88 "О внесении изменений в постановление Городской Думы городского округа "Город Калуга" от 20 декабря 2006 г. N 183 "О бюджете муниципального образования "Город Калуга" на 2007 год"*(413)). Особого упоминания заслуживают законодательные акты, которыми вводятся в действие акты бюджетного законодательства (например, Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации"*(414)).
Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 390; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!