Предпосылки внедрения БОР на региональном и муниципальном уровнях

 

Условиями для начала на региональном и муниципальном уровне перехода к использованию в бюджетном процессе принципов БОР послужило полномасштабное внедрение принципов казначейского исполнения бюджета в практику исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также реализация на федеральном уровне ключевых шагов по разграничению предметов ведения и полномочий и фиксация данного разграничения в новой редакции Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральном законе N 131-ФЗ "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральном законе N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Переход на казначейское исполнение бюджетов обеспечил четкость и прозрачность исполнения региональных и местных бюджетов, свел практически к нулю случаи нецелевого использования бюджетных средств, способствовал повышению финансовой дисциплины распорядителей и получателей бюджетных средств. Только в такой ситуации стало возможным вести речь об изменении механизмов планирования бюджетных ассигнований и даже некотором ослаблении контроля за бюджетными расходами в отношении распорядителей и получателей бюджетных средств, доказавших на деле собственное умение четко и строго на законных основаниях осуществлять бюджетные расходы.

Разграничение полномочий, в свою очередь, исключило случаи установления "нефинансируемых мандатов" - обязательств, на исполнение которых средства в бюджетах всех уровней отсутствовали. Кроме того, был решен комплекс сложнейших вопросов о том, какие именно полномочия вправе выполнять субъекты РФ в вопросах, отнесенных статьей 72 Конституции РФ к совместным предметам ведения РФ и субъектов РФ, и какие именно расходы должны осуществляться с региональных бюджетов, какое именно имущество может находиться в собственности субъектов РФ. Аналогично, были сняты вопросы состава бюджетных расходов местных бюджетов и состава муниципального имущества. Только с такой стало возможным планировать конкретные показатели деятельности, обеспеченные бюджетным финансирование, без рисков получения "сверху" поручений о финансировании каких-либо иных обязательств, ранее в бюджетах не предусмотренных.

 

Практика внедрения инструментов БОР на региональном и муниципальном уровнях

 

Мониторинг состояния правового регулирования процедурных вопросов внедрения ключевых инструментов БОР показывает, что в большинстве субъектов РФ необходимые работы уже проводятся.

Так, процедуры составления реестров расходных обязательств урегулированы во всех субъектах РФ.

Вопросы составления ДРОНДов и ведомственных целевых программ получили необходимое правовое регулирование более чем в половине субъектов РФ.

Аналогичным образом складывается ситуация с регулированием осуществления среднесрочного финансового планирования: более чем в 60 регионах либо утверждается трехлетний бюджет, либо урегулированы процедуры разработки среднесрочных финансовых планов.

В силу того, что составление региональных (муниципальных) целевых программ осуществлялось уже до начала реформы бюджетного процесса, процедуры работы с данными программами имеются во всех субъектах РФ. Что касается долгосрочных программ, то данная работа только начата и пока лишь в нескольких субъектах утверждены процедуры работы с ними, во многом похожие на процедуры работы с региональными целевыми программами.

Несколько хуже обстоит дело с регулированием процедур формирования государственных (муниципальных) заданий и порядков планирования бюджетных ассигнований: случаи утверждения необходимых процедурных документов единичны. В то же время с учетом того, что данные нормы сравнительно новы, можно ожидать, что в ближайший год ситуация с созданием должного правового регулирования будет выправлена.

Следует отметить, что большинстве случаев регулирование вопросов БОР на региональном и муниципальном уровне осуществляется путем прямого переноса норм федеральных правовых актов на региональный или муниципальный уровень, соответственно. Практически повсеместно такая ситуация отмечается с правовым регулированием составления и применения докладов о результатах и основных направлениях деятельности. В некоторых случаях на региональный уровень переносятся отдельные элементы регулирования составления ведомственных целевых программ.

Подобную практику следует признать порочной. Хотя очевидно, что на первых порах субъектам РФ (муниципальным образованиям), не изучавшим глубоко международную практику и не планировавшим проведение масштабных реформ, затруднительно внедрять самостоятельно концептуально новые для их правовой практики документы, однако отказ от внесения даже явно необходимых корректив в федеральную методологию зачастую оборачивается против регионов-реформаторов и ведет к непониманию исполнителями содержания требований новых документов и в целом предназначения реформ.

Особый интерес представляет то, как в регионах и муниципалитетах соотносятся между собой инструменты программно-целевого бюджетирования, как на практике осуществляется целеполагание в рамках докладов о результатах и основных направлениях деятельности, региональных, муниципальных (долгосрочных) и ведомственных целевых программ, как используются полученные целевые показатели и результаты мониторинга их достижения в бюджетном цикле. Также представляет интерес вопрос о соотношении докладов и программ со стратегиями долгосрочного развития субъектов РФ, разработка которых в настоящее время весьма активно осуществляется на региональном уровне.

К сожалению, анализ показывает наличие в большей степени негативных тенденций в практическом применении принципов БОРа на региональном и муниципальном уровне либо нейтральную ситуации (неиспользование/незначительное использование инструментов БОРа даже при наличии детального процедурного регулирования на этот счет), нежели проявление явных позитивных эффектов от внедрения программно-целевого бюджетирования программно-целевого бюджетирования.

Негативные тенденции связаны с вынужденно оперативным внедрением в практику инструментария программно-целевого бюджетирования при недостаточной разъяснительной работе с исполнительными органами государственной власти и зачастую отсутствием проработанной системы положительной мотивации специалистов. Кроме того, отсутствие опыта работы в рамках БОРа и, как следствие, неготовность выстраивать систему целеполагания для себя и своего ведомства, оперировать категориями результатов и эффектов целеполагания, также накладывает определенный отпечаток на ход работы.

Как видно из практики, удачные результаты могут быть получены в случае наличия политической воли к внедрению принципов БОР, регулярного проведения работ по выстраиванию системы целей, задач, мероприятий с установлением показателей и увязкой с бюджетным финансированием, а также с регулярным мониторингом достижения запланированных показателей , по меньшей мере в течение трех-четырех лет.

Примером территории, где данная работа проводится на регулярной основе и достаточно системно, может служить Тверская область, в которой работы по переходу на принципы БОР начались в 2005 году и к настоящему времени привели к тому, что практически все бюджетные расходы распределены по целевым программам и имеют оценку с точки зрения показателей результативности.

Работа по внедрению принципов бюджетирования, ориентированного на результат, была начата в Тверской области в 2004 году с одобрения Постановлением Администрации Тверской области от 11 августа 2004 года N 165-па Концепции реформирования бюджетного процесса в Тверской области в 2004-2006 годах.

В 2005 году в области проводились работы по составлению бюджетных целевых программ (с выделением соответствующих показателей деятельности) в экспериментальном режиме. Информация о показателях деятельности органов государственной власти Тверской области приводилась в данных программах за период 2004-2008 годы включительно, где данные за 2004 год указывались на основании фактической информации, а данные за 2005-2008 годы - на основе плановых данных.

Порядок разработки, утверждения, реализации и мониторинга реализации бюджетных целевых программ Тверской области утвержден Постановлением Администрации Тверской области от 18 июля 2006 года N 185-па "О порядках разработки, утверждения, реализации и мониторинга реализации областных и ведомственных целевых программ Тверской области".

Данным порядком было установлено, что ведомственная целевая программа (далее также - ВЦП) составляется администратором ВЦП на период не более 3-х лет в соответствии с:

- программой развития Тверской области на среднесрочную перспективу;

- приоритетами развития области, определенными Губернатором Тверской области в ежегодном послании Законодательному Собранию Тверской области о положении дел в области;

- стратегическими целями и тактическими задачами ГРБС, а также показателями их реализации, приводимыми в согласованном в установленном порядке разделе I доклада ГРБС.

ВЦП должна включать паспорт ВЦП, а также следующие разделы:

- характеристика проблем, на решение которых направлена ВЦП (включая анализ причин их возникновения, а также анализ правомерности и целесообразности их решения в рамках ВЦП данного администратора ВЦП);

- стратегические цели и тактические задачи ВЦП (перечень и краткое описание);

- цели общепрограммной деятельности (перечень и краткое описание);

- срок реализации ВЦП;

- общий объем ресурсов, необходимый для реализации ВЦП, и его обоснование;

- мероприятия ВЦП, плановые показатели непосредственных и конечных результатов ВЦП, объем ресурсов, необходимый для реализации ВЦП (с выделением расходов за счет БДО и БПО), плановые показатели общественной (если возможно) и экономической эффективности реализации ВЦП;

- в случае, если часть мероприятий ВЦП программного характера планируется финансировать за счет бюджета принимаемых обязательств (БПО) - перечень индивидуальных для каждого мероприятия, предполагаемого к финансированию за счет БПО, индексов приоритетности (от 0 до 10), устанавливаемых в зависимости от влияния мероприятия на достижение запланированных стратегических целей и реализацию тактических задач;

- плановые показатели непосредственных и конечных результатов ВЦП, общественной (если возможно) и экономической эффективности реализации ВЦП, которые будут достигнуты в случае неполучения финансирования за счет БПО;

- описание механизмов реализации ВЦП;

- описание механизмов мониторинга реализации ВЦП администратором БЦП;

- оценка рисков реализации ВЦП (с выделением внутренних и внешних рисков).

Формат ВЦП предполагал приведение в документе сведений о непосредственных и конечных результатах деятельности во взаимосвязи (в единой таблице) с объемами бюджетного финансирования, необходимыми для достижения данных результатов.

Рассматриваемый порядок также регулировал вопросы реализации ВЦП, порядка мониторинга реализации ВЦП и принятия решений по результатам мониторинга.

В частности, было установлено, что реализация ВЦП осуществляется администратором ВЦП в течение периода, на который она разработана, путем выполнения предусмотренных в ВЦП мероприятий исходя из необходимости достижения плановых значений показателей непосредственных и конечных результатов ВЦП, а также необходимости соблюдения плановых показателей общественной и экономической эффективности. Предусматривалось, что в случае соответствующего изменения бюджетного законодательства Российской Федерации администраторам ВЦП, успешно реализующим ВЦП, могут быть предоставлены расширенные полномочия по управлению бюджетными ассигнованиями на реализацию ВЦП в порядке, установленном департаментом финансов Тверской области после внесения необходимых изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации.

Рассматриваемым Порядком установлено, что в течение всего периода реализации ВЦП:

- расходы на реализацию утвержденной ВЦП должны включаться в закон об областном бюджете Тверской области в объеме, предусмотренном в действующей редакции ВЦП на соответствующие финансовые годы;

- параметры ВЦП должны учитываться при разработке доклада ГРБС на соответствующий период.

В течение всего периода реализации ВЦП должен осуществляться ежеквартальный и ежегодный мониторинг реализации ВЦП.

Ежеквартальный мониторинг ВЦП предполагает оценку:

- фактически достигнутых непосредственных результатов реализации ВЦП;

- фактической экономической эффективности реализации мероприятий ВЦП;

- возможностей достижения запланированных конечных результатов ВЦП.

Ежеквартальный мониторинг должен осуществляться по результатам первого, второго и третьего кварталов путем представления администраторами ВЦП в срок не позднее 15 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, в департамент финансов Тверской области и департамент экономики Тверской области Квартального отчета о реализации ВЦП с пояснительной запиской, содержащей анализ причин отклонения (с выделением внешних и внутренних причин) и детальную оценку возможностей достижения запланированных значений показателей конечных и непосредственных результатов ВЦП.

Департамент финансов Тверской области и департамент экономики Тверской области по результатам ежеквартального мониторинга могут предложить администратору ВЦП внести изменения в утвержденную ВЦП.

Ежегодный мониторинг ВЦП предполагает оценку:

- достижения запланированных непосредственных и конечных результатов реализации ВЦП;

- фактической экономической и общественной эффективности реализации ВЦП;

- возможностей достижения по результатам реализации ВЦП стратегических целей ВЦП, решения ее тактических задач, достижения целей общепрограммной деятельности, а также достижения значений конечных результатов реализации ВЦП.

Порядком предусмотрено, что ежегодный мониторинг осуществляется путем представления администратором ВЦП в департамент экономики Тверской области и департамент финансов Тверской области в срок не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным, Годового отчета о реализации ВЦП с пояснительной запиской, содержащей анализ причин отклонений (с выделением внешних и внутренних причин) и детальную оценку возможностей достижения запланированных целей и показателей конечных результатов ВЦП к моменту ее завершения.

Департамент экономики Тверской области анализирует представленный Годовой отчет о реализации ВЦП на предмет обоснованности данных о фактических отклонениях от запланированных показателей непосредственных и конечных результатов реализации ВЦП и вероятности достижения поставленных целей ВЦП.

Департамент финансов Тверской области анализирует представленный Годовой отчет о реализации ВЦП на предмет правильности данных о расходах областного бюджета Тверской области и об экономической и общественной эффективности.

Годовой отчет о реализации ВЦП рассматривается на заседании рабочей группы по формированию проекта бюджета Тверской области и перспективного финансового плана, в ходе которого:

- представитель администратора ВЦП выступает с докладом о фактических результатах и перспективах реализации ВЦП;

- представители департамента финансов Тверской области и департамента экономики Тверской области выступают с докладами о результатах анализа Годового отчета о реализации ВЦП.

По результатам рассмотрения Рабочая группа выносит одно из следующих решений:

- о продолжении реализации утвержденной ВЦП - в случае, если в результате ежегодного мониторинга установлена возможность достижения стратегических целей ВЦП, а также конечных результатов ВЦП в рамках реализации утвержденной ВЦП;

- о необходимости внесения изменений в утвержденную ВЦП;

- о необходимости досрочного прекращения ВЦП.

В случае если срок реализации успешно осуществляемой ВЦП завершается в текущем финансовом году, на заседании Рабочей группы рассматривается вопрос о целесообразности продолжения решения проблем в соответствующей сфере программными методами и принимается одно из следующих решений:

- о целесообразности продолжения решения проблем в соответствующей сфере программными методами и необходимости разработки новой ВЦП взамен завершаемой в текущем финансовом году;

- о целесообразности продолжения решения проблем в соответствующей сфере программными методами, но в связи с межведомственным характером проблем и/или потребностью в принятии новых расходных обязательств Тверской области - о необходимости разработки областной целевой программы (ОЦП) взамен завершаемой в текущем финансовом году ВЦП;

- об отсутствии необходимости решения проблем в соответствующей сфере и о возможности осуществления администратором ВЦП лишь общепрограммной деятельности.

Внесение изменений в утвержденную ВЦП осуществляется в следующих случаях:

- установления в ходе ежеквартального либо ежегодного мониторинга невозможности достижения стратегических целей ВЦП и конечных результатов ВЦП без внесения в состав тактических задач и мероприятий ВЦП изменений, не требующих дополнительного финансирования;

- установления в ходе ежегодного мониторинга невозможности достижения стратегических целей ВЦП и конечных результатов ВЦП за счет предусмотренных в ВЦП объемов финансирования по причинам внешнего по отношению к деятельности администратора ВЦП характера, риски возникновения которых описаны в утвержденной ВЦП;

- исключения из компетенции администратора ВЦП части полномочий, в пределах которых реализуется соответствующая ВЦП;

- изменения нормативных правовых актов, устанавливающих объемы расходов на финансирование действующих обязательств.

Внесение изменений в утвержденную ВЦП в первом случае может осуществляться путем изменения:

- состава тактических задач ВЦП;

- состава и значений плановых показателей достижения непосредственных результатов ВЦП;

- состава и сроков реализации мероприятий ВЦП.

Изменение суммарных годовых объемов финансирования ВЦП из областного бюджета Тверской области при этом не допускается.

Внесение изменений в утвержденную ВЦП во втором случае может осуществляться путем:

- расширения состава тактических задач и/или мероприятий ВЦП, необходимых для достижения запланированных стратегических целей и конечных результатов ВЦП;

- изменения состава и значений плановых показателей достижения непосредственных результатов ВЦП;

- увеличения объемов финансирования ВЦП.

Внесение изменений в утвержденную ВЦП в третьем случае может осуществляться путем:

- сокращения состава стратегических целей, тактических задач и/или мероприятий ВЦП;

- сокращения состава и значений плановых показателей конечных и непосредственных результатов реализации ВЦП.

Внесение изменений в утвержденную ВЦП в четвертом случае осуществляется в зависимости от содержания изменений нормативных правовых актов, устанавливающих новые объемы финансирования действующих обязательств.

Согласованный проект изменений ВЦП, не предусматривающий увеличения годовых объемов финансирования ВЦП, подлежит утверждению Администрацией Тверской области в 10-дневный срок с момента внесения проекта на утверждение.

Согласованный проект изменений ВЦП, предусматривающий увеличение годовых объемов финансирования ВЦП, подлежит утверждению Администрацией Тверской области после включения соответствующих расходов в областной бюджет Тверской области.

Досрочное прекращение ВЦП обязательно в случаях:

- исключения всех полномочий, в рамках которых реализуется ВЦП, из состава полномочий, отнесенных к компетенции Тверской области как субъекта Российской Федерации;

- ликвидации областного исполнительного органа государственной власти Тверской области - администратора данной ВЦП;

- исключения из компетенции администратора ВЦП всех полномочий, в пределах которых реализуется ВЦП;

- установления в ходе ежегодного мониторинга невозможности достижения стратегических целей ВЦП и конечных результатов ВЦП за счет предусмотренных в ВЦП объемов финансирования по причинам внутреннего характера либо по причинам внешнего характера, риски наступления которых в ВЦП не описаны.

В случае досрочного прекращения ВЦП должны быть приняты решения относительно порядка завершения выполнения либо расторжения всех заключенных в рамках реализации данной ВЦП договоров, в том числе относительно всех незавершенных объектов строительства (реконструкции).

В развитие указанного Порядка департаментом экономики Тверской области был принят Приказ от 25 апреля 2008 г. N 30 "Об утверждении методических рекомендаций по составлению ведомственных целевых программ Тверской области".

На основании обозначенного Порядка администраторами бюджетных целевых программ в 2006 году было разработано 36 целевых программ, в которых значения показателей охватывали период с 2005 по 2009 годы, при этом данные за 2005 год приводились по их фактическим значениям; данные за 2006-2009 годы - по их плановым значениям. Информация о потребностях в бюджетном финансировании указывалась на 2007-2009 годы.

В приложении Закону Тверской области от 28 декабря 2006 года N 136-ЗО "Об областном бюджете Тверской области на 2007 год" были приведены расходы областного бюджета Тверской области на реализацию бюджетных целевых программ на 2007-2009 годы. 92% расходов областного бюджета Тверской области на 2007 год были распределены по целевым программам.

На 2008-2010 годы были утверждены 37 ведомственных целевых программ, все они нашли отражение в областном бюджете на 2008-2010 годы.

 

***

 

Сложившиеся к настоящему времени результаты реализации в Российской Федерации бюджетной реформы позволяют говорить о весьма масштабном продвижении к применению на практике системы целеполагания на всех уровнях управления (от органов государственной власти и местного самоуправления до государственных и муниципальных учреждений) и ее увязке с бюджетным финансированием.

При этом в российской практике применяются как показатели непосредственных результатов деятельности и использования бюджетных ресурсов, так и конечные результаты - эффекты, сложным образом увязываемые с влияющими на них непосредственными результатами.

Хотя на сегодняшний день нельзя считать реформу завершенной, однако уже сейчас можно отметить происходящие позитивные сдвиги в организации деятельности финансовых и отраслевых органов, предполагающие оперирование параметрами результативности и эффективности.

 

---

Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 344; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!