Законодательная процедура и ее основные стадии
Под законодательной процедурой понимается установленный порядок прохождения проектов законов вплоть до их принятия и вступления в силу.
В каждой стране законодательная процедура имеет свои особенности. Но везде она закрепляется и регулируется в конституциях, текущих законах, а также в специальных положениях и регламентах, устанавливающих порядок правотворческой деятельности государственных органов.
Законодательная процедура состоит из целой серии юридически закрепленных правил, определяющих порядок подготовки и принятия законов.
В тех странах, где наряду с правотворческой деятельностью государственных органов конституционно предусматривается принятие законов путем референдумов (всенародного голосования), для проведения последних устанавливается особая процедура. Смысл ее заключается в том, чтобы придать процессу непосредственного волеизъявления народа упорядоченный и целенаправленный характер.
Процедура проведения референдума предусматривает порядок возбуждения вопроса о проведении референдума, определения предмета референдума, его проведения, подведения его итогов и др. В законах о референдуме некоторых стран особо установлено, что эти законы и закрепленная в них процедура проведения всенародных опросов прямо соотносятся с механизмом проведения обычных выборов. Так, в Органическом законе Испании "О регулировании различных видов референдума" от 18 января 1980 г. прямо записано, что "процедура референдума подчинена общим принципам избирательного права в той степени, в какой они к ней применимы и не противоречат настоящему Закону"*(1102). Решая вопрос об инициативе проведения референдума в Испании, данный Закон исходит, во-первых, из того, что "разрешение на проведение народных опросов в форме референдума в любом из его видов входит в исключительную компетенцию государства"; а во-вторых, из того, что разрешение на их проведение дается только Правительством по предложению его Председателя, за исключением случая, когда это право по Конституции сохраняется за нижней палатой парламента страны - Конгрессом депутатов. Назначается референдум королем посредством издания специального декрета, одобренного Советом Министров и скрепленного подписью его председателя.
|
|
|
В ряде стран, например в Италии, инициатива проведения референдумов может исходить как от государства в лице его представительных органов, так и от избирательного корпуса. Для этого требуются не менее 500 тыс. подписей избирателей. Референдум назначается декретом Президента Республики по решению Правительства - Совета Министров. Дата проведения референдума в соответствии с законом устанавливается "на любое воскресенье в период от 50 до 70 дней после издания декрета о его назначении".
|
|
|
Предметом референдума практически могут быть любые вопросы, требующие, однако, лишь однозначного ответа. Определение предмета референдума является ключевым звеном во всем механизме его проведения. Это не только и даже не столько процедурный, сколько принципиальный вопрос, касающийся всенародного опроса. В силу своей значимости он закрепляется, как правило, одновременно и в текущем, и в конституционном законодательстве.
Большое значение в процедурном и фактическом плане имеет законодательное закрепление самого порядка проведения всенародных опросов. Имеется в виду не только закрепление системы органов, непосредственно связанных с организацией и проведением референдумов, компетенцией и субординацией этих органов, но и законодательное решение вопросов, касающихся места, времени, условий проведения референдумов, порядка голосования и др.
В Испании в законе "О регулировании различных видов референдума" предусматриваются, например, даже такие технические подробности голосования, как осуществление его путем подачи бюллетеней, "вложенных в конверт, соответствующий официальной форме"; обязательность содержания в бюллетенях "в отпечатанном виде текстов опроса"; требования к голосующим вносить в бюллетень только два слова "да" или "нет" или оставлять бюллетень незаполненным. Здесь же предусматривается порядок аннулирования бюллетеней, которые не соответствуют официальной форме или же в которых нечетко выражено решение голосующего, допущены помарки, подтирки, исправления, вставлены знаки или слова между строк, не относящиеся к опросу.
|
|
|
Исключительно важное значение имеет заключительный этап процедуры организации и проведения референдумов - подведение итогов всенародного голосования и обнародование его результатов.
Организационно-технически данный этап в каждой стране имеет свои особенности. По существу же он везде сводится к одному и тому же, а именно - к обеспечению правильности подсчета голосов "за" и "против", поданных в процессе проведения референдума, и доведению до сведения населения результатов референдума. Обнародованию подлежат только те сведения - результаты всенародного опроса, которые признаны в установленном порядке соответствующими действительности и в силу этого являются официальными.
|
|
|
Четко выработанная и законодательно закрепленная процедура проведения референдумов создает предпосылки для наиболее полного выявления мнения избирателей по рассматриваемому проекту закона или иному вопросу, способствуя при этом соблюдению законности и конституционности.
Аналогичную роль играет процедура принятия нормативно-правовых актов обычным правотворческим путем - государственными органами. В первую очередь это касается процедуры принятия законов.
В отечественной и зарубежной юридической литературе выделяют четыре основные стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие и утверждение закона и обнародование закона. Каждая из них относительно самостоятельна и имеет свою специфику, свой статус. Вместе же они образуют единый, монолитный законодательный процесс, отражающий и закрепляющий логику прохождения проекта закона с момента его зарождения и до его принятия и обнародования.
Отмечая данное обстоятельство, известный русский ученый Е.Н. Трубецкой писал еще в начале XX в. о том, что все четыре стадии, через которые каждый закон должен пройти, имеют место во всех государствах, "независимо от того, какое где существует государственное устройство и форма правления". Ибо для возникновения закона нужно, чтобы кто-нибудь указал на жизненную потребность, которая вызывает тот или иной законопроект. Далее. Прежде чем принять закон, необходимо подвергнуть его всестороннему обсуждению в "законодательном учреждении, которому присвоено право обсуждать законы". Чтобы закон получил обязательную силу, "он должен быть утвержден верховной властью". Наконец, для того чтобы он действовал, необходимо обнародовать его, довести до сведения всех граждан*(1103).
Весь вопрос заключается в том, справедливо подмечал автор, кто, какие лица или учреждения играют деятельную роль на каждой из этих четырех стадий. Кому принадлежит право законодательной инициативы и право обсуждения проекта закона. Какие лица или учреждения обладают правом утверждения закона и обнародования его. Данные и иные им подобные вопросы "не допускают общего решения"*(1104), ибо в каждой стране, в зависимости от формы правления и формы государственного устройства, особенностей политических и правовых традиций, политического режима, они решаются по-разному.
Рассмотрим каждую из стадий законодательного процесса в отдельности.
Первая - законодательная инициатива. Она представляет собой, согласно широко распространенному мнению, право внесения законопроектов в законодательное учреждение (конгресс, национальное собрание, сейм и т.п.) в соответствии с действующим законодательством и установленной процедурой. Иногда понятие законодательной инициативы трактуется более широко, т.е. включает внесение в законодательные органы не только готовых законопроектов, но и предложений об издании, изменении или отмене действующих законов.
В дореволюционной (до 1917 г.) юридической литературе России законодательная инициатива, именовавшаяся иногда законодательным почином, безоговорочно включала в себя самый широкий спектр действий и предложений, направленных на изменение и обновление законодательства. Речь, разумеется, не шла о любых заявлениях и предложениях, высказанных устно или в печати относительно необходимости совершенствования законодательства. Когда мы встречаем в газетах, писал в связи с этим Е.Н. Трубецкой, заявления о необходимости расширить свободу печати или, наоборот, требования обуздать произвол печати, то такие заявления не имеют значения законодательной инициативы. Если же составляется докладная записка и в установленном порядке передается законодательной власти, в таком случае мы имеем дело с официальным обращением к законодателю, которое и носит название законодательной инициативы. Под законодательной инициативой понимается, делал вывод исследователь, "или заявление самого законодателя, или чье-либо официальное заявление, обращенное к законодателю, о необходимости издания нового закона или отмены старого"*(1105).
В современной российской и зарубежной литературе тоже просматривается тенденция к расширенному представлению о законодательной инициативе. В учебниках и научных исследованиях совершенно справедливо указывается на то, что законодательную инициативу "нельзя понимать узко, только как внесение законопроектов". Она предполагает также право на внесение в законодательные органы вопросов любого значения, требующих в последующем правового оформления.
Право законодательной инициативы не является всеобщим, не принадлежит всем без исключения субъектам - гражданам, государственным органам или общественным организациям. Это особое, строго ограниченное конституционное право. Каждое государство, в зависимости от его природы и назначения решает по-своему вопрос о субъектах права законодательной инициативы.
Известный русский ученый-юрист Н.М. Коркунов, касаясь этого вопроса, писал в конце XIX в. о том, что законодательная инициатива "может быть организована по четырем различным типам". Право законодательной инициативы может быть предоставлено: 1) только правительству, "как это было, например, во Франции в эпоху второй империи"; 2) только парламенту, "как это практикуется теперь в Северо-Американских Штатах"; 3) правительству и парламенту совместно, "как это установлено в большинстве конституционных государств"; наконец, 4) кроме правительства и парламента еще непосредственно народу, "примером чего служит Швейцария"*(1106).
Подобная практика предоставления права законодательной инициативы законодательным органам, правительству и непосредственно народу сохраняет свою актуальность и поныне. С той, однако, разницей, что в ряде государств, например в России, расширился круг субъектов права законодательной инициативы за счет предоставления его не только законодательным и исполнительным, но и другим государственным органам. Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
В ряде государств право законодательной инициативы предоставляется непосредственно народу. Согласно, например, ст. 71 Конституции Италии "народ осуществляет законодательную инициативу путем внесения от имени не менее чем пятидесяти тысяч избирателей постатейно составленного законопроекта". Одновременно это право принадлежит правительству, членам палат парламента и "тем органам и институтам, которые будут наделены ею конституционным законом"*(1107).
Следующая стадия законодательного процесса - обсуждение внесенного в порядке законодательной инициативы или же позднее разработанного законопроекта. Обсуждение бывает двоякого рода: предварительное, неофициальное и официальное.
Предварительное обсуждение проводится, как правило, с привлечением широкого круга заинтересованных лиц, экспертов, представителей соответствующих государственных и общественных организаций. Оно может осуществляться в самых различных формах, включая, например, проведение тематических научно-практических конференций, семинаров, заседаний "круглых столов", дачу экспертных заключений, проведение теле- и радиодебатов, посвященных обсуждаемым законопроектам, подготовку соответствующих публикаций в газетах и журналах.
Предварительное обсуждение проектов законов весьма важно для повышения качества как конкретного закона, так и всего законодательного процесса. На этом этапе представленный проект закона проходит всестороннюю юридическую, экономическую, социально-политическую и иную экспертизу.
Официальное обсуждение законопроектов обычно осуществляется на двух уровнях - на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов, а также на уровне парламентских палат. Регулируется этот процесс специальными положениями и регламентами. В некоторых из регламентов, например в Регламенте Палаты депутатов (от 18 февраля 1971 г.) итальянского Парламента, особо устанавливается порядок как обсуждения "общих направлений проекта закона", так и его постатейного рассмотрения. В процессе обсуждения общих направлений представленного законопроекта предусматриваются строго обязательные выступления всех сторон - "докладчиков большинства и докладчиков меньшинства", а также представителя Правительства*(1108).
Согласно Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представленные законопроекты могут обсуждаться в трех чтениях. Во время первого чтения обсуждению подлежат лишь основные, принципиально важные положения законопроекта. При этом учитываются высказываемые замечания и предложения, принимаются во внимание предлагаемые поправки. В случае принципиального согласия депутатов с проектом закона в первом чтении он передается вместе со всеми предложениями о его изменении и дополнении в соответствующий парламентский комитет, ответственный за его подготовку и прохождение.
На комитет возлагается обязанность доработки законопроекта с учетом сделанных замечаний и предложений и представления его в Государственную Думу для рассмотрения во втором чтении. На данном этапе идет детальный, постатейный разбор проекта вместе с внесенными в первоначальный его текст изменениями и дополнениями.
Во время третьего чтения - завершающего этапа процесса обсуждения - не разрешается вносить в законопроект какие бы то ни было поправки и предложения. Речь идет о его одобрении или неодобрении.
Дальнейшее прохождение проекта закона, включая его обсуждение, регулируется Регламентом Совета Федерации - верхней палаты парламента России, в которую он должен быть передан в течение пяти дней после принятия законопроекта в нижней палате - Государственной Думе.
Согласно Конституции Совет Федерации некоторые законы, поступившие из Государственной Думы, может вообще не обсуждать и не рассматривать, что означает согласие с принятием закона. Однако это не касается федеральных конституционных законов, а также федеральных законов по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты Государственной границы России, а также войны и мира (ст. 106). Для того чтобы стать законами, они должны быть обсуждены и приняты не только в Государственной Думе, но и обязательно в Совете Федерации.
Следующая стадия законодательного процесса - принятие и утверждение закона. В юридической литературе данную стадию иногда рассматривают как две относительно самостоятельные стадии. Первая из них связана с принятием, вторая - с утверждением закона. Принятие закона происходит в высшем законодательном органе государства. Его утверждение (подписание) осуществляется главой государства. В Древней Греции, где народ управлял собой сам, писал по этому поводу Е.Н. Трубецкой, право принятия и утверждения законопроектов принадлежало непосредственно народу. "В современных республиках право утверждения принадлежит президентам, а в монархиях - государям"*(1109).
Каким образом происходит принятие законопроектов в разных странах? Какова его процедура? Самая различная. Например, в соответствии с Регламентом Палаты депутатов Парламента Италии принятие законопроекта может осуществляться голосованием как по нему в целом, так и по его отдельным частям. Аналогично решается вопрос и в отношении отдельных статей проекта закона, к которым предлагаются поправки. Голосование может проводиться и по статье в целом, и отдельно по каждой из предложенных поправок. Как записано в Регламенте, если внесена одна поправка, "которая имеет целью отмену данного положения", на голосование ставится текст всего положения. Если же внесено несколько поправок к одной и той же статье или положению, то на голосование ставятся поправки поочередно, "начиная с тех, которые наиболее отличаются от основного текста"*(1110).
Существуют различия в процедуре принятия законов и в зависимости от их видов. Для принятия обычного закона, по общему правилу, требуется абсолютное большинство голосов, тогда как для принятия конституционного закона необходимо квалифицированное большинство голосов. Например, согласно Конституции Российской Федерации федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 108).
Утверждение (подписание) принятого закона главой государства является весьма важным во многих отношениях актом, и прежде всего в плане поддержания баланса между законодательной и исполнительной ветвями власти. Одно из средств сохранения баланса, сдерживания законодательной ветви власти исполнительной ветвью - вето (от лат. veto - запрещаю) главы государства, зачастую одновременно являющегося главой исполнительной власти, налагаемое им на принимаемые законодательным органом акты. Суть его заключается в отказе главы государства ставить свою подпись под принимаемыми актами, без чего они не могут получить юридической силы.
В соответствии, например, с Конституцией США "всякое постановление, резолюция или решение, для которых необходимо согласие Сената и Палаты представителей (за исключением решения об отсрочке заседаний)", представляются Президенту для подписания "и только после его одобрения вступают в силу". В случае же неодобрения "они должны быть снова утверждены двумя третями голосов Сената и Палаты представителей в соответствии с теми правилами и условиями, которые установлены в отношении биллей"*(1111).
Российская Конституция предусматривает, что принятый федеральный закон направляется в течение пяти дней Президенту для подписания и обнародования. Если Президент в течение 14 дней с момента поступления этого закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном порядке вновь рассматривают данный закон. Он подлежит обязательному подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию, если при повторном рассмотрении будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ст. 107).
Заключительная стадия законодательного процесса - обнародование принятого закона. Назначение этой стадии состоит в доведении до сведения населения информации о содержании принятого акта. Обнародование бывает двух уровней - официальное и неофициальное. Осуществляется оно чаще всего в виде опубликования.
Официальное обнародование заключается в доведении текста закона для всеобщего сведения путем его опубликования в официальном издании. Обнародование осуществляется от имени государственного органа или же самим органом, издавшим или подписавшим данный акт. Для обнародования акта устанавливается строго определенный срок*(1112). На официальное издание, где публикуются законы и другие нормативные акты, можно ссылаться в актах применения норм права, в сводах и собраниях законодательства, в печатных работах, официальных документах.
В соответствии с ч. 2 ст. 107 Конституции Российской Федерации Президент "в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его". Законы публикуются в официальных изданиях - "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации".
Неофициальное обнародование законов (и других нормативно-правовых актов) осуществляется в виде сообщения об их издании или изложения их содержания в неофициальных печатных изданиях, радио- и телевизионных передачах, в научных изданиях.
Глава XIX. Система права
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 192; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!